Regie op knooppunten. Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid

Transcriptie

1 Regie op knooppunten Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid

2 Regie op Knooppunten Kennisinst ituut voor Mobiliteitsbeleid Pauline Wortelboer- van Donselaar Peter Jorritsm a Johan Visser December 2012

3 Analyses van mobiliteit en mobiliteitsbeleid. Dat is w aar het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid ( KiM) zich mee bezighoudt. Als zelfstandig instituut binnen het ministerie van I nfrastructuur en Milieu ( I enm) maakt het KiM analyses van mobiliteit en mobiliteitsbeleid die doorw erken in de beleidsafw egingen. De inhoud van de publicaties van het KiM hoeft niet het st andpunt van de m inister en/ of de staatssecretaris van I enm w eer te geven.

4 I nhoud Sam envat t ing 5 1 I nt roduct ie Aanleiding Doel Afbakening knooppunten Leeswijzer 13 2 Terugblik op Nederlands knooppuntenbeleid Mobiliteitsgericht knooppuntenbeleid Goederenvervoerknooppunten Personenvervoerknooppunten Ruim t elij k knooppuntenbeleid 18 3 Rol en instrumenten van de rijksoverheid Het publieke belang en knooppunten Rij ksrol wordt bepaald door het publieke belang Het publieke belang van knooppunten Rollen van het Rij k bij knooppunten Rij ksinst rum enten voor knooppunten Toelichting op m ogelij ke inst rum enten I deeën vanuit literat uur voor beleid op knooppunten 31 4 Rijksbeleid bij verschillende typen knooppunten Personenvervoer knooppunten Luchthavens Spoorstation Lightrail-/ ov-ter m inal Goederenvervoerknooppunten Zeehaven Binnenhaven Spoorgoederenknooppunt 66 5 Synt hese Algemeen knooppuntbeleid: vergelijkbare argumenten, andere rol Terugblik op knooppuntenbeleid overheid sinds eind jaren Leerpunten belang, rol en inst rum enten van de rij ksoverheid op basis van literat uuranalyse Casest udies: inzicht in overheidskeuzes Legitimiteit rol van de overheid I nvulling rol van de overheid 74 Sum m ary 7 7 Lit erat uur 81 Pagina 3 van 100

5 Bijlage A Citaten SVI R ( 2011) over knooppunten 8 9 Bijlage B N adere afbakening knooppunt e n persone nvervoer 9 1 Bijlage C Achtergrondinformatie aanpak provincie Zuid- Holland ( ) 9 3 Bijlage D St uringsinst r um ent e n 95 Bijlage E Vergelijking cases personenvervoer knooppunten 9 7 Bijlage F Vergelijking cases goederenvervoer knooppunten 9 9 Colofon 100 Pagina 4 van 100

6 Sam envatting De rijksoverheid kiest voor een rol bij knooppunten met als argument dat knooppunten van nationaal belang zijn. Maar w at precies het nationale belang is, is slechts zelden helder ingevuld. De overheid kan haar verantw oordelijkheid voor knooppunten op veel verschillende manieren vormgeven: bijvoorbeeld door te investeren in infrastructuur, door de regierol op zich te nemen als sprake is van conflicterende belangen of door over het ( bovenregionale) belang van een knooppunt te communiceren. Hoe concreter de rijksoverheid kan aangeven w elk doel zij w il bereiken met de ontw ikkeling van een knooppunt, des te groter is de kans op goede resultat en. Het funct ioneren van knooppunten zoals st at ions, havens en luchthavens, is belangrijk om rij ksoverheidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Bijvoorbeeld doelstellingen op het gebied van bereikbaarheid, ruimtelijke ontwikkeling, econom ische groei en leefomgeving. In de praktijk heeft de rijksoverheid beperkte m ogelij kheden om het funct ioneren van die knooppunten te beïnvloeden. Vaak zijn lagere overheden of private partijen verantwoordelijk voor de ontwikkeling ervan. Het m inist erie van I nfrast ruct uur en Milieu st elt m om enteel een st rat egisch kader op voor knooppunten, het 'Perspect ief op Ket ens en Knooppunten'. Daarin kom t te st aan wat de inzet van het Rij k zal zij n bij de ontwikkeling van knooppunten. Het ministerie heeft aan het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) gevraagd een overzicht te maken van de mogelijkheden die de rijksoverheid heeft om de ontwikkeling van knooppunten te st uren, ook in de gevallen waarin het overheidsbeleid is gedecentraliseerd. Doel is om kansen voor (bij ) st uring op t e m erken en te benutt en, binnen de afspraken over decentralisering. Het KiM heeft de vraag van het m inist erie beantwoord door terug t e blikken op eerder knooppuntenbeleid. Daarvoor maakte het KiM een lit erat uuranalyse, past e de theorie over rijksrollen en inst rum enten toe op knooppunten en bracht de rol van de rijksoverheid bij de ontwikkeling van zeven specifieke personen- of goederenvervoerknooppunt en in beeld. I n het onderst aande volgen bij wij ze van voorproef de belangrijkste conclusies. Voor een uitgebreide synthese verwijzen we graag naar hoofdst uk 5 van deze rapportage. Waarom zij n knooppunten van belang voor de rij ksoverheid? De rij ksoverheid wil de ontwikkeling van knooppunten st uren om het nat ionale belang te dienen. De analyse van eerder knooppuntenbeleid laat zien dat het Rijk verwacht dat de ontwikkeling van knooppunten bij draagt aan een doelmatiger gebruik van infrast ruct uur en aan st edelij ke vit alit eit. En dat onderst eunt doelstellingen op het gebied van duurzaam heid, verkeersveiligheid, bereikbaarheid en econom ische ontwikkeling. De literatuuranalyse geeft echter geen precies antwoord op de vraag welke bijdrage knooppuntontwikkeling heeft geleverd aan deze beleidsdoelstellingen. Ook de casussen van specifieke knooppunten m aken dit niet duidelijk. Pagina 5 van 100

7 Als we t erugkij ken op het algemene Nederlandse knooppuntenbeleid en de bet rokkenheid van de rij ksoverheid bij knooppunten sinds eind jaren 80, dan valt op dat oudere not a s het belang van vervoersknooppunten voor het ontwikkelen van ruim t elij ke funct ies benadrukken. Knooppunten werden gezien als dé plek voor invest eringen in ruim t e, economie en verkeer en vervoer. Recentere nota s leggen naar verhouding m eer accent op de organisatie van t ransport, slim inform at iem anagem ent en het optimaliseren van sam enwerking tussen bet rokken par t ij en. De m ainport s Rot t erdam en Schiphol st aan in alle beleidsnot a s onverminderd in de beleidsmatige belangstelling als essentiële motors voor de nationale economie. Het Rijk is (met accentverschillen per periode) actief betrokken geweest bij de ontwikkeling van de Rot t erdam se haven en luchthaven Schiphol. Wat bet reft de landzijdige bereikbaarheid van de m ainport s heeft dit in meer recente beleidsnota s ( m et uit zondering van de huidige) overigens niet geleid tot voorkeursbeleid t en opzichte van de rest van Nederland. I n de Not a Mobilit eit is bij voorbeeld geen onderscheid gem aakt tussen het belang van bereikbaarheid van m ainport s en het belang van andere locaties in Nederland. Vergelij king van de casussen laat zien dat de rijksoverheid vaak weinig expliciet is over de beoogde doelen van een project. De argumentatie is in de meeste gevallen vrij algemeen. Een bijdrage aan de bereikbaarheid leveren bijvoorbeeld, laat veel ruimte voor interpretatie over. Het is belangrij k om als rij ksoverheid aan t e geven wat het ambitieniveau is. Hoe concret er de visie, hoe grot er de kans dat - in samenwerking met andere part ij en - goede resultaten worden behaald. Welke rol van de rij ksoverheid past daarbij? De rij ksoverheid heeft zogenoemde systeemverantwoordelijkheid en beleidsverantwoordelijkheid. Bij systeemverantwoordelijkheid bepaalt en handhaaft de rijksoverheid de spelregels, deelt de verantwoordelijkheden uit en zorgt daarbij voor noodzakelijke voorzieningen. Systeemverantwoordelijkheid betekent dus niet dat de overheid alles zelf doet, m aar wel dat zij afweegt of er een publiek belang is en of zij zelf een rol heeft bij het bewaken van dat publieke belang. De rij ksoverheid draagt beleidsverantwoordelijkheid voor die (aspecten van) knooppunten die een nat ionaal belang vertegenwoordigen en waarbij betrokkenheid van de rij ksoverheid nodig is om dit nat ionale belang t e borgen. Om deze verantwoordelijkheid goed te kunnen invullen, is een heldere visie nodig op wat het Rij k precies wil en kan bereiken m et het st im uleren van de knooppunten. Daarvoor is het belangrijk eerst te kijken naar de oorzaken en de context van het probleem waarvoor knooppuntontwikkeling (eventueel) een oplossing kan bieden. Pas daarna is het zinvol de benodigde act ies t e bedenken en te beleggen. De t erugblik op de rol van de rij ksoverheid bij knooppunten laat zien dat het knooppuntenbeleid midden jaren 90 veranderde. Het beleid verschoof van topdown opgelegd, naar bottom-up ontwikkeld. De verantwoordelijkheden werden zo decentraal m ogelij k belegd. I n aanvulling hierop heeft de uit werking van de casussen over knooppuntontwikkeling en typen knooppunten inzicht gegeven in de gebruikelijke rol van de overheid en in de argumentatie om tot een bepaalde invulling van verantwoordelij kheden te kom en. Bij de ontwikkeling van m ainport s is Pagina 6 van 100

8 er geen discussie over de aanwezigheid van een nationaal belang en wordt verondersteld dat de rijksoverheid altij d een rol heeft. Kleinere knooppunten zij n in principe niet van nat ionaal belang, m aar kunnen door hun toeleverende rol voor m ainport s wel een afgeleid nationaal belang hebben. Dit doorsijpelen naar kleinere knooppunten noem en we het cascade-effect. De cases lat en zien dat het door dit effect niet op voorhand duidelij k is in welke knooppunten de rij ksoverheid m oet investeren. Welke inst rum enten heeft de overheid om knooppuntenbeleid in te vullen? De rij ksoverheid kan zowel haar systeemverantwoordelijkheid als beleidsverantwoordelijkheid invullen vanuit vier dimensies van overheidsrollen: realiseren, faciliteren, reguleren en com m uniceren. Binnen deze vier dimensies is er een ruime keuzemogelijkheid aan inst rum enten. De inst rum enten zelf om vat t en op hun beurt ook weer ontwerpkeuzes die op uit eenlopende wij zen kunnen worden ingevuld. I n het knooppuntenbeleid best aat de invulling van overheidsinst rum enten bijvoorbeeld uit invest eren in infrast ruct uur, regie voeren als sprake is van conflicterende belangen rondom een knooppunt en com m uniceren over het ( bovenregionale) belang van een knooppunt. De verschillende casussen laten zien dat de rijksoverheid op uiteenlopende wijzen bet rokken is bij de ontwikkeling van knooppunten, m aar niet als knooppuntbeheerder. Het beheer van de knooppunten is in handen van lagere overheden of van private partijen. De rijksoverheid is betrokken vanwege haar verantwoordelij kheid voor het beheer van lij ninfrastructuur (wegen, vaarwegen en het spoor) of vanwege nationale belangen op het gebied van economie, ruimtelijke ontwikkeling, bereikbaarheid of milieu. De rol van de rijksoverheid blijkt niet zozeer te liggen in de regie in de knooppunten, m aar in de regie over de verschillende knooppunten in een netwerk. Bijvoorbeeld een coördinerende rol als blij kt dat provincies of gemeenten t e ongericht knooppunten st im uleren, en er overconcurrentie ontst aat. Een coördinerende rol is ook nutt ig als de vest igingsplaat sfunct ie door vast goedontwikkeling conflicteert m et de vervoersknooppuntfunct ie. De rij ksoverheid m oet afwegen bij welke knooppunten sprake is van nat ionaal belang. Alleen dan zal zij haar rol act ief kunnen invullen en eventueel financieel willen deelnemen in een knooppunt, m eer dan alleen op basis van de beheerdersfunct ie van lij ninfrast ruct uur. Daarbij speelt ook een rol of een verdienmodel mogelijk is met private betrokkenheid. Vervolgens heeft de rijksoverheid de keuze tussen risicodragend participeren of niet -risicodragend via een rijksbijdrage. Pagina 7 van 100

9 Pagina 8 van 100

10 1 I ntroduct ie 1.1 Aanleiding Het funct ioneren van knooppunten, zoals st at ions, havens en luchthavens, is van belang voor het behalen van rij ksoverheidsdoelstellingen op het gebied van bereikbaarheid, ruimtelijke ontwikkeling, econom ische groei en leefom geving. I n de praktij k heeft de rij ksoverheid echter beperkte mogelijkheden om het functioneren van die knooppunten te beïnvloeden. Dit terwij l de verwachting is dat goed funct ionerende knooppunten belangrij ke bijdragen kunnen leveren aan het realiseren van rijksdoelstellingen. De mogelijkheden om bij te sturen worden, gezien de tendens van een verder terugtredende overheid, ook alleen maar meer beperkt. De vraag is dus hoe de rij ksoverheid t och invloed kan uit oefenen op knooppunten om zo de bijdrage aan rijksdoelstellingen te optimaliseren. De St ruct uurvisie I nfrast ruct uur en Ruim t e (SVIR) (ministerie van IenM, 2012) is het act uele uit gangspunt voor nat ionaal infrast ruct uur- en ruimtebeleid. Wat precies de rol van de rij ksoverheid bij knooppunten is, is daarin nog niet volledig uit gewerkt. Wat bet reft knooppunten zet de SVI R in op verst erking van concurrentiekracht rond m ainport s, brainports en greenports 1. I n het bij zonder gaat het dan om het st im uleren van gebiedsontwikkelingen die van nat ionaal belang zij n: Zuidas, Schiphol-Almere en Rotterdam-Zuid. Alleen in de stedelijke regio s rond de m ainport s (Amsterdam en Rotterdam ) m aakt het Rij k binnen de gebiedsgerichte, program m atische aanpak afspraken over de programmering van verstedelijking. De bestaande verstedelijkingsafspraken worden onderdeel van de integrale aanpak voor deze gebieden. De inzet op ontwikkeling van andere knooppunten wordt als volgt genoemd: Het Rijk is verantwoordelijk om samen met decentrale overheden en marktpartijen sterke multimodale knooppunten te st im uleren door bij voorbeeld het bij dragen aan nieuwe en het opwaarderen van best aande Park & Ride locaties en het verder verbeteren van logistieke knooppunten. De SVI R lij kt dus vooral in t e willen zet t en op de hoogst e vorm van knooppunten. Zowel het mainportbeleid als het stimuleringsbeleid van kleinere knooppunten moet nog concreet gem aakt worden. Dit gebeurt in het Kernnet werk Logist ieke verbindingen en het Perspectief op Ket ens en Knooppunten. I n dit laat st e proj ect wordt een st rat egisch kader ontwikkeld waarin ook de inzet van het Rij k wordt afgewogen. Het strategisch kader wil onder andere antwoord geven op de volgende vragen: Wat is de rij ksrol ten aanzien van eigen netwerken en de aanst uring van partijen als Prorail, NS en regionale overheden? Waar liggen kansen voor bet ere verknoping binnen de bestaande program m ering? Welke inzet is m et het rij ksinst rum entarium m ogelijk? Hoe kunnen we dit t oepasbaar m aken voor m ult im odale st rategie en stedelijke ontwikkeling? 1 Zie bijlage A voor een overzicht van citat en over knooppunten in de SVI R. Pagina 9 van 100

11 Welke betekenis heeft het te ontwikkelen strategische afwegingskader voor de lopende programmering? I n dit kader heeft het m inist erie van I nfrast ruct uur en Milieu aan het KiM gevraagd om een overzicht te maken van sturingsmogelijkheden van de rijksoverheid op de knooppunten. Niet alleen voor de m ainport s, maar ook voor knooppunten waarvoor lagere overheden verantwoordelijk zijn. 1.2 Doel I n deze rapport age gaan we op zoek naar inzichten over st uring op knooppunten. Dat doen we door te kijken naar eerder knooppuntenbeleid en naar de mogelijke rollen en instrumenten van de rijksoverheid. Ook vergelijken we de aanpak in verschillende typen knooppunten onderling. Zo willen we inzicht geven in hoe op de verdere ontwikkeling van knooppunten t e st uren valt, ook als j e er niet over gaat. Op deze m anier kunnen, binnen de huidige afspraken over decentralisering van overheidsbeleid, kansen voor (bij ) st uring worden opgem erkt en benut. De rapportage is voornam elij k gebaseerd op literat uuranalyse om zo snel (in verband met de voorbereiding van het Perspectief op Ket ens en Knooppunten ) de noodzakelij ke ingrediënten boven t afel t e krij gen voor discussie over de rol van de rij ksoverheid. Gevolg hiervan is dat niet alle aspecten van de rol van de rij ksoverheid bij knooppunten volledig uit gewerkt aan bod kom en. Ook is er geen analyse gem aakt van buit enlands knooppuntbeleid. Een derde kantt t ekening is dat act oren in knooppunten zich door de tijd heen ook hebben ontwikkeld. Wat in het verleden werkte, hoeft dat niet noodzakelij kerwij s nu ook nog t e doen. Tot slot gaat dit onderzoek niet in op de pot entie van knooppunten. Dit gebeurt in een parallel onderzoekst raj ect van het KiM. Daarin wordt vanuit het perspect ief van de reiziger ingeschat wat de mogelijkheden zijn voor meer multimodaal personenvervoer in Nederland, en de gevolgen hiervan voor de bereikbaarheid. 1.3 Afbakening knooppunt e n Een knooppunt is in verkeerskundig opzicht een locatie in een infrast ruct uurnet werk, waar lij nverbindingen bij elkaar kom en en een uit wisseling van passagiers en/ of lading plaatsvindt. Dit is echter een te beperkte invalshoek. Ook de vestigingsplaats- en sociale funct ie van knooppunten is relevant. Bijvoorbeeld als locatie voor huisvest ing van winkels, indust rie, kantoren, woningen, diverse voorzieningen en als ontm oet ingsplaat s van m ensen. En ook de rol van de rijksoverheid is daarbij relevant. Knooppunten zij n een belangrij ke schakel tussen ruim t elij k en infrast ruct ureel beleid. Daarom kiezen we voor een brede scope van knooppunten en beperken we de analyse van de rol van de rijksoverheid niet tot die knooppunten waar het Rij k act ief beleid op voert. Er zij n uit eenlopende definities van knooppunten. De één legt de nadruk op ruimtelijke aspecten, de ander is meer vervoerskundig van aard. In deze rapportage hanteren we een versie die aan beide aspecten aandacht besteedt: Een knooppunt is een m ult im odaal t ransferpunt in het net werk van collect ief en/ of individueel vervoer, gecombineerd met een ruimtelijke concentratie van functies en activiteiten (bewerking KiM van RPD in VHP/ Goudappel Coffeng, 2000). Pagina 10 van 100

12 Een punt van discussie is of een knooppunt per se m ult im odaal m oet zij n. Dit is met nam e het geval als een m eer ruim t elij ke invulling van het begrip knooppunten wordt gekozen. In het veelgeciteerde model (onder andere in VROM-raad, 2009) van Bertolini worden de waarde van de knoop en de waarde van de plaat s t egen elkaar afgezet. De gedachte is dat er alt ijd een bepaalde verhouding is t ussen de funct ies die zich op een knooppunt hebben ontwikkeld en de bereikbaarheid van het knooppunt. Daarbij zij n verschillende verhoudingen m ogelij k. Bij bereikbare knooppunten bij voorbeeld, zij n de knoop- en plaatswaarde in balans. Bij gespannen knooppunten zij n de knoop- en plaat swaarde beiden erg hoog. Dan kunnen funct ies elkaar in de weg zit t en en kunnen ruim t elij ke conflict en ontst aan om dat een t errein wordt geclaim d voor zowel vervoers- als vestigingsplaat sactivit eiten. Ook zij n er knooppunten waar ofwel de knoop- ofwel de plaatswaarde- overheerst. Deze knooppunten zij n int eressant vanuit het concept van st uring op knooppunten: afhankelij k van de visie op welk aspect onderontwikkeld is, kan ofwel gest uurd worden op bet ere infrast ruct uur of overstapmogelijkheden of moet het potentieel juist meer gezocht worden in een hoger aanbod van voorzieningen. In dit kader zal het concept van knoop- en plaatswaarde regelm atig in deze rapportage terugkom en. We richten ons in deze rapportage op de rol van de rij ksoverheid bij alle verknopingen van infrast ruct uur, goederen, personen en act ivit eit en, allen van verschillende om vang. Dat doen we vanuit verschillende invalshoeken: Type: goederenvervoerknooppunten best aan uit lucht- en zeehavens, en achterlandknooppunten zoals binnenhavens, spoorgoederenknooppunten en t rim odale terminals waar weg, binnenvaart en spoor sam enkom en. Knooppunten voor personen bet reffen spoorwegst ations, ov-terminals en luchthavens. Funct ie: de groot st e knooppunten zij n van intercontinentaal belang. I n Nederland zij n dat de m ainport s Rotterdam en Schiphol. Middelgrote knooppunten zij n van (inter) nat ionaal belang: het zijn opst appunten van continentale goederen- en passagiersst rom en. Kleinere knooppunten hebben een regionale verdelings- en bundelingsfunct ie. I nvalshoek: knooppunten kunnen geanalyseerd worden vanuit verkeerskundige, ruimtelijke, econom ische en sociale invalshoek. Het belang van een knooppunt wordt bepaald door zij n plaat s in het net werk (vervoer) en ruimtelijk-econom ische en sociale funct ie. Op basis van deze com binat ie van kenm erken is het m ogelij k om knooppunten grosso m odo in te delen naar belang. Zo kom en we tot de volgende indeling van knooppunten ten behoeve van deze rapportage: Pagina 11 van 100

13 Tabel 1.1 Belang van knooppunten. Bron: KiM. Personenvervoer Goederenvervoer I nternationaal Mainport Schiphol Mainport Rotterdam Nationaal I ntercitystations Rail: RSC Waalhaven en Venlo Bij voorbeeld luchthavens Rotterdam / The Hague Airport en Eindhoven Airport Bijvoorbeeld Haven Am sterdam, Haven Vlissingen/ Terneuzen en Eemshaven Regionaal Stoptreinstations Binnenvaartterminals Lightrailterm inals Overige railterminals Kleinere luchtvelden voor general aviation Verspreid over verschillende typen knooppunten zullen we later in dit rapport casussen selecteren waarmee we kunnen toelichten hoe de rol van de rijksoverheid bij knooppuntontwikkeling is vormgegeven en wat daar van t e leren valt. Knooppuntontwikkeling is in het voort raj ect van de Rijksstrategie Ketens en Knooppunten (APPM, 2012) omschreven als het verbeteren van de funct ie en de ruim t elij ke kwalit eit van het knooppunt als schakel tussen verschillende m odalit eit en ter vergroting van de bereikbaarheid van de regio. Het verbeteren van de functie betreft tevens het ruimtelijke programma van het invloedsgebied van het knooppunt (voor personenvervoerknooppunten is dat een straal van circa 800 meter). In de literatuur zijn verder uitgewerkte afbakeningen beschikbaar. Voor personenvervoer is nadere indeling mogelijk op basis van Meijers (2000). Deze bevindt zich in bijlage B. Uiteraard zijn er meerdere partijen betrokken bij knooppunten en -ontwikkeling. Op basis van bewerking en aanvulling van CROW (2002) m aken wij de onderst aande globale indeling van bet rokken part ij en bij knooppunt( ontwikkeling), m et een indicat ie van gebruikelijke doelen/wensen. Tabel 1.2 Betrokken partijen bij knooppunt ( on t w ik k elin g). Bron: Bewerking KiM van CROW (2002). Type a ct or Part ij D oel Gebruikers van vervoersfunctie Reizigers Deur-tot-deurverplaatsing van hoge kwaliteit, betrouwbaarheid, heldere informatievoorziening, service en com fort, schone en veilige om geving. (Goederen)vervoerders Gunstige kosten-opbrengstenverhouding, overzichtelij k knooppunt, optim ale toe- en afrijroutes. Veel v er voer sv r aag, evenwichtig gespreid. Gebruikers van Consum enten Ruim aanbod van voorzieningen. vestigingsplaatsfunctie Bedrijven Beschikbaarheid van ruim te met goede prij s-kwaliteitverhouding en bereikbaarheid. Not-for -profit organisaties Beschikbaarheid ruim te m et goede prijskwaliteitverhouding en bereikbaarheid. Derden Om wonenden Geen overlast. Belanghebbenden op Geen concurrentie. Pagina 12 van 100

14 Type a ct or Part ij D oel andere locaties Exploitanten Vastgoedaanbieders Com m erciële locatie, veel klandizie, evenwichtig gespreid. Beheerdersknooppunt Rendabel knooppunt, schone en veilige omgeving. I nfrastructuurbeheerders Rendabele bedrijfsvoering. Overheden Gemeente Duurzam e mobiliteitsoplossingen en ruim telij ke ontwikkeling op lokaal niveau. Provincie Duurzam e mobiliteitsoplossingen en ruim telij ke ontwikkeling op regionaal niveau. Rij k m inisterie van I enm Duurzam e mobiliteitsoplossingen voor knooppunten van nationaal belang. Rij k Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf Beheert, ( her) ontwikkelt, koopt en verkoopt rijksgronden en -gebouwen. ( RVOB) Betrokkenen bij aanleg Bouw er s Technisch en architectonisch interessant, optim aliseren rentabiliteit. Ontwerpers Technisch en architectonisch interessant, optim aliseren rentabiliteit. Proj ectontwikkelaars Optim aliseren rentabiliteit. Lev er ancier s v an m aterialen Optim aliseren rentabiliteit. 1.4 Leesw ijzer Door terug t e blikken op eerder knooppuntbeleid, en door te leren van de verschillen t ussen typen knooppunten bieden we in deze rapportage inzichten in st uringsm ogelij kheden die het Rij k heeft als het gaat om knooppunten. Hoofdst uk 2 geeft op basis van lit erat uuranalyse een overzicht van knooppuntenbeleid in Nederland in de laat st e decennia. We beschrijven de tendens van het rijksoverheidsbeleid en bijbehorende succes- en faalfactoren. We beperken ons hierbij tot de grote lijnen; specifiek knooppuntenbeleid per type knooppunt komt in hoofdst uk 4 aan de orde. I n hoofdst uk 3 gaan we in op argum enten voor bet rokkenheid van de rij ksoverheid bij knooppunten en op st uringsm ogelij kheden van de rij ksoverheid. Ook geven we op basis van lit erat uurverwij zingen aan waar de aandachtspunten liggen bij invulling van deze rol. Hoofdst uk 4 bevat per t ype knooppunt een t oelichting hoe (en door wie) de aanst uring van deze knooppunten plaatsvindt. Dit wordt geïllustreerd door enkele casussen. Hoofdst uk 5 sluit af m et een synthese waarbij we de kennis over m ogelij ke rollen en instrumenten van de overheid combineren met wat we in de voorgaande hoofdstukken over specifieke typen knooppunten hebben verzameld. Dit biedt mogelijk inspiratie voor nieuw beleid en bevat voor de snelle lezer de hoofdpunten van de analyse. Pagina 13 van 100

15 Pagina 14 van 100

16 2 Terugblik op Nederlands knooppuntenbeleid Welk generiek knooppuntenbeleid is er in Nederland eigenlijk gevoerd, voorafgaand aan de introduct ie van de SVI R? We lopen met grote stappen door het recente verleden, vanaf eind jaren 80, en brengen de constante factoren in beeld. Ook hebben we aandacht voor enkele ontwikkelingen in het denken over de rol van de ( rij ks) overheid bij het knooppuntenbeleid. 2.1 Mobiliteitsgericht k nooppunt e nbeleid Goederenvervoerknooppunten In 2010 is een compacte samenvatting gemaakt van het knooppuntenbeleid sinds eind jaren 80, met de focus op goederenvervoer. Dit in het kader van een overweging van nieuw goederenknooppuntenbeleid (NEA, 2010). Onderscheid van knooppunten van nationale of regionale betekenis is in de jaren 80 al gemeengoed (ministerie van VenW, 1981). Het knooppuntdenken is echter vooral door de Commissie Kroes (1991) sterk gepositioneerd, met een onderscheid in eerstelijns-, tweedelijns- en derdelij nsknooppunten. De eerst elij nsknooppunten zij n de m ainports Rot terdam en Schiphol, waar intercontinentale vervoersst rom en sam en kom en. De t weedelij nsknooppunten zij n overslagpunten op continentale vervoersassen, tussen de m ainport s en de (regionale) derdelij nsknooppunten. Het beleid van het voormalige ministerie van Verkeer en Waterstaat was gericht op eerste- en t weedelij nsknooppunten en dit ministerie zette act ief in op verbetering van het terminalnetwerk. Het doel hiervan was het zorgen voor m inder verkeersopstoppingen en minder uitstoot, en het verbeteren van de verkeersveiligheid. Het advies van de Com m issie Kroes was aanleiding om in t e zet t en op het st im uleren van het intermodaal vervoer om zo een bijdrage te leveren aan het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV-I I ). Met dit plan kwam geld beschikbaar voor het stimuleren van eerste- en tweedelij nsknooppunten. In de periode vond een kentering in het denken plaats. Netwerkontwikkeling stond nog steeds centraal, m aar daarnaast werd een begin gemaakt met het delegeren van verantwoordelij kheden aan provincies en gemeenten. De Subsidieregeling Openbare Inland Terminals (SOIT), die in 2000 is ontworpen, is hier een goed voorbeeld van. Deze regeling moest een bijdrage leveren aan de t ot st andkom ing van een landelij k dekkend net werk van intermodale terminals. Naast het verlenen van subsidies was het beleid gericht op het verbeteren van de samenwerking tussen de knooppunten. Met SOIT verschoof de verantwoordelijkheid voor knooppuntontwikkeling naar provincies, gem eenten en bedrij ven. Provincies werden verantwoordelijk voor terminalbeleid op regionaal niveau en konden zo st uring geven aan de locatiekeuze en ontwikkeling van achterlandknooppunten. Uit een tussenevaluatie in 2002 bleek dat de regeling heeft bijgedragen aan versnelde aanleg van terminals. Ook werd geconcludeerd dat het bestaande netwerk de belangrijkste regio s ontsloot en het niet mogelijk was het netwerk verder te verdichten. De regeling heeft enige jaren later een vervolg gekregen door het beleid Quick wins binnenhavens (2008). Dit programma stimuleerde lokale en regionale overheden en bedrijfsleven, tot het verbeteren van de bereikbaarheid van binnenhavens. Pagina 15 van 100

17 Ook op het vlak van zeehavens liet de rij ksoverheid een aantal taken aan andere partijen over. In 2004 verscheen de Nota Zeehavens. Aanleiding voor deze nota was de zorg over een verslechterende internationale concurrentiepositie van de Nederlandse zeehavens wat een negatief effect had op de Nederlandse economie. Erkend werd dat zeehavens niet alleen vervoersknooppunten zijn, maar ook vestigingsplaatsen van bedrijvigheid. Het rijksbeleid op basis van de Nota Zeehavens volgt drie hoofdlij nen: m arktwerking: verbet ering van de m arktom st andigheden voor havengerelateerde bedrijven; randvoorwaarden: reguleren en bevorderen van de veiligheid en de kwaliteit van de leefomgeving; capacit eit : inst andhouden en verbet eren van de bereikbaarheid van zeehavens en het realiseren van ruimte voor fysieke groei. Met deze aanpak werden de overheidinterventies beperkt. Bij de haveninterne infrast ruct uur werd expliciet gem arkeerd dat dit geen rij kst aak is. De subsidieregeling Haveninterne Proj ect en (HI P) werd dan ook afgeschaft en de rij ksoverheidsinvesteringen richtt en zich op de achterlandverbindingen en de zeetoegang. Na 2005 (Not a Mobilit eit ) is de aandacht verder verschoven van het netwerk als geheel naar de hoofdverbindingsassen. Daarnaast kregen de eerstelij nsknooppunten (m ainport s) onverminderd de aandacht. Provincies, gemeenten en bedrijven kregen definit ief de volledige verantwoordelijkheid voor terminalontwikkeling. I n navolging van de evaluat ie van SOI T werd ook hier geconcludeerd dat de spreiding van overslagpunten in Nederland redelijk compleet was. I n vervolg op de Com m issie van Laarhoven (2007) werd daarom ingezet op de regie van (goederen)knooppunten en in m indere m at e op de ontwikkeling van nieuwe knooppunten. Dit houdt in regievoering over transportbewegingen en informatiestromen rondom de Nederlandse m ainport s en knooppunten in het achterland. En regie over de gezamenlijke ontwikkeling van een efficiënt multimodaal netwerk in het Europese achterland. De blik is daarmee verruim d van focus op infrast ruct uur en net werk, naar regie over inform atiestrom en. In 2010 verscheen het Beleidskader spoorgoederenknooppunten. Deze beleidsvisie faciliteert de ontwikkeling en verst erking van spoorgoederenknooppunten in het achterland, en m oedigt deze aan: De mogelijkheid om als logistiek dienstverlener en verlader ook het spoor als m odalit eit te kunnen benutt en is goed voor onze internat ionale concurrentieposit ie, het vest igingsklim aat en het m ilieu (ministerie van VenW, 2010). I n alle genoem de not a s wordt het grot e belang van de m ainport s Schiphol en de Ro t t erdam se haven onderkend. De zeehavens fungeren als internat ionale knooppunten die bedrijven in Nederland verbinden met de Europese en de wereldeconomie. Zij zij n dus van groot belang voor de werkgelegenheid en de econom ische groei (ministerie van VenW, 2004). Wat bet reft eisen voor bereikbaarheid wordt er sinds de Nota Mobiliteit echter geen onderscheid meer gemaakt tussen bereikbaarheid van m ainport s of die van andere delen van Nederland. Vanwege het nationale belang van de m ainport s heeft het Rijk een Pagina 16 van 100

18 bij zondere rol bij ontwikkeling van beleid voor Schiphol en de Rot terdam se haven. De meest recente langetermijnbeleidsvisie die zich specifiek richt op m ainport s is Mainport Holland (m inisterie van I enm, 2011). Dit vormt een pleidooi voor een nieuw en krachtig mainportbeleid Personenvervoerknooppunten In 1988 werd het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV-II) gepresenteerd. Het SVV-II bevatte 4 'luiken': verbetering van de bereikbaarheid, geleiding van de mobiliteit, verbetering van de leefbaarheid en ondersteunende maatregelen. Er werden zogenoemde hoofdtransportassen onderscheiden, wegen die van grot er belang leken te zij n voor het econom isch funct ioneren van het land dan de overige verbindingen van het hoofdwegennet. Daarnaast bestond de categorie achterlandverbindingen. Deze verbonden de m ainport s Schiphol en Rotterdam met het achterland. Ook verantwoordelijkheden voor personenvervoerknooppunten werden vanaf om streeks 1995 verschoven naar de regio. Zie bijvoorbeeld RELUS (m inisterie van VenW, 1997) waarin de basis werd gelegd voor een herijking van de financieel best uurlij ke verhoudingen tussen het Rij k en de regionale luchthavens Het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP) (ministerie van VenW, 2000) zag ruimtelijke ontwikkelingen op knooppunten vooral als bijdrage aan het doelmatiger gebruik van weg-, wat er- en spoorinfrast ruct uur. Knooppunten werden daarbij gedefinieerd als plekken waar meerdere stedelijke functies of activiteiten zijn georganiseerd en die in meerdere richtingen voor auto en openbaar vervoer ontslot en zij n. Ook legde het NVVP een link m et het nieuwe locat iebeleid door t e st ellen dat knooppunten als centrum m ilieus gekarakt eriseerd kunnen worden. Dit locatiebeleid was m inder gericht op het terugdringen van het autogebruik en meer op stedelijke vitaliteit. Knooppunten in de zin van middenstedelijke en hoogst edelij ke act ieve locat ies worden in dit beleid als een van de drie t ypen vestigingsmilieus onderscheiden (Bruinsma et al, 2002). De Commissie Luteijn heeft in 2003 een advies uitgebracht over de aanpak van mobiliteitsproblemen rond grote stedelijke knooppunten. De com m issie raadde een gebiedsgerichte aanpak aan. Een belangrijke aanbeveling was het samenstellen van een mobiliteitsteam in de regio s. I n deze t eam s zouden wegbeheerders, openbaar vervoerbedrijven, bedrijfsleven en consum enten sam en op zoek gaan naar nieuwe oplossingen. Het advies van de com m issie is m eegenom en in de Not a Mobiliteit (ministerie van VenW, 2004). De hoofdlij n van het knooppuntenbeleid in de Nota Mobiliteit was de volgende: Decentraal wat kan, centraal wat m oet. Provincies en regio s zij n de aangewezen partijen om regionale afwegingen te maken. Zij formuleren zelf am bities voor hun gebied, inclusief een samenhangend maatregelenpakket. Hiertoe wordt de Brede Doeluit kering (BDU) ontschot en de uit kering vergroot. Voorwaarde hiervoor is dat de provincie of regio het sam enhangend pakket van m aat regelen voor net werken en knooppunten daadwerkelij k uit v oert. De rijksoverheid stelt kaders en toetst de kwetsbaarheid ( verst oringen van m oedwillige, technische of organisatorische aard) van de belangrijkste knooppunten. De rij ksoverheid doet dat in ieder geval voor de m ainport s Pagina 17 van 100

19 Schiphol en de Rotterdamse haven en voor de belangrij ke knooppunten in het rijkswegen- en vaarwegennet. I nfrast ruct uur is een leidend principe. Bij uitbreidingen van steden en dorpen en bij centrumontwikkeling moet gestreefd worden naar een optim ale benutt ing van de best aande infrast ruct uur en van de pot enties van knooppunten in deze infrast ruct uur. Ook de keuze van de woon- en werklocaties is essentieel. Het is van belang dat de mogelijkheden van nieuwe woningen, winkels en kantoren (verdichting en m enging van funct ies) rond vervoersknooppunten in het bebouwde gebied zoveel mogelijk worden uitgebuit. Zo ontstaan aantrekkelijke (stedelijke) centra. De gebieden rond havens en vliegvelden vormen aantrekkelijke vestigingsplaatsen voor industrie, handel, zakelijke en logistieke dienst verlening. 2.2 Ruimtelijk knooppuntenbeleid Een zeer bepalende factor voor ruimtelijk ontwikkelingsbeleid was de Vierde Nota uit 1988, en de aanvulling hierop in de Vierde Nota Extra (VINEX) uit De Vierde Nota betekende een omslag voor de Nederlandse ruimtelijke ordening. Het beleid van de not a st ond in het teken van Europese eenwording, hernieuwde econom ische groei en zorg voor milieukwaliteit (ministerie van VROM, De volgende concepten uit de Vierde Nota zijn relevant voor knooppuntenbeleid: Stedelijke knooppunten De Vierde Nota bevatte een selectie van steden die de Europese concurrentie m oesten aangaan. Dit waren grote steden met veel internat ionale contact en, liggend bij de landsgrenzen of belangrij k voor de directe omgeving. De economische ontwikkeling van deze steden kreeg daarom voorrang. Nieuwe groot schalige publieke voorzieningen zouden bij voorkeur in de knooppunten worden ontwikkeld. De knooppunten kregen rijkssubsidies ter bevordering van het regionale bedrijfsleven, voorrang bij invest eringen in infrast ruct uur om te zorgen voor goede bereikbaarheid en bij gelijke urgentie ook voorrang bij milieu-invest eringen. Ook m ochten steden één terrein voor Grootschalige Detailhandelsvestiging (GDV) ontwikkelen, wat buit en de knooppunten niet was t oegest aan. Dit beleid is voor een belangrijk deel gerealiseerd. Tussen 1992 en 1995 gold het Bedrijfsomgevingsbeleid (BOB) vrijwel uitsluitend voor de knooppunten. De verbindingen vanuit de knooppunten golden als belangrij kst e nat ionale verbindingen en kregen voorrang. Steden werden zich bewuster van de onderlinge concurrentie waardoor zij losse plannen steeds meer onder één visie bundelden tot st rat egische proj ecten. De effect en van het beleid voor st edelij ke knooppunten lieten zich echter slechts moeilijk meten. Sleutelprojecten De stedelijke knooppunten kregen van de rijksoverheid extra financiële onderst euning voor het verst evigen van hun positie. Daarvoor werden gemeentelijke plannen en projecten die pasten in het rijksbeleid geselect eerd als Sleutelproject. Van de 11 eerstegeneratie Sleutelprojecten zij n er 4 uitgevoerd en 2 mislukt (IJ-oevers Amsterdam en Integraal plan Noordrand in Rotterdam). De Erasm usbrug/ Kop van Zuid in Rot t erdam is een voorbeeld van een geslaagd project. Het st rategische belang van de proj ect en was voor het Rij k reden om een coördinerende rol op zich t e nem en. Pagina 18 van 100

20 Mainport s Meer nog dan de stedelijke knooppunten werden m ainport s als trekkers van de economie gezien. Het beleid voor Schiphol kwam in een eigen kader tot st and, net als het beleid voor Rij nm ond. In de Vierde Nota Extra (VINEX) werd specifiek locatiebeleid voor bedrijven geformuleerd om een bijdrage te leveren aan mobiliteitsreductie. In het zogeheten ABC-locatiebeleid liet een bedrij fsprofiel zien wat een geschikte locatie is: een A- locatie (centrumlocatie, goed bereikbaar via openbaar vervoer), een B-locatie (redelijk bereikbaar per openbaar vervoer en auto) of een C-locatie (snelweglocatie, goed per auto bereikbaar). De gemeente voerde het locat iebeleid uit. Het succes was echter beperkt. Van de nieuwe bedrijfsvestigingen tussen 1991 en 1996 is slechts een derde terechtgekomen op een juiste plek, een derde op een onjuiste plek en een derde op een locat ie die noch j uist, noch onj uist was. Volgens de Concept Vij fde Not a hield het locatiebeleid onvoldoende rekening met drie zaken: 1. De behoefte om nieuwe banen te scheppen stelt grenzen aan de bereidheid van gemeenten om nieuwe bedrijven te weren van een bepaalde locatie. 2. Het locatiebeleid is nooit doorgerekend op de daadwerkelijke vraag naar locaties. 3. Er is onvoldoende rekening gehouden met de beperkte substitutie tussen auto en openbaar vervoer/fiets. Rond 1997 werden de Nieuwe Sleutelprojecten geïntroduceerd. Dit zij n grootschalige ontwikkelingsprojecten op en rond de st at ions Am st erdam -Zuid/ WTC, Rott erdam Centraal, Ut recht Centraal, Den Haag Centraal, Arnhem Centraal en Breda Centraal. Het Rij k wilde hiermee de omvorming van deze zes stations t ot goed geoliede ov-terminals die de reizigersaantallen voor de toekom st aan kunnen stimuleren. Daarnaast wilde het Rij k de st edelij ke kwaliteit en de aansluiting tussen het station en de stad bevorderen. De argumentatie van de actieve betrokkenheid van de rij ksoverheid was gest oeld op het grote nat ionale belang: verst erking van de internat ionale concurrentieposit ie van Nederland als geheel en ondersteuning van de vorming van stedelijke netwerken. Toelichting: Rijksrol bij ( Nieuw e) Sleutelprojecten De eerste- en tweedegeneratie Sleutelprojecten zij n illust ratief voor een act ief ingevulde rij ksoverheidsrol bij knooppuntontwikkeling. Het best uurlij k inst rum entarium was ingedeeld naar de verschillende rollen die het Rij k m et behulp van die instrumenten heeft gespeeld. Dit varieert van actieve rol (bijvoorbeeld als eigenaar, financier of opdrachtgever van een proj ect ) t ot kaderst ellende rol (waarbij de overheid de randvoorwaarden, het proces en de coördinatie bepaalt en bewaakt) en st im ulerende of facilit erende rol (waarbij de overheid onafhankelij ke expertise inbrengt of optreedt als t roubleshoot er). Bij de eerstegeneratie Sleutelprojecten vulde het Rijk deze rollen als volgt in (Bureau Stedelijke Planning en TU Delft, 2009): 1. Opdrachtgevend: de Rijksgebouwendienst als opdrachtgever van de bouw van kantoren. Het risicoloos ontwikkelen van overheidsgebouwen zodat private partijen ook in de omliggende deelprojecten geïnteresseerd raakten. 2. Kaderstellend Pagina 19 van 100

21 Coördinatie: een gecoördineerde inzet van organisatorische en financiële middelen om het planproces en de besluit vorming te bevorderen. Daarvoor werd een rij kscoördinator aangest eld, die voornam elij k een rol had bij de convenantvorm ing tussen Rij k en gem eenten. I n de uit voeringsfase was de rol van het Rijk marginaal. Overigens beschouwden gemeenten de rol van de rij kscoördinat or ook nogal eens als m arginaal. Dit kom t deels doordat de gemeenten waarschijnlijk niet goed op de hoogte waren dat deze coördinat or voornam elij k in de aanloopfase t ot het convenant een rol zou spelen en niet in de uit voeringsfase ( Bureau St edelijke Planning en TU Delft 2009). Convenant en toet sing: publiek-publieke overeenkomst waarin de gemeente en het Rijk samen de verantwoordelijkheid namen om een bepaald programma te realiseren. De rijksgelden werden gegarandeerd en realisatie werd overgelat en aan de lokale partij en. Na het afsluit en van de convenanten treedt de rijksoverheid slechts op als toezichthouder ( m onit oring en toet sing aan de hand van jaarlij kse voortgangsrapportages). De convenanten verschilden van karakter. De gemeenten waren vaak verrast over de terugtrekking van het Rijk na het tekenen van het convenant. 3. St im ulerend/ facilit erend: troubleshoot er in geval van hobbels in het proces. De tweedegeneratie Sleutelprojecten waren, zoals gezegd, gericht op de ontwikkeling van st at ionslocat ies rondom halt es van de hogesnelheidst rein. Operationele doelen van nieuwe sleutelprojecten betroffen (BSP, TUD, 2009): 1. Het ontwikkelen van zes stationslocaties tot hoogwaardige, multimodale openbaar vervoersknooppunten door integrale ont wikkeling. 2. Het ontwikkelen van het centrum m ilieu van de zes st at ionslocaties en ontwikkelen van al best aande centrum m ilieus door: maximale spin-off van invest eringen in de zes st at ionslocat ies op centrum vorm ing; integrale ontwikkeling van de zes stationsgebieden tot toplocaties voor wonen, werken en voorzieningen, vooral voor midden- en hogere inkom ens. 3. Het vergroten van de bereikbaarheid van en binnen Nederland door op de zes stationslocaties: de beschikbaarheid van hoogwaardige vervoersmodaliteiten te verbeteren; het station geschikt te maken voor de hogesnelheidslijn en de toenemende verkeers-, reizigers- en gebruikersstromen. Bij de Nieuwe Sleutelprojecten vervulde het Rijk de volgende rollen (BSP, TUD, 2009): 1. Opdrachtgever: het Rijk is initiatiefnemer en (mede)financier. 2. Kaderstellend: Procesarchitect: het Rijk ontwikkelde een procesvorm die bestaat uit 4 fasen en leidt tot formele afspraken t ussen Rij k en gem eenten (m inist erie van VROM, 2001). De fasen: o fase 1: verkenningsfase. Eerste beoordeling projecten; o fase 2: factfinding. Leidt tot een intentieovereenkomst tussen gemeente en Rij k; o fase 3: planvormingfase. Gemeente stelt een masterplan op; o fase 4: definitieve uitvoeringsovereenkomsten. Pagina 20 van 100

22 Uitvoeringsovereenkomsten: het Rijk sloot een contract met de gemeenten. Daarin werd vastgelegd wat het te realiseren programma en de financiële bijdragen waren. Na de ondertekening veranderde de rol van het Rijk in die van leverancier van de financiële middelen. De rij ksinvest eringen zouden worden afgestemd op de planning van de Sleutelprojecten. Coördinator: een interdepartementale projectdirectie coördineerde het project. Op lokaal niveau werden departementale projectleiders gedetacheerd. Zij waren verantwoordelijk voor hun eigen proj ect deel en legden verantwoording af aan de centrale NSP-projectorganisatie. 3. St im ulerend/ facilit erend. I n de planvorm ing en onderhandelingen speelde het Rij k een onderst eunende rol, het Rij k volgde de realisatie op afst and. Bij problem en in de planvorming en bij realisat ie was het voor gem eenten onvoldoende duidelij k wat zij van het Rij k konden verwachten. De rol van de NS en ProRail vormde door hun opsplit sing een probleem. Het was zowel voor gem eenten als voor henzelf last ig een goed gedefinieerde rol te spelen. En het Rijk trad volgens Bureau Stedelijke Planning en TU Delft (2009) onvoldoende op als probleemeigenaar. Het Rijk bracht extra expertise in door kwaliteitsteams te vormen. Deze bestonden uit de Rijksbouwmeester, Spoorbouwmeester en Stadsbouwmeester van de betreffende gemeente. Het doel van de teams is het stimuleren en bewaken van de architectonische en st edenbouwkundige kwaliteit van de plannen. De Concept Vij fde Not a Ruimtelijke Ordening (ministerie van VROM, 2001) bevat te hoofdlij nen van beleid over wonen, woonlocat ies en verst edelij king, nat uur, landschap en waterbeheer, bereikbaarheid en het ruimtelijk accommoderen van de economie. Het belangrijkste verschil met de Vierde Not a is het vast st ellen van een streefbeeld van ruimtelijke kwaliteit. De Vij fde Not a is echter nooit vast gest eld: na enkele kabinetswisselingen is besloten tot het opstellen van de Nota Ruimte (ministerie van VROM, 2004). In de Nota Ruimte werd ingezet op de ruimtelijke bijdrage aan een sterke econom ie, een veilige en leefbare samenleving en een aantrekkelijk land. De ambitie met de Not a Ruim t e was om ruim t elij ke knelpunten voor econom ische groei zoveel m ogelijk weg te nemen. Aanbod van aantrekkelijke vestigingsplekken en goede stedelijke netwerken leek hiervoor doorslaggevend. Er was geen beleid dat zich specifiek richtt e op knooppuntontwikkeling. In de Nota Ruimte werd een onderscheid gemaakt tussen verschillende manieren van st uren. Hoe st erk het Rij k st uurt, hangt af van de verantwoordelij kheid die zij heeft voor het bet reffende onderwerp. Voor alle onderwerpen in de not a is het Rij k ten m inst e verantwoordelijk voor het syst eem. De Not a Ruim t e bevat de procesarchitectuur voor de decentrale overheden, maar waar het gaat om de basiskwaliteit is het Rijk zelden resultaatverantwoordelijk. Zij n nat ionale belangen in het geding, dan kan regie van het Rij k nodig zij n. In een aantal gevallen is het Rij k dan zelfs result aat verantwoordelij k. Ook kiest het Rijk voor een selectieve, directe bet rokkenheid bij concret e ruim t elij ke inrichtingsopgaven rond de Nationale Ruim t elij ke Hoofdst ruct uur, waarmee vaak grote investeringen gemoeid zijn ( Not a Ruimte, 2004). Pagina 21 van 100

23 Pagina 22 van 100

24 3 Rol en instrum enten van de rijksoverheid De vraag is hoe het, vanuit een rol die bij de rijksoverheid past, mogelijk is om de potenties van knooppunten op een positieve manier te beïnvloeden. Met als einddoel een effectieve en efficiënte bijdrage aan beleidsdoelstellingen op nationaal niveau. De bet rokkenheid van het Rij k hangt af van de overweging of het knooppunt van nat ionaal belang is. Het verwachte nat ionale belang van knooppunten wordt echter zelden gedet ailleerd t oegelicht. Wel is er in de lit eratuur informat ie t e vinden over hoe de rij ksoverheid kan of vanuit verantwoordelijkheidsperspectief m oet st uren op knooppunten. 3.1 Het publieke belang en knooppunten Rijksrol wordt bepaald door het publieke belang De rol van het Rij k wordt bepaald door overwegingen van publiek belang. De t erm publiek belang is een soort containerbegrip voor belangen waarbij een overheidsrol kom t kij ken. Bij bet rokkenheid van het Rij k noemen we het publieke belang ook wel het nat ionale belang. Vanuit de economische visie zouden publieke belangen gedefinieerd kunnen worden als alle zaken waarvan de realisat ie welvaart s- verhogend werkt, m aar die niet vanzelf door privat e spelers op de markt tot stand kom en. De overheid kan dan m arktpartij en hiertoe verleiden of dwingen, of de voorziening zelf t er hand nem en. Dit perspect ief is in zekere zin normat ief: het gaat ervan uit dat welvaart sverhoging het hoogste belang is. Hoewel niem and daar waarschij nlij k op t egen is, is het nadeel van deze benadering dat ze st erk afhankelij k is van de m ogelij kheden om welvaartsverhoging t e kwantificeren. Met name aspecten die moeilijk te waarderen zijn, kunnen bij verkeerde of eenzijdige interpretatie van analyses ondergeschikt raken (KiM, 2011). Vanuit de bestuurskundige visie kan alles een publiek belang zijn, als dat m aar dem ocratisch beslot en is. Hierin kom t het normat ieve aspect duidelij ker naar voren: wat een publiek belang is, is afhankelij k van de polit ieke m eerderheid op dat moment. In dit kader zijn de 13 nationale belangen van de SVIR vermeldenswaardig. Er wordt gest eld dat het Rij k daarvoor verantwoordelij k is en result aten wil boeken. De 13 nationale belangen zijn gerelateerd aan de rijksdoelen: verbetering van de concurrentiekracht, verbeteren en/of zekerstellen van de bereikbaarheid en het waarborgen van een veilige en leefbare omgeving. Knooppunten worden overigens niet expliciet genoem d als nat ionaal belang, wel st aat het verkrij gen van een excellente ruimtelijk-econom ische structuur als eerste verm eld. Op abstract niveau en op lange t ermij n kan m en het politiek gezien overigens goed eens zij n over gezamenlijke belangen, m aar concreet en op korte t ermij n kan de interpret at ie van een publiek belang behoorlijk verschillen (KiM, 2011). Daarom doen wij in deze rapportage geen uit spraak over of iet s wel of niet een publiek belang is. Vertrekpunt voor de analyse van rollen van de rij ksoverheid bij knooppunten (van welke om vang dan ook), is de aannam e dát er een vorm van publiek belang is. Vervolgens gaat het erom concreet te m aken wat de rij ksoverheid kan bijdragen aan de ontwikkeling van knooppunten. Pagina 23 van 100