Met de gemeenteraad van

Transcriptie

1 BEGROTING EN REKENING Stoeien met budgetrecht Begrotingsrechtmatigheid in Gorinchem Rechtmatigheid bij gemeenten is een belangrijk aandachtspunt. In een eerder* gepubliceerd artikel over dit onderwerp, betrekking hebbend op de gemeente Nieuwegein, stond vooral de gestructureerde aanpak centraal. In dit artikel aandacht voor de aanpak van begrotingsrechtmatigheid van de gemeente Gorinchem, waarbij wordt ingegaan op de culturele context waarin rechtmatigheid kan gedijen. DRS. TIMON L. VAN ZESSEN Bestuurskundige en beleidscontroller bij de gemeente Gorinchem Met de gemeenteraad van Gorinchem is in november 2004 overeengekomen dat in de verordening 212, de verordening m.b.t. uitgangspunten financieel beleid en beheer, de procesafspraak gemaakt is om spelregels over de budgetverantwoordelijkheid van het College van Burgemeester en Wethouders en gemeenteraad in een aparte raadsnotitie op te nemen. Deze notitie wordt de notitie Financieel afwijkingenbeleid/budgetspelregels genoemd. Gekozen is ervoor om namelijk in de verordening 212 geen inhoudelijke zaken te regelen. Het jaar 2005 is daarvoor bedoeld. Zo is bijvoorbeeld ook het onderdeel bedrijfsvoering in een raadsnotitie in 2005 aan de orde geweest. Inhoudelijk dienen er met de raad afspraken te worden gemaakt, omdat bij begrotingsrechtmatigheid het gaat om spelregels die het budgetrecht van de raad verder invullen. Cultuur Vertrekpunt voor de aanpak van Gorinchem betreffende begrotingsrechtmatigheid is een set van spelregels die college en raad met elkaar maken. Deze set van afspraken zal de accountant hanteren bij de oordeelsvorming over begrotingsrechtmatigheid. Vandaar dat het van groot belang is dat gemeenten begrotingsrechtmatigheid benoemen. Gorinchem doet dit in de vorm van het formuleren van beleid ten aanzien van financiële afwijkingen ten opzichte van de oorspronkelijke begroting. De afspraken dienen een plek te krijgen binnen de cultuur van Gorinchem. Het college in Gorinchem heeft een redelijke mate van vrijheid bij het slagvaardig besturen van de stad, mits de raad adequaat en tijdig geïnformeerd wordt. In Gorinchem wordt dit de vertrouwenscultuur genoemd. In het afwijkingenbeleid moet antwoord gegeven worden op de vraag wanneer de raad vooraf dan wel achteraf geïnformeerd wordt over budgettaire afwijkingen. Gorinchem heeft bewust voor een pro-actieve en gefaseerde aanpak gekozen die in de recente kadernota Rechtmatigheid van het platform Rechtmatigheid ook verwoord wordt. Gorinchem wordt gekenmerkt door een lerende, waarbij gefaseerdheid en procesmatig werken centraal staan. Rechtmatigheid heeft in de kern alles te maken met deregulering (vereenvoudiging van regelgeving), de naleving ervan en procesbeheersing. Deze fundamentele verandering kan niet in een kort tijdsbestek vorm krijgen, dat duurt enkele jaren. De spelregels afwijkingenbeleid dragen ook bij aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Spelregels vormen kaders voor de raad waarbinnen het college beleid kan uitvoeren. Heldere spelregels en kaders dragen ook bij aan de volksvertegenwoordigende rol van de raad. Immers: als spelregels tussen college en raad helder zijn, dan weet de raad welke ka- 10

2 ders zij moet bewaken. Er ontstaat in deze situatie voor de raad meer gelegenheid voor activiteiten in de stad. Soorten afwijkingen Hierna volgt een rubricering van de acht soorten financiële afwijkingen ten opzichte van de oorspronkelijke programmabegroting. Voor begrotingsrechtmatigheid is in beginsel de programmabegroting vertrekpunt. 1 Beleidswijzigingen Wat is een beleidswijziging? Dit is een wijziging van bestaand beleid/starten nieuwe activiteiten/intensiveren bestaande activiteiten waarvoor geen budget in de begroting is opgenomen. Ook worden gerekend besluiten voor investeringen, waarvoor geen investeringskredieten door de raad zijn vastgesteld. Een fictief voorbeeld is het verhogen van de eigen bijdrage van cliënten inzake de Wet Voorzieningen Gehandicapten om zo gestegen kosten op te vangen. WVG-kosten kunnen stijgen als een explosie in aanvragen plaatsvindt. Beleidswijzigingen worden altijd voorafgaand aan de uitvoering voorgelegd aan de raad. Eventuele begrotingswijzigingen die het gevolg zijn van de beleidswijziging worden tegelijkertijd met de behandeling van de beleidswijziging vastgesteld door de raad. Beleidswijzigingen dienen altijd gepaard te gaan met een dekkingsvoorstel. Ook indien bij een beleidswijziging dekking wordt gevonden binnen hetzelfde programma en/of een collegeproduct zal altijd een raadsbesluit nodig zijn. Immers, de taakuitvoering binnen het programma wijzigt en een budget is taakgebonden. In de loop van het jaar dient uiterst terughoudend te worden omgegaan met beleidsvoorstellen met structurele budgettaire consequenties. Daarvoor zijn slechts twee geëigende momenten in Gorinchem: de Perspectiefnota en de Programmabegroting waarbij die voorstellen kunnen worden afgewogen in een integraal budgettair kader. Voorstellen met incidentele budgettaire consequenties worden zoveel als mogelijk aangedragen in het kader van de tussenrapportages voor de raad. 2 Ontwikkelingen lonen en prijzen Een begroting is op te vatten als een beredeneerd geheel van inschattingen van ontwikkelingen in de toekomst. Onzekerheden worden opgevangen in Gorinchem heeft bewust voor een pro-actieve en gefaseerde aanpak gekozen de vorm van stelposten die zoveel mogelijk vermeden moeten worden. In de begroting wordt op de begrotingsposten uitgegaan van het prijsniveau van het daaraan voorafgaande jaar en wordt voor de compensatie van loon- en prijsstijgingen gewerkt met stelposten. De stelpost voor loonstijgingen kunnen bij de eerste tussentijdse rapportage worden afgeraamd. Indien er een verschil is tussen de stelpost en het toe te wijzen bedrag, wordt het verschil meegenomen bij de eerste tussenrapportage t.b.v. de raad. De stelpost prijscompensatie kan in de eerste en tweede tussenrapportage bij aantoonbare prijsstijgingen specifiek toegewezen worden aan producten. De effecten van lonen en prijzen op de budgetten worden dus altijd achteraf bij de tussenrapportage(s) voorgelegd aan de raad, het College en het Directieteam. 3 Onontkoombare (kosten)stijgingen Onontkoombare (kosten)stijgingen worden veroorzaakt door externe oorzaken of door de zogeheten open einderegelingen. Fictief voorbeeld: Wet Voorzieningen Gehandicapten, het beroep op dergelijke voorzieningen fluctueert elk jaar. In het kader van de tussenrapportage worden onontkoombare afwijkingen tussen begrotingsramingen en realisatie gemeld. Het gaat hierbij uitdrukkelijk niet om effecten van beleidswijzigingen, maar onontkoombare meer of minder kosten voor de uitvoering van de afgesproken taak. Hierbij dient de betreffende afdeling aan te geven op welke wijze de tegenvaller zal worden gecompenseerd. Indien het onmogelijk is dekkings aan te dragen maakt de afwijking onderdeel uit van de tussenrapportage. Daarbij kan worden gedacht aan meldingen over meevallende kosten voor het uitvoeren van taken van andere afdelingen of de post Onvoorzien. Meldingen over meevallende kosten, worden eveneens in de tussenrapportages verwerkt. 4 Afwijkende inkomsten/ overblijvende In het kader van de tussenrapportages wordt aan afdelingen gevraagd of de inkomstenramingen volgens planning zullen worden gerealiseerd en of de budgetten worden bijgesteld. Dit gebeurt uiteraard alleen indien aangetoond kan worden of het niet realiseren van de ramingen buiten de eigen invloedsfeer ligt. 11

3 Afwijkingen in opbrengstenramingen leiden niet automatisch tot bijstelling van de budgetten voor het uitoefenen van taken. Dit geldt zowel bij lagere opbrengsten als bij hogere opbrengsten, in het kader van rechtmatigheid dient de raad zoveel mogelijk tijdig hierover geïnformeerd te worden. Uiteraard zal indien een tegenvaller in de inkomstensfeer zich aandient gekeken worden of de uitgaven voor datzelfde product kunnen worden bijgesteld door het nemen van maatregelen. Maar het nemen van maatregelen is een vorm van beleidswijziging en voorbehouden aan goedkeuring vooraf door de raad. Bij meevallende inkomsten op een product is het ook geen automatisme om het budget van dat product, bijvoorbeeld door het kwaliteitsniveau van de investering te verbeteren, te verhogen. Ook dit is veelal een beleidswijziging en vraagt om vooraf instemming van de raad. 5 Administratieve correcties Bij het opstellen van de begroting kunnen fouten zijn gemaakt, waardoor ramingen moeten worden aangepast. Meldingen worden verwerkt via de tussenrapportages. 6 Inzetten bestemmingsreserves/voorzieningen In de begroting wordt maar in beperkte mate rekening gehouden met de inzet van bestemmingsreserves voor het realiseren van taken. Alleen de planmatige inzet is opgenomen. Echter, in de loop van een begrotingsjaar kan het nodig blijken bestemmingsreserves in te zetten om taken te realiseren. Indien binnen het doel en de reikwijdte van een bestemmingsreserve worden ingezet om in een begrotingsjaar taken uit te voeren, zal dit via de tussenrapportages en de achteraf worden gemeld aan de raad en worden verwerkt in de begrotingswijziging bij de tussenrapportage. Zo creëren we begrotingsrechtmatigheid. Dit geldt ook voor het inzetten van voorzieningen die niet gepland zijn. 7 Begrotingsaanpassingen op basis van beheersbeslissingen Tijdens de begrotingsuitvoering zullen zich allerlei beheersmatige afwijkingen voordoen van de begrotingsramingen. Zo kan de samenstelling van de kostensoorten wijzigen en, een pand kan worden verkocht, waardoor zowel lasten als baten wegvallen, binnen de producten kan een andere mix van activiteiten worden uitgevoerd binnen de taakstelling van het product. 8 Gevolgen bedrijfsvoering, interne Als gevolg van wijzigingen in de gemeentelijke bedrijfsvoering, interne kunnen financiële afwijkingen optreden. Dit kan te maken hebben met huisvesting, gevolgen van interne planningen e.d. Het doorschuiven van investeringen is een voorbeeld van dat op aan een product lagere kosten tot uitdrukking komen. Ook kan door intensivering werkzaamheden de investering in de tijd naar voren zijn gehaald. De tussenrapportage, de of een separate rapportage zijn geëigende documenten om de raad hierover achteraf op hoofdlijnen te informeren. In het schema is een samenvattend overzicht van de soorten afwijkingen gegeven. De raad wordt alleen bij financiële afwijkingen die ontstaan a.g.v. beleidswijzigingen voorafgaande aan verdere besluitvorming geïnformeerd, voor het overige informeert het college de raad via de tussenrapportages, de en separate documenten achteraf. Als de financiële afwijkingen passen in het gemeentelijk beleid dan is informatie achteraf via de geëigende planning - en controldocumenten dus voldoende. Onvoorziene zaken In dit verband is het gewenst om een beleidslijn ten aanzien van de begrotingspost Onvoorzien te formuleren. De financiële beleidslijn in het algemeen is: in alle gevallen waar geen sprake is van incidentele onvoorzienbare, onuitstelbare en onvermijdbare noodzakelijke budgetverhogingen, dient bij voorstellen c.q bestuursbesluiten tot budgetverhoging gelijktijdig de compensatie te worden aangegeven. Onvoorzien wordt alleen benut voor incidentele zaken die onvoorzienbaar, onvermijdbaar en onuitstelbaar zijn. Indien hier sprake van is, kan de raad achteraf in de tussenrapportage geïnformeerd worden. Het is wenselijk om het college voor een adequate begrotingsuitvoering voor een bedrag te machtigen per voorstel te beschikken over onvoorzien. Deze grens kan natuurlijk per gemeente verschillen. Bij de tussenrapportages legt het college hierover achteraf verantwoording af aan de raad. Ad hoc beslissingen In het politieke proces dient ruimte te zijn voor ad hoc beslissingen. Als voorbeeld noem ik maatregelen die een college kan nemen in de sfeer van de openbare orde en veiligheid. Enerzijds biedt de post Onvoorzien deze ruimte voor besluiten met incidentele budgettaire consequenties. Anderzijds bestaat altijd de mogelijkheid dat het College besluiten neemt, waarbij verantwoording achteraf plaatsvindt. Dit met de bedoeling dat de raad de rechtmatigheid van deze besluiten achteraf accordeert. In geval van bestuurlijke topics (beleidswijziging) en/of in geval van aanzienlijke budgettaire consequenties is het aan te raden hierbij steeds aan definitieve besluitvorming door het College de raad hierover vooraf te informeren. Het nemen van ad hoc beslissingen en verantwoorden is een uitzondering en geen regel, indien daarbij het budgetrecht van de raad in het geding komt. Het is wenselijk dergelijke besluiten voor te leggen aan de raad. Een voorbeeld hiervan kan zijn het aankopen van een pand, dat past in het strategische aankoopbeleid van een gemeente. De Gemeentewet geeft in dit verband het college de bevoegdheid tot privaatrechtelijke rechtshandelingen (zoals een aankoop) te besluiten. Echter op grond van de Gemeentewet zal het college dit voorgenomen besluit aan de raad moeten voorleggen (mogelijkheid om te reageren). Afspraken Veel gemeenten zullen al afspraken hebben gemaakt over welke afwijkingen toegelicht moeten worden in de reguliere planning - en controldocumenten. Dit kan per gemeente verschillen. In de programmabegroting wordt in het onderdeel Budgettair beeld de grootste afwijkingen op programmaniveau weergegeven. In de tussenrapportages worden alleen de afwijkingen op het niveau van collegeproducten boven een grens (voordelig en nadelig) toegelicht. Voor wat betreft het nacalculeren van investeringen gelden bepaalde afspraken. Alleen verschillen t.o.v. de begroting na wijziging hoeven in de te worden toegelicht wanneer het gaat om afwijkingen groter dan 10% van de raming (in de productenbegroting). Het is zaak in het licht van 12

4 Soorten afwijkingen Toelichting op afwijking Wanneer raad informeren? Hoe? Wanneer begrotings-onrechtmatigheid? Beleidswijzigingen Besluiten voor investeringen waarvoor door de raad geen (voorbereidings)kredieten beschikbaar zijn gesteld Vooraf Apart raadsvoorstel Fout in de begroting, Extra lasten die tijdig zijn gesignaleerd Ontwikkelingen lonen en prijzen Betreft ontwikkelingen als gevolg van te verwachten loon- en prijsstijgingen Extra lasten (niet) tijdig (tussentijds) gesignaleerd (niet tijdig: komt dan in de uiteindelijk tot uitdrukking) Onontkoombare kostenstijgingen Het betreft in dit geval kostenstijgingen door externe oorzaken of door open-einderegelingen. Het betreft geen beleidswijzigingen, maar uitvoering van beleid, met dekkingsvoorstel Extra lasten (niet) tijdig (tussentijds) gesignaleerd (niet tijdig: komt dan in de uiteindelijk tot uitdrukking). Niet passende lasten, hogere last vanwege duurdere investeringen Afwijkende inkomsten/overblijvende Worden inkomstenramingen volgens planning gerealiseerd? Afwijkingen in opbrengstenramingen leiden niet automatisch tot bijstelling van de budgetten. Middelen die overblijven, vloeien terug naar de algemene In principe achteraf. Behalve als bij een tegenvaller of uitgaven door het nemen van maatregelen kunnen worden gedekt, is vorm van beleidswijziging, dan vooraf. Extra lasten en baten Administratieve correcties Bij het opstellen van de begroting kunnen fouten (o.a. boekingsfout) zijn gemaakt, waardoor ramingen moeten worden aangepast Fout in de begroting, onjuist programma, onjuist begrotingsjaar, bij later onderzoek zijn fouten uit het verleden geconstateerd Inzetten bestem- mingsreserves/- voorzieningen In de begroting is alleen de geplande inzet van reserves opgenomen. In de loop van een begrotingsjaar kan het nodig blijken om bestemmingsreserves in te zetten om taken te realiseren, Minder kosten, maar te lage passende activiteiten binnen het begrotingsbedrag* Begrotingsaanpassingen op basis van beheersbeslissingen, Extra lasten en baten, niet passende lasten (o.a. verschrijven van kosten) Gevolgen bedrijfsvoering, interne Dit kan te maken hebben met huisvesting, gem. bedrijfsvoering e.d. Tussenrapportage, Onjuist begrotingsjaar Controleren is het toetsen aan normen. In dit overzicht gaat het om het begrotingscriterium waarbij aangegeven is om welk soort, type afwijking het gaat. In het kader van het afwijkingenbeleid is het van belang om aan te geven hoe aangekeken wordt tegen begrotingsonrechtmatigheid in het licht van de vermelde afwijkingen. 13

5 Soorten afwijkingen Beleidswijzigingen Nominale ontwikkelingen Voorbeelden Gevolgen evaluatie parkeerbeleid, fictief voorbeeld: 's avonds betaald parkeren in garages invoeren Op nivo brengen van onvoorzien Stijging van lonen en prijzen Wanneer raad informeren? Vooraf Onontkoombare (kosten)stijgingen Afwijkende inkomsten/overblijvende Administratieve correcties Inzetten bestemmingsreserves/- voorzieningen Begrotingsaanpassingen op basis van beheersbeslissingen Gevolgen bedrijfsvoering, interne Stijging van energiekosten, open-einde regeling als de WVG en afname koppengeld asielzoekerscent Afwijkende inkomsten: lagere parkeeropbrengsten, overblijvende : voordelig aanbestedingsresultaat Boekingsfout Inzetten reserve die niet begroot is Verkoop pand waarbij lasten en baten wijzigen, aankopen van panden, of het wijzigen van de samenstelling van zogeheten kostensoorten Hogere automatiseringskosten, gevolgen personeelskosten In principe achteraf. Behalve als bij een tegenvaller of uitgaven door het nemen van maatregelen kunnen worden gedekt, is vorm van beleidswijziging, dan vooraf de interne afwijkingenregels een passende rapporteringstolerantie (t.b.v. de accountant) voor de vast te stellen. Hieronder ligt geen wiskundige formule. Elke grens is arbitrair. Het is de bedoeling dat elk jaar de hoogte van de tolerantie tegen het licht wordt gehouden. Jaarlijks worden van de in exploitatie genomen gronden de opzetten grondexploitaties herzien en verwerkt in de. In de worden de (herziene) exploitatie-opzetten opgenomen. Door vaststellen van de programmabegroting worden de jaarschijven uit de herziene exploitatie-opzetten beschikbaar gesteld. Het is wenselijk om tot een procesafspraak betreffende de in exploitatie genomen gronden te komen. Gorinchem kiest er niet voor om een algemene bandbreedte, marge per complex voor het college te kiezen waarbinnen het college kan opereren. Reden hiervoor is dat grondexploitaties qua hoogte kunnen verschillen en in de tijd sterk kunnen fluctueren. Naast de gronden in exploitatie, zijn er ook gronden die nog niet in exploitatie zijn en waarvoor geen exploitatie-opzetten zijn. Voor het in exploitatie kunnen brengen van dergelijke gronden moeten voorbereidingskosten worden gemaakt. Voor zover deze kosten leiden tot het in exploitatie nemen van de gronden, worden deze kosten later meegenomen in de op te stellen exploitatie-opzetten, die aan de raad worden voorgelegd. Het is wenselijk hiervoor aan te geven binnen welke financiële marges het college jaarlijks kan besluiten (en de minimale omvang van de reserve grondexploitaties). * * * Rechtmatigheid heeft in hoofdlijnen te maken met deregulering, de naleving van regels en procesbeheersing. Rond rechtmatigheid is veel goeds te melden. De raad wordt alleen bij financiële afwijkingen die ontstaan a.g.v. beleidswijzigingen voorafgaande aan verdere besluitvorming geïnformeerd. Als de financiële afwijkingen passen in het gemeentelijk beleid dan is informatie achteraf via de geëigende planning - en controldocumenten voldoende. In het politieke proces dient ruimte te zijn voor ad hoc beslissingen. Pas de huidige afspraken over welke afwijkingen het college aan de raad rapporteert, in het afwijkingenbeleid in. Zorg voor een passende rapporteringstolerantie t.b.v. de accountant. Maak daarbij afspraken over bandbreedten grondexploitaties. Bovenal: de spelregels financieel afwijkingenbeleid dienen te passen in de cultuur van de gemeentelijke. Noot * B&G, nr. 10, Het artikel is op persoonlijke titel geschreven. 14