Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding. Miljoenenbranden. Nibra publicatiereeks, nr. 16

Transcriptie

1 Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding Miljoenenbranden Nibra publicatiereeks, nr. 16

2

3 Miljoenenbranden in Nederland 1

4 Redactie: Vormgeving: Omslagbeeld: W. Jong, M.G. Duyvis, M. Kobes en J. Weges M. Elbersen en M. Kuster R. Kruitwagen Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopiëren, opnamen, of op enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van het Nibra.x Nibra, maart 2003 ISBN Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding Postbus 7010 Tel. (026) HA Arnhem Fax (026) internet: Exemplaren van deze uitgave kunnen worden besteld bij de Uitgeverij van het Nibra, Antwoordnummer 1773, 6800 VR Arnhem of via fax (026) Bestellen kan ook via onze website. 2

5 VOORWOORD Voorwoord Voor u ligt het rapport Miljoenenbranden in Nederland. Als onderdeel van een opdracht van het Verbond van Verzekeraars aan het Nationaal Centrum voor Preventie (NCP) heeft het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (Nibra) onderzoek gedaan naar miljoenenbranden in Dit onderzoek richt zich op 122 branden met een schadebedrag van meer dan 1 miljoen euro, die in het jaar 2001 plaatsvonden. Het onderzoek tracht tendensen te achterhalen en uitspraken te doen over de functionaliteit van aanwezige brandpreventieve voorzieningen, alsmede de rollen die brandweer, verzekeraars en eigenaren van panden hebben om grote branden in de toekomst te voorkomen. Wouter Jong Louis Witloks Margrethe Kobes Martina Duyvis Jans Weges 3

6 4 VOORWOORD

7 INHOUD INHOUD Samenvatting 7 Hoofdstuk 1 Onderzoek naar grote branden 11 Hoofdstuk 2 Begrippenkader 15 Hoofdstuk 3 Takenpakket brandweer 21 Hoofdstuk 4 Ontwikkelingen na de rampen in Enschede en Volendam 27 Hoofdstuk 5 Onderzoeksresultaten 39 Hoofdstuk 6 Conclusie en aanbevelingen 55 Bijlage 1 Literatuuroverzicht 61 Bijlage 2 Vragenformulier brandweerkorpsen 63 Bijlage 3 Onderzochte branden 73 Bijlage 4 Tafel van Elf-methode 77 5

8 6 INHOUD

9 SAMENVATTING Samenvatting 1. Inleiding Als onderdeel van de opdracht van het Verbond van Verzekeraars aan het Nationaal Centrum voor Preventie (NCP), heeft het Nibra onderzoek verricht naar 122 grote branden uit Deze branden hadden als overeenkomst dat de uiteindelijke schade meer dan 1 miljoen euro betrof. Op basis van vragenlijsten zijn de brandweerkorpsen benaderd om informatie te verschaffen over deze branden. Dit rapport presenteert de resultaten op basis van 69 vragenlijsten die het Nibra mocht ontvangen van de korpsen. De vragenlijst staat vermeld in bijlage Opzet van rapportage De rapportage gaat allereerst in op het takenpakket van de brandweer. Wij bespreken de vergunningverlening en de gedeelde verantwoordelijkheid die er op het vlak van brandveiligheid bestaat: zowel de overheid (als vergunningverlener) àls de gebruiker hebben een verantwoordelijkheid. Vervolgens gaan wij in op de effecten die de gebeurtenissen in Enschede en Volendam hebben gehad op brandweer Nederland. Met name door de brand in Volendam is meer aandacht gekomen voor het controle- en handhavingsaspect van de brandweer. Omdat dit onderzoek de grote branden uit 2001 onderzoekt, het jaar waarin de brand in Café De Hemel in Volendam plaatsvond, beschrijft dit rapport de ontwikkelingen op dat vlak. Opgestarte projecten als Handhaven op niveau (Commissie Welschen) en Slagen voor veiligheid (Taskforce Ouwerkerk) maken voortvarende vorderingen en zullen naar verwachting een duidelijke verandering aanbrengen in de manier waarop er in Nederland met brandveiligheid wordt omgegaan. 3. Onderzoeksresultaten Hoofdstuk 5 bespreekt de onderzoeksresultaten op basis van 69 branden (de branden staan vermeld in bijlage 3). De uitsplitsing van branden naar gebouwsoort vormt hierop een uitzondering: deze is gebaseerd op het totaal van 122 branden en de Brandbrief. 3.1 Brand naar gebouwsoort In vergelijking met de CBS-statistieken valt op dat er relatief veel onderwijs-, industrie- en bijeenkomstgebouwen onder de 122 grootste branden zijn. Van alle branden in Nederland vindt 2% plaats in onderwijsgebouwen (tegen 9% in Nibra-onderzoek), 11% in industriegebouwen (tegen 49% in Nibra-onderzoek) en 7% in bijeenkomstgebouwen (tegen 23% in Nibra-onderzoek). Het leidt tot de hypothese dat branden in onderwijs-, industrie- en bijeenkomstgebouwen weliswaar weinig voorkomen, maar in potentie een grote kans hebben om uit te groeien tot een grote brand met schade van meer dan 1 miljoen euro. 7

10 SAMENVATTING industrie/ productiegebouw 30% industrie/ opslaggebouw 19% bijeenkomstgebouw (winkel, uitgaan, e.d.) 23% anders 11% 9% onderwijsgebouw figuur 1: Brand naar gebouwensoort kantoorgebouw 2% logiesgebouw 2% woongebouw 2% leegstaand 2% 3.2 Brand naar tijdstip Gecorrigeerd voor de branden in panden met een woonfunctie is het opvallend dat de branden in bedrijfsgebouwen met name buiten de normale kantooruren ontstaan, in de periode tussen uur en uur. Zeven panden raakten overdag, maar in het weekend in brand. Gecorrigeerd voor weekendbranden en branden buiten kantooruren, was in slechts 16 gevallen (circa 20%) het pand in gebruik tijdens het uitbreken van de brand. 12 brandstichting overige brandoorzaken 10 aantal branden u u u u u u u u. figuur 2: Brandoorzaak en tijdstip u u u u u u u u. onbekend Met name de brandstichtingen in scholen zijn opvallend. In geen andere categorie is het percentage brandstichtingen zo hoog als bij scholen. De omgevingsfactoren lijken hierbij een rol te spelen. Bij een school vermeldt de brandweer als gevolg van slecht zicht op het gebouw vanuit de omgeving was er regelmatig vandalisme, er was nu sprake van de vierde brandstichting. Omgeven door hoogbouw, sociale woonomgeving, veel last van vandalisme, veel bossages, bij een tweede school hangplek, rondhangende jongeren en bij een derde school onbewaakt, aan de rand van een park. De conclusie lijkt gerechtvaardigd dat scholen die als hangplek worden gebruikt een grote kans hebben het slachtoffer te worden van brandstichting. 8

11 SAMENVATTING 3.3 Bouwjaar van panden Algemeen is de opvatting dat heden ten dage veiliger wordt gebouwd dan vóór de invoering van het Bouwbesluit. Om een goede vergelijking te maken tussen de periode vóór het Bouwbesluit en de periode ná het Bouwbesluit, is het effect van compartimentering geanalyseerd. In de onderstaande grafiek is dit weergegeven: Bouwjaar percentage branden dat binnen compartiment is gebleven percentage branden dat géén gevaar vormde voor belendingen voor % 88% na % 92% figuur 3: Vergelijking periodes vóór en ná het Bouwbesluit Bovenstaande leidt tot de conclusie dat panden van na 1992 alleszins beter beheersbaar zijn; 83% van de branden is binnen het compartiment gebleven, terwijl dat bij de oudere panden slechts 56% was. 3.4 Brandoorzaken De brandoorzaken komen qua grootte grotendeels overeen met de percentages zoals die in de CBS-Brandweerstatistiek 2000 (!) zijn vermeld. Alleen het percentage brandstichting (23%) is bij de onderzochte grote branden een fractie hoger in vergelijking met de CBS-statistieken (18.1%). Het vermoeden dat brandstichtingen worden gepleegd in afvalcontainers e.d. kan niet door het onderzoek worden onderschreven; slechts in één geval is een brand aantoonbaar ontstaan in een afvalbak. Dit betrof echter een prullenbak in het gebouw, een hotelbrand die hoogstwaarschijnlijk door een brandende peuk is ontstaan. 3.5 Brandweeroptreden: offensief of defensief? Het vermoeden dat de brandweer steeds meer defensief optreedt, kon niet worden onderbouwd. In negentien gevallen geeft de brandweer aan dat zij in eerste instantie defensief heeft opgetreden. Het betrof met name branden met een hoge vuurbelasting en/of gevaarlijke stoffen. 3.6 Vergunningen en controles Ook zijn de afgegeven vergunningen onderzocht. Het blijkt dat de brandweerkorpsen slecht zicht hebben op de vergunningen die door andere instanties, zoals de gemeentelijke afdelingen Bouw- en Woningtoezicht (BWT) of de Milieudienst, worden afgegeven. Vergunningen verschaffen kritische informatie die relevant kan zijn voor de hulpverlening ter plaatse. Meer dan de helft van de korpsen is in de afgelopen drie jaar niet op controlebezoek geweest bij het pand dat in 2001 door brand is getroffen. Wel blijkt de brandweer de panden en/of eigenaren die eerder door brand zijn getroffen met extra veel aandacht 9

12 SAMENVATTING te volgen. Maar liefst 60% van de panden waarvan de eigenaar eerder door brand is getroffen is het afgelopen jaar door de brandweer bezocht, tegen 23% van de overige panden. 3.7 Brandpreventieve voorzieningen Van de onderzochte brandpreventieve voorzieningen blijken met name de brandcompartimentering en de zelfsluitende deuren te falen. De bouwkundige uitvoering van het bouwwerk en de inventaris spelen een grote rol bij de brandontwikkeling en versnelling van brand, namelijk totaal in 66% van de onderzochte branden. Met name de materiaalkeuze van gevels, over het algemeen hout, en de dak- en gevelisolatie, PU- en PSschuim, zijn invloedrijke factoren gebleken. Opvallend is dat de aanwezigheid en uitvoering van brandcompartimenten slechts in enkele gevallen (3) als specifieke factor van invloed op de brandontwikkeling is genoemd, terwijl in 15 gevallen wordt aangegeven dat de compartimentering niet functioneerde. Blijkbaar is het falen van de brandcompartimentering wél van invloed, maar niet van doorslaggevende invloed geweest op de ontwikkeling van de brand. 4. Aanbevelingen van het Nibra Aan het slot vatten wij de belangrijkste aanbevelingen van het Nibra samen: De brandweercontrole heeft in 77% van de gevallen meer dan 1 jaar voor de brand plaatsgevonden. Verhogen van het aantal controles is gewenst om de risicoinformatie en de repressieve inzet te verbeteren. Verbeteren van de informatie-uitwisseling tussen brandweer en overige gemeentelijke diensten (BWT, Milieudiensten), alsmede tussen verzekeraars en brandweer. Groter beroep doen op de eigen verantwoordelijkheid van de eigenaar, onder meer door het invoeren van zelftoetssystemen. Toepassen van outcome-gedachte, waarbij de brandweer niet de kwantiteit maar de kwaliteit van de afgegeven vergunningen centraal stelt. Prioriteren van de te controleren objecten, door toepassing van de Tafel van Elf-methode. Deze methode categoriseert doelgroepen en geeft inzicht in de doelgroepen die steevast (brandveiligheids)regels zullen ontduiken, zodat communicatieprogramma s zich specifiek kunnen richten op het aanpakken van die doelgroepen. Meer inzet van doelgroepgerichte communicatie als gezamenlijk preventiemiddel van verzekeraars en brandweer. Terugdringen van specifieke brandoorzaken en meer aandacht voor de potentiële gevaren van falende apparatuur en oververhitting van productielijnen en machines. Meer aandacht voor de toepassing van brandpreventieve voorzieningen en een strikte controle op de naleving daarvan, door bij controles duidelijke signalen af te geven indien bijvoorbeeld zelfsluitende deuren worden geblokkeerd. 10

13 ONDERZOEK NAAR GROTE BRANDEN HOOFDSTUK 1 Onderzoek naar grote branden Het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (Nibra) heeft van het Verbond van Verzekeraars de opdracht gekregen om onderzoek uit te voeren naar 122 grote branden die in 2001 in Nederland hebben plaatsgevonden. In dit onderzoek wordt een brand als grote brand aangeduid, zodra de geschatte directe schadepost boven de 1 miljoen euro uitstijgt. Dit onderzoek tracht inzicht te krijgen in de status van brandveiligheid in de panden die door grote branden zijn getroffen. Specifieke aandacht gaat daarbij uit naar de brandpreventieve voorzieningen, de functionaliteit van deze voorzieningen en opvallende omgevingsfactoren die in de toekomst kunnen helpen bij het reduceren van het aantal grote branden. 1. Opzet van onderzoek 1.1 Onderzoeksvragen Het onderzoek richt zich op vier kernvragen: 1. Wat is de rol van de gebruiker in het voorkomen en ontstaan van een grote brand? 2. Wat is de rol van de brandweer in het voorkomen en ontstaan van een grote brand? 3. Kan op basis van de onderzochte branden meer inzicht worden verkregen in de brandoorzaken van grote branden? 4. Welke preventieve voorzieningen zijn aangebracht en hebben deze voorzieningen naar behoren gefunctioneerd? De onderzoeksresultaten zijn gerelateerd aan de Nederlandse regelgeving. Met betrekking tot de compartimentering wordt het huidige Bouwbesluit als wettelijk kader gehanteerd. 1.2 Onderzoeksopzet Het onderzoek is uitgevoerd door de onderzoeksafdeling van het Nibra. Het Nibra heeft gewerkt op basis van een lijst van 122 grote branden, die door het NCP aan het Nibra was aangeleverd. Deze lijst is opgebouwd op basis van informatie uit de zogenoemde Brandbrief. Al deze 122 branden hebben een direct schadebedrag opgeleverd van meer dan 1 miljoen euro. Uit de verzameling van 122 branden zijn in eerste instantie 80 branden geselecteerd die het Nibra heeft onderzocht. Voor elk van deze branden is contact gezocht met het brandweerkorps van de gemeente die het desbetreffende pand in het verzorgingsgebied 11

14 HOOFDSTUK 1 12 heeft. Naar de brandweerkorpsen is een vragenlijst toegestuurd, die door preventisten en Officieren van Dienst is ingevuld. Indien opvallende zaken aan het licht kwamen, is door het Nibra telefonisch contact gezocht met de korpsen, om nadere gegevens en achtergrondinformatie te verkrijgen. Deze additionele informatie is verwerkt in het overzicht van grote branden. De overgebleven 42 korpsen hadden in de ogen van het Nibra een lagere prioriteit en zijn schriftelijk benaderd, met het verzoek de vragenlijsten in te vullen. Uiteindelijk zijn per 1 oktober 2002 in totaal 69 vragenlijsten ontvangen, waarmee het onderzoek van het Nibra is gebaseerd op 56% van het totaalaantal grote branden. Het overzicht is met enige regelmaat teruggekoppeld met het NCP en het Verbond van Verzekeraars. 2. Dataverzameling 2.1 Onderzochte branden De branden die zijn onderzocht zijn over het hele land verspreid. Het Nibra heeft getracht om in de selectie van onderzochte branden een goede afspiegeling te krijgen van het totaalbestand van 122 branden. Desalniettemin is het niet de pretentie van de onderzoekers om met het onderzoek een volledig representatieve steekproef te krijgen van àlle grote branden in Nederland. Wel biedt het onderzoek een goede dwarsdoorsnede en casuïstiek ten aanzien van de uitvoering van brandveiligheidrichtlijnen bij panden die door een grote brand zijn getroffen. 2.2 Onderdelen van vragenformulier De korpsen is gevraagd om een standaardvragenformulier in te vullen, dat vooraf uitvoerig is doorgesproken met de opdrachtgever. De antwoordmogelijkheden waren voorzien van een toelichting, om een gelijke interpretatie van de gevraagde gegevens te verzekeren. In de uiteindelijke analyse van de gegevens is gebleken dat een aantal vragen desondanks onbruikbaar was. Zo was het de opzet van het Nibra om met de vraag Hoeveel mensen waren aanwezig bij de brand te achterhalen hoeveel personeelsleden aanwezig waren op het tijdstip dat de brand uitbrak. Korpsen hebben de vraag veelal geïnterpreteerd als een vraag naar het aantal hulpverleners dat betrokken was bij de bestrijding van de brand. Het vragenformulier (Bijlage 2) is als volgt opgebouwd: basisinformatie: vragen over het pand, bouwjaar, eigenaar e.d. gedrag van de ondernemer: vragen over het brandveiligheidsbesef van de bedrijfsleiding van het getroffen pand preventie: preventieve maatregelen die in het pand waren getroffen controle: informatie over de controles van instanties als brandweer, milieudiensten e.d. vergunningssituatie: informatie over verstrekte, geweigerde en ontbrekende vergunningen

15 ONDERZOEK NAAR GROTE BRANDEN brandoorzaak en -verloop: informatie over het verloop en de oorzaak van de brand, alsmede opvallende omgevingsfactoren die een rol speelden bij het ontstaan van de brand overige vragen: enkele afsluitende vragen over factoren die hebben meegespeeld met de repressie van de brand en mogelijke effecten van de brand op de omgeving. 2.3 Verwerking van resultaten en verificatie De ontvangen vragenlijsten zijn geautomatiseerd verwerkt. Hierdoor was het mogelijk om op zoek te gaan naar dwarsverbanden en relaties tussen factoren die in verschillende situaties tot een grote brand hebben geleid. De resultaten zijn teruggekoppeld met het Verbond van Verzekeraars. Het Nibra heeft de ontvangen vragenlijsten van de brandweerkorpsen één op één opgenomen in het geautomatiseerde bestand van 122 branden. Onduidelijkheid over gegevens is geverifieerd met de brandweerkorpsen. 3. Opbouw onderzoeksverslag Deze rapportage beschrijft de volgende punten: de gehanteerde definities met betrekking tot grote branden en de onderdelen van de veiligheidsketen (hoofdstuk 2) het takenpakket van de brandweer, zoals dat wettelijk is vastgelegd (hoofdstuk 3) de ontwikkelingen na de rampen in Enschede en Volendam (hoofdstuk 4) de onderzoeksresultaten (hoofdstuk 5) de conclusie en aanbevelingen naar aanleiding van de onderzoeksresultaten (hoofdstuk 6). 13

16 14 HOOFDSTUK 1

17 BEGRIPPENKADER HOOFDSTUK 2 Begrippenkader 1. Inleiding Deze rapportage beschrijft de resultaten van het onderzoek naar grote branden in Alvorens tot deze beschrijving te komen, gaat dit hoofdstuk in op de gehanteerde definities van de begrippen grote brand, proactie, preventie, preparatie, repressie, handhaving, controle en handhaving. 2. Definitie grote brand Dit onderzoek neemt de definitie zoals die door verzekeraars wordt gehanteerd als uitgangspunt in de definiëring van het begrip grote brand. Een brand wordt als grote brand gekenmerkt, indien de totale schade, exclusief eventuele gevolgschade, groter of gelijk aan 1 miljoen euro bedraagt. De grootte van de inzet van de brandweer, zoals bijvoorbeeld het aantal ingezette tankautospuiten, is hierbij niet van belang. 3. Definities proactie en preventie In dit onderzoek wordt met regelmaat teruggegrepen op het begrip veiligheidsketen. De veiligheidsketen is een manier, waarop de brandweer beleidsmatig de verschillende taken weergeeft. De keten is opgebouwd uit vijf schakels die sterk aan elkaar gerelateerd zijn. Door de losse schakels aan elkaar te koppelen ontstaat een integrale veiligheidsbenadering, waardoor de brandveiligheidsaspecten optimaal op elkaar worden afgestemd. proactie preventie nazorg Veiligheidsketen repressie preparatie figuur 2.1: De vijf schakels van de veiligheidsketen De eerste schakel is proactie. Proactie wordt gedefinieerd als het wegnemen van structurele oorzaken van fysieke onveiligheid en het voorkomen van het ontstaan daarvan. Met proactie probeert de brandweer om via de beleidsmatige weg de structurele oorzaken van incidenten weg te nemen. Dit kan bijvoorbeeld door vanuit de veiligheidsoptiek invloed uit te oefenen op het maken van ruimtelijke plannen en milieuverordeningen. 15

18 HOOFDSTUK 2 Voor de brandweer is het bijvoorbeeld belangrijk dat zij bij de planning van nieuwe woonwijken en industrieterreinen in een vroeg stadium meepraat over de inrichting van deze wijken. Voor de brandweer is het namelijk van belang dat zij bij een brand de wijk van twee richtingen kan benaderen, omdat één van de toegangswegen naar de brand geblokkeerd zou kunnen zijn. Verder komen ook zaken als de plaats van rotonden en verkeersdrempels aan de orde. Door middel van proactie praat de brandweer in dit geval in een vroeg stadium met beleidsmakers van ruimtelijke ordening, om haar wensen kenbaar te maken. Een ander aspect van proactie is bijvoorbeeld het vroegtijdig meedenken over de routes waarlangs gevaarlijke stoffen mogen worden vervoerd. De tweede schakel is preventie. Preventie wordt gedefinieerd als het voorkomen van directe oorzaken van onveiligheid en het beperken van de gevolgen ervan, door het doorvoeren van preventieve maatregelen in een bepaald gebied, bijvoorbeeld door voorwaarden aan vergunningen te verbinden met het oog op veiligheid. Preventie wordt bereikt door op objectniveau de proactieve schakel te vertalen in praktisch hanteerbare preventieve maatregelen. Preventie kenmerkt zich dan ook door gedetailleerde voorschriften en wetgeving. Voor de bepaling van de preventieve voorzieningen kan een opdeling gemaakt worden in zeven onderdelen: brandcompartimenten rookcompartimenten ontvluchting constructieve veiligheid materiaalgebruik brandbeveiligingsinstallaties brandveilig beheer en gebruik. Hierbij hanteren wij de volgende definities: Brandcompartimenten Een gebouw wordt allereerst verdeeld in brandcompartimenten. Brandcompartimenten hebben tot doel een brand te beperken tot een vooraf vastgesteld gebied. Hiermee kan worden voorkomen dat bij een brand in een gedeelte van het pand te veel van de rest van het pand in brand raakt, waardoor de schade te groot en de brand onbeheersbaar wordt. Bij een onbeheersbare brand is de brandweer niet meer in staat om de brand effectief te bestrijden. Brandcompartimenten kunnen gerealiseerd worden door bouwkundige maatregelen (fysieke compartimentering) of door het installatietechnisch beheersen van brand en rook (virtuele compartimentering). Rookcompartimenten Als de brandcompartimenten bekend zijn, worden deze onderverdeeld in één of meer rookcompartimenten. Rookcompartimenten hebben tot doel de rookverspreiding te beperken waardoor vluchtende mensen niet te lang door de rook hoeven te vluchten. Rookcompartimenten kunnen worden gerealiseerd door bouwkundige maatregelen 16

19 BEGRIPPENKADER (rookscheidingen, vluchtdeuren) of door installatietechnische voorzieningen (bijvoorbeeld rookafvoer). Ontvluchting Ontvluchting richt zich op de mogelijkheden voor de aanwezige personen om een veilig gebied te bereiken, nadat zij het rookcompartiment hebben verlaten. Bij het dimensioneren van deze routes moet rekening gehouden worden met de onafhankelijkheid van de vluchtmogelijkheden en het maximaal aantal personen dat van deze routes gebruik zal maken. Tevens is voor een veilige ontvluchting de inrichting van de vluchtwegen (zoals bijvoorbeeld materiaalgebruik) van belang. Constructieve veiligheid De constructieve veiligheid richt zich op de dragende constructies en de hoofddraagconstructie van het gebouw, die een van tevoren vastgestelde tijd weerstand dienen te bieden tegen bezwijken in geval van brand. Materiaalgebruik Om brandontwikkeling, brandvoortplanting en rookproductie tegen te gaan of te beperken, worden eisen gesteld aan de toepassing van (bouw)materialen. Brandbeveiligingsinstallaties Deze installaties zijn noodzakelijk om ervoor te zorgen dat het ontdekken of bestrijden van brand en het veilig ontvluchten in geval van brand effectief plaats kunnen vinden. Daarnaast zijn een aantal brandbeveiligingsinstallaties noodzakelijk om de brandbestrijding te ondersteunen. 4. Definities preparatie, repressie en nazorg De derde schakel van de veiligheidsketen is preparatie. Preparatie omvat al datgene wat moet worden voorbereid om incidenten te kunnen bestrijden. Hierbij gaat het niet alleen om de technische voorbereiding, maar bijvoorbeeld ook om het trainen van de voorlichting bij rampen. In de preparatieve fase zorgt de brandweer voor het onderhoud van brandkranen, de bereikbaarheid van (bestaande) wijken en objecten en het maken van aanvalsplannen, waardoor de brandweer na het uitbreken van een calamiteit is voorbereid op de bestrijding daarvan. Ook het maken van rampbestrijdingsplannen en rampenplannen valt onder preparatie. Bij een rampbestrijdingsplan gaat de brandweer uit van een specifieke locatie, waar zich een ramp voor kan doen. Rampenplannen bereiden de brandweer in zijn algemeenheid voor op rampen en zware ongevallen. De vierde schakel is repressie, ofwel de daadwerkelijke bestrijding van incidenten. Repressie kan gericht zijn op bronbestrijding, de effect- en gevolgbestrijding, maar ook op de hulpverlening aan mogelijke slachtoffers. Proactie en preventie kunnen de kans op het ontstaan van brand en het effect van brand beperken, ofwel het brandrisico verlagen. 17

20 HOOFDSTUK 2 Repressie daarentegen is uitsluitend bedoeld om het overgebleven restrisico te bestrijden. 1 Er dient dus een duidelijk evenwicht te zijn tussen preventie en repressie. De laatste schakel is nazorg. Hierbij gaat het om alles wat nodig is om zo snel mogelijk de gevolgen van een incident te redresseren en in de normale situatie en verhoudingen terug te keren. Evaluatie voegt daar dan nog een lerende component aan toe. 5. Definities controle en handhaving Proactie en preventie vormen samen de start van de veiligheidsketen. Proactie beperkt potentieel onveilige situaties, vaak in samenwerking met andere partners in het veiligheidsveld. Preventie richt zich vooral op het beperken van de risico s omtrent een bestaande situatie. Preventie richt zich sterk op het vergunningverleningtraject. Door vergunningen af te geven tracht de vergunningverlener/handhaver de risico s omtrent een bepaald object te beperken. Goedbeschouwd vormen de controle en handhaving van afgegeven vergunningen een integraal onderdeel van de proactieve en preventieve activiteiten van de brandweer. Desondanks zullen controle en handhaving in dit document als aparte activiteiten worden benoemd. Controle (of toezicht) is daarbij het constateren van overtredingen, terwijl handhaving het aanpakken van de overtredingen via strafrechtelijke of bestuursrechtelijke weg is. Indien wordt gesproken over controle, wordt hieronder verstaan: het ter plaatse controleren van afgegeven vergunningen het ter plaatse controleren van objecten als voorbereiding op af te geven vergunningen. Indien wordt gesproken over handhaving, wordt hieronder in deze rapportage verstaan: het optreden tegen overtredingen van vergunningen met dwangsom of bestuursdwang het optreden tegen het ontbreken van vergunningen met dwangsom of bestuursdwang. 6. Defensief versus offensief optreden Tot slot worden in deze rapportage de termen defensief optreden en offensief optreden gebruikt. De brandweer gaat het brandende compartiment niet vanzelfsprekend binnen: bij aankomst wordt bepaald of het verantwoord is de brand offensief te bestrijden, of dat defensief zal worden opgetreden. Van defensief optreden is volgens de door ons toegepaste definitie sprake als de brandweer zich bij aankomst beperkt tot het afschermen van het brandende brandcompartiment, hetgeen overeenkomt met de uitgangspunten van het Bouwbesluit. Doel is te voorkomen dat de brand zich verder dan het brandende compartiment uitbreidt. De brandweer treedt onder meer defensief op bij branden waarbij geen redding behoeft te worden verricht en de inzet van eenheden binnen het brandcompartiment veiligheidshalve niet verantwoord is. 18

21 BEGRIPPENKADER Bij offensief optreden zal de brandweer ook aan bestrijding doen bínnen het brandcompartiment. Hierbij kan sprake zijn van redding, van een brand die wordt onderdrukt door een sprinklerinstallatie of van een relatief kleine brand in een compartiment dat veilig is, te blussen via een binnenaanval. Uiteraard wordt de veiligheid van het brandweerpersoneel hierbij conform de Arborichtlijnen gewaarborgd. 1 Het ontstaan van brand kan niet volledig voorkomen worden, onder meer doordat brandstichting nimmer uit te sluiten is. De regelgeving is niet volledig dekkend: een klein risico wordt maatschappelijk als acceptabel beschouwd. 19

22 20 HOOFDSTUK 2

23 TAKENPAKKET BRANDWEER HOOFDSTUK 3 Takenpakket brandweer 1. Inleiding Alvorens in te gaan op de resultaten van het onderzoek, gaat dit hoofdstuk in op de taak die de brandweer heeft in het kader van brandveiligheid. Hierbij worden onder meer de controlerende en handhavende functies van de brandweer belicht, waarmee de brandweer nieuwe branden tracht te voorkomen. 2. Gedeelde verantwoordelijkheid brandweerzorg De zorg voor brandveiligheid en brandbeveiliging is een verantwoordelijkheid van de overheid én de eigenaar (gebruiker) van een pand. Ofwel, er is sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid. De overheid spitst haar verantwoordelijkheid toe op het vaststellen van regelgeving, het toetsen en handhaven daarvan. De overheid stelt de kaders van brandbeveiliging vast in regelgeving, die als uitgangspunt heeft risico s te beperken. De grootte van het risico wordt bepaald door de kans dat een gebeurtenis of incident kan plaatsvinden en door het effect van deze gebeurtenis of incident. Risico = kans x effect Bij effecten kan gedacht worden aan persoonlijk letsel, materiële schade of bijvoorbeeld milieuverontreiniging. In de regelgeving zijn de minimaal noodzakelijke maatregelen en voorzieningen vastgelegd, met het doel het ontstaan van brand en de effecten van brand zo veel mogelijk te beperken. De verantwoordelijkheid van de eigenaar (en gebruiker) van een pand ligt in de naleving van deze regelgeving. Concreet betekent dit dat het pand voorzien moet zijn van de vereiste brandpreventieve voorzieningen (met name bouwkundig en installatietechnisch) en dat het pand brandveilig gebruikt dient te worden. Omdat de kans op het ontstaan van brand niet volledig is uit te bannen, blijft een maatschappelijk aanvaardbaar restrisico over. De effecten van het restrisico kunnen worden beperkt en bestreden door de repressieve inzet van de brandweer, met ondersteuning van de getroffen preventieve maatregelen ten behoeve van het beheersbaar houden van een eenmaal ontstane brand. 21

24 HOOFDSTUK 3 3. Wetgeving en vergunningverlening brandveiligheid 3.1 Brandweerwet 1985 De taak van Burgemeester en Wethouders, zoals omschreven in lid 4 van de Brandweerwet 1985, is in het kader van de brandbeveiliging: het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt In bijna alle gemeenten is de zorg geheel of gedeeltelijk overgedragen aan de brandweer. 3.2 Woningwet en Bouwbesluit Nieuw op te richten bouwwerken en bestaande bouwwerken dienen te voldoen aan minimale voorschriften inzake de brandveiligheid. De noodzakelijke bouwkundige maatregelen en voorzieningen zijn omschreven in het Bouwbesluit, welke in de Woningwet is aangewezen als Algemene Maatregel van Bestuur. Voordat gebouwd of verbouwd kan worden dient een bouwvergunning aangevraagd en afgegeven te zijn. Het Bouwbesluit omschrijft preventieve maatregelen ten behoeve van het voorkomen van brand, het beperken van de branduitbreiding en rookverspreiding, het veilig vluchten en het repressief optreden. De uitgangspunten van het Bouwbesluit zijn gebaseerd op een normale slagkracht van de overheidsbrandweer, overeenkomstig de zorgnorm. Zo is het uitgangspunt voor de voorzieningen en maatregelen de repressieve inzet van één eenheid (tankautospuit met 6 personen brandweerpersoneel). De grootte van de brandcompartimenten is hierop gebaseerd en legt de grens aan de oppervlakte van brandcompartimenten van m 2 voor bouwwerken waarin niet geslapen wordt. In principe mag de brand niet uitbreiden naar de ruimten die geen onderdeel uitmaken van het brandcompartiment waar de brand is ontstaan. Het Bouwbesluit hanteert als uitgangspunt dat een brandweer de brand binnen 60 minuten onder controle heeft. 1 Bij bouwwerken van vóór 1992 is dit uitgangspunt echter niet zo specifiek van toepassing. Voor nieuwbouw is de uitzonderingspositie gemaakt dat het brandcompartiment groter mag zijn dan de uitgangspunten uit het Bouwbesluit, mits daarbij gebruik is gemaakt van gelijkwaardigheid op grond van het werkelijk gebruik. Het Brandbeveiligingsconcept Beheersbaarheid van Brand wordt als model gebruikt om te beoordelen of de alternatieve toepassingen tot een gelijkwaardig veiligheidsniveau leiden, met inachtneming van de manier waarop het desbetreffende pand wordt gebruikt. Bij de standaardbeoordeling wordt dus géén rekening gehouden met de werkelijke inhoud, bij gelijkwaardigheid dus wel. Ten overvloede zij vermeld dat de brandweer hierbij geen specifieke aandacht schenkt aan de financiële waarde die zich in het pand bevindt, maar zich met name richt op de totale vuurlast (van panden en inventaris) van het pand. 22

25 TAKENPAKKET BRANDWEER 3.3 Gemeentelijke Bouwverordening en Brandbeveiligingsverordening De bereikbaarheid, de bluswatervoorzieningen, het brandveilig gebruik en de brandbeveiligingsinstallaties zijn geregeld in de Gemeentelijke Bouwverordening (GBV) en de Brandbeveiligingsverordening (BBV). De GBV is gericht op bouwwerken, de BBV op de andere objecten zoals bijvoorbeeld evenemententerreinen, markten, parades of vast aangemeerde schepen. Voor risicovolle objecten is een gebruiksvergunning noodzakelijk. Risicovolle objecten zijn objecten waar: meer dan vijftig personen tegelijk aanwezig zullen zijn, anders dan in een woongebouw bedrijfsmatig de in de Regeling Bouwbesluit brandveiligheid bedoelde stoffen zullen worden opgeslagen aan meer dan vijf personen bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft aan meer dan tien kinderen jonger dan twaalf jaar, of aan meer dan tien lichamelijk en/of geestelijk gehandicapten dagverblijf zal worden verschaft. Het aantal personen kan per gemeente variëren, maar de ervaring leert dat de meeste gemeenten bovenstaande aantallen hanteren. De omschreven maatregelen en voorzieningen komen in beide verordeningen op het gebied van brandbeveiliging grotendeels met elkaar overeen. In beginsel lenen gebruikseisen zich niet voor opneming in een pakket met bouwtechnische maatregelen. Immers, gebruikseisen worden gesteld op basis van artikel 8 van de Woningwet en zijn opgenomen in de Bouwverordening. Deze eisen zijn op twee manieren afdwingbaar. Enerzijds door het geven van directe werking aan deze eisen (eenieder moet aan deze eisen voldoen zonder dat ze op een andere wijze kenbaar zijn gemaakt dan alleen opname in de bouwverordening). Anderzijds door het verwijzen naar deze en opnemen eventueel extra gebruikseisen in een af te geven gebruiksvergunning. Geen onderdeel van dit onderzoek, maar wel sterk aan te bevelen is het herijken en herzien van de gebruikseisen zoals deze zijn opgenomen in de modelbouwverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Als basis voor de herijking zouden dan de uitgangspunten voor een Brandveilig gebruik uit de brandbeveiligingsconcepten van het ministerie van BZK kunnen dienen. 3.4 Wet Milieubeheer en Vuurwerkbesluit De Wet Milieubeheer geeft de overheid de mogelijkheid om via vergunningverlening of via een AMVB voorwaarden te stellen aan het (brand)veilig gebruik van een inrichting. De meeste voorwaarden op grond van de Wet Milieubeheer hebben betrekking op het hanteren en opslaan van (milieu)gevaarlijke stoffen, die bij een calamiteit milieubelastend kunnen zijn en/of de externe veiligheid kunnen bedreigen De voorwaarden richten zich op de externe veiligheid en níet op het beperken van de schade. In het geval van brand 23

26 HOOFDSTUK 3 kúnnen de regels voorkomen dat schade ontstaat, al is dat niet het doel van de eisen. Een voorbeeld moge dit verduidelijken; het opslaan van pallets is wel gereguleerd in een AMVB, maar de voorwaarden hebben vooral tot doel om schade aan derden te voorkomen en hebben níet als uitgangspunt om de interne schade in de inrichting te beperken. Het Vuurwerkbesluit is een nieuw opgezette AMVB, die speciaal is gericht op het veilig opslaan van vuurwerk. De uitgangspunten daarbij zijn hoofdzakelijk gericht op het veilig gebruik, het voorkomen van een explosie en de afstanden indien zich desalniettemin een explosie voordoet. Met name de verregaand ingevoerde sprinklerinstallatie zal hierbij ook schade kunnen voorkomen. Onder de onderzochte grote branden uit 2001 bevindt zich geen brand in een vuurwerkopslag. 4. Brandweeroptreden bij grote branden 4.1 Regionale brandweer versus gemeentelijke brandweer Vrijwel alle 538 gemeenten in Nederland beschikken over een eigen brandweerkorps, waarvan de grootte afhangt van de omvang van de gemeente. De gemeentelijke brandweerkorpsen werken samen in 39 regionale brandweren. De regionale brandweer is geen brandweer in de zin van de repressieve inzet, zoals bedoeld in het Bouwbesluit, maar is een gemeenschappelijke (bijstand/samenwerkings)regeling van brandweren van de aangesloten gemeenten. Deze treden in principe op bij calamiteiten die de inzetmogelijkheden van een gemeente overstijgen. 4.2 Beroeps/vrijwilligers/combinatie Afhankelijk van de grootte van de gemeente en de invulling van de zogeheten zorgnorm kan een bandweer bestaan uit vrijwilligers, beroeps of een combinatie van beiden. De uitruktijd moet in principe voldoen aan de richtlijnen als gesteld in de zorgnorm. Repressief optreden: Ten behoeve van het repressief optreden moeten voorbereidingen getroffen worden die het optreden structureren, zoals: voorbereiding (proactie, preventie, preparatie) bereikbaarheid, opstelplaatsen, bluswatervoorzieningen samenwerking overige hulpverleningsdiensten en interne organisatie aanvalsplannen (bekendheid object) inzetstrategie en oefenen bluswatervoorziening, blussing. Het werkelijke repressieve optreden bestaat uit het blussen van de brand en het uitvoeren van een eventuele redding. Het is mogelijk dat een brand, waarbij redding noodzakelijk is, zich gedurende de redding onbeperkt uitbreidt. Een goede brandscheiding is voor de brandweer dan ook van het grootste belang. 24

27 TAKENPAKKET BRANDWEER Onderdeel en uitvloeisel van het repressief optreden is de noodzakelijke nazorg na een inzet. Deze nazorg is met name gericht op het eigen brandweerpersoneel. Nazorg voor slachtoffers en gebouwen wordt gegeven door de stichting Salvage. Voor een adequaat repressief optreden zijn de volgende factoren van belang: Het zo snel mogelijk automatisch blussen van een brand Het zo snel mogelijk melden van brand aan de alarmcentrale van de brandweer Het zo snel mogelijk opkomen van de brandweer Het zo snel en adequaat mogelijk inzetten van de brandweer Het zo snel mogelijk in veiligheid brengen van personen, die zich nog in het bedreigde gebied bevinden Het zo snel en adequaat mogelijk blussen van de brand Het zo snel en adequaat mogelijk voorzien in nazorg. 4.3 Bluswatervoorzieningen Voor het blussen van branden gebruikt de brandweer in het algemeen het meest voorkomende blusmiddel water. Dit water ontrekt de brandweer aan de bluswatervoorzieningen die in het verzorgingsgebied aanwezig zijn. Bluswatervoorzieningen zijn onder meer: Brandkranen, zowel onder- als bovengronds. De brandkraan is aangesloten op een onder druk staande leiding (grijs en drinkwater) en wordt in het geval van brand aangesloten op de ingezette tankautospuit. Brandkranen worden over het algemeen gebruikt voor primaire bluswatervoorziening, water voor de eerste tankautospuit (inzet). Brandkranen zijn zodanig gesitueerd dat de afstand tussen pand en brandkraan niet meer bedraagt dan maximaal 40 à 50 meter. Versterking Als een brand een grotere inzet vergt dan één tankautospuit kan beheersen, zet de brandweer versterking in. De inzet gaat dan over het algemeen met veel watergebruik gepaard. Hiervoor is een secundaire bluswatervoorziening binnen een redelijk afstand (300 meter) tot de brand noodzakelijk. De uitvoering van deze secundaire voorziening is meestal in de vorm van vijvers of blusriolen waarop de brandweer moet afleggen met een zogenoemde zuigslang. Dompelpompunit Bij zéér grote branden is veel water nodig, hiervoor moet in veel gevallen het water over een grotere afstand worden getransporteerd (gepompt). Om dit mogelijk te maken zijn meerdere eenheden nodig. Omdat de afstanden in het algemeen groot zijn, kan niet meer worden volstaan met een standaarduitrusting van een tankautospuit. Derhalve zet de brandweer bij zeer grote branden een (regionale) dompelpompunit met slangen voor grootwatertransport in. 1 Een brand is onder controle als het maximale uitbreidingsgebied is bereikt. 25

28 26 HOOFDSTUK 3

29 ONTWIKKELINGEN NA DE RAMPEN IN ENSCHEDE EN VOLENDAM HOOFDSTUK 4 Ontwikkelingen na de rampen in Enschede en Volendam 1. Inleiding De rampen in Enschede en Volendam hebben een diepe indruk achtergelaten bij de Nederlandse brandweerkorpsen. In dit hoofdstuk gaan wij in op de effecten die de rampen op controle en handhaving hebben gehad. Allereerst komen resultaten aan bod die - deels - zijn gebaseerd op een inventariserend onderzoek naar brandveiligheid (de Quickscan), zoals dat door het Nibra in opdracht van de Commissie Alders (Commissie Onderzoek Cafébrand Nieuwjaarsnacht 2001) is verricht. 1 Vervolgens beschrijven wij de ontwikkelingen die als gevolg van de rampen in het kader van controles en handhaving zijn ingezet. 2. Controlebeleid voor Enschede (2000) en Volendam (2001) De meeste gemeenten beogen met het afgeven van gebruiksvergunningen en het uitvoeren van controles het brandveiligheidsniveau in de gemeente te verbeteren. Aan het uitvoeren van controles dient enige systematiek ten grondslag te liggen, waar aandacht wordt besteed aan zaken als: bestuurlijke vaststelling controlesystematiek controle tijdens bouw- en gebruiksfase invoering zelftoets gebruikers wie controleert wat (bijvoorbeeld uitrukdienst controleert wel nooduitgangen, maar niet werking sprinkler) controlefrequentiestrategie klachtensysteem. Incidenteel kiezen gemeenten voor een systeem waarmee kostendekking gegarandeerd is, zonder dat getoetst is of dit wettelijk kan (hier is geen onderzoek naar gedaan) en met name ingegeven door de beperkte beschikbare middelen. Kostendekkendheid prioriteit geven staat in veel gevallen op gespannen voet met het verhogen van de brandveiligheid omdat de gevaarlijkste panden doorgaans de meeste inspanning vergen om de brandveiligheid te verbeteren. Een gemeente kan alleen leges heffen voor de werkzaamheden voor de afgifte van gebruiksvergunningen. Voor het uitvoeren van controles kunnen geen leges in rekening worden gebracht. Op termijn zal het aantal af te geven gebruiksvergunningen afnemen (de achterstand wordt ingelopen) en het aantal uit te voeren controles stijgen. Dit betekent een reductie in de legesinkomsten. Kostendekking is derhalve alleen mogelijk tijdens de eerste jaren waarin actief uitvoering wordt gegeven aan een inhaalslag van het gebruiksvergunningstelsel. 27

30 HOOFDSTUK Controlebeleid in de Quickscan In eerste instantie heeft het Nibra de controles onderzocht die samenhangen met de regelgeving voor het brandveilig bouwen overeenkomstig het Bouwbesluit en het brandveilig gebruiken van gebouwen overeenkomstig de voorschriften uit de bouwverordening. De controles worden onderscheiden in: controles tijdens het bouwproces controles tijdens de gebruiksduur van een gebouw controles tijdens evenementen, de zogenoemde preventieve controles repressieve controles (op basis van klachten en/of signalen uit de omgeving). Bij het onderzoek in de Quickscan is hoofdzakelijk gekeken naar de controle-inspanningen van gemeenten en de wijze hoe zij hier vorm aan geven. Daar waar geconstateerd wordt dat er sprake is van een tekort, is dit door de betrokken gemeenten (bestuurders of uitvoerders) als tekort gekwalificeerd. Controles tijdens de bouwfase Binnen het kader van de bouwregelgeving hebben gemeenten de mogelijkheid de naleving van brandveiligheidsvoorschriften te toetsen door middel van controles. Gemeenten zijn vrij om functionarissen aan te wijzen die belast zijn met controletaken en kunnen hier een eigen invulling aan geven overeenkomstig de beschikbare capaciteit in menskracht. Zij zijn vrij om te bepalen welke dienst wat doet en in welke mate. Beschrijving bevindingen Uit de Quickscan blijkt dat de preventieve controles tijdens het bouwproces sterk afhankelijk zijn van de beschikbare capaciteit in menskracht. In veel gevallen (70%) is er sprake van een controletekort, zowel voor wat betreft de frequentie als de diepgang. Wel is het zo dat er een relatie is tussen de complexiteit van een gebouw en de controlefrequentie. Deze frequentie neemt toe naarmate de gebouwen complexer zijn. Ook is geconstateerd dat de controleactiviteiten toenemen gedurende de eindfase van een bouwproces. Als men controles uitvoert dan ligt de prioriteit bij de veiligheid, waarbij inbegrepen de constructieve en de brandveiligheid. De gemeentelijke afdeling Bouw- en Woningtoezicht is de belangrijkste controlerende instantie in de bouwfase. Deze dienst voert de boventoon en heeft in verreweg de meeste gevallen de regie in handen. Op onderdelen is de brandweer bij het controleproces betrokken. Van een eenduidig beeld op dit gebied is tijdens het onderzoek niet gebleken. Bijna alle gemeenten onderkennen een controletekort. De kleinere gemeenten maken voor de controles meer gebruik van de diensten van een regionale brandweer dan de grotere gemeenten. Bij controles worden veelvuldig gebreken geconstateerd en is veel tijd gemoeid om deze gebreken te laten herstellen. Een intensievere controle zal effectiever zijn in de 28

31 ONTWIKKELINGEN NA DE RAMPEN IN ENSCHEDE EN VOLENDAM zin dat het de bouwer scherp houdt en gebreken eerder worden ontdekt, waardoor deze gemakkelijker en goedkoper te herstellen zijn. Een veelgehoorde opmerking is dat ambtenaren die zowel de bouwvergunningverlening als de controletaken in hun pakket hebben onvoldoende tijd beschikbaar hebben voor controles. De oorzaak hiervan is dat het verlenen van bouwvergunningen in de procesgang van procedures en techniek heden ten dage meer tijd vergt dan vroeger. De hoeveelheid bureauwerk is de laatste jaren toegenomen. Analyse Het controletekort tijdens het bouwproces kan negatieve gevolgen hebben voor de brandveiligheid, omdat het niet zeker is dat de voorzieningen overeenkomstig de wettelijke eisen zijn aangebracht. Uit de praktijk blijkt namelijk dat lang niet alles wordt gecontroleerd en indien er wel wordt gecontroleerd er veelvuldig gebreken worden geconstateerd. Bij het geheel achterwege blijven van controles worden deze gebreken niet geconstateerd. In de huidige situatie is dan ook sprake van meer behoefte aan controles dan dat er daadwerkelijk uitgevoerd wordt. Eén van de belangrijkste oorzaken is het tekort aan adequaat opgeleid personeel/menskracht. Een andere belangrijke oorzaak is het ontbreken van een controlesysteem als expliciet en herkenbaar onderdeel in het totale systeem van de vergunningverlening. De praktijk leert dat als men het druk heeft de controle het kind van de rekening wordt. De wijze van controle is te kenmerken door een relatief hoog ad-hoc gehalte en is veelal persoonsgebonden. Bovendien is er in veel gevallen een nauwe verwevenheid tussen degene die de vergunning verleent of hierbij direct betrokken is en degene die de controles uit moet voeren. Hierdoor wordt een collegiale toets van de vergunningseisen gemist (functiescheiding). Algemeen kan gesteld worden dat het controletekort op gespannen voet staat met de geloofwaardigheid van een gemeente. Conclusies 1. De controle tijdens het bouwproces is ontoereikend. Er is sprake van een disbalans tussen de behoefte aan controles en de daadwerkelijke controles. 2. Een gemeentelijk controlemechanisme als onderdeel van het totale systeem van vergunningverlening is niet expliciet herkenbaar. 3. De verwevenheid tussen vergunningverlening en controle is te groot, waardoor er geen collegiale toets aanwezig is (noodzakelijke functiescheiding). 4. Het tekort aan gemeentelijke controles doet niets af aan de eigen verantwoordelijkheid van de bouwer en opdrachtgever, zij hebben de plicht overeenkomstig het Bouwbesluit te bouwen. De overheid toetst dit steekproefsgewijs. 29

32 HOOFDSTUK Preventieve controles Tijdens de gebruiksfase van een gebouw hebben gemeenten de mogelijkheid gebouwen periodiek of tijdens speciale evenementen op brandveiligheid te controleren. Gemeenten zijn vrij om functionarissen aan te wijzen die belast zijn met controletaken en kunnen hier een eigen invulling aan geven overeenkomstig de beschikbare capaciteit in menskracht. Zij zijn vrij om te bepalen welke dienst wat doet en in welke mate. In het kader van de bouwverordening beschikken sommige gebouwen voor het brandveilig gebruik over een gebruiksvergunning. Beschrijving bevindingen Uit dit gedeelte van de Quickscan blijkt dat de preventieve controles tijdens de gebruiksfase grote parallellen vertonen met de controles tijdens de bouwfase. Ook hier is bij veel gemeenten (60%) sprake van een substantieel controletekort. De belangrijkste reden is het gebrek aan menskracht. Van enige controle tijdens de gebruiksfase is alleen sprake indien een gebouw beschikt over een gebruiksvergunning. De diepgang van deze controles is niet eenduidig. Gebouwen die niet gebruiksvergunningsplichtig zijn, worden nagenoeg niet gecontroleerd. Van controle van deze categorie is slecht sprake in één gemeente. Overigens heeft de cafébrand in Volendam ertoe geleid dat er meer panden gecontroleerd worden die niet- gebruiksvergunningsplichtig zijn of dit wel zijn maar geen gebruiksvergunning bezitten. Indien een gemeente gebruiksvergunningen afgeeft, worden deze in ruim driekwart van de gevallen ook daadwerkelijk gecontroleerd. In de meeste gevallen gebeurt dit met als uitgangspunt de controlefrequentie overeenkomstig de handleiding PREVAP. In de praktijk wordt deze frequentie vaak niet gehaald. In de overige gevallen vinden de controles mondjesmaat of in het geheel niet plaats. Veelal vinden de controles alleen overdag plaats en niet op momenten dat het pand volop in gebruik is. De reden hiervan is dat de te klaren klus te groot is voor de beschikbare menskracht. Of de controles bijdragen tot een verhoging van de brandveiligheid in absolute zin blijft, naar het oordeel van de gemeenten, de vraag. Immers controles zijn een momentopname. Wel is het naar hun mening zo, dat regelmatige controles een preventieve werking hebben. Een ander aspect dat controlewerkzaamheden met zich mee kunnen brengen, zijn de evenementen die in gebouwen worden georganiseerd. 30% van de gemeenten voert controles uit voor of tijdens evenementen. Deze evenementen worden meestal gekenmerkt door de aanwezigheid van grote aantallen personen. Als gemeenten weten dat er evenementen plaatsvinden, worden deze vooraf en zonodig (incidenteel) tijdens het evenement gecontroleerd. Meerdere gemeenten gaven te kennen bij evenementen geen controles uit te voeren gedurende de feestdagen en het weekend. 30