Het zekere voor het onzekere

Transcriptie

1 Het zekere voor het onzekere

2 Straatweg BG BREUKELEN T F E nyfer@nyfer.nl I Dit onderzoek is uitgevoerd met financiële steun van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw. De visies en conclusies weergegeven in deel I van dit rapport zijn die van NYFER en komen niet noodzakelijkerwijs overeen met die van de opdrachtgever. Ontwerp De Branding, Utrecht Zetwerk V3-Services, Baarn Drukwerk Hoonte Bosch & Keuning, Utrecht auteursrecht NYFER, Breukelen, januari 2003 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. ISBN

3 Het zekere voor het onzekere Financiële en maatschappelijke observaties voor woningcorporaties

4 Doelstelling NYFER NYFER streeft ernaar een kritische bijdrage te leveren aan het publieke debat over economie en samenleving. Daarvoor verricht NYFER onafhankelijk onderzoek op vele gebieden. Speciale aandacht is er voor arbeidsmarkt en sociale zekerheid, ruimtelijke ordening en infrastructuur, stedelijke vernieuwing en financiële dienstverlening. Het onderzoek is multidisciplinair en combineert economische met historische en bestuurlijke inzichten. Er is veel aandacht voor een heldere presentatie. De onderzoeksresultaten zijn openbaar. Adviseurs Prof. dr. Arnoud Boot hoogleraar ondernemingsfinanciering aan de Universiteit van Amsterdam en directeur van het Amsterdam Centre for Corporate Finance Prof. dr. Lans Bovenberg hoogleraar economie aan de Universiteit van Tilburg en directeur van wetenschapsinstituut CentER Prof. dr. Harry Garretsen hoogleraar internationale economie aan de Utrecht School of Economics Prof. dr. Eugene Kandel hoogleraar microstructuur financiële markten aan de Hebrew University (Israël) Prof. dr. Ton Kreukels hoogleraar planologie aan de Universiteit van Utrecht Prof. dr. ir. Jan van Ours hoogleraar arbeidseconomie aan de Universiteit van Tilburg, wetenschappelijk directeur van OSA en tevens verbonden aan wetenschapsinstituut CentER

5 Voorwoord 5 Sinds de verzelfstandiging zijn woningcorporaties gevoeliger voor de bewegingen van markten. Daarbij is er wellicht sprake van een toenemende instabiliteit op diverse markten. Trends lijken snel om te slaan. Zo gaan de aandelen- en woningmarkt een totaal andere kant op dan enige tijd geleden nog werd voorspeld. Ook op de politieke markt zijn hevige schommelingen te constateren. Vraagstukken over de rol en taakstelling van woningcorporaties duiken op in algemene discussies over publieke en private rolverdeling. Daarnaast leidt de toenemende internationaal-politieke instabiliteit tot grotere onzekerheid bij marktpartijen en consumenten. Dergelijke ontwikkelingen zijn van grote invloed op de renteontwikkelingen en derhalve ook op de doorgaans zeer stabiele onderhandse markt. Tegen deze achtergrond van grotere onzekerheid organiseerde het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) op 29 oktober 2002 een symposium, dat was gebaseerd op een onderzoek van NYFER naar ontwikkelingen op de markten waarop corporaties primair actief zijn. Woningcorporaties hebben een sterke marktpositie en de sector heeft een gezonde boekhouding. Het WSW borgt 55 miljard euro van de totale lange schuld van 58 miljard van de Nederlandse woningcorporaties. Midden jaren negentig zijn de corporaties financieel losgekomen van de overheid, met onder andere als resultaat een sterke groei van het WSW. Maar gezien de heersende onzekerheden is voor het WSW tijdig signaleren van relevante ontwikkelingen voor de sector een vereiste. Daarom neemt het WSW met deze uitgave Het zekere voor het onzekere. De voor u liggende publicatie bestaat uit twee delen. Het eerste deel bevat een sterk herziene versie van het onderzoek van NYFER, dat op het symposium onder de titel Zes observaties voor corporaties werd gepresenteerd. Aan het rapport zijn niet alleen enkele hoofdstukken toegevoegd (1 en 2), ook is de indeling van een paar teksten danig gewijzigd. Ten slotte zijn er naar aanleiding van opmerkingen die tijdens het congres naar voren kwamen teksten aangepast en/of aangevuld. De strekking van het rapport bleef echter vrijwel ongewijzigd.

6 6 Het tweede deel biedt een verslag van de lezingen die tijdens het symposium werden gehouden. De lezingen zijn door Zwanet Boor (WSW) verzorgd en met toestemming van de inleiders door Addy Schuurman van NYFER geredigeerd. WSW en NYFER danken allen die hebben bijgedragen aan de totstandkoming van deze uitgave. Jaap Rosen Jacobson Voorzitter bestuur NYFER Gerard Erents Roland van der Post Directie WSW

7 Inhoud 7 Deel I Observaties voor corporaties Conclusies 13 Tien observaties voor corporaties 13 Inleiding 19 1 De corporaties vanuit historisch perspectief De corporaties: (on)zelfstandigheid en financiële verhoudingen De corporaties in de jaren negentig Gereguleerde verzelfstandiging Corporaties tussen markt en overheid Conclusie 29 2 De positie van de corporaties op de woningmarkt Imperfecties op de woningmarkt Overheidsingrijpen Het huurbeleid De positie van de corporaties op de woningmarkt 34 3 Verstoringen op de woningmarkt Huren: politiek of markt? Een tekort aan nieuwbouw De vraag naar woningen Het aanbod van woningen Woningtekorten Dreigende verstopping Het verhogen van de dynamiek Scheefheid Bestrijden scheefheid 49

8 8 4 Transparantie en verantwoording Prestatiemeting is moeilijk De voordelen van onduidelijkheid Gebrekkig inzicht Mogelijkheden om de transparantie te vergroten Heldere doelen stellen Meer concurrentie tussen corporaties Maatschappelijke verantwoording Vormen van verantwoording Zelfregulering Benchmarking Aedex Sociale benchmark Conclusie 69 5 Financiële soliditeit De huidige financiële situatie De bedrijfsresultaten De solvabiliteit Financiële risico s Conclusie 78 6 Het beroep van de corporaties op de kapitaalmarkt Financieringslasten in cijfers Ontwikkeling betaalde rente Rendementseis Het aanbod van kapitaal Aanbod van leningen bij private investeerders Aanbod van leningen bij BNG en NWB Aanbod van leningen via de openbare kapitaalmarkt Alternatieven Lenen via de Europese Unie Europese Corporatieleningen Onderlinge financiering Securitizatie van huurinkomsten Leningen via ethische beleggingsfondsen Conclusie 98

9 Bronnen 99 Deel II Het symposium Het zekere voor het onzekere 9 1 Vier bestuurders over corporaties 105 Inleiding 105 Rede door Pim Vermeulen 106 Rede door Willem van Leeuwen 113 Rede minister Henk Kamp, uitgesproken door Victor Schaap 122 Rede door Gerard Erents Nawoord directie/bestuur WSW 135

10 10

11 Deel I Observaties voor corporaties Drs. Leo van der Geest Drs. Addy Schuurman Drs. Jeroen Traudes Drs. Michael van der Wal

12 12

13 Conclusies 13 Tien observaties voor corporaties 1. Nut en noodzaak Woningbouwcorporaties hebben een groot marktaandeel op de Nederlandse woningmarkt. Zo n 35% van alle woningen en 75% van alle huurwoningen zijn in handen van corporaties. De sociale sector is daarmee aanzienlijk groter dan in de omringende landen. Het bestaan van de corporaties is van grote maatschappelijke waarde. Zij zorgen ervoor dat er ook voor mensen met een smalle beurs kwalitatief goede woningen beschikbaar zijn voor een betaalbare prijs. Tegelijkertijd zijn er ook risico s. De bijzondere positie van corporaties kan leiden tot marktverstoringen en een ondoelmatige inzet van maatschappelijk vermogen. Een heldere afweging of de maatschappelijke kosten van het corporatiebestel opwegen tegen de baten, ontbreekt. 2. Maatschappelijk vermogen De financiële belangen die met de sector zijn gemoeid, zijn groot. De woningvoorraad van de corporaties staat voor een bedrag van 72 miljard euro op de balans. Dit is gebaseerd op de minimumwaarderingsregel (historische kostprijs of lagere marktwaarde) van woningen. De berekende verkoopwaarde van deze woningen (vrij op naam) bedraagt meer dan 200 miljard euro ter vergelijking: het gezamenlijke vermogen van de pensioenfondsen bedroeg in miljard euro. Bij dergelijke becijferingen zien sommige politici en bestuurders schier onbeperkte mogelijkheden om allerlei maatschappelijk nuttige taken op het gebied van de volkshuisvesting en de leefbaarheid van steden te financieren. Maar het beeld dat het geld over de rand van de badkuip klotst, is onjuist. Het vermogen van corporaties is niet vrij beschikbaar, het ligt immers grotendeels vast in woningen. Pas bij feitelijke verkoop kunnen de stille reserves vrijvallen. In de afgelopen jaren hebben de gezamenlijke corporaties zo n tot woningen per jaar verkocht. Wanneer ook in de komende jaren jaarlijks woningen kunnen worden verkocht, zou er bij gelijkblijvende prijzen in tien jaar tijd zo n 8 miljard euro vrijvallen. Daarmee moeten herstructureringsopgaven worden gefinancierd.

14 Pas als mogelijke boekwinsten daadwerkelijk worden gerealiseerd, kunnen ze voor nieuwe investeringen in woningen en leefbaarheid worden ingezet Transparantie en verantwoording De grote maatschappelijke belangen die met de sector zijn gemoeid, stellen hoge eisen aan de transparantie en verantwoording van woningcorporaties. Hierbij doen zich drie problemen voor. Ten eerste het ontbreken van heldere doelstellingen. In het Besluit beheer sociale huursector (BBSH) zijn zes prestatievelden aangegeven, maar die zijn zo breed en algemeen geformuleerd dat daaruit nauwelijks prestatiemaatstaven volgen. Bovendien wordt ook niet aangegeven wat het relatieve belang van de doelstellingen is. Ten tweede is er geen eenduidige verantwoordingsstructuur. Omdat corporaties geen reguliere vastgoedondernemingen zijn die door de eigenaars op prestaties worden afgerekend noch gesubsidieerde instellingen onder zeggenschap van het ministerie van VROM of van gemeenten, maar verenigingen of stichtingen, worden ze hoofdzakelijk intern aangestuurd (bestuur, ledenraad en Raad van Commissarissen). Er zijn verschillende partijen die het doen en laten van de corporaties elk vanuit hun eigen perspectief beoordelen. Huurders vinden andere prestaties belangrijk dan financiers, wethouders of ministers. Omdat ieder zijn eigen criteria aanlegt, resulteert dat nooit in een eensluidend oordeel over de geleverde prestaties. Ten slotte hebben het Rijk, de gemeenten en de corporaties ook geen ondubbelzinnig belang bij maximale transparantie. Het laten voortbestaan van enige mist laat ruimte om investeringen te doen, die weliswaar maatschappelijk nuttig zijn, maar waarvan het rendement moeilijk kwantificeerbaar is. 4. Sociale benchmark De sector heeft het afgelopen jaar tal van initiatieven ontplooid om de gewenste transparantie richting politiek en toezichthouders te verbeteren. Ook de interne verantwoording is van de grond gekomen. De Aedescode, Raeflex en Aedex zorgen voor meer inzicht in de (financiële) prestaties van de corporaties en zetten hen aan tot verbeteringen. De maatschappelijke verantwoording, bijvoorbeeld jegens de huurders, blijft hierbij achter. In aanvulling op de financiële verantwoording zou daarom een sociale benchmark moeten worden ontwikkeld, die de corporaties beoordeelt op aspecten als de kwaliteit van de woondiensten die zij leveren en de bijdrage aan de leefbaarheid en de woonomgeving.

15 5. Marktverstoring Marktfalen en overheidsingrijpen veroorzaken marktverstoringen, waardoor vraag en aanbod van woningen slecht op elkaar aansluiten. Onder invloed van demografische (vergrijzing), sociale (individualisering) en economische (stijging van de welvaart) factoren neemt de vraag toe. Het aanbod blijft hierbij achter, onder andere door stroperige planprocedures. Schattingen over het woningtekort anno 2010 varieren van tot meer dan woningen. Ook kwalitatief sluiten vraag en aanbod van woningen niet op elkaar aan. De kwantitatieve en kwalitatieve tekorten leiden tot een verstopping van de woningmarkt. Daardoor wordt het voor onder anderen starters moeilijk om aan een woning te komen, stagneert de doorstroom en kan worden geconstateerd dat gezinnen óf niet de huur betalen die zij zich kunnen veroorloven, óf niet die woning kunnen huren of kopen die zij wensen Ongelijke concurrentie De woningmarkt is verdeeld in deelmarkten, waarop niet altijd sprake is van gelijke concurrentievoorwaarden. Weliswaar is er concurrentie tussen de koop- en huursector (de huren reageren bijvoorbeeld op de bouw van koopwoningen), maar van een gelijk speelveld tussen corporaties en commerciële ontwikkelaars is geen sprake. Vooral de gecompliceerde afhankelijkheidsrelaties met gemeenten spelen hierbij een rol. Enerzijds zijn corporaties van gemeenten afhankelijk voor bouwvergunningen en woningtoewijzing. Anderzijds zijn gemeenten van corporaties afhankelijk voor investeringen in sociale woningbouw en in de leefbaarheid van buurten en wijken. Een extra complicatie is dat er nauwelijks concurrentie is tussen corporaties onderling. Door fusies en samenwerkingsverbanden zijn in veel gemeenten grote, machtige conglomeraten ontstaan, die de sociale sector beheersen. Het gebrek aan concurrentie wordt in stand gehouden doordat het werkgebied van corporaties als toegelaten instellingen lokaal begrensd is. Er is geen reden om dat niet landelijk te maken. 7. Kostprijshuren Een manier om de woningmarkt beter te laten werken is het introduceren van kostprijshuren. Hierbij wordt de woningvoorraad verdeeld in een deel dat marktconform wordt verhuurd en een deel dat op de traditionele (sociale) manier wordt verhuurd. Het uitgangspunt is de kostprijs van de woning. De hoogte hiervan wordt bepaald door de kwaliteit van de woning. In het sociale segment kunnen de huren binnen een zekere marge (zeg zo n 30%) onder deze kostprijs liggen. Deze marge moet ervoor zorgen dat de tekorten voor de verhuurder niet te groot

16 16 worden. Het tekort moet immers gecompenseerd kunnen worden. Voor wie de huren dan nog steeds te hoog zijn, springt de overheid bij met huursubsidie. In het commerciële segment kunnen de huren met een zekere marge boven de kostprijs liggen, waarbij de huur begrensd wordt door het bestaande puntenstelsel (het woningwaarderingsstelsel). De winst die de corporaties in dit segment boeken, komt ten goede aan het sociale segment. Dus geen kruissubsidiëring tussen corporaties, maar wel binnen corporaties. Het grote voordeel van dit model is dat de gemiddelde huuropbrengsten meer in de buurt komen van de kostprijs, waarmee een belangrijke bron van marktverstoringen wordt weggenomen. 8. Financiële positie De financiële positie van corporaties oogt solide. Het eigen vermogen bedraagt circa 10-17% van het totale vermogen, afhankelijk van hoe het eigen vermogen wordt gedefinieerd. Verwacht wordt dat de exploitatie de komende jaren gunstige resultaten oplevert door dalende rentelasten en stijgende huren, en dankzij de verkoop van woningen. Het jaarresultaat zal daardoor toenemen van circa 200 euro per woning in 2002 naar ruim 400 euro in De solvabiliteit zal daardoor verder verbeteren. Niettemin zijn er risico s. Wanneer door een groter aanbod van goedkope koopwoningen leegstand optreedt of de huurprijzen dalen, heeft dat grote gevolgen voor de solvabiliteit. Andere risico s zijn tegenvallende opbrengsten uit de verkoop van woningen of een stijging van de rente. Gunstige resultaten uit het verleden bieden ook voor de woningcorporaties geen garantie voor de toekomst. 9. Leningen De sector heeft groot belang bij continuïteit in de financiering tegen een acceptabele prijs. Corporaties lenen goedkoop, maar de rente ligt op een niveau boven dat van staatsleningen. De behoefte aan leningen wordt vooral gedekt door de Bank Nederlandse Gemeenten en de Nederlandse Waterschapsbank. Ondanks hun relatief gunstige tarieven, biedt deze afhankelijkheid risico s. Er is een (gering) continuïteitsrisico: amper tien jaar geleden waren de pensioenfondsen belangrijke financiers, maar deze zijn sindsdien uit de markt gestapt; een scenario dat ook voor genoemde overheidsbanken niet ondenkbaar is. Verder kan de innige band tussen corporaties en de banken tot gemakzucht bij de corporaties leiden, waardoor zij nauwelijks zoeken naar nieuwe bronnen voor goedkope leningen. Het belang van goedkope financiering is zeer groot. Elke basispunt rente die de gezamenlijke corporaties op hun leningen kunnen besparen, correspondeert met het structureel huurvrij wonen voor 1600 gezinnen.

17 10. Financieringsalternatieven Enkele opties om de kapitaalvraag breder uit te zetten in de markt, zijn Europese corporatieleningen, verdere bundeling van de geldvraag, securitizatie en het lenen bij ethische beleggingsfondsen. Voor al deze opties gelden als belangrijke voorwaarden dat er voldoende mogelijkheden zijn om leningen te verhandelen (liquiditeit), dat de leningen van voldoende omvang zijn (ten minste 500 miljoen euro) en dat er voldoende continuïteit is in vraag en aanbod. Andere opties zijn lenen bij de Europese Investeringsbank en onderlinge financiering. De beste kansen voor uitbreiding van het aanbod lijken in Europa te liggen. 17

18 18

19 Inleiding 19 De Nederlandse woningmarkt is een buitenbeentje in Europa. 1 Niet alleen is de sociale huursector hier veel groter, ook de organisatie en regulering van de sector wijken sterk af van de praktijk elders in Europa. De overheid beperkt haar rol tot toezicht en regelgeving; de corporaties die de volkshuisvestingstaken uitvoeren, zijn zelfstandige instellingen die zich bewegen binnen de door de overheid gecreëerde kaders. De corporaties kregen sinds de verzelfstandiging in het midden van de jaren negentig meer bewegingsvrijheid. De primaire maatschappelijke doelstellingen op het gebied van de volkshuisvesting bleven overeind, maar de activiteiten worden sindsdien veel sterker bepaald door overwegingen van efficiency en effectiviteit, en minder door van bovenaf opgelegde bureaucratische richtlijnen en uitvoeringsbesluiten. Onder die nieuwe vrijheid zijn corporatiebestuurders opgeschoven in de richting van ondernemers op de vastgoedmarkt. Zij denken na over strategisch voorraadbeheer, actief aan- en verkoopbeleid, ontwikkelen en slopen, en herstructureren en herpositioneren in de markt. Risicomanagement en financieel beheer zijn nu belangrijke onderdelen van hun takenpakket. In de sociale sector legt de overheid dus de kaders vast waarbinnen de zelfstandige corporaties opereren. Dit hybride stelsel tracht de voordelen van een marktgerichte aanpak te combineren met de voordelen van overheidssturing. Maar daaraan zijn ook risico s verbonden. Het gevaar is dat de corporaties terechtkomen in een situatie van markt- én overheidsfalen. In dit rapport wordt een aantal van dergelijke risico s besproken. Na een historische inleiding, waarin de totstandkoming van het stelsel wordt geschetst (hoofdstuk 1), worden aan de hand van typische kenmerken van het Nederlandse corporatiestelsel de verschillende risico s nader bekeken (hoofdstuk 2 en 3). 1 Het uitzonderlijke Nederlandse model vormt het uitgangspunt van het handboek: Ouwehand en Van Daalen, 2002: Dutch housing associations.

20 20 Allereerst wordt vanuit een economische invalshoek naar het karakter van de markt gekeken: de woningmarkt is een sterk gereguleerde markt. De regulering leidde echter wel tot problemen, zoals kwantitatieve en kwalitatieve woningtekorten en de daarmee gepaard gaande verschijnselen van verstopping en scheefheid. Vervolgens wordt in hoofdstuk 4 het hybride stelsel bekeken op zijn bestuurlijkorganisatorische aspecten, waarbij de onderwerpen transparantie en maatschappelijke verantwoording centraal staan. Omdat de corporaties geen reguliere vastgoedondernemingen zijn die door de eigenaars op prestaties worden afgerekend, noch gesubsidieerde instellingen onder rechtstreekse aansturing van het ministerie of van gemeenten, noch belangenverenigingen van huurders, vindt er geen eenduidige beoordeling van de prestaties plaats. Daarom is er ook een voortdurende discussie over de taken die corporaties moeten vervullen en de mate waarin zij daarin slagen. Ten slotte worden financiële aspecten geanalyseerd. Allereerst wordt in hoofdstuk 5 de financiële soliditeit van de corporaties bekeken, onder meer in het licht van enkele mogelijke risico s (zoals dalende huizenprijzen, een toename van de leegstand, tegenvallende verkopen van corporatiewoningen en een stijging van de rente). Daarnaast blijkt dat het speciale karakter van de sector zich ook uitstrekt tot de financiering (hoofdstuk 6). Dit blijkt onder meer uit de bijzondere positie van de corporaties op de kapitaalmarkt, waarbij de corporaties zich verzekerd weten van een uitgebreide garantstelling en gunstige rentetarieven voor leningen. Maar het aanbod van geldverstrekkers is beperkt en dat brengt afhankelijkheidsrisico s met zich mee. Daarom worden enkele alternatieve bronnen voor de huidige wijze van financieren besproken.

21 1 De corporaties vanuit historisch perspectief 21 Het huidige corporatiestelsel is het resultaat van de historische ontwikkeling van de sociale sector in Nederland. Sociale woningbouw is in Nederland vrijwel altijd aan particuliere instellingen overgelaten. Alleen in uitzonderlijke perioden de perioden na de beide Wereldoorlogen nam de (gemeentelijke) overheid zelf de bouwproductie ter hand (zie figuur 1.1). De particuliere woningbouwverenigingen moesten wel binnen duidelijk omschreven kaders (de Woningwet) manoeuvreren. Alleen dan konden zij als toegelaten instellingen een beroep doen op subsidiegelden van de overheid voor nieuwbouw en/of renovatie. Het verstrekken van omvangrijke subsidies leidde tot zeer nauwe financiële relaties tussen woningbouwverenigingen en (lokale) overheden, waardoor de officiële zelfstandige positie van de corporaties steeds meer werd uitgehold. Met de verzelfstandiging in de jaren negentig kreeg het particulier initiatief dan ook weer meer ruimte, conform de bedoelingen van de wetgever die rond 1900 het kader voor de sociale sector schiep. 1.1 De corporaties: (on)zelfstandigheid en financiële verhoudingen De eerste sociale woningbouwverenigingen ontstonden na 1850 in de grote steden. 2 Dit waren semi-filantropische verenigingen, enigszins te vergelijken met het ethisch beleggen van tegenwoordig: de inleggers trachtten een minimumrendement te behalen, maar offerden extra rendement op aan sociale doeleinden. Tot grootschalige nieuwbouw kwam het niet; dat lieten de financiën niet toe. Dikwijls bestond het woningbezit uit oudere, opgeknapte woningen die werden verhuurd aan oppassende werklieden. De huren (meestal ƒ 1,50 of meer per week) waren 2 De vele hofjes voor ouden-van-dagen, die vanaf circa 1550 in alle grote steden werden opgericht, kunnen als voorgangers worden gezien. Sociale woningbouw was echter uitdrukkelijk bedoeld voor gezinnen van werklieden.

22 voor de armen te hoog. Zij vonden voor een paar kwartjes per week een hele of halve kamer 3 op de particuliere huurmarkt. 22 Tegelijkertijd stelden de grote steden bouw- en woningverordeningen vast, met daarin enkele minimumeisen ten aanzien van bijvoorbeeld oppervlakte en de hoogte van de kamers. Gemeentelijke gezondheidscommissies bestreden de ergste misstanden, daartoe aangezet door enkele cholera-epidemieën die de funeste invloed aantoonden van slechte woonomstandigheden. Mijlpaal in het overheidsingrijpen is echter de Woningwet van Niet alleen werden de minimumeisen voor woningen verscherpt en landelijk dekkend gemaakt, ook stelde de wet sanctiemogelijkheden vast: krotten werden in het vervolg onbewoonbaar verklaard. De regelgeving had echter een onbedoeld negatief effect: vanaf 1910 stortten de bouwactiviteiten van de particuliere sector in omdat de verscherpte eisen de kostprijs voor woningen opdreven. Na 1914 werd de markt verder bedorven door de oorlogsschaarste en de Huurwet (1917), die bepaalde dat de huren niet meer mochten bedragen dan 1/6 of 1/7 van het inkomen van de kostwinner. De woningnood nam toe, tot de overheid ingreep. Het subsidieregime voor sociale woningbouwverenigingen eveneens in 1901 ingevoerd werd aanmerkelijk versoepeld: toegelaten woningbouwverenigingen konden van het Rijk een voorschot krijgen op de stichtingskosten van woningbouw. Daarnaast besloten ook gemeenten woningbedrijven op te richten en tot nieuwbouw over te gaan. Een korte bouwwoede van arbeiderswoningen was het resultaat. Na 1925 staakte het Rijk de voorschotverleningen omdat de ergste woningnood was gelenigd. De nieuwbouw van sociale woningen nam sterk af, hoewel sommige gemeenten de financiële taak van het Rijk overnamen en op de gemeentebegroting gelden voor woningbouwverenigingen reserveerden. Sociale woningbouw droogde dus niet op. Daarbij waren de omstandigheden voor woningbouw in de jaren dertig niet ongunstig, omdat onroerend goed een relatief veilige belegging was (onroerend goed daalde nauwelijks in waarde in tegenstelling tot bijvoorbeeld aandelen) terwijl de deflatie materialen goedkoper maakte en de rente laag was. 3 In bevolkingsregisters uit die tijd kom je soms éénkamerwoningen tegen waarin meerdere gezinnen woonden. Contemporaine literatuur (bijvoorbeeld Dickens of Dostojewski) leert dat ze soms een scheidingswand aanbrachten door een lijn door de kamer te spannen, waarover een kleed werd gedrapeerd.

23 Figuur 1.1 Nieuwbouw van woningen in Nederland Bron: : 50 jaar woningwet; : CBS; ; ministerie van VROM, 2002: Cijfers over wonen 2002 Na de oorlog herhaalde zich in grote lijnen het scenario van de jaren : een sterke toename van de sociale en gemeentewoningbouw om de tekorten uit de voorgaande periode te compenseren. Tijdens de oorlog waren woningen onbewoonbaar geworden vanwege de oorlogshandelingen. En tot nieuwbouw en herstel kwam het niet, omdat de bezetter prioriteit gaf aan de aanleg van militaire infrastructuur (de Atlantikwall was ook aanleiding tot grootscheepse sloop van woningen in bijna alle gemeenten aan de kust). Maar anders dan na de Eerste Wereldoorlog bleven na 1945 het Rijk en de corporaties lange tijd dominant op de nieuwbouwmarkt. Pas in 1975 kwam de particuliere woningbouwproductie (tijdelijk) boven de 60% van de totale nieuwbouw in Nederland. Sindsdien steeg het aandeel geleidelijk naar 80%. De subsidieverlening door de overheid veroorzaakte een innige financiële relatie tussen corporaties en de gemeentelijke overheid of het Rijk. De verhoudingen met het Rijk werden vastgelegd in een wet uit 1934 een van de vele bezuinigingswetten uit die tijd die de corporaties verplichtte ontvangen voorschotten terug te betalen.

24 24 Daarnaast werden de banden met de gemeenten aangehaald. Eventuele batige saldi uit de exploitatie vielen voor 80% toe aan de gemeenten, maar deze draaiden ook op voor exploitatieverliezen. In 1948 werden de gemeenten verplicht daartoe een risicofonds te vormen, waaraan ook corporaties konden bijdragen. Deze financiële relatie tussen gemeente en korporatie leidde ertoe, dat van gemeentezijde vaak een zo strikt toezicht gehouden werd op het handelen der korporatie, dat dit veel weg had van betutteling en kapitteling. 4 Na het midden van de jaren vijftig werden de knellende banden tussen gemeenten en corporaties dan ook doorgesneden. In 1958 staakten de gemeenten de voorschotverlening; nadien moesten de woningbouwverenigingen in hun financieringsbehoefte voorzien met behulp van staatsleningen. Daarnaast deden zij een beroep op de openbare kapitaalmarkt en sloten klimleningen af, zij het onder garantie van de overheid. Na 1965 zette het beleid ten aanzien van de woningbouwcorporaties in op marktwerking en verzelfstandiging. De commissie-de Roos (1965) adviseerde de weg van de financiële zelfstandigheid op te gaan als voorwaarde voor een beleidsmatige en bestuurlijke verzelfstandiging. In 1966 werd de vorming van een reserve ter dekking van de exploitatierisico s overgeheveld van de gemeente naar de verenigingen. 5 Ook adviseerde de commissie om het klantenbestand van de sociale woningbouw uit te breiden met meer draagkrachtige groepen. Geleidelijk werden de corporaties verzelfstandigd. De gemeenten trokken zich na 1965 terug van de woningmarkt. De nieuwbouw door gemeentelijke woningbouwbedrijven liep sterk terug, terwijl de voorraad gemeentewoningen stilaan werd afgestoten; veelal gingen de woningen over in handen van de corporaties. Het Rijk initieerde regelgeving om duidelijke kaders te scheppen in de vorm van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting (BTIV), dat in 1977 van kracht werd. Maar ook het Rijk wilde af van de hoge kosten voor volkshuisvesting. Het rijksbeleid was decennialang gericht op kostenbeheersing, maar mislukte faliekant. De uitgaven voor objectsubsidies en huursubsidie rezen de pan uit, vooral in de jaren zeventig. Aan de open einderegelingen werd een plafond toegevoegd; de woning- 4 Nycolaas, 1974: Volkshuisvesting, p Idem, p

25 bouwverenigingen moesten geleidelijk zelf hun financiële verantwoordelijkheid nemen. Tegelijk werd in de jaren tachtig een financiële zekerheidsstructuur rond de woningcorporaties gevormd dankzij de oprichting van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) en het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV); 6 dit alles ter voorbereiding van de financiële zelfstandigheid die in het volgende decennium werd gerealiseerd. Het WSW, ingesteld in 1983, borgde aanvankelijk alleen leningen ten behoeve van renovaties. In 1988 staakte de overheid het verstrekken van staatsleningen; sindsdien moeten de corporaties een beroep doen op de kapitaalmarkt en borgt het WSW bijna alle leningen van de bij hen aangesloten corporaties De corporaties in de jaren negentig De ontwikkeling naar een zelfstandige corporatiesector bereikte haar voorlopig eindpunt in de financiële en organisatorische verzelfstandiging die in de jaren haar beslag kreeg. Aan deze verzelfstandiging ging de nota Volkshuisvesting in de jaren negentig vooraf. Hierin bepleitte de overheid decentralisatie (van het Rijk naar de provincies en gemeenten) van bevoegdheden, verantwoordelijkheden en risico s, alsmede de verzelfstandiging van woningcorporaties. De nota Volkshuisvesting resulteerde in een aantal beleidsmaatregelen: 1. de invoering van het Besluit beheer sociale huursector (BBSH) in 1993; 2. de bruteringsoperatie in 1995; 3. de afschaffing van de objectsubsidies voor nieuwbouw en exploitatie van woningen Gereguleerde verzelfstandiging In het Besluit beheer sociale huursector (BBSH) werden de taken en verantwoordelijkheden van woningcorporaties opnieuw vastgelegd. Ten opzichte van eerdere regelgeving (het BTIV) betekende het BBSH een accentverschuiving van strin- 6 Gruis, 2001: Financieel-economische grondslagen, p Idem, p. 16.