Erfpacht en dakopbouw De uitvoering van het Amsterdamse erfpachtbeleid

Transcriptie

1 Rapport Gemeentelijke Ombudsman Erfpacht en dakopbouw De uitvoering van het Amsterdamse erfpachtbeleid Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam Stadsdeel Slotervaart Stadsdeel Osdorp Stadsdeel Amsterdam-Noord Datum :14 mei 2007 Rapportnummer:RA Samenvatting Sinds 2005 geldt in de gemeente Amsterdam een vereenvoudiging van het erfpachtbeleid. Kern van dat nieuwe beleid is dat een extra etage op het huis niet direct leidt tot verhoging van de canon. De regeling is ingevoerd zonder dat er terugwerkende kracht aan is verleend. De aanpassing van het beleid volgt op een uitspraak van de rechter. Een huiseigenaar weigerde in te stemmen met een verhoging van de erfpachtcanon naar aanleiding van een dakopbouw. De rechter stelde hem in het gelijk, omdat niet bewezen was dat de grondwaarde door de verbouwing hoger werd en de gemeente de erfpachtrechtelijke toestemming niet afhankelijk mag stellen van de acceptatie van de verhoging. Deze huiseigenaar en tachtig anderen die zich bij de rechtzaak hadden aangesloten hoefden daarop geen verhoging te betalen. Voor een groep huiseigenaren uit de stadsdelen Slotervaart, Osdorp en Amsterdam-Noord waren die uitspraak en de nieuwe beleidsregel aanleiding om naar de ombudsman te stappen. Zij hadden in dezelfde periode een dakopbouw geplaatst en wel ingestemd met een verhoging van de canon. Zij vroegen zich nu af of dat wel terecht was en of dat besluit nu teruggedraaid kon worden. Het volgen van de regels had voor hen nadelig uitgepakt. Er was sprake van rechtsongelijkheid. De ombudsman achtte op basis van zijn onderzoek bewezen dat de stadsdelen hun bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke bevoegdheden (de bouwvergunning en de privaatrechtelijke vergunning) gekoppeld hebben aan de verhogen van de erfpachtcanon. De ombudsman toetste dit handelen aan het behoorlijkheidsvereiste misbruik van bevoegdheid en kwam tot het oordeel onbehoorlijk. Ook oordeelde hij dat het gelijkheidsbeginsel niet geschonden is. Deze huiseigenaren hebben tenslotte ook de mogelijkheid gehad om hun zaak voor te leggen aan de rechter. De aanpassing van het beleid volgde pas later.

2 Aantal pagina s: 2/9 De ombudsman doet wel de aanbeveling aan de Wethouder van Ruimtelijke Ordening en Grondzaken om te bevorderen dat erfpachters die onder het oude beleid vallen alsnog een beroep kunnen doen op de nieuwe regeling en zo met ingang van de datum van aanvraag onder het vereenvoudigde erfpachtbeleid komen te vallen. Oordeel De onderzochte gedraging is voor wat betreft: - de totstandkoming en de inhoud van de privaatrechtelijke overeenkomst tot herziening van de canon bij een dakopbouw: onbehoorlijk; - de gelijke behandeling: niet onbehoorlijk.

3 Aantal pagina s: 3/9 Verzoek De verzoeken tot onderzoek zijn in december 2005 en in januari, april en oktober 2006 schriftelijk ingediend door vier verzoekers en betreffen het Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam en de stadsdelen Slotervaart, Osdorp en Amsterdam-Noord. Het gevraagde onderzoek heeft betrekking op: de totstandkoming en de inhoud van de privaatrechtelijke overeenkomst tot herziening van de canon bij een dakopbouw; de gelijke behandeling. Bevindingen achtergrond van het verzoek dakopbouw Alle vier verzoekers hebben in de jaren negentig hun woning uitgebreid met een extra verdieping, een zogenaamde dakopbouw. Naast de daarvoor noodzakelijke bouwvergunning, hebben zij op grond van de AB privaatrechtelijke toestemming gekregen van de gemeente als eigenaar van de grond. Die toestemming wordt overigens pas gegeven op voorwaarde dat zij instemmen met een voorstel tot canonverhoging. De reden van deze canonverhoging is dat door de bebouwingswijziging het erfpachtperceel een hogere gebruikswaarde krijgt en de gemeente mee wil profiteren van die waardestijging 2. Vervolgens neemt de gemeente, in casu het Dagelijks Bestuur van het stadsdeel een besluit [=bestuurlijk besluit] waarmee de overeenkomst tot wijziging van het erfpachtcontract een feit is. De notaris zorgt voor het afhandelen van de akte. Er zijn ook erfpachters die wel bouwen, maar de voorstellen van de gemeente voor verhoging van de canon afwijzen. In 2001 start de gemeente tegen een erfpachter uit de wijk Nieuw-Sloten een rechtszaak omdat hij de canonverhoging weigert te betalen. Een groep van ongeveer tachtig erfpachters sluit zich aan bij deze rechtszaak. In juli 2002 bepaalt de Rechtbank Amsterdam dat deze erfpachter voor zijn dakopbouw geen hogere erfpachtvergoeding hoeft te betalen aan de gemeente. De rechter vindt dat in dit specifieke geval niet bewezen is dat de dakopbouw tot een stijging van de grondwaarde heeft geleid. Evenmin mag de gemeente de privaatrechtelijke toestemming afhankelijk stellen van de acceptatie van de canonverhoging. Het Gerechtshof heeft het beroep van de gemeente tegen deze uitspraak afgewezen in juni De uitspraak heeft tot gevolg dat de gemeente deze groep van erfpachters geen canonverhoging oplegt naar aanleiding van in het verleden gerealiseerde bebouwingswijzigingen. beleidsvereenvoudiging particuliere woonbestemming Op 22 juni 2006 stelt de gemeenteraad de beleidsvereenvoudiging particuliere woonbestemming vast. Het nieuwe beleid houdt onder andere in dat uitbreiding van een particuliere woning niet langer leidt tot een directe verhoging van de canon. Pas bij taxatie aan het einde van het erfpachttijdvak wordt de wijziging meegenomen bij het bepalen van de nieuwe grondwaarde en canon. De gemeenteraad heeft geen terugwerkende kracht aan de regeling gegeven. Om de overgang van het oude naar het nieuwe beleid zo soepel mogelijk te laten verlopen is een overgangsbeleid vastgesteld. 1 Algemene bepalingen voor voortdurende erfpacht 1966, vastgesteld door de Gemeenteraad op 18 augustus 1966 volgnr. 407A 2 uit: standaardbrief erfpachtaanbieding inzake bebouwingswijziging (dakopbouw)

4 Aantal pagina s: 4/9 Het nieuwe beleid gaat in per 1 augustus 2005 en geldt voor alle toekomstige bebouwingswijzigingen en voor alle gerealiseerde bebouwingswijzigingen waarbij nog geen bestuurlijk besluit is genomen. Er wordt in de media veel aandacht besteed aan de rechtszaak en de beleidsvereenvoudiging. Dit heeft tot gevolg dat een aantal erfpachters dat wel ingestemd heeft met een canonverhoging de gemeente terugbetaling van dat geld vragen. Zij zien namelijk dat buren met dezelfde dakopbouw door wat zij noemen burgerlijke ongehoorzaamheid vele duizenden euro s goedkoper uit zijn. Vier erfpachters wenden zich tot de ombudsman. Stadsdeel Slotervaart Verzoeker vraagt in oktober 2005 aan het stadsdeel de afkoopsom voor de dakopbouw terug. Het stadsdeel weigert omdat uit het arrest niet blijkt dat alle canonverhogingen in het verleden onterecht zijn geweest of terugbetaald moeten worden. Het bestuurlijk besluit voor verzoeker is in maart 1998 genomen. Daarna zijn nog vele canonverhogingen bij diverse dakopbouwen doorgevoerd. Met andere woorden: de canonverhoging bij bebouwingswijziging is nog lange tijd toegepast. Tot aan het jaar 2004 was er binnen de gemeente Amsterdam geen sprake van om het erfpachtbeleid te wijzigen. Verzoeker wijst naar een woning bij hem in de buurt die sinds eind 2003 een dakopbouw heeft maar waarvoor geen canonverhoging is betaald. Volgens het stadsdeel zijn deze erfpachter en vele anderen niet akkoord gegaan met de voorgestelde verhoging. De hoeveelheid bezwaarschriften tegen de verhogingen, de onderbezetting van de afdeling Grondzaken en de discussie over de vereenvoudiging van het erfpachtbeleid hebben geleid tot vertraging van het afhandelingproces. Daarom kon deze erfpachter profiteren van het nieuwe beleid. Een andere verzoeker vraagt in november 2005 aan het Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam om terugbetaling van de in zijn ogen onrechtmatig geïnde canonverhoging. Het antwoord is nee omdat de verhoging met verzoeker na de verbouwing is afgesproken. Verzoeker vindt het ongelofelijk dat de gemeente zich jegens hem beroept op een getekend contract en andere erfpachters die dit weigerden, bevoordeelt door die nu onder het overgangsrecht te brengen. Hij vraagt zich af of een overheidsinstantie die stelt eenzijdig overeenkomsten te kunnen opleggen, bewoners die de regels naleven voor duizenden euro s kan beboeten voor goed gedrag. De gemeente maakt misbruik van haar positie als eigenaresse van de grond. Hij verwijst daartoe naar de Nadere Bepalingen in de verleende bouwvergunning, waarin staat dat starten met de bouwwerkzaamheden door het stadsdeel wordt beschouwd als acceptatie van de erfpachtaanbieding. Door dit in de bouwvergunning op te nemen is verzoeker geen keus gelaten anders dan het betalen van de hogere canon. De suggestie van vrijwilligheid, die de gemeente aanvoert is volgens verzoeker pertinent onjuist. Stadsdeel Amsterdam-Noord Verzoeker vraagt in december 2005 de afkoopsom voor de canonverhoging terug. Hij stelt destijds onder protest betaald te hebben. Het stadsdeel wees hem erop dat er eigenlijk geen akkoordverklaring met de canonverhoging nodig is, ook zonder die verklaring kon de gemeente het geld van verzoeker innen. Hij stond met de rug tegen de muur omdat de gemeente dreigde geen [privaatrechtelijke] toestemming te geven als hij niet betaalde, met als mogelijk gevolg een boete of het afbreken van de dakopbouw. Gelet op het vonnis is de canonverhoging op aanvechtbare gronden binnengehaald. De privaatrechtelijke toestemming mag niet afhankelijk gesteld worden van de canonherziening.

5 Aantal pagina s: 5/9 Hij wist niet dat de canonherziening geweigerd kon worden; evenmin heeft het stadsdeel hem geïnformeerd over de rechtszaak waar hij zich bij kon aansluiten. Hij vraagt zich af waarom het stadsdeel stilgezeten heeft bij erfpachters die in 2001 een dakopbouw gerealiseerd hadden en geen canonverhoging betaalden. Vier jaar later, door de beleidswijziging van augustus 2005 is de betaalverplichting van deze erfpachters komen te vervallen. Dat is volgens hem rechtsongelijkheid. In reactie hierop deelt het stadsdeel mee dat deze erfpachters zich mogelijk aangesloten hebben bij de rechtzaak. Er is geen sprake van stilzitten, want zij zijn door het stadsdeel gewezen op de financiële risico s van wel bouwen en niet akkoord gaan met de canonverhoging. Voor deze erfpachters is het vonnis niet gunstig uitgevallen, maar omdat er inmiddels nieuw beleid was ingevoerd en er in hun geval nog geen bestuurlijk besluit was, vielen deze erfpachters onder het nieuwe beleid. Als er geen nieuw beleid zou zijn geweest hadden ook deze erfpachters een hogere canon moeten betalen. Het verzoek om terugbetaling wordt op gronden genoemd in het vonnis, afgewezen. Stadsdeel Osdorp In 1993 heeft verzoeker een dakopbouw gerealiseerd en in april 1995 de canonverhoging afgekocht. Hij stelt dat bedrag onder protest betaald te hebben en wil in juni 2006 het geld terug. Het stadsdeel voldoet niet aan zijn verzoek omdat de rechterlijke uitspraak op geen enkele wijze aangetoond heeft dat de gemeente geen valide gronden heeft op basis waarvan zij deze canonverhoging heeft doorberekend. reactie van het Ontwikkelingsbedrijf en stadsdelen Op grond van het bestaande beleid en het arrest van het Hof komen verzoekers niet in aanmerking voor een terugbetaling. De rechterlijke uitspraak heeft op geen enkele wijze aangetoond dat de gemeente onterecht een canonverhoging vordert bij bebouwingswijzigingen. Het Gerechtshof overweegt dat de gemeente op grond van de Algemene Bepalingen voor voortdurende erfpacht wel degelijk een canonverhoging mag vorderen indien de verandering daartoe volgens het oordeel van het College van Burgemeester en Wethouders aanleiding geeft. Op 22 juni 2006 is de beleidsvereenvoudiging particuliere woonbestemmingen vastgesteld door de gemeenteraad. Het nieuwe beleid houdt onder andere in dat bebouwingswijzigingen niet langer tot een directe verhoging van de canon leiden. Pas bij taxatie aan het einde van het tijdvak, wordt de bebouwingswijziging meegenomen bij het bepalen van de nieuwe grondwaarde en de canon. De gemeenteraad heeft geen terugwerkende kracht verleend aan de beleidsvereenvoudiging. Terugwerkende kracht wordt slechts verleend indien daarvoor een bijzondere reden bestaat. Een dergelijke reden werd niet aanwezig geacht. Om de overgang van het oude naar het nieuwe beleid zo soepel mogelijk te laten verlopen is een overgangsbeleid vastgesteld. Het overgangsbeleid heeft onder andere betrekking op het maken van onderscheid tussen de zaken die nog onder het oude beleid vallen en de zaken die onder het nieuwe beleid gaan vallen. Er is bepaald dat het nieuwe beleid met ingang van 1 augustus 2005 van toepassing wordt verklaard op alle toekomstige bebouwingswijzigingen én gerealiseerde bebouwingswijzigingen waarbij nog geen bestuurlijk besluit is genomen. Verzoekers verwijzen naar voorbeelden van erfpachters die zich niet bij de rechtszaak hebben aangesloten en desondanks geen verhoging van de erfpachtcanon in rekening is gebracht.

6 Aantal pagina s: 6/9 Uit onderzoek is naar voren gekomen dat er geen sprake is geweest van een overeengekomen canonverhoging die later is kwijtgescholden. Met deze erfpachters is nimmer een overeenkomst gesloten. Op grond van het overgangsbeleid vallen deze erfpachters dan ook onder het nieuwe beleid en wordt aan hen geen canonverhoging opgelegd. Verzoekers vallen op grond van het overgangsbeleid onder het oude beleid. Met hen zijn wel canonverhogingen overeengekomen en neergelegd in een bestuurlijk besluit. Het besluit is vastgelegd in een notariële akte en door inschrijving van de akte in het Kadaster kreeg de overeenkomst zakelijke werking. Het gaat hier dan ook om verschillende gevallen die op grond van het overgangsbeleid terecht verschillend zijn behandeld. De gemeente is gerechtigd haar beleid te wijzigen en handelt niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel door erfpachters die onder het oude regime vallen niet mee te laten profiteren van de wijziging. Steeds wanneer het beleid wijzigt, blijven bestaande overeenkomsten gehandhaafd, tenzij aan de wijziging terugwerkende kracht wordt verleend. De rechtszekerheid van de erfpachter komt anders in het geding. Zowel Slotervaart als Amsterdam-Noord reageren op de opmerking van verzoekers dat de gemeente heeft stilgezeten en de betaling niet heeft afgedwongen. Slotervaart wijst op de hoeveelheid bezwaarschriften tegen de verhogingen, de onderbezetting van de afdeling Grondzaken en de discussie over de vereenvoudiging van het erfpachtbeleid hebben geleid tot vertraging van het afhandelingproces. Volgens Amsterdam-Noord is er geen sprake van stilzitten, want het stadsdeel heeft deze erfpachters gewezen op de financiële risico s van wel bouwen en niet akkoord gaan met de canonverhoging. Voor deze erfpachters is het vonnis niet gunstig uitgevallen, maar omdat er inmiddels nieuw beleid was ingevoerd en er in hun geval nog geen bestuurlijk besluit was, vielen deze erfpachters onder het nieuwe beleid. Als er geen nieuw beleid zou zijn geweest hadden ook deze erfpachters een hogere canon moeten betalen. reacties op bevindingen Het resultaat van het onderzoek is als verslag van bevindingen naar verzoekers, de stadsdelen en het Ontwikkelingsbedrijf gestuurd teneinde een nadere reactie mogelijk te maken. De reacties van partijen zijn, voor zover relevant, in het verslag verwerkt. Stadsdeel Osdorp heeft geen reactie gestuurd. Van het Ontwikkelingsbedrijf heeft de ombudsman vernomen dat een erfpachter een civielrechtelijke procedure heeft aangespannen over hetzelfde onderwerp. Regelgeving Algemene bepalingen voor voortdurende erfpacht het zesde lid van artikel 3 (Wijziging van canon en voorwaarden) AB 1966 luidt (voor zover hier van belang): Herziening van de voorwaarden en van de canons kan voorts worden gevorderd, indien verandering in het gebruik van de grond en de opstallen en/of in het op de grond gebouwde krachtens vergunning, als bedoeld in artikel 6 onder a en b, daartoe naar het oordeel van Burgemeester en Wethouders aanleiding geeft.

7 Aantal pagina s: 7/9 - in artikel 6 (Verbodsbepalingen) onder aanhef en sub b AB 1966 is bepaald: Het is de erfpachter niet geoorloofd in het op de grond gebouwde veranderingen te brengen, zonder voorafgaande schriftelijke vergunning van Burgemeester en Wethouders. Behoorlijkheidsvereisten De ombudsman toetst de gedragingen en handelingen van gemeentelijke instanties aan behoorlijkheidvereisten. In dit onderzoek is getoetst aan het vereiste van verbod van misbruik van bevoegdheid en aan het gelijkheidsbeginsel. Overwegingen de totstandkoming en de inhoud van de privaatrechtelijke overeenkomst tot herziening van de canon bij een dakopbouw Het verbod van misbruik van bevoegdheid houdt in dat een bestuursorgaan zijn bevoegdheid niet mag gebruiken voor een ander doel dan waartoe die bevoegdheid is gegeven. Het verbod is verbonden met het doel en strekking van de wettelijke regeling waarop de bevoegdheid van een bestuursorgaan is gebaseerd. Dit verbod impliceert dat een stadsdeel het afgeven van een bouwvergunning noch het weigeren van een privaatrechtelijke vergunning 3 mag hanteren met het doel een verhoging van de erfpachtcanon te realiseren. Vaststaat dat het stadsdeel Slotervaart de afgifte van verzoekers bouwvergunning en het stadsdeel Amsterdam-Noord in de aanbiedingsbrief tot wijziging van verzoekers erfpachtrecht de privaatrechtelijke vergunning koppelen aan de acceptatie van de erfpachtaanbieding. De gemeente gebruikt daarmee zijn bestuursrechtelijke en zijn privaatrechtelijke bevoegdheid om de totstandkoming en de inhoud van de privaatrechtelijke overeenkomst tot herziening van de canon te bepalen en daarmee dus voor een ander doel dan waarvoor die is verleend. Hiermee wordt de vrijheid waarbinnen overeenkomsten tot stand behoren te komen aangetast. Op dit punt is er in strijd met voornoemd vereiste, en daarmee onbehoorlijk, gehandeld. de gelijke behandeling Het gelijkheidsbeginsel eist dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld en dat ongelijke gevallen ongelijk worden behandeld, al naar gelang ze van elkaar verschillen. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel is het gevolg van een vergelijking van twee of meer gevallen. Ten aanzien van de groep erfpachters die door de gemeente in rechte betrokken is wordt de uitspraak van het Gerechtshof gerespecteerd. Dan is er de groep erfpachters die onder het nieuwe beleid is komen te vallen vanwege onder andere de onderbezetting bij sommige stadsdelen en de discussie over de vereenvoudiging van het erfpachtbeleid. Deze groep heeft geprofiteerd van het feit dat zij nimmer een overeenkomst met de gemeente heeft gesloten. 3 Regelgeving: art. 6 aanhef sub b AB 1966

8 Rapportnummer: RA Aantal pagina s: 8/9 Voor de toekomst heeft de gemeente haar beleid aangepast. Bebouwingswijzigingen leiden niet meer tot een tussentijdse verhoging van de erfpachtcanon. Erfpachters die willen uitbreiden betalen tot het aflopen van de erfpachttermijn geen hogere canon. Dit geldt ook voor hen van wie de besluitvorming nog niet was afgerond. Voor verzoekers geldt dat zij overeenstemming hebben bereikt met de diverse stadsdelen over de hoogte van de erfpachtcanon. Dit is vervolgens neergelegd in een bestuurlijk besluit dat is vastgelegd in een notariële akte. Het besluit heeft zakelijke werking gekregen door inschrijving in het Kadaster. De gemeente stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van rechtsongelijkheid. De ombudsman kan zich daarin vinden omdat daarvan pas sprake is als gelijke gevallen ongelijk worden behandeld. Dat is hier niet aan de orde. De door verzoekers gevoelde ongelijkheid is het gevolg van een rechterlijke uitspraak in een concreet geval. Voor verzoekers heeft de mogelijkheid open gestaan om eveneens een rechterlijke uitspraak te vragen. Daarnaast gaat het hier niet om gelijke gevallen omdat in het geval van de erfpachters die onder het nieuwe beleid vallen het bestuurlijk besluit pas is of wordt genomen na wijziging van het beleid. De werking van het gelijkheidsbeginsel gaat niet zo ver dat in deze gevallen de onaantastbaar geworden beslissingen door de gemeente ambtshalve of op verzoek opengebroken zouden moeten worden. Dat de in het verleden gesloten overeenkomsten tot verhoging van de canon naar aanleiding van dakopbouwen blijven gehandhaafd, acht de Gemeentelijke Ombudsman ook vanuit het oogpunt van de rechtszekerheid te rechtvaardigen. Dat inmiddels het beleid vereenvoudigd is en voor de toekomst gunstiger uitvalt voor erfpachters die een dakopbouw plaatsen, doet daaraan niet af. Wel vraagt de Gemeentelijke Ombudsman zich af of erfpachters die hebben ingestemd met de wijziging van de canon vanwege een dakopbouw voor de rest van het erfpachttijdvak een beroep kunnen doen op het vereenvoudigde beleid. Op die manier kunnen zij met ingang van de datum van de aanvraag een deel van de betaalde canon terugkrijgen en voor de toekomst op een gelijke wijze worden behandeld als de groep erfpachters die heeft geprofiteerd van de beleidsvereenvoudiging. Een dergelijke correctie is goed verdedigbaar vanuit het gelijkheidsbeginsel. Oordeel De onderzochte gedraging is voor wat betreft: - de totstandkoming en de inhoud van de privaatrechtelijke overeenkomst tot herziening van de canon bij een dakopbouw: onbehoorlijk; - de rechtsongelijkheid: niet onbehoorlijk.

9 Rapportnummer: RA Aantal pagina s: 9/9 Aanbeveling De ombudsman vraagt de wethouder Ruimtelijke Ordening en Grondzaken te bevorderen dat erfpachters die onder het oude beleid vallen alsnog een beroep kunnen doen op de beleidsvereenvoudiging particuliere woonbestemming en zo met ingang van de datum van de aanvraag onder het vereenvoudigde erfpachtbeleid komen te vallen.