Bestuurlijk rapport. Handreiking voor besluitvorming over Caparis

Transcriptie

1 Bestuurlijk rapport Handreiking voor besluitvorming over Caparis

2 Aanleiding De gemeenteraad van Heerenveen beraadt zich met het college van b. en w. in het najaar van 2017 over toekomstige functie en vorm van Caparis. Dit bedrijf vervult sinds 2004 de SW-taak en functie voor Heerenveen en zeven andere Friese gemeenten. Eerder vervulde De Friese Wouden die taak en functie in de gelijknamige regio, waartoe Heerenveen behoorde. Landelijke en regionale ontwikkelingen zijn aanleiding voor dit beraad. In de strategievorming zoals in dit vraagstuk draait het om de vraag waarop gemeentelijke middelen worden ingezet om gemeentelijke doelen te bereiken. Vorm en inhoud hangen daarin logischerwijs nauw met elkaar samen. Het lukt vaak niet deze samenhangende begrippen van elkaar te scheiden, maar wel te onderscheiden. In strategievorming is het verstandig beide begrippen eerst los van elkaar te bezien om vervolgens de samenhang te kunnen bepalen. Bij het begrip vorm kunnen we denken aan een gebouw. Om een gebouw te kunnen ontwerpen is het noodzakelijk om de toekomstige functies (inhoud) daarvan te kennen voordat het gebouw vorm kan krijgen. Een ontwerpproces begint bij de beoogde functies, de vorm volgt. Vorm volgt inhoud is ook in beleids- en besluitvorming een bekende uitspraak. Toch laat de bestuurspraktijk meermaals zien dat de focus snel op de vorm en organisatiestructuur wordt gericht. Zie als voorbeeld de informatievoorziening over Caparis in de commissie samenlevingszaken van 3 juli 2017 waar het accent op de structuur ligt. Verschillende varianten voor de toekomstige (infra)structuur zijn in die bijeenkomst voor het voetlicht gebracht. In de Modellenstudie uitvoering Wsw gemeente Heerenveen zijn de sterke en zwakke punten van deze varianten uiteengezet 1. Opmerkelijk is dat in het Coalitieakkoord de benadering vanuit het principe vorm-volgt-inhoud wordt onderschreven met de stelregel voor het sociaal domein Functie gaat boven instelling. Met dit rapport willen wij u enkele inhoudelijke, functiegerichte handvatten bieden voor de komende gedachtewisseling in de gemeenteraad en de commissie Samenlevingszaken met het college en de organisatie. Anders dan gebruikelijk voor rekenkamercommissies kijken we in dit rapport niet achterom om te zien hoe dingen uitwerken die in het beleid zijn bedacht. Dat gebeurde bijvoorbeeld in de recente onderzoeken van de Jeugdzorg en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Dit rapport beschrijft de wijze waarop de gemeenteraad van Heerenveen richting en inhoud heeft gegeven aan de uitvoering van de Participatiewet. Die uitvoering omvat de toeleiding van mensen met een arbeidsbeperking naar werk of vergroting van hun kans op werk. Het gaat om welke doelen zijn en worden gesteld en op welke (prioritaire) doelgroepen de uitvoerring is en wordt gericht. Daarmee ligt het accent op hoe de gemeentelijke taken en functies van de Participatiewet in de toekomst kunnen doorwerken in de uitwerking. In twee gearceerde tekstblokken hebben wij voorbeelden van functies en doelgroepen genoemd. 1. Onderzoeksopzet Focus en begrenzing van het onderzoek Voor deze quick scan van door de raad vastgestelde beleidsdocumenten zijn wij vooral benieuwd naar de lokale keuzes in het gemeentelijke beleid-participatiewet voor de (re-)integratie van bestaande en nieuwe doelgroepen van mensen met een arbeidsbeperking. De inkomenskant blijft daarmee in deze scan buiten beschouwing. De mogelijke structuur van een SW-bedrijf en de infrastructuur tussen gemeente en een SW-bedrijf zijn in de raadsinformatie voldoende belicht. Deze aspecten blijven in dit rapport buiten beschouwing. Vanuit het principe vorm-volgt-inhoud vloeien deze voort uit een gemeentelijke keuze voor de toekomstige functie(s) van een SW-bedrijf. 1 D. Langedijk, Modellenstudie uitvoering Wsw Gemeente Heerenveen, commissie Samenlevingszaken 20 september

3 Doelstelling Met deze handvatten beogen wij de raad meer inzicht te verschaffen voor goede besluitvorming over de functie of rol van een SW-bedrijf in de uitvoering van het gemeentelijk beleid- Participatiewet. Hieruit vloeit de centrale vraag voort: Welke informatie heeft de gemeenteraad van Heerenveen nodig voor het bepalen van de functie(s) van een SW-bedrijf in het participatiebeleid? Het onderzoek geeft op hoofdlijnen antwoord op de volgende vragen: 1. Welke ambities, doelstellingen en doelgroepen voor de participatie van mensen met een arbeidsbeperking zijn vastgesteld? Deze deelvraag beoogt op hoofdlijnen een beeld te schetsen met: a. een beschrijving van het beleid, de maatschappelijke opgave, de ambities en de beleidsdoelen (lokaal, landelijk) b. een beschrijving doelgroepen van de gemeente c. een beschrijving van de beleidsinstrumenten 2. Wat zijn de door de raad vastgestelde functies van de gemeente Heerenveen, instellingen en bedrijven? 3. Welke keuze is gemaakt voor de functie van het SW-bedrijf: uitvoering WSW/beschut werk, werk en re-integratie voor andere doelgroepen van de Participatiewet, en ook: uitvoeren opdrachten van gemeenten (groen, schoonmaak, e.d.)? 4. Aan de hand van welke vragen kan de raad meer duidelijkheid krijgen over de mogelijke toekomstige functies van een SW-bedrijf in de uitvoering van het Participatiebeleid? 2. Resultaten Centrale vraag: functies en doelgroepen Welke informatie heeft de gemeenteraad van Heerenveen nodig voor het bepalen van de functie(s) van een SW-bedrijf in het participatiebeleid? De onderzochte documenten geven richting aan noch inhoud van een toekomstige rol van het SWbedrijf Caparis (of rechtsopvolgers) in de uitvoering van het beleid-. In de Perspectiefnota 2017 wordt verwezen naar een dit najaar komende notitie van de directeur van Caparis over mogelijke functies buiten het verband van de gemeenschappelijke regeling en NV. De gemeente vervult vanuit haar wettelijke taak primair de rol van beleids- en ketenregisseur. Voor de uitvoering bestaat de mogelijkheid voor uitvoering door zowel de gemeente als instellingen. Combinaties worden niet genoemd noch uitgesloten. De discussie over de inhoud of functie(s) in de uitvoering staat derhalve volledig open. Overeenkomstig de benadering van vorm volgt inhoud en de eerdergenoemde stelregel Functie gaat boven instelling past daarom een afweging van mogelijke functie(s) die de gemeente met of door een SW-bedrijf als Caparis (of een opvolger) met zijn expertise en netwerk wil laten uitvoeren. Die afweging past in deze fase bij de primaire gemeentelijke rol van beleids- en ketenregisseur en bijvoorbeeld niet bij een instelling als Caparis. De gemeenteraad en het college kunnen die afweging slechts maken met inzicht in: 1. mogelijke functies en in samenhang de mogelijke doelgroepen in de uitvoering van het P-beleid waarvoor de gemeente een SW-bedrijf kan of wil inschakelen. 2. de voor- en nadelen of kansen en risico s van de verschillende opties van de verschillende opties voor de uitvoering door of tezamen met een SW-bedrijf? 3. de effectieve en efficiënte wijze waarop de gemeente in het belang van de betrokken mensen met een arbeidsbeperking een integrale aanpak wil bereiken. Deelvraag 1: Wat wil de gemeenteraad? Deze deelvraag beantwoorden we aan de hand van enkele landelijke en lokale beleidsbronnen. Landelijk De Participatiewet bundelt wet- en regelgeving voor werk en inkomen en vergroot de gemeentelijke taak en functie binnen dit beleidsveld. Die veranderingen kunnen worden samengevat in het volgende plaatje. 3

4 Heerenveen: ambities, doelstellingen en doelgroepen De ambitie voor de 3 decentralisaties is in de gemeentelijke Visie sociaal beleid als volgt omschreven. We willen dat inwoners van Heerenveen: zelfredzaam zijn, om anderen denken en actief zijn in Heerenveen. We zetten daarom in op het versterken van eigen regie en burgerschap. Als het inwoners ondanks hulp niet lukt om zelfredzaam te zijn, bieden we voor hen een vangnet. We willen dit bereiken binnen de beschikbare middelen. De gemeentelijke ambitie is in de Kadernota Werk, inkomen en Participatie geformuleerd als: Onze focus is er op gericht dat mensen economisch zelfstandig zijn (of weer worden) en dat participatie in welke vorm dan ook perspectief biedt en bijdraagt aan het meedoen in de lokale samenleving. Doelstellingen De door de raad vastgelegde beleidsdoelen hebben betrekking op: 1. Participatie & werk: werk voor iedereen als doel en participeren naar vermogen als norm. Inzet op maximaal maatwerk binnen de grenzen van de wet. 2. Plaatsbepaling Fries Werkbedrijf in toegang tot sociaal domein: regionaal waar nodig, lokaal waar het kan. Functiebehoud in de keten voor de Poort, meitinkers, en jongerenpunt. 3. Talentonwikkeling: mensen kansen bieden om zich te ontwikkelen in de (lokale) samenleving. 4. Jobhunting, Jobcarving en Opleiden voor Werk: geen ondernemers, geen banen. Hieruit volgt een actieve benadering van werkgevers en aanbod van specifieke werkgeversarrangementen. 5. Financiële kaders en meetbare prioriteiten: -gezien bestaande tekorten vaststelling van duidelijke financiële kaders en meetbare prioriteiten. De doelstellingen zijn in prestatie-indicatoren vertaald, die niet altijd zijn uitgewerkt in concrete en meetbare informatie. Zo wordt bijvoorbeeld voor het aantal Wsw-plaatsen als kritische prestatieindicator afbouwscenario vastgelegd. Voor garantiebanen staat als indicator regionale quotum. Recente actualisatie van indicatoren hebben wij niet aangetroffen. 4

5 Doelgroepen De decentralisatie van de Participatiewet leidt voor de gemeente tot nieuwe doelgroepen: 1. de nieuwe instroom van jonggehandicapten met arbeidsmogelijkheden van wie landelijk ruim de helft een achtergrond in het vso- of praktijkonderwijs heeft. 2. personen die voorheen gebruik konden maken van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). 3. bijstandsgerechtigden met arbeidsbeperkingen waarvoor gemeenten door de Participatiewet meer mogelijkheden tot re-integratie krijgen. De financiële positie van de gemeente is aanvankelijk reden om te kiezen voor minimale wettelijke beleidsuitvoering. De gemeentelijke Kadernota Werk, inkomen en participatie duidt deze keuze aan als P-wet rechtmatige stijl. Verbetering van de financiële positie leidt in de Perspectiefnota 2017 tot verruiming van de prioritaire doelgroep van mensen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt naar de doelgroep van iedereen in de bijstand. Binnen deze doelgroep van mensen met een uitkering kunnen derhalve meerdere subgroepen worden onderscheiden. De kadernota bevat in de genoemde instrumenten vele, vaak wettelijke doelgroepen van beleid. Subgroepen zijn in Heerenveen niet expliciet door de raad vastgesteld. Dat betekent natuurlijk niet dat die in Heerenveen niet worden onderscheiden. In de raadscommissie SAZA wordt wel gesproken over deze subgroepen, zoals onlangs over de doelgroep voor beschut werk. Ervaringen elders De gemeenteraad van Assen onderscheidt binnen deze doelgroep naar het percentage van hun verdiencapaciteit: 0-30% met als motto meedoen (maatschappelijke participatie), 30-50% meedoen en bijdragen (maatschappelijke participatie; beschut werk), 50-80% werken leer je door te werken (arbeidsparticipatie incl. garantiebanen) en % aan de slag. Voor jongeren geldt als motto leren werkt (aansluiting school en werk) en voor de huidige wsw-ers werken leer je door te werken (werk bij reguliere werkgevers). Beleidsinstrumenten Beleidsinstrumenten voor de beleidsdoelen zijn volgens de Kadernota studie-toeslag, tegenprestatie, garantiebanen, loonkostensubsidies, beschut werken, no-risk-polis, persoonlijke begeleiding, detacheringsbanen, leerwerkplekken, proefplaatsingen, participatieplaatsen, persoonlijk re-integratiebudget, ondersteuning voor 16/17-jarigen en/of jongeren zonder startkwalificatie 2. Deelvraag 2: Welke functie(s) zijn vastgelegd voor de gemeente, instellingen en bedrijven? De gemeente: regisseur en verbinder, naast aanbesteder ook zelf uitvoerder De gemeente Heerenveen voert in het sociaal domein regie op de toegang tot ondersteuning en het vangnet. De gemeente voert de functies zelf uit of maakt hierover bindende afspraken met instellingen. De gemeente stuurt de centrale toegang tot de voorzieningen zelf aan. Die centrale positie biedt de gemeente kansen voor een integrale aanpak en integrale inzet van instrumenten die het best passen bij de betrokkene (maatwerk). Instellingen: uitvoerder De gemeente wil samen met uitvoeringspartners doelen stellen. Vervolgens maken gemeente en uitvoerende instellingen bindende afspraken over wie waar verantwoordelijk voor is. De gemeente streeft naar gezamenlijke bundeling van financiële middelen van partners. Afzonderlijke aandacht krijgt Friesland werkt! Dit (wettelijk voorgeschreven) regionale werkbedrijf is een samenwerkingsverband van de Friese gemeenten, UWV, SW-bedrijven, werkgevers, 2 We volgen met het woord beleidsdoel het in de Kadernota Werk, Inkomen en Participatie gebruikte woord voor doel. 5

6 vakbonden en onderwijs. Friesland werkt! fungeert als regionaal afstemmingsplatform voor de verschillende ketenpartners om afspraken te maken over de wijze waarop zij zorgen voor extra werk voor mensen met afstand tot de arbeidsmarkt. De onderzochte documenten geven geen inzicht in de bij de beleidsvoering van de Participatiewet betrokken instellingen en welke functie(s) deze instellingen in de uitvoering hebben. De documenten zijn hoofdzakelijk voor of kort na de invoering van de Participatiewet tot stand gekomen. Deelvraag 3: Welke functie(s) heeft het SW-bedrijf? De toekomst van het SW-bedrijf - opheffing door natuurlijk verloop en het stoppen van de instroom- wordt genoemd als vraagstuk dat de gemeente voor de keus stelt of extra maatregelen nodig zijn om aan de voorgestelde afbouw te voldoen. De Themarekening 2016 beschrijft de stap van 4 GR-gemeenten die het groenonderhoud voortaan zelf willen doen. Vervolgens komt de vraag naar voren over de structurele betekenis voor Caparis en de financiële effecten van de andere 4 GR gemeenten waaronder Heerenveen. In de Perspectiefnota 2017 komt als perspectief naar voren dat gemeenten en Caparis zoeken naar kansen en mogelijkheden om op een overzienbare termijn het eindperspectief te bereiken van een beschutte voorziening in het kader van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). Vervolgens beschrijft deze nota als activiteit van de directeur van Caparis een notitie waarmee naast de traditionele functie voor Wsw-ers diensten worden aangeboden buiten het kader van de Wsw. Deze komen niet voor rekening van de huidige acht aandeelhouders. Kortweg, activiteiten als uitvoerende instelling van gemeente beleid-participatiewet. Deelvraag 4: Mogelijke functies van een SW-bedrijf Bij deelvraag 3 worden activiteiten bedoeld als uitvoerende instelling van de gemeente op het beleidsterrein van de Participatiewet. Die functies naast en buiten de Wsw verrichten vele Swbedrijven reeds jaren. De begeleiding van mensen-op-afstand van de arbeidsmarkt in werk- en leertrajecten is daarom niet nieuw voor deze sector. In hun dagelijks werk voor Wsw-werknemers is eveneens sprake van de combinatie van leer-/werkbedrijf en begeleiding van mensen naar regulier werk. Daardoor beschikken SW-bedrijven over de expertise van de mogelijkheden en ontwikkelingskansen van de doelgroepen van mensen en van de vraag uit de markt. Dat komt mede door het netwerk van bedrijven van SW-bedrijven, waaronder Caparis. Drie vragen als handreiking voor een dialoog Het is verstandig om voorafgaand aan de notitie van de directeur van Caparis inzicht te verkrijgen door de volgende vragen aan het college voor te leggen: 1. Voor welke functies en welke doelgroepen wil de gemeente Heerenveen in haar rol van beleidsen ketenregisseur voor het sociaal domein een SW-bedrijf bij de uitvoering van het beleid- Participatiewet inschakelen? 2. Wat zijn de voor- en nadelen of kansen en risico s van de verschillende opties voor uitvoering van functies door of tezamen met een SW-bedrijf? 3. Hoe kan in het belang van de betrokken mensen met een arbeidsbeperking een integrale aanpak op effectieve en efficiënte wijze worden bereikt? Na beantwoording van deze vragen kan in een gedachtewisseling in de raadscommissie en met het college over deze antwoorden de basis worden gelegd voor een volgende stap. In die stap draait het om de vorm die a. past bij het inhoudelijke kader b. beschikt over een effectieve, efficiënte en op continuïteit gebaseerde structuur en infrastructuur tussen gemeente Heerenveen en het SW-bedrijf. 6

7 Ervaringen elders De landelijke organisatie van sociale diensten Divosa vat de ontwikkelingen samen in 5 ontwikkelrichtingen, waarin inhoud/functies en vorm/structuur een beetje door elkaar lopen Integratie van sociale dienst en SW-bedrijf (gemeentelijk werkbedrijf). 2. Samenwerking tussen SW-bedrijf en zorgnetwerk (samenwerking SW en dagbesteding AWBZ, jeugdzorg etc.). 3. Uitbesteding van SW-taken (uithollen activiteiten SW-bedrijf en vervolgens aanbesteden). 4. Concentratie van SW-bedrijf op uitvoering beschut werk (verschillende modellen mogelijk via contractsturing of in eigen beheer). 5. Samenwerking en opschaling van gemeentelijke sociale diensten (oprichting intergemeentelijke sociale dienst die samenvalt met SW-regio). Een snelle rondgang langs enkele gemeenten en instellingen geeft als beeld dat deze denken of werken aan de uitvoering van de Wsw voor medewerkers die hun werk behouden, de adviesfunctie van het SW-bedrijf richting gemeente waaronder een rol bij de diagnostiek van (nieuwe) doelgroepen Participatiewet. Andere functies betreffen beschut werk, werk en re-integratie voor andere doelgroepen van de Participatiewet, benadering met of namens gemeenten van bedrijven/werkgevers. Opdrachten in het sociaal domein van zorg en ondersteuning zoals dagbesteding (Awbz) zijn andere functies. Dat geldt ook voor het uitvoeren van opdrachten van gemeente(n) zoals groen, schoonmaak, beheer- en restaurantfuncties et cetera. Uit een advies in Amersfoort 4. In het kader van de Participatiewet streven gemeenten naar integrale dienstverlening aan werkgevers. Sommige gemeenten beleggen deze taak bij het werkbedrijf (voormalig SWbedrijf), vanwege hun goede netwerk bij ondernemers. Andere gemeenten trekken deze taak juist naar zich toe, omdat ze zelf flink geïnvesteerd hebben in re-integratie en werkgeversdienstverlening. nu gemeenten een bredere verantwoordelijkheid hebben in het sociaal domein zien we dat meer SW-bedrijven samenwerking zoeken met zorginstellingen om dagbesteding aan te bieden in combinatie met beschut werken. in alle gemeenten speelt de vraag hoe werk en inkomen aan te sluiten op de sociale wijkteams. Daar waar werk en inkomen ondergebracht is in een gemeenschappelijke uitvoeringsorganisatie buiten de gemeente levert dat extra afstemmingsvraagstukken op. Verschillende SW-bedrijven zijn actief als aanbieder op het gebied van de WMO. Met name als aanbieder van arbeidsmatige dagbesteding (voor diverse doelgroepen). In een enkel geval ook als aanbieder van huishoudelijke hulp. 3 4 Divosa, Hiemstra en De Vries (2015), Rapportage verkenning toekomst SW-bedrijven Gemeente Amersfoort. 7