Uitwerkingsnotitie pilot vervangingsbekostiging in het Primair Onderwijs

Transcriptie

1 Uitwerkingsnotitie pilot vervangingsbekostiging in het Primair Onderwijs 1. Inleiding - Uitgangspunten van beleid Voor de regering zijn de kwaliteit van het onderwijs en een goed personeelsbeleid belangrijk. Verhoging van de onderwijskwaliteit en vermindering van de werkdruk staan hoog in het vaandel. De vakmensen in het onderwijs krijgen meer ruimte. Als leraren niet op school zijn omdat zij ziek zijn, of om andere redenen, bijvoorbeeld omdat zij met zwangerschapsverlof zijn, is er een vervanger nodig. Scholen kunnen nu de kosten van een vervanger declareren bij een hiervoor ingericht fonds (het Vervangingsfonds, hierna VF). Scholen zijn hiervoor verplicht aangesloten bij het VF en dragen een verplichte bijdrage VF af. De kwaliteit van het onderwijs, vermindering van werkdruk en meer ruimte voor vakmensen zijn ook de uitgangspunten bij de ontwikkeling van een toekomstscenario voor een nieuw stelsel voor bekostiging van vervanging in het primair onderwijs. Leerlingen hebben, ook wanneer een vervanger lesgeeft, recht op gekwalificeerd personeel dat in staat is om op ieder moment het stokje over te nemen. Van opvang, in plaats van vervanging, mag geen sprake zijn. Verzuim mag niet leiden tot een verhoogde werkdruk. Besturen moeten een adequate vervanger kunnen inzetten. Daarvoor hebben besturen financiële middelen nodig. Dit kabinet heeft ook gekozen voor verbetering van de positie van de leraren. Er komen maatregelen voor de vermindering van de werkdruk en voor de bestrijding van het dreigende kwantitatieve en kwalitatieve lerarentekort. Onderdeel daarvan is dat mensen met een lesbevoegdheid die nu niet of weinig werken, meer worden ingeschakeld. Dat zijn vaak de mensen die nu beschikbaar zijn voor de vervanging van ziek personeel. Daardoor wordt het in de toekomst moeilijker om vervangers te vinden. In de afgelopen jaren is een forse terugdringing van het ziekteverzuim gerealiseerd in het primair onderwijs. Verdere terugdringing van het ziekteverzuim levert een directe bijdrage aan het verminderen van het dreigende lerarentekort. Het zorgt voor minder beslag op vervangers, waardoor deze meer beschikbaar zijn om in de toekomst structureel te worden ingezet. Daarom worden de maatregelen gericht op de verminderen van het ziekteverzuim geïntensiveerd. Een laag ziekteverzuim is in ieders belang en een juist bedrijfsgezondheidszorg (hierna: BGZ) beleid draagt daar aan bij. Bij een goed personeelsbeleid past een goede BGZ. Adequate vervanging en BGZ verbeteren de werkomstandigheden en verminderen de werkdruk. Besturen hebben hiervoor meer ruimte nodig. Een veelheid van richtlijnen die van nature pasten bij een declaratiestelsel kan een belemmering zijn voor een passende BGZ en voor passende oplossingen bij afwezigheid van personeel. De inzet is om in deze kabinetsperiode te kiezen voor een vervangingsstelsel met minder regels en meer ruimte voor de scholen om zelf oplossingen te vinden. Het opheffen van de verplichte aansluiting bij het VF heeft als voorwaarde dat besturen wel de mogelijkheid moeten hebben om de verzuimrisico s al dan niet vrijwillig te verzekeren. Dit is een voor de hand liggende nader te onderzoeken koersdoel. In het Voortgezet Onderwijs waren scholen tot 1 januari 2006 ook verplicht aangesloten bij het VF. Vanaf 1 januari 2006 is dit opgeheven en kunnen scholen zelfstandig invulling geven aan een oplossing C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 1

2 voor vervanging van afwezig personeel. Vraagstelling is nu of het PO-veld ook zover is om, in navolging op het VO, zelfstandig invulling te geven aan het oplossen van vervanging dan wel dat het verstandiger is om het huidige stelsel van declaratie te blijven hanteren. Om bovengenoemde vraagstelling te kunnen beantwoorden is met de besturenorganisaties en de werknemersorganisaties overeengekomen om dit te onderzoeken door middel van een pilot. Deze organisaties zijn de Besturenraad, de Bond KBO, de VOS/ABB, de VBS, CNV Onderwijsbond, de AOb, CMHF en de AVS. In deze notitie onderbouw ik mijn voorstel om 15 á 20 % van de schoolbesturen gedurende twee jaar te werken met een andere vorm van bekostiging van de vervanging. Dit in de vorm van een pilot. Het doel van de pilot is te bezien of voor de schoolbesturen in het primair onderwijs de verplichte aansluiting bij het VF op een verantwoorde wijze kan worden gestopt. Met de bijdrage die schoolbesturen anders aan het VF moeten afdragen kunnen schoolbesturen zelf bepalen of zij zich vrijwillig willen verzekeren dan wel de vervangingsuitgaven hieruit te bekostigen. Bij deze verandering van de bekostiging mogen scholen en besturen echter geen onbeheersbare risico s lopen. Een pilot met 15 á 20% van de schoolbesturen is een omvangrijke pilot. Dat is nodig om na te gaan of het PO-veld in zijn geheel op verantwoorde wijze de stap kan zetten naar een andere bekostiging van de vervanging. In de uitwerkingsnotitie wordt precies aangegeven waar de pilot om gaat, hoe deze vorm krijgt, hoe deelnemers worden geselecteerd, hoe de regelgeving tot stand komt, hoe wordt geëvalueerd en wat het financieel kader is. De uitwerkingsnotitie is nogal technisch van aard. Dat is helaas niet te vermijden om de diepgang te geven die nodig om een gefundeerde beslissing te nemen. 1.1 Draagvlak voor de pilot nieuw vervangingsstelsel Er heeft uitvoerig overleg plaatsgevonden met de founding fathers van het Vervangingsfonds (de organisaties die aan de wieg van het VF hebben gestaan). Deelnemers aan het founding fathersoverleg zijn de eerder genoemde organisaties van werkgevers en werknemers. Deze organisaties denken verschillend over de toekomst van de vervangingsbekostiging. De werkgeversorganisaties willen op termijn de verplichte aansluiting bij het VF opheffen. Van de werkgeversorganisaties zijn de Bond KBO, de Besturenraad en de VOS/ABB voor forse stappen. De VBS is voor meer behoedzaamheid en geleidelijkheid. De schoolleidersorganisatie AVS is voor een duidelijk koersdoel te weten opheffing van de verplichte aansluiting bij het VF, maar ook voor behoedzaamheid en geleidelijkheid. De werknemersorganisaties CNV Onderwijs, de AOb en de CMHF vinden het huidige stelsel goed. Wel zijn zij bereid mee te denken over verandering. Een verandering moet dan wel een verbetering zijn. Er is met de afzonderlijke organisaties gesproken om de wensen en uitgangspunten in kaart te brengen. Een extern onderzoeksbureau heeft onderzoek gedaan naar de financiële effecten van een eventuele opheffing van de verplichte aansluiting bij het VF. Verschillende scenario s zijn door de betrokken partijen uitgebreid besproken en gewogen. Dat heeft er uiteindelijk toe geleid dat de organisaties van werkgevers en werknemers en de schoolleiderorganisatie gezamenlijk hebben gekozen voor de voorgestelde pilot. De betrokken partijen hebben elkaar gevonden in een eerste behoedzame en omkeerbare stap, de bovengenoemde pilot. Gezien de ver uit elkaar liggende standpunten is dit compromis een mijlpaal in de herziening van het vervangingsstelsel te noemen. C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 2

3 2. Naar een andere bekostiging van vervanging In dit deel van de notitie wordt een korte schets gegeven van de huidige bekostiging van vervanging. Vervolgens wordt ingegaan op de overwegingen om de bekostiging te veranderen en onder welke randvoorwaarden dat kan. De verschillen in opvattingen van betrokken partijen komen aan de orde, evenals de uitkomsten van een onderzoek. Op basis van de opvattingen en de uitkomsten van het onderzoek, concludeer ik dat een pilot het meest voor de hand ligt. 2.1 Huidige bekostiging vervanging Schoolbesturen met daarbinnen scholen in het primair onderwijs zijn voor deze scholen nu verplicht aangesloten bij een door de minister aangewezen rechtspersoon die zich ten doel stelt waarborgen te bieden voor de kosten van vervanging (art. 183 WPO en art. 169 WEC). Die rechtspersoon is het VF. Het VF bestaat sinds Het VF is een vereveningsfonds voor de sector primair onderwijs (verevening van de kosten van vervanging over alle instellingen). Het bestuur van het VF wordt gevormd door de organisaties van werkgevers en werknemers in het onderwijs. De schoolbesturen betalen een bijdrage aan het fonds waarvoor ze bekostiging ontvangen van het Rijk. Per jaar betalen de scholen in het primair onderwijs ongeveer 300 miljoen bijdrage aan het VF. Hierbij gaat het zowel om een bijdrage voor de verplichte aansluiting als om een bijdrage voor de vrijwillige aansluiting. Wat dit laatste betreft gaat het om personeel dat niet onder de verplichte aansluiting valt. Schoolbesturen kunnen er voor kiezen om zich vrijwillig aan te sluiten bij het VF voor de kosten van vervanging van personeel dat niet onder de verplichte aansluiting valt. Als schoolbesturen te maken krijgen met verzuim (afwezigheid) van leerkrachten, bijvoorbeeld door ziekte of verlof, zetten zij een gekwalificeerde invaller (vervanger) in, die de afwezige leerkracht vervangt. De continuïteit van het onderwijs is een belangrijke zaak. Als leraren ziek zijn of om andere redenen afwezig zijn mag het onderwijs daar niet onder lijden. Daarvoor is nodig dat een goede vervanger de taken van de afwezige leraar kan waarnemen. Voor de kosten van de vervanger zijn de schoolbesturen verplicht aangesloten bij het VF. Schoolbesturen betalen een bijdrage aan het VF en kunnen onder voorwaarden de kosten van de vervanger declareren bij het VF. Zo keert het VF de ontvangen bijdragen weer uit in de vorm van loonkostenvergoedingen. Het VF heeft daarnaast een taak op het gebied van terugdringing van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid en het verbeteren van de kwaliteit van de arbeidsomstandigheden. Als instrumenten hanteert het VF onder andere subsidies, scholing en advies op maat. Er zijn schoolbesturen die graag van de verplichte aansluiting afwillen. De Besturenraad, de Bond KBO, de VOS/ABB, de VBS, CNV Onderwijs, de AOb, de CMHF en de AVS hebben in de afgelopen periode samen met OCW onderzocht of er andere mogelijkheden zijn om de bekostiging van de vervanging te regelen. Eén mogelijkheid is om de verplichte aansluiting bij het VF op te heffen. Besturen kunnen dan zelf bepalen of zij het risico van verzuim willen verzekeren. De meningen over de wenselijkheid om de verplichte aansluiting op te heffen lopen uiteen. Ook na onderzoek naar de financiële gevolgen blijven de standpunten verschillen. Partijen hebben elkaar gevonden in het voornemen een pilot uit te voeren. De pilot is een omkeerbare en behoedzame stap. Het doel van de pilot is na te gaan of het voor de besturen met scholen in het primair onderwijs verantwoord is de verplichte aansluiting bij het VF op te heffen. C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 3

4 2.2 Overwegingen voor een andere bekostiging van vervanging Verschillende overwegingen hebben ertoe geleid dat de organisaties die betrokken waren bij de oprichting van het VF (werkgevers en werknemers) en OCW hebben onderzocht of er andere mogelijkheden zijn om vervanging in het primair onderwijs te bekostigen. Deze overwegingen zijn de volgende. Sedert 1 augustus 2006 kent ook het PO lumpsumfinanciering. Schoolbesturen en scholen in het primair onderwijs beschikken hiermee over middelen en mogelijkheden om de beleidskeuzes te maken die het meest passend zijn bij de lokale omstandigheden (maatwerk). De vraag is of de huidige vormgeving en inrichting van het VF (verplichte aansluiting, declaratiebekostiging en de daarmee samengaande uitgebreide regelgeving) nog passen bij die andere verantwoordelijkheidsverdeling en ook of deze constructie niet leidt tot onnodig veel administratieve lasten. De vergoeding van vervangers door het VF is de laatste bekostiging volgens declaratiesystematiek. Alleen voor het VF worden administratie en systemen voor declaratie nog onderhouden. Het voordeel van het declaratiestelsel is dat scholen alleen geld krijgen als er ook echt wordt vervangen. Ook zorgt de systematiek van declaratie ervoor dat de school niet meer en niet minder dan de gemaakte kosten vergoed krijgt. Een declaratiestelsel brengt altijd regels met zich mee. Regels die bepalen onder welke voorwaarden mag worden gedeclareerd, bij welk verzuim, wie mag vervangen en welke kosten precies voor declaratie in aanmerking komen. Daarvoor kent het fonds een reglement. De naleving van de regels moet natuurlijk ook worden gecontroleerd. Dat het VF alleen uitkeert als er ook werkelijk vervangen is, staat alternatieve oplossingen in de weg. Soms kan men niet vervangen omdat er geen gekwalificeerde vervangers beschikbaar zijn en soms vervangt men met personeel dat niet voor declaratie bij het VF in aanmerking komt. Dan betaalt men wel een bijdrage aan het VF, maar krijgt men geen uitkering. Ook het in (tijd) compenseren van een leerkracht die gedurende korte tijd een afwezige collega vervangt behoort nu niet tot de mogelijkheden. Het past binnen de toenemende eigen verantwoordelijkheid van scholen, ook voor het voeren van een modern personeelsbeleid, dat scholen meer mogelijkheden krijgen om passende oplossingen te vinden voor de vervanging van afwezig personeel. Een groeiend aantal schoolbesturen wil graag een alternatief voor de verplichte aansluiting. De afgelopen periode is met de organisaties van werkgevers, werknemers en schoolleiders onderzocht of er andere mogelijkheden zijn om vervanging in het PO te bekostigen. 2.3 De randvoorwaarden voor een andere bekostiging van vervanging Een herziening van het huidige vervangingsstelsel dient verantwoord plaats te vinden en dient daarom aan een aantal randvoorwaarden te voldoen. De meeste van deze randvoorwaarden hebben betrekking op de kwaliteit en de continuïteit van het onderwijs en op de positie van het personeel in de scholen. Aan deze randvoorwaarden kunnen het beleid en de implementatie van het beleid worden getoetst. De randvoorwaarden zijn zowel vooraf bij de beleidsontwikkeling als achteraf bij de evaluatie van belang. Deze randvoorwaarden zijn de volgende: 1. een nieuw stelsel mag niet leiden tot vermindering van vervanging, m.a.w. de vervangingsgraad (omvang vervanging ten opzichte van het verzuim en de kwaliteit van de vervanging) moet hoog blijven; 2. de werkdruk mag als gevolg van de verandering in de bekostiging van de vervanging niet toenemen; 3. de verandering in de bekostiging van de vervanging mag niet leiden tot uitval van lessen, of tot opvang in plaats van les; C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 4

5 4. de financiële gevolgen voor scholen en schoolbesturen moeten beheersbaar zijn, m.a.w. schoolbesturen moeten de herverdeeleffecten kunnen opvangen; 5. een nieuw stelsel houdt voldoende rekening met de positie van kleine schoolbesturen, voor in elk geval de kleine schoolbesturen moet de mogelijkheid bestaan de risico s betaalbaar te verzekeren; 6. een nieuw stelsel mag geen prikkel zijn tot verdere schaalvergroting; 7. een nieuw stelsel moet voldoende draagvlak hebben bij zowel kleine, middelgrote als grote besturen; 8. de totale bekostiging van de vervanging blijft gelijk m.a.w. stijgt niet, afgezien van overgangskosten. Een eventuele herziening van de vervangingsbekostiging kan ook gevolgen hebben voor het zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) dat de vervangingsbekostiging uitvoert. Het VF is een ZBO met privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid. Het is een stichting die wordt bestuurd door vertegenwoordigers van werkgevers, werknemers en schoolleiders. De stichting heeft eigen werknemers en heeft uitvoeringswerkzaamheden uitbesteed. De eventuele gevolgen voor de organisatie van het VF moeten op een verantwoorde wijze opgevangen worden. Het gaat dan om de werknemers van het VF en de werknemers bij andere organisaties die uitvoeringswerk voor het VF verrichten. 2.4 Onderzoek naar financieel effect Een mogelijkheid tot wijziging van het vervangingsstelsel zou zijn om de wettelijke verplichte aansluiting van schoolbesturen in het PO bij het VF op te heffen. Schoolbesturen ontvangen dan een gemiddelde bekostiging voor vervanging en kunnen zelf bepalen of zij zich al dan niet voor deze kosten willen verzekeren. Besloten is om deze stap nu niet te doen gezien de uitkomsten van een onderzoek naar de financiële effecten en risico s die kunnen optreden als schoolbesturen niet langer verplicht aangesloten zouden zijn bij het VF. Dit onderzoek is uitgevoerd door een extern onderzoeksbureau van de rijksuniversiteit Tilburg (IVA) in opdracht van OCW en de organisaties van werkgevers, werknemers en schoolleiders. Uit dit onderzoek bleek dat er financiële herverdeeleffecten kunnen optreden die in omvang vergelijkbaar zijn met de herverdeeleffecten als gevolg van de invoering lumpsumbekostiging in het PO. Ongeveer 90% van de besturen heeft een herverdeeleffect dat zich bevindt tussen de 4% negatief en 4% positief, gerelateerd aan de totale personele bekostiging. Er zijn schoolbesturen die in financiële zin achteruit gaan als zij zelf het risico dragen, schoolbesturen die er op vooruitgaan en er is een middengroep van besturen die geen of weinig financieel effect merken. Voor dit onderzoek naar de herverdeeleffecten van een mogelijk nieuw vervangingsstelsel voor schoolbesturen is het huidige stelsel vergeleken met een referentiestelsel. In het referentiestelsel wordt ervan uitgegaan dat scholen een vervangingsbudget krijgen, zelf verantwoordelijk zijn voor vervanging en geen verzekering afsluiten om de risico s te verminderen. Door uit te gaan van dit referentiestelsel wordt zicht gekregen op de maximale effecten en risico s van een eventueel nieuw stelsel waarbij geen verplichte aansluiting meer geldt. 2.5 Versnellingskamer Naast het eerder vermeldde onderzoek heeft het aan de universiteit van Tilburg verbonden onderzoeksbureau IVA, door middel van een versnellingskamer, gekeken wat een tiental schoolbesturen vindt van de vervangingsbekostiging en van mogelijke toekomstige veranderingen. Een C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 5

6 versnellingskamer is een goed geoutilleerde vergaderruimte, voorzien van hulpmiddelen om te zorgen dat iedere deelnemer in gelijke mate aan bod komt. Er zijn verschillende sessies. Deelnemers kunnen hun meningen en ideeën inbrengen en daarna ingaan op elkaars ideeën. Vervolgens worden prioriteiten in ideeën en standpunten aangebracht. Iedere deelnemer vindt zijn of haar inbreng letterlijk terug, er gaat geen informatie verloren. Er is ook ruimte voor discussie. Een procesbegeleider zorgt voor een goed evenwicht tussen onafhankelijke inbreng van individuele deelnemers en groepsgesprekken. De aanwezigen, over het algemeen schoolleiders, vonden onderlinge solidariteit, vooral bij niet verwijtbaar langdurig verzuim belangrijk. De deelnemers aan de versnellingskamer ervaren het huidige stelsel als bureaucratisch en menen dat het hoge administratieve lasten met zich meebrengt. Zij zouden meer maatwerk willen. De meningen over een nieuw stelsel waarin besturen zelf risico s dragen zijn verdeeld. Men zoekt eerder naar onderscheid in de vergoeding op basis van verwijtbaarheid (is er genoeg aan preventie gedaan). De ondersteunende rol van het fonds bij de opzet van een preventief personeelsbeleid (voorkomen van ziekte en arbeidsongeschiktheid) wordt waardevol gevonden. C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 6

7 3. De pilot Op basis van de randvoorwaarden, de onderzoeken en verkennende gesprekken en met de vertegenwoordigers van de betrokken organisaties, zijn verschillende scenario s overwogen. Zoals gezegd hebben de organisaties van werkgevers en werknemers en de organisatie van schoolleiders elkaar gevonden in het voorstel om een pilot uit te voeren met opheffing van de verplichte aansluiting bij het VF. In dit deel van de notitie komen het doel, de omvang en de duur van de pilot aan de orde. Er wordt uitgebreid ingegaan op de selectie van deelnemers, om te komen tot een voldoende representatieve groep. Met name paragraaf 3.3 Deelnemers aan pilot is uitgebreid en erg technisch. Toch is er voor gekozen dit onderdeel zo uitgebreid weer te geven. De representativiteit is belangrijk om conclusies te kunnen verbinden aan de pilot. Zo wil ik zeker weten dat kleine besturen en besturen met één school voldoende zijn vertegenwoordigd. Ook wil ik dat er niet alleen besturen meedoen die financieel voordeel kunnen verwachten van de pilot. De selectie van deelnemers ligt gevoelig: waarom het ene bestuur wel en het andere niet. Onzorgvuldigheid op dit punt kan ook tot juridische complicaties leiden. Daarom wil ik mij op voorhand goed verantwoorden over de aanpak om tot de groep experimenterende besturen te komen. Aan het slot van dit deel van de notitie ga ik in op de mogelijkheden die de deelnemers aan de pilot hebben om een ander vervangingsbeleid te voeren. 3.1 Behoedzame aanpak Vanwege de grote diversiteit in schaal, bestuurskracht en het vermogen om risico s te hanteren stel ik voor om een eventueel nieuw vervangingsstelsel in het PO in geleidelijke en behoedzame stappen in te voeren. Een geleidelijke (stapsgewijze) overgang van verplichte aansluiting naar de vrijheid van besturen om zelf te bepalen of en zo ja hoe zij zich verzekeren, past het best bij de gestelde randvoorwaarden en doet recht aan de uitkomsten van het onderzoek en de opvattingen in het veld. Om zeker te weten dat ieder schoolbestuur op verantwoorde wijze de stap naar meer vrijheid bij de besteding van vervangingsbekostiging kan maken, is een pilot op zijn plaats. Daarom is de eerste stap een pilot waarvan de uitkomsten worden getoetst aan de randvoorwaarden, die van heldere toetsbare criteria zijn voorzien. Het uiteindelijke koersdoel dat leidend is voor de vormgeving van de pilot, is een stelsel zonder verplichte aansluiting bij het VF, een stelsel waarin scholen eigen risicodrager zijn. Zo n stelsel beoogt meer vrijheid, is eenvoudiger, dereguleert en geeft minder administratieve rompslomp. Er moet wel een mogelijkheid tot vrijwillige verzekering zijn en de kwaliteit en kwantiteit van de vervanging mogen er niet onder lijden. Of dit koersdoel realiseerbaar is, wordt met de eerste stap in de vorm van een duidelijk ingekaderde omkeerbare pilot gedurende twee jaar vastgesteld. 3.2 Het doel van de pilot Een geleidelijk proces geeft de mogelijkheid te leren en geeft ook de mogelijkheid te kijken naar de wijze waarop met name de kleine schoolbesturen omgaan met meer vrijheid bij de besteding van vervangingsbekostiging. Daarnaast is er de mogelijkheid om tijdig in te spelen op signalen en/of knelpunten. De ervaringen van besturen die de stap maken, kunnen worden gebruikt door andere C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 7

8 besturen (niet-deelnemers) bij een eventuele structurele invoering van een nieuw systeem. Na afloop van de twee jaar kan op basis van monitorgegevens van deze eerste stap gefundeerd een beslissing worden genomen over de vervolgstappen. De resultaten van de eerste stap geven namelijk een realistisch beeld hoe het nieuwe vervangingsstelsel voor zowel grote, middelgrote als kleine schoolbesturen uitpakt. Het gaat bovendien om een omkeerbare stap. De pilot kan namelijk ook uitwijzen dat de sector PO nog niet toe is aan het loslaten van de verplichte aansluiting bij het VF. De pilot dient als onderzoek naar de werking van een systeem van eigen risicodragerschap van vervangingskosten, op basis waarvan kan worden besloten over de toekomst van de vervangingsbekostiging. Een mogelijke uitkomst is dat de verplichte aansluiting voor alle besturen wordt opgeheven. Een mogelijke uitkomst kan ook zijn dat er een vervolgstap wordt gezet op weg naar opheffing van de verplichte aansluiting bij het VF door de pilotgroep uit te breiden met een volgende tranche schoolbesturen. Een andere mogelijke uitkomst is dat de verplichte aansluiting voor alle besturen blijft gelden. Tot slot kan de uitkomst zijn dat de verplichte aansluiting voor een bepaalde categorie besturen blijft bestaan, bijvoorbeeld voor besturen tot een bepaalde omvang. 3.3 Deelnemers aan de pilot Hier wordt ingegaan op de omvang en de duur van de pilot. De manier waarop invulling wordt gegeven aan representativiteit komt aan de orde. De schaal en het risicoprofiel zijn de leidende punten. Vervolgens wordt beschreven hoe de selectie plaatsvindt binnen het spanningsveld van vrijwillige deelname en voldoende representativiteit. Met name dit onderdeel is erg technisch Omvang en duur van de pilot Er moet sprake zijn van een representatieve groep deelnemende schoolbesturen aan de pilot. Het primair onderwijs kent schoolbesturen met één school, met enkele scholen, middelgrote en grote besturen en besturen met daarbinnen scholen in het voortgezet onderwijs. Al deze besturen moeten zoveel mogelijk naar evenredigheid vertegenwoordigd zijn in de pilot. Het is van belang om een groep van voldoende omvang te selecteren vanwege de noodzakelijke meting van effecten op stelselniveau. De schoolbesturen hebben tijd nodig om een eigen beleid te ontwikkelen. Schoolbesturen die willen samenwerken (bijvoorbeeld vervangingspools inrichten) moeten andere deelnemende besturen in voldoende mate kunnen vinden. De omvang moet voldoende zijn om verzekeraars te interesseren een verzekering voor scholen in het primair onderwijs aan te bieden. Daartegenover staat dat er voldoende schoolbesturen in de verplichte verzekering moeten blijven om de financiën van het vervangingsfonds gezond te houden. Om conclusies aan de pilot te kunnen verbinden is een omvang van 15 á 20 % en een looptijd van 2 jaar nodig. Dat is de gezamenlijke slotsom waartoe alle betrokken partijen zijn gekomen Representatieve groep Het voorstel is om voor een representatieve groep van 15 à 20 % van de schoolbesturen gedurende een periode van twee jaar de verplichte aansluiting bij het VF op te heffen. Om tot deze 15 á 20% te komen zal een mix van grote, middelgrote en kleine schoolbesturen worden gemaakt. Er zijn schoolbesturen die er in financiële zin op achteruitgaan als zij zelf het risico van vervanging dragen, schoolbesturen die er op vooruit gaan en er is een middengroep van schoolbesturen die geen of weinig financieel effect merken. Een goede indicator hiervoor is de omvang van de vervanging. Zo kunnen de schoolbesturen C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 8

9 worden ingedeeld in drie risicoprofielen. Het is de bedoeling dat er ook sprake van een evenredige verdeling van de aan de pilot deelnemende schoolbesturen over de drie genoemde risicoprofielen. Er zijn dan twee parameters voor de representativiteit: de schaal en het risicoprofiel. Kruising van de twee parameters levert 9 cellen op die gevuld moeten worden om een representatieve groep schoolbesturen te krijgen. Binnen de cellen met kleine schoolbesturen wordt nog gezorgd voor een representatieve vertegenwoordiging van éénpitters en besturen met minder dan vijf scholen. Om een goede monitor op de resultaten mogelijk te maken wordt er een controlegroep samengesteld. Deze controlegroep is een groep schoolbesturen die in omvang en samenstelling vergelijkbaar is met de groep pilotbesturen. De controlegroep blijft verplicht verzekerd. Op punten waar dat toegevoegde waarde heeft, zoals o.a. het ziekteverzuimpercentage en de vervangingsuitgaven, zal ook deze controlegroep net zo worden gevolgd als de groep pilotbesturen Vrijwillige deelname met instemming medezeggenschapsraad Deelnemers kunnen besturen zijn met daarbinnen basisscholen, speciale basisscholen en scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs. De pilot is niet bedoeld voor Samenwerkingsverbanden en Regionale Expertise Centra. Deelname aan de pilot is op basis van vrijwilligheid en de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad moet instemming aan deelname aan de pilot verlenen. De instemming van de medezeggenschapsraad is volgens artikel 10 van de wet op de medezeggenschap een voorwaarde voor deelname Twee criteria verdere selectie door loting Voorop staat dat de groep deelnemers een goede representatie van het veld moet zijn. Daarvoor zijn twee criteria leidend: schaal en risicoprofiel. Natuurlijk zijn er meer criteria denkbaar, zoals bijvoorbeeld denominatie, regio, stedelijke gebieden, gemiddelde leeftijd van het personeel, of het aantal achterstandsleerlingen. De twee criteria school en risicoprofiel leiden al tot negen te vullen cellen. Bij elk criterium dat wordt toegevoegd, stijgt het aantal cellen exponentieel. Daarmee komt de vrijwillige deelname onder druk te staan. Immers er moet dan een bestuur worden gevonden dat aan de criteria voldoet. Met meer criteria wordt de vulling van de cellen op vrijwillige basis onuitvoerbaar. Daarom is er voor gekozen twee criteria te hanteren. Bij teveel belangstelling (overtekening) wordt geloot. De loting en de vaststelling van de deelnemende besturen geschiedt onafhankelijk van denominatie. Bij te weinig deelname worden besturen actief benaderd. De werkgevers-, werknemersorganisaties en OCW selecteren gezamenlijk de besturen die aan de eerste stap deelnemen, op grond van afgestemde criteria Een randvoorwaarde bij de selectie is dat de groep deelnemende besturen niet buiten de gestelde grenzen van 15 á 20% van het veld mogen komen. Dat wordt gemeten aan de hand van het aantal bekostigde fte s De drie schaalgroepen Er zijn in totaal ruim besturen die één of meerdere scholen hebben in het primair onderwijs, met in totaal ruim fte s (fte s, of fulltime equivalenten). De besturen worden in drie groepen verdeeld, met elk ruim banen. De besturen zijn op basis van het aantal scholen verdeeld in drie C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 9

10 schaalgroepen, klein, middelgroot en groot. Voor de scholen met een kleine schaal wordt nog een onderverdeling gemaakt in subgroepen. Voor elke subgroep wordt gestreefd naar een minimum aantal deelnemers. Dit is bij de schoolbesturen met kleine schaal gedaan, om er zeker van te zijn dat er voldoende vertegenwoordiging is van schoolbesturen met één school en van schoolbesturen van twee tot en met vier scholen. De wijze waarop de indeling in schaalgroepen en subgroepen tot stand komt is beschreven in Bijlage A. Uitwerking schaalgroepen De drie risicoprofielen De besturen worden per schaalgroep ingedeeld in drie risicoprofielen. Een groep met een verlaagd risico, een groep met een gemiddeld risico en een groep met een verhoogd risico. Voor de indeling in de risicoprofielen is bepalend, de omvang van de bekostigde vervanging gerelateerd aan de totale omvang van de bekostigde fte s De schaalrisicogroepen Nu is voor elk bestuur bekend in welke schaalgroep het valt en in welke risicogroep het valt. Het resultaat is een verdeling van alle besturen met scholen in het primair onderwijs in negen schaalrisicogroepen. Hieronder wordt aangegeven naar hoeveel deelnemers per schaalrisicogroep wordt gestreefd en wat het maximale aantal deelnemers is per schaalrisicogroep. De eerste schaalrisicogroep is de groep met kleine schaal en een verlaagd risico. Het maximum voor deze schaalrisicogroep is 66 besturen. Het streefminimum voor de subgroep van besturen met één school is 30 besturen. Het streefminimum voor de subgroep van besturen met 2,3 of 4 scholen is 10 besturen. Het streefminimum voor de subgroep van besturen met 5 of meer scholen is 10 besturen. De tweede schaalrisicogroep is de groep met kleine schaal en een gemiddeld risico. Het maximum voor deze schaalrisicogroep is 67 besturen. Het streefminimum voor de subgroep van besturen met één school is 30 besturen. Het streefminimum voor de subgroep van besturen met 2,3 of 4 scholen is 10 besturen. Het streefminimum voor de subgroep van besturen met 5 of meer scholen is 10 besturen. De derde schaalrisicogroep is de groep met kleine schaal en een verhoogd risico. Het maximum voor deze schaalrisicogroep is 67 besturen. Het streefminimum voor de subgroep van besturen met één school is 30 besturen. Het streefminimum voor de subgroep van besturen met 2,3 of 4 scholen is 10 besturen. Het streefminimum voor de subgroep van besturen met 5 of meer scholen is 10 besturen. De vierde schaalrisicogroep is de groep met een middelgrote schaal en een verlaagd risico. Het maximum voor deze schaalrisicogroep is 13 besturen. Het streefminimum voor deze groep is 10. De vijfde schaalrisicogroep is de groep met een middelgrote schaal en een gemiddeld risico. Het maximum voor deze schaalrisicogroep is 13 besturen. Het streefminimum voor deze groep is 10. C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 10

11 De zesde schaalrisicogroep is de groep met een middelgrote schaal en een verhoogd risico. Het maximum voor deze schaalrisicogroep is 14 besturen. Het streefminimum voor deze groep is 10. De zevende schaalrisicogroep is de groep met een grote schaal en een verlaagd risico. Het maximum voor deze schaalrisicogroep is 5 besturen. Het streefminimum voor deze groep is 4. De achtste schaalrisicogroep is de groep met een grote schaal en een gemiddeld risico. Het maximum voor deze schaalrisicogroep is 5 besturen. Het streefminimum voor deze groep is 4. De negende schaalrisicogroep is de groep met een grote schaal en een verhoogd risico. Het maximum voor deze schaalrisicogroep is 6 besturen. Het streefminimum voor deze groep is 4. Tot slot geldt nog een maximum aan het totaal van bekostigde banen van alle deelnemende besturen. Dit totaal mag niet meer zijn dan fte s. Dit is ongeveer 20% van het totale aantal bekostigde fte s in het primair onderwijs. Een laatste opmerking: het kan zijn dat de aantallen per schaalrisicogroep nog schuiven in verband met later beschikbare meer recente gegevens De loting Als in de schaalrisicogroep het vastgestelde maximum wordt overschreden, vindt in die groep loting plaats om tot het toegestane aantal te komen. Er wordt gewerkt met uitloting. Een bestuur dat zich heeft aangemeld om deel te nemen en dat wordt getrokken, mag niet deelnemen aan de pilot. Er zijn schaalrisicogroepen die subgroepen kennen. Wanneer het maximum wordt overschreden in deze schaalrisicogroep vindt alleen loting plaats in de subgroep waar het maximum wordt overschreden. De loting wordt beëindigd wanneer het maximum van het toegestane aantal deelnemende besturen in de schaalrisicogroep wordt bereikt. Er wordt niet getrokken uit schoolbesturen in subgroepen waar het aantal deelnemers op of onder het streefminimum ligt. Als er geen sprake meer is van overschrijding van de maximum aantallen deelnemende besturen per schaalrisicogroep of per subgroep, maar het totale aantal bekostigde fte s wordt wel overschreden, vindt loting plaats. Het aantal bekostigde fte s van alle deelnemende besturen mag niet boven fte s komen (ongeveer 20% van het totale bekostigde fte s in het primair onderwijs). Er zijn drie schaalgroepen van gelijke omvang. Het maximum per schaalgroep is dus fte s bekostigde banen. Er wordt getrokken uit de alle schoolbesturen die zich hebben opgegeven voor deelname, in de schaalgroep of de schaalgroepen waarin het aantal bekostigde fte s boven de ligt, behalve als een schoolbestuur deel uitmaakt van een schaalrisicogroep of subgroep waarvan het aantal deelnemers op of onder de minimum streefwaarde ligt. Zo wordt voorkomen dat de maxima worden overschreden en wordt ook voorkomen dat door loting in een bepaalde groep het aantal onder de streefwaarde zakt. C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 11

12 De loting wordt gecontroleerd en transparant uitgevoerd door een notaris. De procedure is als volgt: o Alle schoolbesturen kunnen zich melden voor deelname aan de pilot. o Als het streefminimum van de schaalrisicogroep of subgroep wordt bereikt, worden voor die groep of subgroep geen besturen speciaal benaderd om zich alsnog aan te melden. o Als in een groep of subgroep het streefminimum niet wordt bereikt, dan worden besturen die zich niet hebben aangemeld, met een passende schaal en een passend risicoprofiel speciaal uitgenodigd om zich alsnog te melden. o Als in een schaalrisicogroep het maximum wordt overschreden, worden in die schaalrisicogroep scholen getrokken totdat het maximum niet langer is overschreden. Die schoolbesturen zijn uitgeloot. In de eerste drie schaalrisicogroepen worden geen schoolbesturen getrokken uit subgroepen waarvan het totale aantal deelnemende schoolbesturen op of onder het streefminimum ligt. o Als het totaal van de bekostigde banen van alle deelnemende schoolbesturen onder de fte s blijft en de maxima van de schaalrisicogroepen worden niet overschreden (of na loting niet meer), wordt niet (meer) geloot. o Als het totaal van het aantal bekostigde banen van alle deelnemende besturen boven de fte s komt, ook na loting vanwege de overschrijding van het aantal deelnemers in de schaalrisicogroepen, wordt getrokken uit de besturen in die groep of groepen waar het totaal van het aantal bekostigde banen boven de fte s komt. Zodra een groep of subgroep op het streefminimum komt, loten de schoolbesturen in die groep of subgroep niet meer mee. De trekking gaat door tot het aantal fte s niet langer is overschreden. 3.4 Opties deelnemende schoolbesturen Voor de deelnemende schoolbesturen staat een aantal opties open. Een schoolbestuur kan er voor kiezen om zich niet te verzekeren. Het bestuur gaat dan zelf het risico dragen van alle vormen van verzuim. Er vindt geen afdracht van een bijdrage aan het VF meer plaats en er wordt niet gedeclareerd. Een andere mogelijkheid is dat het schoolbestuur kiest voor verzekering van het verzuim bij bijvoorbeeld het Risicofonds. Dit is afhankelijk van het aanbod van het Risicofonds en andere verzekeraars. Hierbij is variatie mogelijk in het verzekeringspakket bijvoorbeeld alleen verzekering van langdurig verzuim, of alleen van onderwijsgevend personeel. In dat geval is sprake van premie aan het Risicofonds en vergoeding bij verzuim. In verband met de uitvoerbaarheid kan alleen een volledige categorie personeel van een bestuur vrijwillig worden verzekerd, er kunnen geen personen binnen een categorie personeel worden uitgezonderd. De deelnemende schoolbesturen hebben belang bij een laag verzuim. De besturen die zich niet verzekeren merken direct het voordeel van een laag verzuim. De besturen die zich alleen verzekeren tegen langdurig verzuim, merken ook direct het positieve financiële effect. De schoolbesturen die zich volledig verzekeren, zullen het effect op termijn indirect merken, door een verlaging van de premie aan het Risicofonds. Om dit mogelijke voordeel te realiseren, zullen besturen nog meer aandacht schenken aan preventief beleid om het verzuim tegen te gaan. Om de besturen hierin te steunen, blijft het BGZ aanbod van het VF voor de deelnemende besturen beschikbaar. Dit zal naar rato van het beschikbaar gestelde budget zijn. C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 12

13 Besturen die zich niet verzekeren kunnen de middelen die zij anders zouden inzetten om de bijdrage aan het VF te betalen, geheel of gedeeltelijk gebruiken om vaste vervangers in dienst te nemen. De omvang kunnen zij afstemmen op het gemiddeld verzuim, rekening houdend met pieken en dalen in het verzuim. Het is dus mogelijk dat anders wordt omgegaan met de formatieomvang dan onder de verplichte aansluiting bij het VF. Besturen kunnen het formatiebeleid ook samen met andere besturen vormgeven. Bijvoorbeeld in de vorm van een regionale vervangingspool. 3.5 Verzekeringsaanbod Een van de voorwaarden is dat besturen die niet langer onder de verplichte aansluiting bij het VF vallen wel de mogelijkheid moeten hebben om zich vrijwillig te verzekeren tegen het risico van verzuim. Er zal dus een verzekeringsaanbod moeten zijn Geen vervangingsverzekering Een vervangingsverzekering, dus een verzekering die de kosten van een vervangers alleen vergoedt als er ook sprake is van vervanging, is er naast het vervangingsfonds niet. Als de verplichte aansluiting bij het VF zou worden opgeheven, valt de bestaansgrond van het fonds weg. Hooguit blijft een organisatie die faciliteiten biedt op het terrein van de bedrijfsgezondheidszorg. Er zou dus geen sprake zijn van een reële pilot als het VF de pilotbesturen een vervangingsverzekering op vrijwillige basis aanbiedt. Een vervangingsverzekering zal dus niet beschikbaar zijn Wel verzuimverzekering Wel gangbaar zijn verzekeringen die uitkeren wanneer er sprake is van verzuim wegens (tijdelijke) arbeidsongeschiktheid. Dit soort verzekeringen wordt aangeboden door diverse organisaties, al dan niet op commerciële basis. Het Risicofonds dat is opgericht en wordt bestuurd door enkele organisaties voor bestuur en management biedt nu al in het PO en het VO verzekeringen aan. In het PO kan een bestuur het personeel bij het Risicofonds verzekeren dat niet onder de verplichte aansluiting bij het VF valt. Het Risicofonds heeft besloten ook een aanbod te doen aan de besturen die deelnemen aan de pilot. Er is contact geweest met een verzekeraar en er zal nog contact worden opgenomen met een aantal andere verzekeraars om na te gaan of zij de pilotbesturen een aanbod willen doen Bestaande uitkeringen en verhoogde risico s De deelnemers aan de pilot kunnen te maken hebben met bestaande arbeidsongeschiktheid of met personeel dat een verhoogd risico heeft op arbeidsongeschiktheid. Er zal met het VF en het Risicofonds worden besproken hoe hiermee om te gaan. Besturen zullen dit willen meewegen wanneer zij beslissen over deelname aan de pilot. Daarom moet hier een half jaar voor de start van de pilot helderheid over zijn. C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 13

14 3.6 Fusies en overdracht van scholen van deelnemende besturen gedurende de pilot Uit een analyse naar de uitvoerbaarheid van de pilot door administratiekantoren, beheerders van salarissystemen en besturenorganisaties (zie ook hoofdstuk 7) is naar voren gekomen dat het wenselijk is dat een bestuur altijd in zijn geheel deelneemt aan de pilot, of in het geheel niet deelneemt. Dat roept de vraag op wat er gebeurt bij fusies en overdracht van scholen van het ene bestuur aan het andere, waarbij één van de betrokken besturen deelnemer is. Als een deelnemend bestuur fuseert met een niet deelnemend bestuur, wordt het nieuwe bestuur volledig deelnemer als de grootste fusiepartner deelnemer was en wordt het nieuwe bestuur geen deelnemer als het grootste bestuur geen deelnemer was. De omvang wordt gemeten naar de totale omvang personele bekostiging (formatiebekostiging) van het bestuur. Voor de beoordeling van de omvang van de bekostiging wordt de meest recente aprilbeschikking gehanteerd. Ook als één school of meer scholen overgaan van een niet deelnemend bestuur naar een deelnemend bestuur is de omvang van de personele bekostiging bepalend. Als de omvang van de personele bekostiging van het ontvangende bestuur groter is dan de omvang van de bekostiging van de gedurende de pilotperiode inclusief de uitlooptermijn overgaande school of scholen, blijft het ontvangende bestuur deelnemer aan de pilot. Als de omvang van de personele bekostiging van het ontvangende bestuur kleiner is dan de omvang van de bekostiging van de gedurende de pilotperiode inclusief de uitlooptermijn overgaande school of scholen, is het ontvangende bestuur niet langer deelnemer aan de pilot. Voor alle fusies geldt dat alleen wordt gekeken naar het personeel binnen het primair onderwijs. C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 14

15 4. Monitor en evaluatie Gedurende twee jaren (bijvoorbeeld 2009 en 2010, of de schooljaren en ) worden de deelnemende schoolbesturen intensief gevolgd. Aan de hand van een halfjaarlijkse monitor wordt bekeken of het nieuw beoogde stelsel werkt (wat gaat goed en wat gaat fout). Hiervoor zijn vooraf heldere criteria geformuleerd. Er moet immers een objectief beeld ontstaan. De deelnemende schoolbesturen rapporteren over afwezigheid en vervanging en zullen consequenties van de nieuwe systematiek op hun financiële huishouding op een transparante manier in beeld brengen, zodat andere scholen daarvan kunnen leren. Daarbij wordt zo veel mogelijk aangesloten op bestaande gegevensleveringen en registraties bij scholen, schoolbesturen, administratiekantoren, salarissystemen, de bekostigingsorganisatie van het ministerie CFI en het VF, zodat de administratieve last beperkt blijft. Voor de monitor worden nulmetingen verricht. Er zal onder andere gemeten worden op indicatoren als werkdruk, uitval van lesuren, bekwaamheid van vervangers, omvang van verzuim en vervanging. Speciale aandacht gaat uit naar de ervaringen van kleine scholen en schoolbesturen in het nieuwe stelsel. Ook wordt gevolgd of en zo ja hoe schoolbesturen het risico van vervanging of verzuim verzekeren. Tenslotte zal worden nagegaan of besturen meer werken aan verzuimpreventie en of besturen al dan niet in samenwerking met andere besturen hun formatiebeleid veranderen. 4.1 Criteria voor vervolgstappen in de opheffing van de verplichte verzekering De voorwaarden voor vervolgstappen zijn: geen daling van de vervangingsgraad, geen toename van de werkdruk, geen toename van les- leeruitval, beheersbare financiën voor de schoolbesturen, voldoende draagvlak bij de besturen. Deze voorwaarden worden door een extern bureau geoperationaliseerd, zodat zij meetbaar worden. De operationalisering van de voorwaarden is afgestemd met vertegenwoordigers van schoolbesturen, administratiekantoren, beheerders van salarissystemen, CFI en het VF. Ook wordt gekeken naar de ontwikkeling van het preventiebeleid en het personeelsbeleid, zoals een andere omgang met de omvang van de formatie en mogelijke samenwerking met andere besturen. Om deze punten te kunnen meten wordt elk van deze punten nader geoperationaliseerd. Nagegaan wordt welke gegevens daarvoor nodig zijn en hoe deze gegevens kunnen worden verkregen. De kwantitatieve metingen die goed aansluiten op bestaande registraties kunnen bij alle deelnemers worden gedaan. Als er inspanning nodig is bij de besturen kan er voor worden gekozen de metingen over kleinere groepen van besturen te verdelen. Dat geldt zeker voor de meer kwalitatieve metingen waar enquêtes of interviews aan te pas komen. Zo kan de last worden gespreid. De maatstaven voor een beslissing tot vervolgstappen of voor de keuze om terug te keren tot verplichte verzekering voor alle besturen worden zo mogelijk vooraf vastgesteld. De te meten gegevens worden daarom ten behoeve van een objectieve evaluatie zoveel mogelijk vooraf van normwaarden voorzien. De normwaarden worden afgestemd met besturenorganisaties, werknemersorganisaties en OCW. Naast de groep besturen die deelneemt aan de pilot, wordt een controlegroep ingericht. Ook deze controlegroep wordt gevolgd door middel van de monitor. Zo kan beter worden vastgesteld of de uitkomsten het gevolg zijn van het wegvallen van de verplichte aansluiting bij het VF, of eerder te maken hebben met exogene factoren. Deze exogene factoren (bijvoorbeeld wijzigingen in de arbeidsmarkt) gelden immers ook voor de controlegroep. Zo kan gekeken worden naar ontwikkelingen die zich voordoen bij de aan de pilot deelnemende schoolbesturen, in relatie tot ontwikkeling bij de controlegroep. De controlegroep is in omvang en samenstelling vergelijkbaar met de groep C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 15

16 deelnemers. De controlegroep wordt alleen gevolgd op punten waar dat toegevoegde waarde heeft zoals o.a. het ziekteverzuimpercentage en de vervangingsuitgaven. Er moet worden voorkomen dat de besturen uit de controlegroep overmatige administratieve last ondervinden, terwijl zij verder niet deelnemen aan het experiment. Het doel van de monitor is het in kaart brengen van ontwikkelingen, in de eerste plaats ten behoeve van de evaluatie en de besluitvorming. De ontwikkelingen kunnen ook aanleiding zijn tot extra informatievoorziening aan de schoolbesturen of tot begeleiding. 4.2 Metingen en evaluatie Er wordt een nulmeting gehouden over een schooljaar of kalender jaar voorafgaand aan de pilot. Stel dat voor de nulmeting het schooljaar wordt gekozen, dan zijn de gegevens voor de nulmeting voor een deel niet eerder dan in september 2008 beschikbaar. Het rapport nulmeting is daarom in oktober 2008 beschikbaar. Vervolgens wordt er elk halfjaar gemeten. De rapporten van de halfjaarlijkse meting zijn klaar in april 2009, oktober 2009, april 2010 en tot slot oktober Er vindt twee keer een evaluatie plaats, een tussenevaluatie en een slotevaluatie. Het rapport van de tussenevaluatie is gepland in december 2009 en het rapport van de slotevaluatie is klaar in december Het doel van de tussenevaluatie is te beslissen of er bijsturing nodig is in de pilot. De eindevaluatie dient ter ondersteuning van besluitvorming over de toekomst van de vervangingsbekostiging. 4.3 Vervolgstappen Zoals hiervoor aangegeven zijn de monitorgegevens en de daarop gebaseerde evaluatie belangrijk voor de besluitvorming over het tempo en de omvang van de verdere stappen op weg naar het uiteindelijke koersdoel. Het koersdoel, dat leidend is voor de vormgeving van de pilot, is een nieuw vervangingsstelsel waarin alle schoolbesturen in het PO meer zelfstandig invulling kunnen geven aan het beleid rondom vervanging door zelf keuzes te maken hoe zij de middelen voor vervanging het best kunnen inzetten. Daarbij hoort de vrijheid te bepalen of zij wel of niet verzekerd zijn. Dit betekent dat de huidige verplichte aansluiting bij het VF wordt afgeschaft en het VF in zijn huidige vorm wordt opgeheven. Solidariteit is dan een keuze van de sector zelf. Als op basis van de vooraf geformuleerde criteria blijkt dat het opheffen van de verplichte aansluiting niet verantwoord is, komt er geen vervolgstap. Er zal dan besloten worden of de aan de pilot deelnemende groep schoolbesturen opnieuw verplicht wordt zich aan te sluiten bij het VF. Uitgangspunt bij een eventuele vervolgstap is dat voor een volgende groep van schoolbesturen de verplichte aansluiting alleen wordt opgeheven als uit de monitor en de daarop gebaseerde evaluatie naar voren komt dat een dergelijke stap verantwoord kan worden genomen. Als er een vervolgstap wordt gezet, gaat de eerste groep pilotbesturen niet terug naar het VF. Op basis van de uitkomsten worden besloten opnieuw voor een deel van de besturen de verplichte aansluiting bij het VF op te heffen. Dat gebeurt als niet alle besturen de stap verantwoord kunnen maken. Daarbij moet wel worden gelet op de blijvende levensvatbaarheid van het VF in afgeslankte vorm. Als uit de evaluatie naar voren komt dat voor het hele primair onderwijsveld op een verantwoorde verplichte aansluiting C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 16

17 kan worden opgeheven, kan de overgang van alle besturen naar het nieuwe stelsel worden voorbereid en uitgevoerd. Samenvattend kan de beslissing op basis van de slotevaluatie vier zaken omvatten: 1. Opheffen van de verplichte aansluiting bij het VF is niet verantwoord, alle besturen zijn opnieuw verplicht aangesloten; 2. Opheffen van de verplichte aansluiting bij het VF kan beheersbaar en verantwoord voor alle besturen in het Primair Onderwijs, de verplichte aansluiting wordt opgeheven; 3. Er wordt een vervolgstap gezet in de geleidelijk overgang naar een ander stelsel. De groep pilotbesturen wordt uitgebreid met een volgende tranche waarvoor de verplichte aansluiting bij het VF niet langer geldt; 4. De verplichte aansluiting voor een bepaalde categorie besturen blijft bestaan, bijvoorbeeld voor besturen tot een bepaalde omvang. C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 17

18 5. Juridische uitwerking: voorstel tot wijziging van de WPO en WEC De verplichte aansluiting van de schoolbesturen in het primair en ( voortgezet) speciaal onderwijs bij het VF is geregeld in de WPO (art. 183) en de WEC (art. 169). Voor de opheffing van de verplichte aansluiting voor de groep schoolbesturen die deelnemen aan de pilot waarbij de verplichte aansluiting niet geldt, is daarom wetswijziging nodig. Er is een voorstel van wet in voorbereiding. 5.1 Tijdelijk opheffen verplichte verzekering Ik heb het voornemen om in het voorstel van wet op te nemen dat besturen die willen deelnemen aan de pilot kunnen worden ontheven van de verplichting tot aansluiting bij het VF. De pilot heeft een looptijd van twee jaar. Na die twee jaar vindt besluitvorming plaats over de toekomst van de verplichte aansluiting. Als de uitkomst is dat de verplichte aansluiting blijft, dan wordt ook voor de besturen die aan de pilot hebben deelgenomen de verplichte aansluiting opnieuw van kracht. Als de beslissing is dat voor een aanvullend deel van de besturen of voor alle besturen de verplichte aansluiting stopt dan is het niet de bedoeling dat de pilotbesturen na twee jaar in afwachting van de evaluatie en de beslissing tijdelijk opnieuw in de verplichte aansluiting komen. Dat leidt tot veel overbodige en regeltechnische rompslomp waar niemand baat bij heeft. Ook als de uitkomst zou zijn dat de verplichte aansluiting blijft, zal de beslissing daarover pas na de afloop van de pilot kunnen worden genomen. Er is dus altijd een periode van onzekerheid na de pilot waarin het niet redelijk is de experimenterende besturen terug te brengen onder de verplichte aansluiting. Daarom wordt in de wet de duur van de pilot bepaald op twee jaar, met een uitloop van één jaar om de besluitvorming en implementatie van het besluit te regelen. Daarna nog een uitloop van twee jaar voor een eventuele uitbreiding van de pilot. De termijn is bewust lang gekozen. Niet om lang over het besluit of de implementatie te doen, maar om bij complicaties in het besluitvormingsproces te voorkomen dat de aan de pilot deelnemende besturen tussen wal en schip vallen. Daarnaast is er ruimte gemaakt om de pilot als dat nodig is te verlengen eventueel met meer besturen. 5.2 Na de uitkomst van de pilot Er wordt in het wetsvoorstel rekening gehouden met drie mogelijke uitkomsten van de pilot: 1. De verplichte aansluiting eindigt. 2. Voor een volgende tranche besturen wordt de verplichte aansluiting opgeheven. 3. De verplichte aansluiting blijft. Op de mogelijke uitkomsten wordt in het wetsvoorstel geanticipeerd. Het resultaat is dat er in het wetsvoorstel artikelen staan die een basis bieden voor een Koninklijk Besluit dat mogelijk nooit wordt geslagen. De reden is de volgende. Het wetsvoorstel regelt een pilot met een looptijd van twee jaar. De uitkomst van de pilot kan worden vastgesteld nadat de slotevaluatie heeft plaatsgevonden. Als de pilot bijvoorbeeld in januari 2009 van start gaat, eindigt de pilot dus in december Omdat de gegevens over de laatste periode van de pilot niet eerder dan enkele maanden na afloop van de pilot beschikbaar zijn, ontvangt uw Kamer de slotevaluatie met mijn beslissing naar aanleiding van de uitkomst van de pilot niet eerder dan juni Als de uitkomst van de pilot opnieuw zou moeten leiden tot wetgeving, zou de uitloopperiode van twee jaar waarin het wetsvoorstel nu voorziet (zie ook paragraaf 5.1) mogelijk niet voldoende zijn. Daarom heb ik ervoor gekozen in het voorstel van wet te anticiperen op de uitkomsten van de pilot. Daarbij zorg ik wel voor dat uw Kamer haar controlerende taak ten aanzien C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 18

19 van de beslissing over de toekomst van het stelsel volledig kan waarmaken. Hieronder geef ik aan hoe op de mogelijke uitkomsten van de pilot wordt geanticipeerd. Ad 1. De verplichte aansluiting bij het VF eindigt. De uitkomst kan zijn dat de verplichte aansluiting wordt opgeheven voor alle schoolbesturen. Dat kan worden uitgevoerd op basis van het voorstel van wet. In het wetsvoorstel wordt daartoe een artikel opgenomen dat bepaalt dat de artikelen die de verplichte aansluiting bij het VF regelen, vervallen op een bij Koninklijk Besluit te bepalen datum. Of het bedoelde KB ooit geslagen wordt (en dus de artikelen komen te vervallen) hangt af van de uitkomsten van de monitor en de besluitvorming hierover. Een en ander voorkomt dat voor een vervolgstap opnieuw een wetgevingstraject moet worden doorlopen. Ad 2. Voor een volgende tranche besturen wordt de verplichte aansluiting bij het VF opgeheven. De uitkomst kan zijn dat de verplichte aansluiting wordt opgeheven voor een volgende tranche van besturen. Daarin voorziet het wetsvoorstel door een wijzigingsartikel dat bij Koninklijk Besluit van kracht wordt en waarin de artikelen die de verplichte aansluiting regelen zo worden gewijzigd, dat deze artikelen van toepassing zijn op schoolbesturen die aan bepaalde criteria voldoen. De criteria worden vervolgens in het Besluit bekostiging WPO (WEC) geregeld. Ad 3. De verplichte aansluiting bij het VF blijft. De uitkomst kan zijn dat na de pilot de verplichte aansluiting blijft voor alle besturen in het primair onderwijs. Daarin voorziet het wetsvoorstel eveneens. Het wetsvoorstel regelt namelijk de duur van de pilot en de mogelijkheid van een (maximale) verlenging. Als de pilot is afgelopen gelden de huidige bepalingen opnieuw. Daarmee zijn de artikelen die de verplichte aansluiting regelen weer op alle schoolbesturen van toepassing. De uitloopperiode van maximaal drie jaar komt daarmee ten einde en het Koninklijk Besluit dat zorgt voor het laten vervallen van die de verplichte aansluiting, wordt nooit geslagen. Het wetsvoorstel biedt ook een basis om het wijzigingsartikel dat de verplichte aansluiting beperkt tot een bepaalde omvang op een bij KB vast te stellen tijdstip te laten vervallen. NB: Het voorstel van wet voorziet hiermee in de meest waarschijnlijke voorzienbare uitkomsten van de pilot. Het is denkbaar dat de uitkomsten van de pilot niet tot één van de drie genoemde conclusies leidt. Dan is het nodig opnieuw met een voorstel tot wetswijziging te komen. 5.3 Het wetsvoorstel regelt de deelname De criteria (schaal en risicoprofiel) voor deelname worden in de wet opgenomen. De deelname wordt gelimiteerd per schaalrisicogroep. De lotingsystematiek wordt in de wet opgenomen. De negen schaalrisicogroepen worden beschreven met maxima en streefminima. De subgroepen in de schaalrisicogroep met kleine schaal worden beschreven en de streefminima voor deze subgroepen worden in de wet opgenomen (zie ook paragraaf 3.3.6). De lotingprocedure wordt in de wet opgenomen (zie ook paragraaf 3.3.7). 5.4 De deelnamevoorwaarden De wet regelt de voorwaarden die aan deelname aan de pilot worden gesteld: Een deelnemend bestuur doet met alle scholen per onderwijswet onder het bevoegd gezag mee; C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 19

20 Als een bestuur vrijwillig een verzekering, anders dan bij het VF, sluit voor een bepaalde categorie personeel, dan doet het bestuur dat voor die hele categorie; Het bestuur werkt actief mee aan de monitor en zal daarvoor de nodige administratie voeren en meewerken aan enquêtes; Een deelnemend bestuur gaat akkoord met de publicatie van uitkomsten van de pilot ten behoeve van besluitvorming en ten behoeve van andere schoolbesturen; Nadere voorwaarden kunnen bij beschikking worden opgelegd. De nadere voorwaarden worden bekend gemaakt bij de oproep aan schoolbesturen om zich aan te melden. Een bestuur dat start met de pilot doet voor de volle periode van de pilot mee. 5.5 Nadere regelgeving Het is de bedoeling dat het wetsvoorstel de basis zal bieden om zonodig een aantal zaken nader in te vullen door middel van een algemene maatregel van bestuur en een ministeriële regeling. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen de voorwaarden worden ingevuld die zijn verbonden aan de eventuele uitbreiding van pilot na de eerste twee jaar van de pliot. Verder gaat hier om zaken die niet zijn voorzien. Bij voorkeur wordt geen gebruik gemaakt van het regelen van onvoorziene zaken in lagere regelgeving. 5.6 Starten met de pilot in afwachting van wet Een wetswijziging kan naar verwachting nog niet voor de start van de piot ingaan. Schoolbesturen willen echter graag snel starten. Er wordt door een aantal schoolbesturen al jaren aangedrongen op een wijziging van de vervangingsbekostiging. Er is voor gekozen eerst de lumpsumbekostiging in te voeren en die invoering niet samen te laten vallen met een wijziging in de vervangingsbekostiging. Daarom worden de Tweede en Eerste Kamer verzocht, mocht de wetgeving die de pilot mogelijk maakt nog niet in werking zijn getreden, akkoord te gaan met het vooruitlopen op de voorgenomen regelgeving. Dit door toe te staan dat de betreffende schoolbesturen zich gedragen alsof ze niet meer verplicht verzekerd zijn. C:\Documents and Settings\o031sch\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK16\6029a.doc 20