De minister van Veiligheid en Justitie Postbus EH DEN HAAG. Geachte heer Opstelten,

Transcriptie

1 De minister van Veiligheid en Justitie Postbus EH DEN HAAG Geachte heer Opstelten, Inleiding De Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen (WOTS) maakt het mogelijk voor Nederlanders die in het buitenland zijn veroordeeld om in aanmerking te komen voor de overdracht van de tenuitvoerlegging van de straf zodat ze het resterende deel van hun buitenlandse gevangenisstraf in Nederland kunnen uitzitten. Afhankelijk van de keuze van het land van veroordeling of de afspraken tussen Nederland en dat land zijn er twee procedures, de voorzettingsprocedure en de omzettingsprocedure. Voortzetting betekent dat de in het buitenland opgelegde straf in Nederland in principe niet wordt aangepast, tenzij de straf hoger is dan het Nederlandse wettelijk strafmaximum voor het delict. Omzetting betekent dat de straf in Nederland opnieuw wordt beoordeeld door de Nederlandse rechter, waarbij deze een straf oplegt naar de Nederlandse maatstaven. Daarbij moet rekening worden gehouden met de tijdstippen van voorwaardelijke invrijheidstelling zoals die in Nederland en het betrokken buitenland gelden. Er volgt in Nederland dan zo snel mogelijk na de overbrenging van de gedetineerde een nieuwe rechtszitting om de strafmaat te bepalen. Nederland hanteert voor de strafoverdracht uit landen van de Europese Unie in principe de voortzettingsprocedure. Buiten de Europese Unie verschilt het per land welke procedure wordt gehanteerd. Postadres Postbus AC Den Haag Bezoekadres Bezuidenhoutseweg AG Den Haag Tel: (070) Fax: (070) Doorkiesnummer Datum 5 november 2013 Ons nummer Rapportnummer 2013/160 Uw kenmerk Bijlagen Behandelend medewerker Onderwerp WOTS-verzoeken Om voor overdracht van tenuitvoerlegging in aanmerking te komen moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan. Een belangrijke voorwaarde is dat er na omzetting of voortzetting van de straf in Nederland voldoende tijd overblijft om betrokkene voor te bereiden op terugkeer in de samenleving. Het doel van de WOTS is immers resocialisatie. Uit een aantal signalen die ik heb ontvangen maak ik op dat WOTS-verzoeken uit onder meer Venezuela en Panama stelselmatig worden afgewezen, omdat bij terugkeer naar Nederland de resterende (omgezette) straf naar de inschatting van het Openbaar Ministerie korter zal zijn dan zes maanden. Een van de

2 2 signalen die aanleiding waren voor mijn onderzoek was de klacht die de moeder van Samuel bij mij indiende. Samuel verblijft sinds 2009 in een gevangenis in Venezuela. Zijn gezondheid is erg slecht. Samuel kan al een tijdje geen eten verdragen en geeft bloed op en er zit bloed in zijn ontlasting. Hij is 1.79 meter en weegt nog maar 47 kilo en zijn gezondheidstoestand lijkt te verslechteren. Zijn WOTS-verzoek is door Venezuela goedgekeurd, maar door de minister van Veiligheid en Justitie in Nederland afgewezen omdat er na omzetting van zijn straf in Nederland onvoldoende reststraf overblijft om hem voor te bereiden op terugkeer in de Nederlandse samenleving. Aan het doel van de WOTS, resocialisatie, kan dan niet worden voldaan, aldus de minister. Samuel moet daarom nog vier jaar in de gevangenis in Venezuela blijven. Overigens is er geen resocialisatie-regeling voor Nederlandse onderdanen die terugkeren naar Nederland, nadat zij hun volledige straf in buitenlandse detentie hebben uitgezeten. Dus als Samuel over vier jaar terug kan keren, volgt geen resocialisatie. Het selectieve gebruik van het argument van resocialisatie heeft bij mij vragen opgeroepen. Ik maak mij zorgen over de uitvoeringspraktijk van de WOTS en ben daarom op 11 juli 2013 een onderzoek uit eigen beweging gestart. Doel van mijn onderzoek is om in goed overleg met de praktijk te bezien op welke wijze de uitvoeringspraktijk op evenwichtige wijze recht kan doen aan de intentie van de WOTS waarbij resocialisatie voorop staat. Onderzoek In het kader van het onderzoek is een aantal vragen gesteld aan uw ministerie over de uitvoeringspraktijk. Deze vragen zijn door uw ministerie beantwoord. Beide brieven zijn als bijlagen bijgevoegd bij deze rapportbrief. Op 16 oktober 2013 heb ik deskundigen op het terrein van de WOTS, Reclassering Nederland, Stichting Epafras, Stichting PrisonLAW, Keizer advocaten (die ervaring hebben met WOTS zaken), het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Veiligheid en Justitie, uitgenodigd voor een rondetafelgesprek. Het doel van dit rondetafelgesprek was om in kaart te brengen wat nu de belangrijkste beletselen zijn om WOTS verzoeken te honoreren en te bezien op welke wijze de uitvoeringspraktijk kan worden verbeterd zodat wel recht kan worden gedaan aan de resocialisatiegedachte van de WOTS. Het Ministerie van Veiligheid en Justitie gaf aan geen gebruik te willen maken van deze uitnodiging (zie bijlage).

3 3 Daarnaast heeft op mijn initiatief een gesprek plaatsgevonden met de moeder van Samuel, zijn advocaat en een vertegenwoordiger van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. In dit gesprek heeft de moeder van Samuel aangegeven dat zij vreest voor het leven van haar zoon en dat zij de beslissing van de minister niet begrijpt. Het ministerie heeft uiteengezet op welke wijze uitvoering wordt gegeven aan de WOTS en dat daarbij strikt wordt vastgehouden aan de eis van een strafrestant. Het gesprek heeft niet geleid tot een oplossing voor Samuel. In deze brief vindt u mijn bevindingen en aanbevelingen. Samuel De noodkreet van de moeder van Samuel was aanleiding voor mijn onderzoek. Een korte schets van zijn situatie. Samuel verblijft in een gevangenis in Venezuela. De omstandigheden zijn zwaar en daarbij komt dat zijn gezondheid erg zwak is. Hij weegt nog maar 47 kilo en heeft verschillende lichamelijke klachten. Niet alle benodigde medicatie en juiste voeding is voor hem beschikbaar. Af en toe verblijft hij enige tijd in de ziekenboeg van de gevangenis. Door de Nederlandse vertegenwoordiging in Venezuela wordt geprobeerd hem te laten overplaatsen naar een ziekenhuis buiten de gevangenis voor medisch onderzoek en uitgebreide medische zorg. Dit is tot op het moment van deze brief nog niet gelukt. Niet alleen zijn moeder maar ook medewerkers van de Nederlandse ambassade in Venezuela en van het Ministerie van Buitenlandse Zaken maken zich zorgen. Zijn WOTS-verzoek is afgewezen omdat er onvoldoende strafrestant zou overblijven na omzetting van zijn straf bij terugkeer naar Nederland. Het Ministerie van Veiligheid en Justitie heeft aangegeven dat het mogelijk is het WOTS-verzoek toch te honoreren indien er een onafhankelijk medische verklaring over de gezondheid van Samuel overgelegd kan worden die daartoe aanleiding geeft. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken liet mij weten dat er wel een medisch rapport van de gevangenisarts is en hoopt dat dit voor de minister van Veiligheid en Justitie voldoende is om het WOTS verzoek alsnog in te willigen. "Wachten op het nader gevraagde onafhankelijke medische onderzoek acht ik niet verantwoord," aldus een medewerker van het Ministerie van Buitenlandse Zaken op 15 oktober jl. Ik heb vanaf begin augustus dit jaar veelvuldig contact gehad met zowel uw ministerie als met het Ministerie van Buitenlandse Zaken over Samuel. Dit heeft niet geleid tot een oplossing omdat uw ministerie de moeilijke situatie waarin

4 4 Samuel zich nu bevindt strikt juridisch bekijkt. Mijn vraag om mogelijkheden te onderzoeken om Samuel naar Nederland te halen wordt door het Ministerie van Veiligheid en Justitie steeds opnieuw beantwoord met een afwachtende en in mijn waardering starre benadering, waarin voor een weging van de menselijke kant weinig ruimte lijkt te zijn. Op 4 november jl. ontving ik van u het bericht dat u, naar aanleiding van een medisch rapport, besloten hebt om het WOTS-verzoek van de Venezolaanse autoriteiten betreffende Samuel opnieuw in behandeling te nemen op basis van de voorzettingsprocedure. U heeft daartoe een (spoed)advies gevraagd aan het gerechtshof te Arnhem. Gelet op de slechte gezondheidstoestand van Samuel hoop ik dat dit betekent dat Samuel daadwerkelijk op korte termijn naar Nederland kan komen. Doel WOTS In antwoord op vragen gesteld in dit onderzoek en op eerdere Kamervragen geeft u aan dat het vereiste dat na overbrenging een straf resteert, beleid is sinds 2007 en voortvloeit uit het 'Beleidskader inzake de overdracht van de tenuitvoerlegging van buitenlandse strafvonnissen'. In dit beleidskader staat de ratio van het WOTS-beleid nog eens uitgelegd. De reden waarom Nederland streeft naar overbrenging van Nederlanders in buitenlandse detentie is niet allereerst humanitair van aard. De WOTS is niet bedoeld om Nederlanders weg te halen uit (slechte) detentieomstandigheden in het buitenland, maar is gericht op resocialisatie, namelijk in het land waar men woont. Verkorting van straffen of onmiddellijke invrijheidstelling is geen doel van de WOTS. De WOTS en de WOTS-verdragen zijn derhalve penitentiaire instrumenten. Wanneer voorzienbaar is dat in een lopende procedure geen straf meer ten uitvoer te leggen valt, wordt het verzoek in beginsel door Nederland geweigerd en de procedure beëindigd. Dit uitgangspunt geldt zowel voor de omzettingsprocedure als voor de voortzettingsprocedure. De WOTS is immers bedoeld om een buitenlandse straf in Nederland verder ten uitvoer te leggen, zodat de veroordeelde vanuit Nederlandse detentie kan worden voorbereid op terugkeer in de samenleving. Dit is in het belang van de gestrafte maar ook van de samenleving omdat hierdoor de kans op recidive kan worden teruggedrongen. Resocialisatie betekent dat de ex-gedetineerde onderdak moet hebben, een inkomen uit werk of uitkering, een geldig identiteitsbewijs en een vorm van

5 5 dagbesteding. En zo nodig moeten schuldhulpverlening en medische zorg geregeld zijn. Als na overbrenging van de veroordeelde naar Nederland geen sprake meer zal zijn van voldoende strafrestant, is het doel van de WOTS niet gediend. Het verzoek wordt dan afgewezen. Venezuela en Panama In de praktijk blijkt dat WOTS-verzoeken van gedetineerden uit landen als Venezuela en Panama niet worden gehonoreerd omdat naar verwachting na omzetting van de straf er steeds onvoldoende strafrestant overblijft om de betrokkene in detentie een resocialisatietraject te laten volgen. Het gaat overigens maar om heel kleine aantallen. Het ministerie liet weten dat in 2011 vijf WOTS-verzoeken uit Venezuela en één uit Panama zijn ingediend, in 2012 ging het om 29 verzoeken van buiten Europa, waarvan twee uit Venezuela en vijf uit Panama en in de eerste helft van 2013 waren dat er 16 van buiten Europa. Sinds 2011 is er nog geen enkele gedetineerde vanuit Venezuela of Panama naar Nederland overgebracht in het kader van de WOTS. Er is één verzoek in behandeling dat mogelijk zal resulteren in een overdracht. U stelt dat de oorzaak van het niet of nauwelijks honoreren van WOTS-verzoeken uit Zuid Amerika moet worden gezocht in de lange duur van de behandeling van dergelijke verzoeken door landen als Venezuela en Panama. Dit zullen uw medewerkers met hen bespreken in november dit jaar tijdens een bijeenkomst in het kader van de Raad van Europa, waarvoor alle staten zijn uitgenodigd die partij zijn bij het VOGP (Verdrag inzake de Overbrenging van Gevonniste Personen). Verder wordt door u onderzocht de mogelijkheid om in plaats van een omzettingsprocedure een voortzettingsprocedure te starten. Dit is voor strafoverdracht tussen landen van de Europese Unie al gebruikelijk. Reisbureau Er moet minimaal zes maanden strafrestant overblijven om perspectief te bieden op een geslaagde resocialisatie. Dat heeft u keer op keer herhaald in de Tweede Kamer. In antwoord op Kamervragen op 12 juli 2013 stelde u niets te voelen voor het toch honoreren van een WOTS-verzoek bij onvoldoende strafrestant. U stelt zich op het standpunt dat de voorgestelde alternatieven zoals het organiseren van een goede resocialisatie buiten de gevangenismuren geen optie is, omdat dit

6 6 zou betekenen dat iemand meteen of na korte tijd in detentie op vrije voeten wordt gesteld en "Nederland dan slechts fungeert als reisbureau." Niet alleen Kamerleden, ook deskundigen uit het veld zoals Reclassering Nederland en Stichting Epafras hebben bij u gepleit voor het loslaten van de strikte toepassing van het criterium van een strafrestant van zes maanden. "De zogenaamde WOTS-verdragen die Nederland over de terugkeer met andere landen heeft getekend missen nu vaak doel", zo stellen zij. Nederland zou veel vindingrijker moeten omgaan met het resocialisatie traject. Rondetafelgesprek Op 16 oktober 2013 vond op mijn Bureau een rondetafelgesprek plaats. Het doel van dit gesprek was om belangrijke beletselen in de uitvoeringspraktijk van de WOTS te bespreken en samen te verkennen wat mogelijkheden zijn om daadwerkelijk recht te doen aan de intentie van de WOTS, namelijk het gestalte geven aan de resocialisatie. Uw ministerie ging niet in op de uitnodiging deel te nemen aan het gesprek. Omdat uw ministerie in opdracht van de Tweede Kamer aan het bekijken is of vaker de voorzettingsprocedure in plaats van de omzettingsprocedure gevolgd kan worden bij WOTS-verzoeken vond u het niet passend om ambtenaren van uw ministerie deel te laten nemen aan het gesprek. Ik heb u reeds laten weten dit zeer te betreuren. Ik ben van mening dat het voor een minister van groot belang is, juist in het kader van eventuele beleidswijzigingen, om zich te laten informeren door deskundigen uit het veld over knelpunten in de uitvoering van dat beleid en te luisteren naar ideeën voor mogelijke oplossingen van deze deskundigen. Een verslag van het gesprek is naar de deelnemers gestuurd. Naar aanleiding van de reacties op het verslag is dit op enkele punten gewijzigd (zie bijlage). Alle aanwezigen signaleren in het contact met de familieleden van gedetineerden dat er sprake is van onvrede, maar ook onbegrip over de uitvoering van de WOTS. Onvrede omdat het vaak voor een ouder moeilijk te aanvaarden is dat het kind vast zit, in een land ver van de ouder vandaan. Onbegrip omdat een negatieve beslissing op een WOTS-verzoek vanwege onvoldoende strafrestant niet uit te leggen is en daarmee ook niet te begrijpen. Daarnaast geven deskundigen in het veld aan dat een groot deel van de Nederlanders die in buitenlandse detentie zitten, in Nederland vaak al contact heeft gehad met justitie. Ze hebben weinig ervaring met een gewoon leven en zijn onbekend met hoe het in "normale" sociale verhoudingen toegaat. Gedetineerden

7 7 hebben vaak weinig contact met familie en partner en maken zich zorgen over hun toekomst. Het leven in de buitenlandse gevangenissen is zwaar. In sommige landen zijn drugs in de gevangenis goedkoper dan brood. Wetende dat de omstandigheden in veel van deze gevangenissen erbarmelijk zijn, is het vanuit reclasseringsperspectief gezien zeer onwenselijk en risicovol dat Nederlandse onderdanen langdurig aan deze omstandigheden worden blootgesteld. Het maakt de kans op resocialisatie in de Nederlandse samenleving steeds kleiner. Alle deelnemers aan het rondetafelgesprek zijn van mening dat door de huidige interpretatie van het Ministerie van Veiligheid en Justitie het doel van de WOTS, resocialisatie, juist niet uit de verf komt. Dit is een gemiste kans. De starheid waarmee het ministerie de zes maanden strafrestant hanteert wordt niet begrepen. Het Ministerie van Veiligheid en Justitie zou veel vindingrijker om kunnen gaan met de mogelijkheden van resocialisatie. Mogelijkheden Uit het rondetafelgesprek kwamen de volgende mogelijkheden naar voren. Voorwaarden aan de voorwaardelijke invrijheidstelling Aan de voorwaardelijke invrijheidstelling kunnen bijzondere voorwaarden worden gesteld. De reclassering houdt toezicht op de naleving van deze bijzondere voorwaarden zoals bijvoorbeeld de verplichting gedurende een bepaalde periode op een bepaalde locatie aanwezig te zijn, of bijvoorbeeld het deelnemen aan gedragsinterventie. In het 'Beleidskader inzake de overdracht van de tenuitvoerlegging van buitenlandse strafvonnissen' staat hierover: "De nieuwe regeling van voorwaardelijke invrijheidstelling die in 2008 van kracht wordt, maakt de invrijheidstelling flexibeler en maakt het in bepaalde gevallen mogelijk als voorwaarde aan overbrenging te verbinden dat eerst een resocialisatietraject wordt afgelegd in Nederlandse detentie en dat daartoe desnoods het moment van invrijheidstelling wordt uitgesteld. Dit geeft enige flexibiliteit om in een aantal gevallen het moment van invrijheidstelling niet te laten samenvallen met het moment van aankomst in Nederland." Resocialisatie buiten het strafrechtelijk kader Resocialisatie van gedetineerden vindt al veel jaren niet meer louter in een strafrechtelijk kader plaats. De nazorg voor ex-gedetineerden is sinds 2005 in handen van de gemeente. Bekijk ook de mogelijkheden van resocialisatie met hulp van de reclassering op vrijwillige basis.

8 8 Uitzonderingspositie in het Verdrag inzake de Overbrenging van Gevonniste Personen (VOGP) Artikel 3 lid 2 van het VOGP stelt: In uitzonderingsgevallen kunnen partijen zich akkoord verklaren met een overbrenging zelfs wanneer de duur van het alsnog door de gevonniste persoon te ondergane gedeelte van de veroordeling minder is dan die welke in lid 1 ( c) is vermeld. In uitzonderlijke gevallen kan dus worden afgeweken van deze zes maanden. Hier wordt nu nauwelijks gebruik van gemaakt. Er zou een aanvullend protocol kunnen worden opgesteld waarin de uitzonderlijke gevallen kunnen worden gedefinieerd. Dit kan vervolgens als indicatie dienen. Uiteraard is het niet de bedoeling dat dit een limitatieve opsomming betreft. Voortzetting in plaats van omzetting Een mogelijkheid zou kunnen zijn om een voortzettingsprocedure toe te staan als een omzettingsprocedure niet tot voldoende strafrestant zou leiden en de voortzettingsprocedure wel. Voorwaardelijke invrijheidstelling achterweg laten Een mogelijke optie is om de voorwaardelijke invrijheidstelling uit te stellen of geheel achterwege te laten. Artikel 15d lid 1 onder e van het Wetboek van Strafrecht moet dan wellicht worden aangepast. Hogere straf Een andere mogelijkheid is dat de officier van justitie in de omzettingsprocedure in zijn conclusie aan de rechtbank gemotiveerd een hogere straf zou kunnen adviseren met het oog op resocialisatie. De rechtbank dient bij het bepalen van de straf immers rekening te houden met resocialisatieperspectieven. Humanitaire gronden Definieer een categorie waarbij op humanitaire gronden voorbij kan worden gegaan aan het vereiste van zes maanden strafrestant zoals bijvoorbeeld: chronisch zieken zoals HIV-patiënten of mensen met een ernstige psychische aandoening. Termijn procedure verkorten Maak afspraken met de verdragsstaten over verkorting van termijnen binnen de WOTS-procedure, zoals de tijdsduur van vertalingen.

9 9 Reactie Ministerie van Veiligheid en Justitie De Nationale ombudsman betreurt het zeer dat het Ministerie van Veiligheid en Justitie niet heeft deelgenomen aan het gesprek. Met het toezenden van het concept-verslag wilde de Nationale ombudsman het ministerie nogmaals in de gelegenheid stellen een bijdrage te leveren. Naar aanleiding van aandrang van mijn kant ontving ik daags voor het uitgaan van deze brief op 4 november uw reactie op het verslag. U geeft wederom aan dat u nog in gesprek bent met de Tweede Kamer over de veranderingen van de WOTS. Verder meldt u dat een aantal van de aangedragen oplossingen in het rondetafelgesprek al staand beleid zijn. U stelt dat u altijd probeert tot een oplossing te komen en waar mogelijk maatwerk biedt. Conclusie Een van de vier kernwaarden voor behoorlijk overheidshandelen is dat een overheid betrokken en oplossingsgericht is. Hierbij geldt het vereiste van maatwerk: de overheid is bereid om in voorkomende gevallen af te wijken van algemeen beleid of voorschriften als dat nodig is om onbedoelde of ongewenste consequenties te voorkomen. Het WOTS-beleid, zoals dat in 2008 met instemming van de Tweede Kamer is vastgesteld wordt door het Ministerie van Veiligheid en Justitie strikt uitgevoerd. In tegenstelling tot wat u beweert wordt er in een concrete situatie onvoldoende gekeken naar de gevolgen voor het individu. Dit heb ik geconstateerd in de zaak van Samuel, en dit is in het algemeen bevestigd door de deskundigen uit het veld. De gevolgen zijn vaak onbegrijpelijk voor de gedetineerden, hun familie, de deskundigen in het veld, en ook voor mij, de Nationale ombudsman. In reactie op vragen over de noodzaak van voldoende strafrestant beroept u zich eenvoudigweg op het doel resocialisatie, terwijl dat doel op vele verschillende manieren gediend kan worden. Bovendien blijkt na afloop van de buitenlandse straf resocialisatie geen enkele rol meer te spelen. Door op deze wijze vast te houden aan het vereiste van zes maanden strafrestant wordt op inconsistente wijze inhoud gegeven aan de beoogde resocialisatie. Uiteindelijk biedt u onvoldoende maatwerk aan gedetineerden die een WOTS verzoek hebben ingediend.

10 10 Aanbeveling De Nationale ombudsman beveelt u aan om het doel van de WOTS, resocialisatie, beter te waarborgen. Hiervoor is maatwerk en vindingrijkheid noodzakelijk. Maatwerk betekent dat op zodanige wijze uitvoering wordt gegeven aan het doel van de WOTS, namelijk resocialisatie in Nederland, dat daarbij per geval wordt bekeken wat de mogelijkheden zijn en op welke wijze dit doel het best bereikt kan worden. Het Ministerie van Veiligheid en Justitie zou steeds de intentie moeten hebben om te komen tot een oplossing en daarbij vindingrijk moeten zijn. Het belang van resocialisatie en de mogelijkheden om daaraan invulling te geven staan bij de beslissing op een WOTS-verzoek steeds voorop. Ik verzoek u uiterlijk 1 februari 2014 aan te geven op welke wijze u inhoud gaat geven aan deze veranderingen. De Nationale ombudsman, dr. A.F.M. Brenninkmeijer