Inhoud Hoofdstuk 4 Regelgeving en financieel kader 63

Transcriptie

1 Inhoud Voorwoord van de auteurs 9 Hoofdstuk 1 Achtergrondinformatie Politieke en administratieve structuren Politieke structuur Centraal en lokaal bestuur Nederland en Europa Bevolking Migratie Leeftijdsopbouw Economie Beroepsbevolking en opleidingsniveau Enige kenmerken van de beroepsbevolking Werkgelegenheid Werkloosheid Opleidingsniveau van de beroepsbevolking 22 7 Hoofdstuk 2 Korte beschrijving van het onderwijssysteem Schooltypen: overzicht Basisonderwijs Speciaal onderwijs (so) Voortgezet onderwijs (vo) Basisvorming Voorbereidend beroepsonderwijs (vbo), middelbaar algemeen vormend onderwijs (mavo), hoger algemeen vormend onderwijs (havo), en voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo) Doorstroom van voortgezet onderwijs (vo) naar vervolgonderwijs Van lager beroepsonderwijs (lbo) naar voorbereidend beroepsonderwijs (vbo) Herziening en differentiatie leerwegen voorbereidend beroepsonderwijs (vbo) en middelbaar algemeen vormend onderwijs (mavo) Vernieuwing van de tweede fase voortgezet onderwijs Hoger onderwijs (ho) Wetenschappelijk onderwijs (wo) Open Universiteit (ou) 33 Hoofdstuk 3 Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie Geschiedenis van het beroepsonderwijs Het ontstaan van vakonderwijs Van vakonderwijs naar beroepsonderwijssysteem Van Wagner tot WEB ( ) Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie, een nieuw wettelijk kader Het systeem voor beroepsonderwijs Middelbaar beroepsonderwijs (mbo) Leerlingwezen Hoger beroepsonderwijs Volwasseneneducatie Educatie Basiseducatie en voorgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo) Specifieke scholing Deeltijd beroepsonderwijs en bedrijfsopleidingen 58 Hoofdstuk 4 Regelgeving en financieel kader Wet- en regelgeving in het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie Het wettelijk kader voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (BVE) De landelijke organen beroepsonderwijs en kwaliteitsbewaking Kwalificatiestructuur educatie en eindtermen Uitgaven aan en financiering van het (beroeps)onderwijs Overheidsuitgaven aan onderwijs Financiering van het beroepsonderwijs Uitgaven aan beroepsonderwijs en volwasseneneducatie Fiscale faciliteiten voor duale leerwegen 73

2 Financiering van de educatie: de rol van de gemeenten Financiering van en verantwoordelijkheid voor scholing van werklozen en werkenden 74 Hoofdstuk 5 Kwalitatieve aspecten van het beroepsonderwijs Toetsing, beoordeling en examinering Opleiding van docenten en praktijkopleiders Beroepskeuzebegeleiding 81 Hoofdstuk 6 Nieuwe ontwikkelingen en perspectieven Versterking van de kwalificatiestructuur BVE en de rol van sleutelkwalificaties Ontwikkelingen in de relatie tussen beroepsopleiding en beroepspraktijk Beroepsonderwijs en algemeen onderwijs Informatie- en communicatietechnologie in het onderwijs 89 Bijlage 1 Lijst met afkortingen 91 Bijlage 2 Belangrijke organisaties 95 Bijlage 3 Bronnen 99 Bijlage 4 Begrippenlijst (nieuwe en vernieuwde termen) 103

3 Hoofdstuk 4 Regelgeving en financieel kader 4.1. Wet- en regelgeving in het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie 63 Lange tijd is een centralistisch beleid waarbij de overheid het onderwijs door middel van wet- en regelgeving stuurt, kenmerkend geweest voor het Nederlandse onderwijs. Tussen landelijke overheid en de bevoegde gezagsorganen van de scholen voor basis- en voortgezet onderwijs is in de loop der jaren een bestuurlijk model gegroeid, waarbij de landelijke overheid verantwoordelijk is voor het in stand houden van een adequaat stelsel van het onderwijs; via de inspectie en een systeem van centrale examinering oefent zij deze taak uit. Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor de leerinhoud, het leermateriaal en de pedagogisch-didactische aanpak. Vanaf het midden van de jaren zestig groeide de neiging van de overheid om zich via wet- en regelgeving bezig te houden met de doelstelling van het onderwijs en met de vraag hoe deze doelstellingen kunnen worden bereikt. Op zijn beurt wenste het onderwijs te worden betrokken bij de voorbereiding en de vaststelling van het overheidsbeleid. Het resultaat was een intensief overlegcircuit tussen overheid en koepelorganisaties over (onderwijs)beleidsaangelegenheden. (Vier koepelorganisaties, voor het openbaar, het algemeen bijzonder, het protestantschristelijk en het katholiek onderwijs, functioneren als samenwerkingsorgaan van organisaties binnen eenzelfde onderwijsrichting.) Aldus ontstond een patroon van beleid en regelgeving waarin mogelijkheden en beperkingen voor individuele scholen tot in detail werden vastgelegd. De eigen beleidsruimte voor scholen nam navenant af. In het begin van de jaren tachtig is dit bestuurlijk model in heroverweging genomen. Resultaat hiervan was een visie waarbij instellingen een zo groot mogelijke eigen beleidsruimte moeten hebben bij de uitoefening van hun taken. De rol van de overheid dient zich in deze visie toe te spitsen op het formuleren van doelstellingen, het in algemene termen regelen van voorwaarden, kwaliteitsbewaking en een doelmatige besteding van middelen. De regelgeving moet zich derhalve meer richten op de gewenste resultaten van het onderwijs dan op de manier waarop deze resultaten worden bereikt. In diverse sectoren van het onderwijs zien we deze bestuursopvatting steeds meer vorm krijgen. Heel expliciet is dit het geval in het beroepsonderwijs en de educatie. Deze ontwikkeling werd in sterke mate ondersteund door het in 1990 uitgebrachte advies van de Tijdelijke Adviescommissie onderwijs-arbeidsmarkt (Commissie Rauwenhoff, zie ook hoofdstuk 3). De verbetering van de relatie tussen onderwijs en arbeidsmarkt zou naar de mening van de commissie gepaard moeten gaan met een fundamentele wijziging van taken en verantwoordelijkheden van de betrokken partijen: studenten, bedrijven, scholen en overheid. Een grotere autonomie van onderwijsinstellingen acht zij een voorwaarde om tot meer structurele vormen van samenwerking met de maatschappelijke omgeving (waaronder de arbeidsmarkt) te komen. Een verdere schaalvergroting binnen het beroepsonderwijs tot instellingen die meerdere onderwijssoorten herbergen achtte de commissie beter in staat om een antwoord te geven op de regionale vraag naar onderwijs en scholing. Minder regels in combinatie met een marktgericht beleid van de onderwijsinstellingen zouden hen in staat moeten stellen hun taken te vervullen. Het door de overheid in gang gezette onderwijsbeleid ontwikkelde zich nadrukkelijk in de geschetste richting. In het begin van de jaren negentig vond in het beroepsonderwijs de Sector Vorming en Vernieuwing (SVM) plaats, gericht op schaalvergroting en integratie van opleidingen voor secundair beroepsonderwijs. In de periode daarna vond verdere integratie plaats van beroepsonderwijs, Hoofdstuk 4 Regelgeving en financieel kader

4 Hoofdstuk 4 64 leerlingwezen en volwasseneneducatie in grote regionale instellingen voor beroepsonderwijs en educatie, de regionale opleidingscentra (ROC s). Schematisch is er de volgende taakverdeling in het Nederlandse systeem voor beroepsonderwijs en scholing. Tabel 18. Taken en verantwoordelijkheden ten aanzien van beroepsonderwijs en scholing Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw, Natuur en Visserij Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid/ Centraal Bestuur voor de arbeidsvoorziening (werknemers, werkgevers en overheid) Sociale partners, brancheorganisaties en door sociale partners gedragen opleidingsfondsen Landelijke organen beroepsonderwijs (werkgevers, werknemers, onderwijs) 18 regionale besturen arbeidsvoorziening Gemeenten of samenwerkende gemeenten Scholen en scholingsinstellingen Initieel beroepsonderwijs Volwasseneneducatie Specifieke scholing van Scholing van werkenden (binnen ROC s) werklozen Financiering van het Vaststelling van de beroepsonderwijs via eindtermen jaarlijkse budgetten op basis Rijksbijdrage aan de van leerlingaantallen (met gemeenten op basis van ingang van 2000 output criteria (zie 4.2.4) financiering ) Projectfinanciering (bijvoorbeeld ICT-projecten) Controleren van de besteding van middelen Controleren van naleving van voorschriften Goedkeuring van de eindtermen van het beroepsonderwijs Verkenning arbeidsmarkt Legitimering beroepsprofielen Ontwikkeling eindtermen Bewaking kwaliteit en beschikbaarheid van beroepspraktijkvormingplaatsen Externe legitimering van examens Vormgeving opleidingen Instroombeleid Toegankelijkheid Inzet van middelen en materiaal Kwaliteitszorg Begeleiding van leerlingen in beroepspraktijkvorming Beoordeling en diplomering (via extern gelegitimeerde examens Planning en financiering van de volwasseneneducatie Vormgeving van opleidingen Instroombeleid Toegankelijkheid en inzet van middelen en materiaal: op basis van contracten met de gemeente Kwaliteitszorg Beoordeling en diplomering (in het vavo gedeeltelijk via landelijke examens) Financieel budget voor het Centraal Bestuur voor de arbeidsvoorziening Bepaling van het arbeidsvoorzieningsbeleid Financiering van de regionale besturen voor de arbeidsvoorzieining Regionale planning en financiering scholing voor werklozen Vormgeving van opleidingen Instroombeleid Toegankelijkheid en inzet van middelen en materiaal: op basis van contracten met het Regionaal Bestuur Arbeidsvoorzieining Kwaliteitszorg Beoordeling en certificering Financiering en regulering van het systeem voor scholing van werkenden Aanbieder van scholing voor werkenden op contractbasis Aanbieder van scholing voor werkenden op contractbasis BRON: MOERKAMP, ONSTENK.

5 Regelgeving en financieel kader Het wettelijk kader voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (BVE) 65 Sinds 1996 is de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) het wettelijk kader voor de instellingen voor beroepsonderwijs en educatie. Doel van de wet is meer samenhang te brengen in de verschillende vormen van beroepsonderwijs en volwasseneneducatie. Voor 1996 werden het secundair beroepsonderwijs, het leerlingwezen en de volwasseneneducatie via verschillende wetten geregeld (zie ook hoofdstuk 3). Aan de WEB ging een proces van schaalvergroting en integratie van verschillende instellingen voor beroepsonderwijs en educatie vooraf. In de periode 1992 tot 1998 kregen alle instellingen de gelegenheid onderdak te vinden in een ROC. Een ROC biedt het complete scala aan beroepsopleidingen en educatie. Op 1 januari 1997 waren er 46 ROC s. Instellingen die op 1 januari 1998 geen aansluiting vonden bij een ROC kwamen niet langer voor bekostiging in aanmerking. Hierop is echter een uitzondering gemaakt voor de zogenoemde vakinstellingen. Deze instellingen verzorgen opleidingen voor een specifieke branche, zoals bijvoorbeeld de scheepvaart. Op 1 januari 1997 waren er 13 van dergelijke vakinstellingen. Naast de ROC s, die opleidingen ten behoeve van een breed scala aan branches verzorgen, zijn er 18 opleidingscentra voor de agrarische sector (AOC). Door de schaalvergroting en integratie is het aantal instellingen voor beroepsonderwijs en educatie de laatste zes jaar gedaald van ongeveer tot ruim 60 instellingen. Een belangrijk onderdeel van de WEB vormt de landelijke kwalificatiestructuur. In het beroepsonderwijs worden vanaf 1 augustus 1997 vijf soorten opleidingen onderscheiden, die aansluiten bij vier kwalificatieniveaus. Niveau Opleiding Duur I. Eenvoudige uitvoerende 1 Assistentenopleiding 0,5-1 jaar werkzaamheden II. Uitvoerende 2 Basisberoepsopleiding 2-3 jaar werkzaamheden III. Volledige zelfstandige 3 Vakopleiding 2-4 jaar uitvoering van werkzaamheden IV. Volledige zelfstandige 4 Middenkader 3-4 jaar uitvoering van werkzaamheden opleiding met brede inzetbaarheid dan 5 Specialistenopleiding 1-2 jaar wel specialisatie ROC s kunnen zelf bepalen welke opleidingen ze aanbieden. Alle opleidingen, uit de kwalificatiestructuur, officieel kwalificaties geheten, worden opgenomen in het centraal register beroepsopleidingen (crebo). In dit centraal register staat aan welke instelling een opleiding wordt gegeven, wat de eindtermen zijn, hoe de beroepspraktijkvorming is geregeld en welke deelkwalificaties worden onderworpen Hoofdstuk 4 Regelgeving en financieel kader

6 Hoofdstuk 4 66 aan externe legitimering (zie verder paragraaf 4.5). Er staan momenteel zo n 700 kwalificaties geregistreerd bij het crebo. Binnen deze brede kaders kunnen de ROC s eigen beleid maken ten aanzien van de vormgeving van de opleidingen, instroombeleid en toegankelijkheid van de opleidingen, begeleiding van studenten, inzet van middelen en materiaal. ROC s kunnen bovendien zelf bepalen hoe ze de ruimte invullen die niet in de eindtermen is omschreven. Deze zogenaamde vrije ruimte kunnen instellingen gebruiken voor een eigen onderwijsaanbod, bijvoorbeeld met een levensbeschouwelijk karakter. Op de financiële mogelijkheden die de ROC s hebben voor eigen beleid, wordt in paragraaf 4.2 nader ingegaan. Sinds de invoering van de wet mogen ook particuliere instellingen, dat wil zeggen instellingen die niet door de overheid bekostigd worden, opleidingen aanbieden uit de nieuwe kwalificatiestructuur en de daarbij behorende diploma s uitreiken. Voor die tijd was het particuliere onderwijs in een aparte wet geregeld. Dit betekent dat er binnen de kwalificatiestructuur een systeem van bekostigde en niet-bekostigde opleidingen ontstaat De landelijke organen beroepsonderwijs en kwaliteitsbewaking Landelijke organen voor beroepsonderwijs zijn organisaties die verantwoordelijk zijn voor het beroepsonderwijs in een specifieke bedrijfstak. Er zijn op dit moment 22 landelijke organen. Voorbeelden van landelijke organen zijn: de ecabo, landelijk orgaan voor het beroepsonderwijs in de sectoren economie/administratie, sociaal-juridische dienstverlening en beveiliging; de som, landelijk orgaan voor opleidingen in de metaal; de ovdb, landelijk orgaan voor het beroepsonderwijs in de gezondheidszorg, dienstverlening, welzijn en sport. Voor de invoering van de WEB waren de landelijke organen alleen verantwoordelijk voor het leerlingwezen. Met de invoering van de WEB hebben ze een bredere taakstelling gekregen. Het bestuur van een landelijk orgaan bestaat uit werkgevers, werknemers en onderwijsinstellingen. Iedere groepering bezit eenderde deel van de plaatsen. Onderdeel van ieder landelijk orgaan is een adviserende Commissie onderwijs bedrijfsleven (COB), die voor de helft bestaat uit vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en voor de helft uit vertegenwoordigers van de onderwijsinstellingen. Landelijke organen zijn verantwoordelijk voor de formulering van de eindtermen, de kwaliteit en beschikbaarheid van plaatsen voor beroepspraktijkvorming, de externe legitimering van examens. De landelijke organen hebben een belangrijke verantwoordelijkheid in het formuleren van eindtermen voor de beroepsopleidingen in de branche. In de eindtermen wordt per opleiding aangegeven over welke kwaliteiten op het gebied van kennis, inzicht, vaardigheden en beroepshouding de afgestudeerde in die opleiding moet beschikken. Eindtermen zijn gebaseerd op beroepsprofielen. In een beroepsprofiel is aangegeven wat de meest voorkomende activiteiten zijn in een beroep. Beroepsprofielen moeten zijn gelegitimeerd door de sociale partners van de

7 Regelgeving en financieel kader betreffende bedrijfstak. Via de beroepsprofielen en hun vertegenwoordiging in de landelijke organen kunnen de sociale partners hun invloed uitoefenen op de beroepsopleidingen. Deze invloed heeft zich met de invoering van de WEB uitgebreid tot het gehele beroepsonderwijs. De landelijke organen maken voor iedere opleiding een eindtermendocument. Dit document bevat de eindtermen van de opleiding, maar ook de deelkwalificaties en de wijze van externe legitimering. De door de landelijke organen opgestelde eindtermendocumenten worden aan de minister van Onderwijs voorgelegd. De minister stelt uiteindelijk de eindtermen van een opleiding vast. 67 Naast hun verantwoordelijkheid voor de eindtermen, zijn de landelijke organen ook verantwoordelijk voor de kwaliteit en beschikbaarheid van plaatsen voor beroepspraktijkvorming. In de situatie van voor de WEB waren de landelijke organen verantwoordelijk voor het praktijkdeel van de leerlingwezenopleidingen, inclusief de begeleiding van leerlingen en het afsluiten van leer-arbeidsovereenkomsten. Na de invoering van de wet zijn de landelijke organen verantwoordelijk voor het praktijkdeel van alle beroepsopleidingen, dus ook voor de stage in de voltijdsberoepsopleidingen. De begeleiding van leerlingen is nu een taak geworden van de ROC s. De landelijke organen moeten erop toezien dat er voldoende plaatsen voor beroepspraktijkvorming in de betreffende branche beschikbaar zijn en dat de begeleiders in het bedrijf voldoende geschoold zijn om studenten te begeleiden. Landelijke organen kunnen keurmerkstempels geven aan bedrijven die voldoen aan de kwaliteitseisen. Tot slot spelen de landelijke organen een rol bij de externe legitimering van het beroepsonderwijs. In de WEB is externe legitimering geïntroduceerd om de kwaliteit van de examens en diploma s van het beroepsonderwijs te waarborgen. De instellingen voor beroepsonderwijs zijn zelf verantwoordelijk voor de examinering. Maar met ingang van het jaar 2000 moet de examinering van 51 % van de deelkwalificaties gelegitimeerd worden door een externe exameninstantie. De landelijke organen beroepsonderwijs zijn zo n externe exameninstantie. In hoofdstuk 5 wordt uitgebreider ingegaan op examens en certificering in het beroepsonderwijs. Naast de hierboven genoemde activiteiten die de landelijke organen in het kader van de WEB uitvoeren, worden door de landelijke organen ook op contractbasis scholingsactiviteiten aangeboden voor werkenden. Een groot deel van het scholingsaanbod voor werkenden is in handen van de landelijke organen beroepsonderwijs Kwalificatiestructuur educatie en eindtermen Ook de educatie kent, vergelijkbaar met het beroepsonderwijs, een kwalificatiestructuur en eindtermen. In de kwalificatiestructuur educatie (KSE) worden zes niveaus onderscheiden. Er zijn tevens vier typen opleidingen onderscheiden die het onderwijs ten behoeve van deze niveaus verzorgen (zie ook hoofdstuk 3). Kwalificatieniveaus educatie 1. Redzaamheidsniveau 2. Drempelniveau 3. Basisniveau 4. Start-1-niveau 5. Start-2-niveau 6. Voortgezet niveau Hoofdstuk 4 Regelgeving en financieel kader

8 Hoofdstuk 4 68 De verschillende niveaus in de educatie geven toegang tot verschillende opleidingen in het beroepsonderwijs. De drempelkwalificatie geeft toegang tot de assistentenopleidingen (niveau 1). De basiskwalificatie geeft toegang tot de basisberoepsopleiding (niveau 2). De start-1-kwalificatie geeft toegang tot de vakopleiding en de middenkaderopleiding (niveaus 3 en 4). De start-2-kwalificatie geeft toegang tot het hoger beroepsonderwijs. De voortgezette kwalificatie geeft toegang tot het wetenschappelijk onderwijs. De opleidingen in de vavo (op niveaus 4 tot en met 6) zijn gericht op het halen van een diploma van het algemeen onderwijs, mavo, havo of vwo. Hiervoor zijn geen eindtermen vastgesteld. De (nieuwe) maatregelen die in het jeugdonderwijs gelden voor deze onderwijstypen (zie hoofdstuk 2) gelden ook voor het volwassenenonderwijs. De andere opleidingen in de educatie zijn gericht op het realiseren van vastgestelde eindtermen. Dit is voor de opleidingen die gericht zijn op sociale redzaamheid en breed maatschappelijk functioneren een nieuwe ontwikkeling. Voor de opleidingen Nederlands als tweede taal werden er al in 1995 eindtermen door de minister van Onderwijs vastgesteld. De minister van Onderwijs zal nu ook de eindtermen vaststellen voor de opleidingen gericht op breed maatschappelijk functioneren en sociale redzaamheid op de niveaus 2 en 3. Voor de overige opleidingen kunnen de instellingen zelf de eindtermen bepalen Uitgaven aan en financiering van het (beroeps)onderwijs Overheidsuitgaven aan onderwijs De uitgaven van de Nederlandse overheid aan het onderwijs, als percentage van het bruto nationaal product (BNP), zijn de laatste twintig jaar gedaald. Deze daling is vooral het gevolg van het algemene strakke financieringsbeleid, gericht op beheersing en vermindering van de rijksuitgaven. Figuur 12. Nederlandse overheidsuitgaven aan het onderwijs als een percentage van het BNP, ,5 7,4 7,1 6,6 5,7 5,2 5, BRON: EDUCATION AT A GLANCE, OECD INDICATORS, 1998.

9 Regelgeving en financieel kader In vergelijking met andere Europese landen zijn de uitgaven aan onderwijs in Nederland laag. 69 Tabel 19. Onderwijsuitgaven als percentage van het bruto nationaal product, een vergelijking tussen landen (1995) Directe collectieve Totale uitgave aan Totale uitgave vanuit uitgaven aan onderwijsinstellingen collectieve, particuliere onderwijsinstellingen vanuit collectieve en en internationale particuliere bronnen bronnen aan onderwijsinstellingen + collectieve uitgaven aan huishoudens Australië 4,5 5,6 6,1 Oostenrijk 5,3 5,5 5,6 België (Vlaanderen) 5,0 m m Canada 5,8 7,0 7,3 Tsjechië 4,8 5,7 6,0 Denemarken 6,5 7,1 8,5 Finland 6,6 6,6 7,3 Frankrijk 5,8 6,3 6,6 Duitsland 4,5 5,8 6,0 Griekenland 3,7 3,7 3,7 Hongarije 4,9 5,5 5,7 IJsland 4,5 5,2 5,5 Ierland 4,7 5,3 5,7 Italië 4,5 4,7 4,7 Japan 3,6 4,7 4,7 Korea 3,6 6,2 6,2 Luxemburg 4,3 m m Mexico 4,6 5,6 5,6 Nederland 4,6 4,9 5,4 Nieuw-Zeeland 5,3 m m Noorwegen 6,8 m m Polen 5,2 m m Portugal 5,4 5,4 5,5 Spanje 4,8 5,7 5,8 Zweden 6,6 6,7 7,9 Zwitserland 5,5 m m Turkije 2,2 2,4 2,5 Verenigd Koninkrijk 4,6 m m Verenigde Staten 5,0 6,7 6,7 Totaal OECD 4,7 5,9 6,0 m = de gegevens zijn niet beschikbaar BRON: EDUCATION AT A GLANCE, OECD INDICATORS, 1998 Hoofdstuk 4 Regelgeving en financieel kader

10 Hoofdstuk Financiering van het beroepsonderwijs Het beroepsonderwijs wordt rechtstreeks door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW) en het ministerie voor Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) gefinancierd. Dit laatste ministerie is verantwoordelijk voor de financiering van het landbouwonderwijs. Het ministerie van OCenW financiert het onderwijs in de overige sectoren. Tot 1997 was het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) verantwoordelijk voor het beroepsonderwijs voor de gezondheidszorgsector. In 1997 is deze verantwoordelijkheid overgedragen aan het ministerie voor OCenW. Naast de financiering vanuit de overheid worden ook door ouders bijdragen geleverd in de vorm van lesgeld voor de niet meer leerplichtige leerlingen. Sinds 1992 vindt de financiering van de scholen plaats in de vorm van een jaarlijks eenmalige financiering, de zogenaamde lumpsum-bekostiging. Deze wijze van bekostigen verving het declaratiestelsel waarbij gemaakte kosten (die aan bepaalde vastgelegde normen en regels moesten voldoen), werden gedeclareerd. De hoogte van het jaarlijkse budget is afhankelijk van het aantal deelnemers. Tot 1997 werden de huisvestingskosten van de instellingen voor beroepsonderwijs rechtstreeks door de overheid vergoed. Met ingang van 1997 worden ook de middelen voor huisvesting als lumpsum aan instellingen verstrekt. Met de invoering van de lumpsum-bekostiging hebben scholen meer vrijheid gekregen om de financiële middelen te besteden. In de praktijk heeft dit er echter toe geleid dat sommige scholen niet rond konden komen met het budget, terwijl andere scholen een (bescheiden) winst maakten. De verschillen tussen scholen werden met name veroorzaakt door de leeftijdsopbouw van het personeel. Vooral scholen met veel oudere en daardoor duurdere docenten in dienst, kwamen in financiële problemen. Van diverse kanten heeft men bezorgdheid laten blijken over de financiële positie van de onderwijsinstellingen. De Inspectie van het onderwijs wees er in 1994 op dat de grotere autonomie in veel scholen heeft geleid tot bezuinigingen op personele kosten. Door vergroting van klassen en vermindering van de contacttijd tussen docenten en leerlingen waren scholen in staat hun uitgaven voor personeel te verminderen. Om aan de financiële nood van een aantal instellingen voor beroepsonderwijs tegemoet te komen heeft de overheid extra geld vrijgemaakt. In 1997 was dit een bedrag van 13,5 miljoen euro. In de nabije toekomst zal de bekostiging van het beroepsonderwijs worden gebaseerd op het aantal deelnemers en de geleverde prestaties in de vorm van diploma s (output financiering). Voor de groepen met een laag instroomniveau geldt daarbij een speciale opslag. Doel van deze systematiek is verhoging van het rendement en voorkoming van tussentijdse uitval. Het nieuwe bekostigingsmodel zal in het jaar 2000 ingevoerd worden. Naast de normale financiering van de onderwijsinstellingen door middel van een jaarlijks budget, worden er extra middelen verstrekt voor specifieke doelen. Zo stelt de overheid bijvoorbeeld geld beschikbaar voor de invoering van informatie- en communicatietechnologie (ICT) in het beroepsonderwijs, voor vernieuwingen van het primaire proces en voor de samenwerking tussen mbo en hbo. Ten behoeve van het hbo zijn de laatste paar jaar middelen vrijgemaakt voor de verbetering van de kwaliteit en studeerbaarheid van de opleidingen. Onderwijsinstellingen kunnen doorgaans aanspraak maken op deze financiële middelen op basis van een goedgekeurd projectplan. Projectplannen worden door onafhankelijke instanties beoordeeld Uitgaven aan beroepsonderwijs en volwasseneneducatie De totale uitgaven van het ministerie van OCenW zijn in 1998 begroot op 17,6 miljard euro. Dit is ongeveer 18 % van de totale rijksuitgaven. Het bedrag dat uitgegeven

11 Regelgeving en financieel kader wordt aan beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (bve) bedraagt 10,8 % van die begroting, namelijk 1,9 miljard euro. Het bedrag dat uitgeven wordt aan het hoger beroepsonderwijs bedraagt 6,7 % van de onderwijsbegroting, namelijk 1,2 miljard euro. 71 De totale uitgaven van het ministerie van LNV zijn in 1998 begroot op 1,5 miljard euro. Van dit bedrag wordt 27 % uitgegeven ten behoeve van het landbouwonderwijs. Tabel 20. Uitgaven van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan onderwijs (1998) Totale rijksbegroting ,7 miljard euro Waarvan uitgaven aan onderwijs 17,6 miljard = 17,7 % Waarvan uitgaven aan bve 1,9 miljard = 10,8 % Waarvan uitgaven aan hbo 1,2 miljard = 6,7 % Waarvan uitgaven aan landbouw 1,5 miljard = 1,5 % Waarvan uitgaven aan onderwijs 0,4 miljard = 27 % Waarvan uitgaven aan secundair onderwijs* 0,2 miljard = 56 % Waarvan uitgaven aan hbo 0,05 miljard = 11 % * In de begroting van het ministerie van LNV wordt geen onderscheid gemaakt tussen landbouwonderwijs op vbo-niveau en landbouwonderwijs op mbo-niveau. BRON: RIJKSBEGROTING 1998 De uitgaven voor de bve-sector kunnen nog verder gespecificeerd worden. Van de totale uitgaven aan de bve gaat 51 % naar het mbo (de beroepsopleidende leerweg), 16 % gaat naar het leerlingwezen (beroepsbegeleidende leerweg), 6 % gaat naar het overig beroepsonderwijs (bv. deeltijd-mbo), 14 % gaat naar de educatie. Een berekening van de kosten per leerlingen geeft de mogelijkheid de kosten per schooltype te vergelijken. Figuur 13. Kosten per leerling per schooltype (1996) Basisonderwijs Algemeen voortgezet onderwijs Mbo (beroepsopleidende leerweg) Mbo (beroepsbegeleidende leerweg) Hoger beroepsonderwijs Wetenschappelijk onderwijs 1,9 3,0 4,0 4,0 5,4 5,2 Kosten per leerling 1996 (x euro) BRON: OCenW IN KERNCIJFERS Hoofdstuk 4 Regelgeving en financieel kader

12 Hoofdstuk 4 72 Nederland geeft het meeste geld uit aan leerlingen in het hoger onderwijs. Ook internationaal gezien zijn de uitgaven per student in het Nederlandse hoger onderwijs hoog in vergelijking met de andere onderwijsniveaus. Hierbij moet echter rekening gehouden worden met het feit dat in Nederland de uitgaven voor wetenschappelijk onderwijs en studiefinanciering zijn meegerekend en dat in de verschillende landen de studieduur in het hoger onderwijs varieert. Tabel 21. Geïndexeerde uitgaven per student onderscheiden naar onderwijsniveau (basisonderwijs = 100), vergelijking met enkele andere landen Basisonderwijs Voortgezet onderwijs Hoger onderwijs Nederland België Frankrijk Verenigd Koninkrijk Denemarken Verenigde Staten BRON: OCenW IN KERNCIJFERS 1998, GEBASEERD OP EDUCATION AT A GLANCE Voor leerlingen van 16 jaar en ouder moet lesgeld betaald worden. Voor leerlingen van 16 tot 18 jaar zijn het de ouders die verantwoordelijk zijn voor de betaling van het lesgeld. Studenten van 18 jaar en ouder betalen zelf lesgeld. In bedroeg het lesgeld 685 euro per jaar. Studenten in het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs betalen collegegeld. In het jaar bedroeg het collegegeld euro per jaar. Ouders van mbo-leerlingen die nog geen 18 jaar zijn kunnen, afhankelijk van hun inkomen, een beroep doen op een tegemoetkoming in de studiekosten van hun kinderen. Ouders met een belastbaar inkomen van minder dan euro per jaar kunnen het lesgeld volledig vergoed krijgen. Ouders met een belastbaar inkomen dat lager is dan euro per jaar kunnen ook een tegemoetkoming ontvangen in de overige studiekosten. Mbo-studenten die 18 jaar of ouder zijn en aan het voltijds onderwijs deelnemen komen in aanmerking voor een studiebeurs op basis van de Wet studiefinanciering (WSF). Vanaf augustus 1997 is de basisbeurs vastgesteld op 41 euro per maand voor studenten die nog thuis wonen en 178 euro per maand voor studenten die zelfstandig wonen. Studenten kunnen, afhankelijk van het inkomen van hun ouders, in aanmerking komen voor een aanvullende beurs. Zowel de basisbeurs als de aanvullende beurs hoeven niet te worden terugbetaald. Studenten kunnen ook een studielening afsluiten. Deze lening is niet afhankelijk van het inkomen van de ouders en kan dus door iedere student afgesloten worden. Na beëindiging van de studie moet de lening worden afbetaald. Daarvoor wordt een regeling getroffen waarbij rekening gehouden wordt met het inkomen van de afgestudeerde. Voor studenten in het hbo geldt een vergelijkbare regeling met betrekking tot studiebeurzen en studieleningen. De basisbeurs voor studenten in het hbo bedraagt 57 euro per maand voor thuiswonende studenten en 193 euro per maand voor zelfstandig wonende studenten. Ook hbo-studenten kunnen, afhankelijk van het inkomen van de ouders, naast de basisbeurs een aanvullende beurs krijgen en ze kunnen studieleningen afsluiten die na afstuderen terugbetaald moeten worden. De

13 Regelgeving en financieel kader basisbeurs en de aanvullende beurs voor studenten in het hbo zijn gerelateerd aan hun studieprestaties. Studenten ontvangen hun beurs aanvankelijk als lening. Deze lening wordt omgezet in een beurs als ze voldoen aan bepaalde prestatiecriteria. Ze moeten bijvoorbeeld in het eerste studiejaar 50 % halen van het maximaal aantal studiepunten voor dat jaar (21 punten van de 42) Fiscale faciliteiten voor duale leerwegen Naast directe financiering van het beroepsonderwijs, ook het leerlingwezen en de duale leervormen in het hbo, stimuleert de overheid deze vormen van onderwijs door fiscale maatregelen. Deze maatregelen zijn vooral genomen vanuit werkgelegenheidsperspectief. Vanaf 1 januari 1996 hebben werkgevers die een leerling in dienst hebben die een leerlingwezenopleiding volgt een bijdrage in de kosten van jaarlijks euro. Bedrijven ontvangen deze bijdrage door een verlaging van de brutoloonkosten van deze werknemers. Een voorwaarde hierbij is dat het loon niet hoger is dan 130 % van het wettelijk minimumloon voor volwassenen. De maatregel is dus vooral gericht op personeel in laagbetaalde functies. Doel van de fiscale faciliteit leerlingwezen was het aantal leerarbeidsplaatsen voor leerlingwezen uit te breiden met in drie jaar. De Rekenkamer meldde in mei 1998 aan de minister van Onderwijs dat dit aantal niet gehaald zou worden. De conclusie van de Rekenkamer luidde dat het veronderstelde effect van de fiscale faciliteit leerlingwezen verschilde per bedrijfssector en voor het leerlingwezen als geheel gering was. Voor studenten die een duale opleiding volgen in het hbo bestaat een vergelijkbare regeling. Met ingang van 1 januari 1997 krijgen ook bedrijven die hbo-studenten in een duaal traject een arbeidscontract bieden een tegemoetkoming van euro. Bovendien bieden twee brancheorganisaties, de Vereniging van Nederlandse Installatiebedrijven en de Metaalunie, nog eens euro extra aan, aan bedrijven die een hbo-student in een duaal traject in dienst nemen. Ook hier geldt de regel dat het salaris niet meer dan 130 % van het minimumloon mag bedragen. Bovendien mogen bedrijven maximaal 24 maanden een beroep doen op deze regeling Financiering van de educatie: de rol van de gemeenten In tegenstelling tot het beroepsonderwijs ten aanzien waarvan de lokale overheden geen rol spelen in de planning en bekostiging, speelt de lokale overheid voor de educatie een belangrijke rol. Ten aanzien van de educatie wordt sterker een decentraal beleid gevoerd dan voor het beroepsonderwijs het geval is. Deze ontwikkeling in de educatie is versterkt met de invoering van de WEB, maar ook in eerdere wettelijke regelingen, zoals bijvoorbeeld de Kaderwet volwasseneneducatie, vervulden de gemeenten een belangrijke rol. Dit gold met name voor de basiseducatie die altijd al door de gemeente gepland en bekostigd werd. Met de invoering van de WEB worden er geen afzonderlijke budgetten voor opleidingen binnen de educatie meer verstrekt. Elke gemeente krijgt van de rijksoverheid één budget voor het hele terrein van de educatie. Dit betekent dat nu ook het vavo door de gemeente bekostigd wordt. De verdeling van de rijksbijdrage voor de educatie over de gemeenten vindt plaats op basis van de volgende criteria. Het aantal volwassen inwoners in een gemeente. Het opleidingsniveau van de volwassen inwoners in een gemeente. De etnische achtergrond van de volwassen inwoners in een gemeente. Hoofdstuk 4 Regelgeving en financieel kader

14 Hoofdstuk 4 74 In de oude situatie stelden de gemeenten een plan op waarin zij beschreven welke activiteiten zij in aanmerking wilden laten komen voor bekostiging. In de nieuwe situatie (WEB) zou er meer sprake moeten zijn van onderlinge afspraken tussen de gemeente en de educatieve instellingen. In de officiële beleidsnotities wordt deze verandering omschreven als een verschuiving naar een contractrelatie tussen de gemeente en de instellingen. De inhoud en leveringsvoorwaarden worden dan niet meer eenzijdig door de gemeente bepaald, maar er wordt tussen de gemeente en de instellingen onderhandeld over het product educatie. De wijze waarop de gemeente en de instellingen tot contracten komen over de educatie is nog lang niet uitgekristalliseerd. Veel gemeenten beschouwden de periode van 1996 tot nu als een overgangsperiode. Vavo s vrezen dat de voor dit opleidingstype nieuwe manier van financieren zal leiden tot een vermindering van het budget. Gemeenten zullen geneigd zijn het budget voor de educatie vooral uit te geven aan de zeer laag opgeleiden. Havo- en vwo-opleidingen voor volwassenen zullen, zo vreest men, geen hoge prioriteit hebben Financiering van en verantwoordelijkheid voor scholing van werklozen en werkenden De scholing van werklozen valt onder de primaire verantwoordelijkheid van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SoZaWe). Naast directe financiering van scholingsmaatregelen (zie hoofdstuk 3), zijn er fiscale maatregelen en subsidies (nationale en Europese subsidies) voor scholing van werkenden en werklozen. De fiscale maatregel leerlingwezen geldt ook voor werkenden. De Kaderregeling scholing is gericht op werknemers voor wie scholing noodzakelijk is om zich te kunnen handhaven in of ingepast te kunnen worden in het arbeidsproces. Een bedrijf kan maximaal 50 % van de scholingskosten vergoed krijgen. De Bijdrageregeling bedrijfstakgewijze scholing werklozen is gericht op werklozen waarvan men verwacht dat de werkloosheid door scholing kan worden opgeheven. De regeling stimuleert branches om in samenwerking met Arbeidsvoorziening de knelpunten op specifieke deelarbeidsmarkten op te lossen. De structurering en financiering van de scholing voor werklozen is een complex terrein. Primair is het de verantwoordelijkheid van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Arbeidsvoorziening. Ook gemeenten vervullen echter een rol in de scholing van werklozen. Sinds 1 januari 1998 is bijvoorbeeld de Wet inschakeling werkzoekenden van kracht. Deze wet is gericht op gemeenten en heeft tot doel om langdurig werklozen en jongeren aan werk te helpen. Alle werkloze jongeren tot 23 jaar krijgen een tijdelijke baan of een opleiding aangeboden. De gemeenten werken hierbij samen met Arbeidsvoorziening, maar ook de ROC s kunnen een rol vervullen bij de opleiding van deze jongeren. De samenwerking tussen gemeenten en Arbeidsvoorziening zal vanaf 2001 waarschijnlijk geformaliseerd worden. Vanaf die datum zullen de gemeentelijke sociale diensten, de Bureaus voor arbeidsvoorziening en de uitvoeringsinstellingen voor sociale verzekeringen gaan samenwerken in zogeheten Centra voor werk en inkomen.

15 Regelgeving en financieel kader Tabel 22. Uitgaven van het ministerie van SoZaWe aan opleidingen voor werklozen (1994) 75 Scholingsvoorziening Overheidsuitgaven (x 1 miljoen euro) Centra vakopleidingen 109,0 Vrouwenvakscholen 4,6 Centra voor beroepsoriëntatie en beroepsoefening 19,0 BRON: WESTERHUIS & HENDRIKS, 1997 De kosten voor de opleiding van werkenden komt grotendeels voor rekening van de werkgevers en de werknemers, met uitzondering van de fiscale voordelen bij het opleiden van werknemers in een duaal opleidingstraject en de (her)scholing van werkenden die met werkloosheid worden bedreigd (zie hierboven). In paragraaf van hoofdstuk 3 is uitgebreid ingegaan op de investeringen van bedrijven in het opleiden van hun personeel. Naast de uitgaven van de werkgevers aan opleiden, maken ook werknemers zelf kosten voor het volgen van opleidingen. Kosten voor het volgen van bijvoorbeeld deeltijd-mbo en -hbo worden lang niet altijd door het bedrijf vergoed. Westerhuis en Hendriks (1998) schatten de totale uitgaven van deelnemers aan dit soort opleidingen op euro per jaar. Hoofdstuk 4 Regelgeving en financieel kader