Rapportage. Evaluatie pilots welstandsvrij bouwen gemeente Winterswijk. Gelders Genootschap

Transcriptie

1 Rapportage Evaluatie pilots welstandsvrij bouwen gemeente Winterswijk Gelders Genootschap 15 februari

2 1. Inleiding De gemeente Winterswijk heeft het Gelders Genootschap gevraagd om een tweetal experimentele pilots welstandsvrij bouwen te evalueren. Het gaat om de bestaande woonwijk Hoge Wieber, waar bewoners onder voorwaarden welstandsvrij een dakkapel of dakraam aan de voorzijde mogen realiseren. Verder gaat het om de nieuwbouwwijk plan Morgenzon, waar welstandsvrij mag worden gebouwd. Daarnaast wil de gemeente inzicht krijgen in de relatie tussen de welstandsvrije experimenten en de vertaling daarvan in nieuw beleid onder de Omgevingswet. Om een goed beeld te krijgen hoe de experimenten met welstandsvrij bouwen in de praktijk hebben uitgepakt, zijn verschillende betrokken partijen geraadpleegd: gemeente, bewoners en architecten. Bij de gemeente is zowel de ambtelijke als bestuurlijke kant betrokken. Ook heeft een bezoek op locatie plaatsgevonden (wijk Plan Morgenzon), met een delegatie van raadsleden, wethouder en ambtenaren. De wijk Hoge Wieber is daarnaast afzonderlijk bekeken om een impressie te krijgen van het verschijningsbeeld van vergunningvrije dakkapellen en/of dakramen. Het onderzoek moest antwoord gegeven op de volgende vragen: 1. Wat zijn redenen voor bewoners of initiatiefnemers om in een welstandsvrije wijk te willen bouwen of om in een bestaande wijk welstandsvrij een dakkapel te plaatsen? 2. In welke mate beantwoorden de welstandsvrije experimenten aan de doelen van de gemeente Winterswijk en de verwachtingen van de bewoners / initiatiefnemers? 3. Wat is het effect van welstandsvrij bouwen op de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving? Bovenstaande vragen zijn voor de wijk Plan Morgenzon op de volgende manieren onderzocht: Gesprek met betrokken ambtenaren Doel hiervan was om te kijken met welke verwachtingen en bedoelingen de gemeente is begonnen aan dit experiment. Wat komt hiervan in de praktijk terecht? Wat is het effect op ruimtelijke kwaliteit? Ook is tijdens een gesprek in december ingegaan op de komst van de Omgevingswet. Met name de vraag hoe omgevingskwaliteit straks een plaats moet krijgen in nieuwe instrumenten als een Omgevingsvisie en een Omgevingsplan. Gesprek met architecten / ontwerpers Er is telefonisch contact opgenomen met architecten / ontwerpers die regelmatig werken voor opdrachtgevers in Winterswijk en specifiek hebben ontworpen voor bewoners in Plan Morgenzon. Gesprekken met bewoners wijk Plan Morgenzon Om een indruk te krijgen hoe bewoners en initiatiefnemers zelf het welstandsvrij bouwen ervaren, is telefonisch of via contact opgenomen met een aantal van hen. De gemeente heeft verder al eerder een enquête aan bewoners gestuurd en hierover met enkele bewoners gebeld. Ook deze resultaten gebruiken we voor de evaluatie. Rondleiding voor raadscommissieleden door wijk Plan Morgenzon Op vrijdag 3 februari jl. is met raadscommissieleden, wethouder RO en ambtenaren een rondwandeling gemaakt door de wijk Plan Morgenzon. Ter plekke konden de resultaten van welstandsvrij bouwen worden bekeken en gingen de deelnemers hierover in gesprek. 2

3 Evaluatie wijk Hoge Wieber Voor het onderzoek naar welstandsvrij realiseren van een dakkapel of dakraam in de wijk Hoge Wieber konden we volstaan met een rondgang ter plekke. Tot nog toe zijn slechts één dakkapel en drie dakramen gerealiseerd. Locatiebezoek moest uitwijzen in welke mate dit impact heeft op de omgevingskwaliteit. 3

4 2. Resultaten Plan Morgenzon 2.1 Ambities In de brochures gemaakt voor Plan Morgenzon is sprake van hoge ambities: - Groene wijk en geen dertien-in-een-dozijn wijk; - Ruimte voor grote, medium en kleine kavels; - Volop ruimte voor creativiteit. Verder zijn in de brochures referentiebeelden opgenomen die uiting geven aan het hoge ambitieniveau dat de gemeente nastreeft. Voor de organisatie van de verkaveling in deze wijk wordt de relatie gelegd tussen de hoogte van een bouwwerk en de afstand tot de belendingen. Over de beeldkwaliteit wordt verder gezegd dat kopers de mogelijkheid hebben om hun bouwplan voor te leggen aan een expert die vrijblijvend advies geeft. 2.1 Visie gemeente Vanuit ambtelijke kant wordt het experiment met welstandsvrij bouwen in de wijk Plan Morgenzon wisselend beoordeeld. Het heeft prima gewerkt door met bewoners vooraf collectief te bespreken welk soort randvoorwaarden zou moeten gelden, onder andere de verhouding tussen hoogte van woningen en plaatsing op de kavel. Deze bespreking vond plaats in een door de gemeente speciaal voor omwonenden en belangstellenden gehouden workshop Denk mee over regels. Hiermee is draagvlak verkregen bij onder andere toekomstige bewoners voor het ontbreken van regels over gebruik van materialen, vormen en kleurgebruik bij de te bebouwen kavels op plan Morgenzon. Bewoners wisten hierdoor vanaf de start waar ze aan toe waren. 4

5 Richting Omgevingswet en de daarmee gepaard gaande grotere ruimte voor initiatiefnemers, zijn de welstandsvrije experimenten een goede test om te kijken wat men met die ruimte doet en hoe dat uitpakt voor de verschijningsvorm en omgevingskwaliteit. Het was volgens ambtenaren voor zowel bewoners als gemeente wel een compleet nieuwe manier van werken. De gemeente die primair niet stuurt op omgevingskwaliteit, maar hooguit op planologische aspecten. Verder is bewust gekozen voor initiatief en ruimte bij de kopers en werden daarom geen projectontwikkelaars ingeschakeld. Bewoners op hun beurt mochten zelf hun droomhuis realiseren en hierbij een architect zoeken. Over de verschijningsvorm is wel een en ander op te merken. Het valt op dat de verhouding tussen kavelgrootte en volume van de woningen niet altijd goed uitpakt. Veelal zijn de kavels relatief te klein gebleken en is sprake van gedrukte hoekpercelen. Mensen kiezen er blijkbaar voor om gezien het beperkte budget het woonvolume te maximaliseren en hierdoor minder ruimte op het perceel over te houden. Dat dat ten koste gaat van de ambities voor omgevingskwaliteit, is minder van belang. Opvallend is dat latere kopers kiezen voor grotere kavels en wat kleinere bouwvolumes. Voor de gemeente zou dat wellicht reden kunnen zijn om voor andere nieuwe locaties de grondprijs te verlagen en hierdoor mogelijk grotere kavels aantrekkelijker te maken. 2.2 Impressies bewoners Bewoners blijken in meerderheid voor welstandsvrij bouwen te kiezen om vrij te zijn in hun ontwerpkeuze, afgezien van enkele kopers die kozen voor een standaardwoning. Ook de nagestreefde variatie in architectuur wordt als een pluspunt gezien. Een enkeling heeft niet per se voor welstandsvrij gekozen, maar zag vooral de locatie als een pre. De wijk ligt dicht bij voorzieningen als openbaar vervoer, theater en ziekenhuis. De mogelijkheid tot verscheidenheid sprak de meeste kopers aan. Desondanks komt de gewenste differentiatie in architectuur niet helemaal uit de verf. Men mist een mix van bouwstijlen. Naar de mening van een aantal bewoners zijn er relatief veel twee-onder-een kappers in dezelfde jaren 30 stijl en zijn enkele woningen wel erg sober uitgevoerd. De ontwerpen van de meeste woningen worden als weinig spannend ervaren. In een aantal gevallen valt de kwaliteit van een woning tegen, in dat geval was het beter geweest als dit door welstand was begeleid: op een reguliere manier zou dit niet langs welstand zijn gekomen. Een negatief punt is verder volgens enkele bewoners dat bij te veel woningen de afstand tot de erfgrens te krap is. De verhouding tussen perceel en woning is daardoor niet altijd in balans. Dit strookt ook niet met de oorspronkelijke bedoeling van de gemeente om de wijk ruim op te zetten. Als men toch een welstandsregel had moeten bedenken, had die betrekking gehad op dit punt. Verder worden enkele hoekpercelen als ingepakt beschouwd en blijken percelen van achterburen hoger te liggen dan gewenst. Daar hadden heldere afspraken over moeten worden gemaakt. De bewoners vinden dat ze prima geïnformeerd zijn door de gemeente. Bij het vergunningproces werden ze begeleid door de aannemer en/of architect, wat veelal zonder problemen verliep. 5

6 2.3 Visie architecten Vanuit de architecten wordt ingebracht dat het op zichzelf niet verkeerd is om bewoners ruimte te laten om te kiezen voor een eigen ontwerp. Welstandsvrij zou dan liefst tot differentiatie en innovatie in ontwerpen moeten leiden, maar dat valt in de praktijk toch tegen. Men had daarom liever een proces gezien met een rol voor welstand. Een aantal gerealiseerde woningen heeft te weinig architectonische kwaliteit. Wellicht had daar meer kunnen worden uitgehaald, in overleg met welstand: weliswaar kun je met minder gedetailleerde kaders werken, maar daar hoort dan ook een goed overlegproces bij. Zo n beperkt kader zou bijvoorbeeld richtlijnen voor de rooilijnen en goothoogte kunnen bevatten. De ontstane hoogteverschillen in de wijk geven een rommelig beeld. Hier zou meer structuur mogen bestaan. De gerealiseerde walwoningen dragen daarentegen wel bij aan de omgevingskwaliteit van de wijk. Een aandachtspunt is volgens architecten ook de verhouding tussen relatief te kleine kavels en grote bouwvolumes. Wellicht goed als de gemeente voor het resterende deel van de wijk of elders meer kan differentiëren in de grondprijs, om grotere kavels en daarmee een andere verhouding tussen kavel en bouwvolume - aantrekkelijk te maken voor kopers. Mogelijk dat de inrichting van de openbare ruimte en nu nog ontbrekende groen de wijk als geheel meer omgevingskwaliteit geven; het leidt in elk geval tot een vriendelijker gezicht. In potentie is er overigens straks veel openbaar groen aanwezig in de wijk. Voor de ontwikkeling van de wijk was het een nadeel dat bij de start het bestemmingsplan nog niet voor 100% vastlag, dat leidde voor betrokken partijen tot onduidelijkheid. Verder had de gemeente Winterswijk meer kunnen inzetten op duurzaamheid, bijvoorbeeld het meteen bij de bouw integreren van zonnepanelen of andere energiebesparende ingrepen. Men had dit ook kunnen stimuleren via eigentijdse referentiebeelden. 2.4 Visie raadscommissieleden Een rondgang met de raadsleden door de wijk Morgenzon leert dat de meningen over de tot nog toe gerealiseerde woningen uiteenlopen. Heel uitgesproken is men er niet over, hoewel bij een enkele woning wordt gesproken over een gemiste kans. Dit komt door hetzij de verhouding tussen te kleine kavel en te groot volume of woningen die simpelweg architectonische kwaliteit missen. De keuze voor relatief kleine kavel en grote volumes snapt men wel, het is vooral in het belang van de individuele bewoners. Toch leidt dit tot een spanningsveld met de uiterlijke verschijningsvorm van de wijk als geheel. Vanaf de start van de wijk is gestuurd op planologische aspecten verhouding bouwvolume en o.a. maximale hoogte - door met bewoners in gesprek te gaan over de ruimtelijke eisen die er volgens hun zouden moeten gelden. Toch had de gemeente hier meer regie kunnen voeren door ook te zeggen welke verschijningsvorm vanuit collectief belang niet wenselijk is. Ook wordt het belang van begeleiding en overleg o.a. met welstand nog eens onderstreept. Meer overleg aan de voorkant van het proces voorkomt latere teleurstellingen over ontbrekende omgevingskwaliteit. 6

7 2.5 Visie Gelders Genootschap Plan Morgenzon Het beeld van de wijk zoals die tot nog toe is ontstaan, doet onvoldoende recht aan de oorspronkelijke ambities. Hoewel de wijk nog niet gereed is en de groenstructuur en openbare ruimte nog moeten worden ingericht, is de conclusie dat de ontwerpen weinig spannend en onderscheidend zijn. Ook het Gelders Genootschap constateert dat de verhouding tussen relatief kleine kavels en grote bouwvolumes soms ongelukkig uitpakt. Het is jammer dat kopers geen gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid om vrijblijvend advies te krijgen van de adviseur omgevingskwaliteit. Juist als er minder of geen regels met betrekking tot omgevingskwaliteit gelden, is het zinvol om te investeren in een goed overleg- en begeleidingsproces. Wijk Hoge Wieber In deze wijk is sprake van een gevarieerd, maar ook verzorgd straatbeeld. Door de opzet van de wijk met een afwisselend patroon van voor- en achterkanten hebben relatief kleine toevoegingen als dakkapellen en dakramen weinig impact. Daar komt bij dat recente ontwikkelingen als plaatsing van zonnepanelen omgevingsvergunningvrij zijn. Dat zal de komende jaren alleen maar toenemen. Een vergunningvrije dakkapel of dakraam aan de voorzijde heeft daarom nauwelijks impact op het bestaande straatbeeld. 7

8 3. Doorkijk naar Omgevingswet en aanbevelingen Wat leren de pilots welstandsvrij bouwen de gemeente met het oog op de Omgevingswet? 3.1 Hoge Wieber De pilot in de wijk Hoge Wieber laat zien dat voor relatief kleine bouwwerken als dakkapellen en dakramen niet altijd een omgevingsvergunning nodig is. Afhankelijk van de bestaande kwaliteiten van een wijk en ook de verwachte toename van energiezuinige ingrepen als zonnepanelen, kan de gemeente ervoor kiezen om dit soort bouwwerken voorzover al niet omgevingsvergunningvrij welstandsvrij verklaren. 3.2 Plan Morgenzon Faciliterend optreden gemeente wenselijk De pilot Plan Morgenzon is vanuit de principes van de Omgevingswet m.n. ruimte voor initiatief een nuttig experiment en is in die zin geschikt om te bekijken hoe Winterswijk met die Omgevingswet kan omgaan. De pilot laat zien welke marges bewoners en ontwerpers opzoeken als er geen welstandsrichtlijnen gelden. Dat leidt in de meeste gevallen echter niet tot innovatieve of creatieve ontwerpen, een conclusie die door alle betrokken partijen en ook door ons wordt getrokken. De gemeente had hier meer faciliterend met beperkte kaders en begeleiding -kunnen optreden. Welstandskaders zouden hebben uitgenodigd om ontwerpen te realiseren met meer innovatieve kwaliteit en wellicht ook meer gericht op energie-zuinigheid. Ook een proces waarbij vooraf overleg met de adviseur ruimtelijke kwaliteit kan plaatsvinden hetgeen bij Plan Morgenzon niet is gebeurd - en de mogelijkheden met opdrachtgevers en architecten worden verkend, zal meer omgevingskwaliteit genereren. Dit gegeven vormt daarom belangrijke input voor het onderdeel omgevingskwaliteit, zoals die op termijn (naar verwachting niet voor 2020) moet worden uitgewerkt in een Omgevingsvisie en Omgevingsplan. Stedenbouwkundige regie Wat de pilot verder duidelijk maakt is dat de kwaliteit van een wijk als geheel niet alleen wordt bepaald door de individuele kwaliteit van woningen, maar vooral door de ruimtelijke opzet en stedenbouwkundige verschijningsvorm. Nagenoeg alle betrokken partijen vinden de verhouding tussen te krappe kavels en ruime bouwvolumes een aandachtspunt. Reden om op dit punt als gemeente meer regie te voeren en te werken met meer afgebakende kaders; bijvoorbeeld een vooraf vastgesteld maximaal bouwvolume gerelateerd aan de kavelgrootte. Zorgplicht voor omgevingskwaliteit Als we vooruit kijken naar de Omgevingswet, dan zet deze maximaal in op ruimte voor burgers, integraal beleid en afwegingsruimte voor de gemeente. Tegelijkertijd is onder de Omgevingswet een goede omgevingskwaliteit de verantwoordelijkheid van eenieder, de zgn. zorgplicht. Voor de gemeente betekent dit vooral dat faciliterend moet worden opgetreden. Wanneer er slechts beperkte kaders gelden, moet men investeren in een goed begeleidingsproces. Nieuwe instrumenten: integrale omgevingskwaliteit Beleidskaders worden onder de Omgevingswet gevormd door het Omgevingsplan (regels, o.a nu in bestemmingsplan en welstandsnota) en Omgevingsvisie (ruimtelijke ambities). Juist zo n visie is essentieel om als gemeente aan te geven welke richting je kiest voor de omgevingskwaliteit. Dit vormt de basis voor uitwerking van regels in een Omgevingsplan. Die regels mogen heel globaal 8

9 zijn, waardoor zowel initiatiefnemers als gemeente speelruimte hebben voor afweging. De marges voor afweging worden gevonden in de Omgevingsvisie. Hierdoor kan de gemeente helder regie voeren op omgevingskwaliteit, zonder de essentie daarvan los te laten. Bij die regie past dan een integrale benadering door welstand, stedenbouw, architectuur, cultuurhistorie, openbare ruimte etc. in onderlinge samenhang te bekijken. Welstand voor bestaande gebieden Als het gaat om toekomstig welstandsbeleid voor bestaande wijken en de vertaling daarvan in een omgevingsplan, verdient het aanbeveling om eerst in gesprek te gaan met bewoners. In eerste instantie om aan te geven wat de kwaliteiten en identiteiten van een wijk zijn. Hoe beleven bewoners hun wijk en wat koesteren zij? Vervolgens kunnen hier passende kaders gericht op onder andere verschijningsvorm, cultuurhistorische waarde, openbare ruimte - bij worden gezocht die bestaande kwaliteiten borgen en tegelijkertijd waar wenselijk ruimte geven voor nieuwe ontwikkelingen. Ook de adviseur ruimtelijke kwaliteit kan hier goed een rol bij hebben. In het Omgevingsplan ontstaan zo per wijk locatiegerichte kwaliteitskaders, die recht doen aan de verschillende identiteiten en kwaliteiten van de gemeente Winterswijk. 9

10 Bijlage: sfeerimpressies bezoek wijk Plan Morgenzon 10