De modernisering van de controlepiramide in België International Trade Union House Brussel 12 mei 2005

Transcriptie

1 Studiedag Instituut voor de Overheid De modernisering van de controlepiramide in België International Trade Union House Brussel 12 mei 2005 Praktijkcase interne controle OCMW Sint-Niklaas Dirk De Clerck, secretaris 1

2 Voorstelling Sint-Niklaas centrumstad op as Antwerpen Gent aantal inwoners stad Sint-Niklaas : investeringslegislatuur : grootste markt van België : in 2005 omgebouwd tot evenementenplein vernieuwde stationsbuurt en plein in 2004 opening shoppingcenter Waasland in

3 Voorstelling OCMW Sint-Niklaas 3 departementen : algemene zaken, facilitaire zaken en seniorenzorg 2 uitgebreide diensten : dienst financiën en sociale dienst bestuursorgaan : raad voor maatschappelijk welzijn, vast bureau, voorzitter wettelijke graden : secretaris en ontvanger staffuncties toegevoegd aan secretaris : communicatieambtenaar, P&O-deskundige, jurist, preventieadviseur 3

4 staffunctie toegevoegd aan secretaris en ontvanger : audit (nieuw) aantal woon- en zorgcentra : 6 1 dienstencentrum, 30 bejaardenwoningen aantal personeelsleden : 850 sociale diensten : aantal maatschappelijk werkers : 23, waaronder 3 leidinggevenden 4

5 Laatste decennium : 3 grote uitdagingen / opportuniteiten 1. invoering modern personeelsmanagement, de maatregelen Kelchtermans (1994) herziening weddeschalen : 5 niveaus (A E) functionele loopbaan : 3 voorwaarden : voldoende schaalanciënniteit gunstige evaluatie minimum aantal uren vorming functionerings- en evaluatiegesprekken vormingsrecht- en plicht werving en selectie : professionalisering 5

6 2. nieuwe OCMW-boekhouding ( ) veel meer : nieuwe financiële en beleidscyclus invoering dubbele boekhouding balans, jaarrekening meerjarenplan (strategische nota, financiële nota) 3 budgetten : exploitatiebudget, investeringsbudget, liquiditeitenbudget administratief handboek budgethouderschap trimestriële financiële rapportage aan raad interne audit externe audit 6

7 3. kwaliteitszorg kwaliteitsdecreten rusthuizen dienstencentrum thuiszorg thuiszorgcentrum kwaliteitshandboeken (processen en procedures) SMK s : Specifieke Minimale Kwaliteitseisen kwaliteitscoördinator 7

8 Gemeenschappelijke kenmerken innovaties bij alle 3 : delegatie van bevoegdheden responsabilisering functiescheiding procesbeschrijvingen interne controle audit 8

9 Focus in deze case : implementatie nieuwe instrumenten interne controle 1. budgethouderschap (art. 87 OCMW-wet) 2. budgetcommissie (art. 87 bis OCMW-wet) 3. administratief handboek / ICS (art. 67 besluit NOB ) 4. interne audit (art. 93 OCMW-wet) 5. externe audit (art. 93 bis OCMW-wet) 9

10 Toepassing in OCMW Sint-Niklaas (invoering NOB ) 10

11 1. Budgethouderschap Budgethouderschap : de aan een ambtenaar, die deze heeft aanvaard, of orgaan toegekende bevoegdheid tot beheer van een budget dat taakstellend is in die zin dat het een norm inhoudt waarvan de budgethouder de realisatie nastreeft raad = hoofdbudgethouder delegatie van de raad voor maatschappelijk welzijn naar bepaalde ambtenaren taakstellende verantwoordelijkheid : leveren van bepaalde prestaties tegen een bepaalde periode 11

12 opgenomen in het huishoudelijk reglement van de raad. voornaamste elementen : 5 budgethouders 15 activiteitencentra activiteitencentrum : een entiteit binnen het OCMW die instaat voor een verzameling van afzonderbare taken of activiteiten voorbeelden : algemeen bestuur en centrale administratie keuken- en hoteldiensten sociale bijstand dienst voor gezinszorg 12

13 Sommige bevoegdheden blijven wettelijk uitdrukkelijk voorbehouden aan de raad Budgethouder keurt facturen goed met betrekking tot zijn krediet 13

14 Budgethouderschap - evaluatie Leerproces verloopt moeizaam : geen ervaringsdeskundigheid aanwezig in OCMW Vorming en opleiding (overheid biedt zelf programma s aan) De eerste jaren : alle aandacht gaat naar de technische invoering van de NOB. Vooral : informaticatoepassingen (software) reorganisatie administratie : nieuwe interne controlepunten, -systemen, -procedures, - documenten 14

15 Minder aandacht voor procesbeschrijvingen, doelstellingen formuleren, resultaatmeting Geen financiële incentive, vrijwillige aanvaarding wordt verplichting via opname in functiebeschrijving voor sommige leidinggevende functies Administratieve diensten blijven centraal beheerd (aankoopdienst, boekhouding, informatica, communicatie). Budgethouder dient voor sommige aankopen advies te vragen aan bepaalde diensten. Hierdoor ontstaat interne controle op de toepassing en interne procedures. In principe geen opportuniteitscontrole op bepaalde aankopen maar spanningsveld is aanwezig. 15

16 Wegens uitgebreide instellingen en diensten werden bestelgemachtigden aangeduid (bevoegdheid blijft bij de budgethouder) 16

17 2. Budgetcommissie Bestaat uit voorzitter, secretaris, ontvanger en alle budgethouders De budgetcommissie adviseert schriftelijk over het voorontwerp van het meerjarenplan, van de budgetten, en van de budgetwijzigingen en over de lijst van de interne kredietaanpassingen. Zij verleent haar advies vooraleer deze documenten aan enig orgaan worden voorgelegd. 17

18 In praktijk : de financiële dienst vraagt behoeften op bij diensten en maakt een voorontwerp van budgetten Geen sturend orgaan, eerder informatief kanaal Managementteam (opgericht 2003) neemt meer en meer feitelijke bevoegdheden over met sturing op de grote dossiers : Interne samenwerking en controle afspraken Opvolging van dossiers en afspraken 18

19 3. Administratief handboek De secretaris en de ontvanger zijn elk verantwoordelijk voor de administratieve organisatie en voor het opzetten van interne controleprocedures aangaande de materies die tot hun respectieve bevoegdheden behoren. Deze worden opgenomen in het administratief handboek dat ter kennis wordt gebracht van de raad. Wijziging van cultuur : nut inzien van het vastleggen van procesbeschrijvingen en van procedureafspraken Negatieve sfeer rond controle 19

20 Wettelijke verantwoordelijkheid van secretaris en ontvanger (elk voor hun bevoegdheid) Keuze voor projectmatig werken met stuurgroep en werkgroepen. Voordelen : Dagelijkse praktijk betrekken bij analyse en bij nieuwe afspraken Betere afstemming tussen bepaalde diensten Elk OCMW vindt warm water uit of kopieert van andere OCMW s 20

21 Zoektocht naar goede praktijkvoorbeelden : VVOS Oost-Vlaanderen geeft impuls aan AORTA (administratieve organisatie task) Partners : OCMW s (ervaringsdeskundigen) Deloitte (begeleiding, consulting) Pallas Athena (procesmodelleringstechniek) Doel : standaardprocedures via Protostechniek op CR-rom Resultaat : eerste fase : (26 OCMW s) tweede fase : (21 OCMW s) 21

22 In administratief handboek wordt ICS opgenomen : aan de hand van interne controlepunten en functiescheiding Zeer belangrijk instrument in functie van organisatieopbouw, - structurering en management Procedures worden in eigen OCMW organisatiespecifiek gemaakt en aangevuld met werkinstructies (op niveau van de diensten) Dit gebeurt in het managementteam 22

23 4. Interne audit Bestaat uit : nakomingsaudit en operationele audit controle van het ICS 1. nakomingsaudit : De ontvanger zorgt voor de nakomingsaudit. Onder nakomingsaudit wordt verstaan de controle op : De wettelijkheid en de regelmatigheid van de uitgaven; De procedures van interne controle ; De uitgaande facturatie ; De inventarisatielijsten van de activa ; De betrouwbaarheid van de informatica. De ontvanger brengt hierover ten minste eenmaal per jaar schriftelijk verslag uit bij de raad. 23

24 Evaluatie : Wettigheidscontrole en regelmatigheid van de uitgaven : krijgt meeste aandacht door subsidiestromen die regelgeving opleggen (bv. leefloon, vluchtelingen, ESF, RIZIV). Weegt sterk op interne controles en procedures. Interne diensten hebben geen externe maar wel interne normering in functie van efficiëntie. Bv. keukens, logistiek, onderhoud. Intern controleproces verloopt daarbij moeizaam, soms ook door gebrek aan aangepaste tools (bv. eigen ontwerp software magazijnbeheer) 24

25 Functiescheiding werd niet consequent doorgetrokken. De ontvanger is auditor van het ICS maar tevens verantwoordelijk voor de uitbouw ervan. 25

26 2. operationele audit De operationele audit wordt uitgevoerd door een interne auditcommissie die minimaal bestaat uit de voorzitter, de secretaris en de ontvanger. Onder operationele audit wordt verstaan : het beoordelen van de mate waarin de uitoefening van de activiteiten of bestaande toestanden in overeenstemming is met de vastgestelde doelstellingen of met andere vastgestelde criteria ; het identificeren van mogelijkheden tot verbetering van de effectiviteit en de efficiëntie van de werking van het OCMW. De secretaris brengt hierover ten minste eenmaal per jaar schriftelijk verslag uit bij de raad. 26

27 Evaluatie : Interne auditcommissie (nog) niet opgericht Vragen bij objectiviteit van de operationele audit door dezelfde commissie als budgetcommissie Geen of nog te weinig ervaring met managementmodellen inzake resultaat- en kwaliteitmeting 27

28 Redenen : Opleiding Modellen niet altijd aangepast aan lokale besturen Bestaffing Tijdsbesteding Aandacht ging eerst naar uitbouw AO en ICS Managementteam zal op basis van analyse en vorming keuze maken in toepassing 28

29 5. Externe audit Per OCMW wordt door de gouverneur een uit ambtenaren bestaande externe auditcommissie opgericht. Deze oefent controle uit op de getrouwheid van de boekhouding van het centrum, inzonderheid op de jaarrekening en op de driemaandelijkse rapportage. De gouverneur stelt de externe auditcommissie samen uit provinciale en gemeentelijke ambtenaren Ervaring groeit na periode van personeelsverloop Relatie toezicht audit? 29

30 Parallellismen met voorontwerp gemeentedecreet 30

31 Vlaamse overheid zoekt (o.a.) inspiratie bij de invoering van de NOB in de OCMW s Bepaalde instrumenten inzake interne controle zijn niet gelijkaardig ingevuld of afwezig Werden de ervaringen van de OCMW s opgevraagd, geanalyseerd, bijgestuurd? Professor Christiaens (univ. Gent) noemt voorontwerp modern in die zin dat een aantal New Public Management (NPM) worden ingevoerd. Een aantal belangrijke doelstellingen zoals voorzien in de OCMW s worden achterwege gelaten. 31

32 overzicht : Onderdelen New Public Management Meerjarenplanning waarin beleidsopties schriftelijk worden vastgelegd ; de ambtenaren hebben de verantwoordelijkheid over de financiële gevolgen Budgethouderschap : het toekennen van bevoegdheid tot het beheer van een budget Externe audit Budgettering Verzelfstandiging Huidig voorontwerp gemeentedecreet Ja Ja Ja Ja Ja Vlaamse OCMW s eind jaren 90 Ja Ja Ja Ja Nee, wel AC s 32

33 Onderdelen New Public Management Vermogensboekhouding Activiteitencentra (AC s) Administratief handboek : de administratieve organisatie en het interne controlesysteem, procedures en richtlijnen moeten ervoor zorgen dat de administratie ordelijk en efficiënt verloopt Kostprijscalculatie Interne audit Huidig voorontwerp gemeentedecreet Ja Nee Nee Nee Nee Vlaamse OCMW s eind jaren 90 Ja Ja Ja Ja ja 33

34 Referentie naar dezelfde focus in deze case 1. budgethouderschap Hoofdbudgethouder : college van burgemeester en schepenen Delegatie mogelijk aan de gemeentesecretaris Delegatie mogelijk van gemeentesecretaris aan andere personeelsleden (verplichting, geen aanvaarding) Delegatie mogelijk van college burgemeester en schepenen rechtstreeks aan bepaalde personeelsleden (na advies van de gemeentesecretaris) Voor aangelegenheden van dagelijks bestuur : invulling van het begrip door de gemeenteraad 34

35 2. administratief handboek en ICS Geen administratief handboek voorzien OCMW : administratief handboek en ICS wordt beslist door secretaris en ontvanger De raad neemt kennis Gemeente : ICS : goedkeuring door gemeenteraad, evenals alle aanpassingen. Geen onderscheid tussen strategische controleprocedures en meer tactische en operationele procedures Gemeentesecretaris, die verantwoordelijk is voor het ICS, rapporteert aan de gemeenteraad over de werking ervan (niet-onafhankelijk). 35

36 3. interne audit Het ICS is ruimer dan de gemeentesecretaris alleen. Het is verweven in gans de organisatie en het is de interne audit die rapporteert over de werking ervan. De interne audit wordt in het voorontwerp niet vermeld. 36

37 4. externe audit Externe auditcommissie samengesteld uit ambtenaren van het Vlaamse Gewest Inhoud externe audit (art voorontwerp gemeentedecreet) 1 de controle op de wettigheid en de regelmatigheid van de handelingen van het lokaal bestuur ; 2 de controle op de correctheid en volledigheid van de financiële bescheiden van de gemeente ; 3 de controle van de inventarislijsten 4 de controle op het waar en getrouw beeld van de boekhouding en de jaarrekening ; 37

38 5 de evaluatie van het systeem van interne controle van de gemeenten, van de intern verzelfstandigde agentschappen en van de autonome gemeentebedrijven, de naleving ervan. Die evaluatie omvat het formuleren van aanbevelingen tot verbetering van de systemen van interne controle ; De gemeente kan de externe auditcommissie onderstaande taken opleggen : 1 het beoordelen van de mate waarin de uitoefening van de activiteiten van de gemeente in overeenstemming is met de vastgestelde doelstellingen of met andere vastgestelde criteria en in welke mate de afgesproken doelstellingen werden gerealiseerd ; 2 het identificeren van mogelijkheden tot verbetering van de effectiviteit en de efficiëntie van de werking van de gemeente 38

39 OCMW : nakomingsaudit en operationele audit maken deel uit van interne audit Audit staat of valt met voldoende ervaren en getrainde deskundigen (verloop van ambtenaren) Er wordt aangedrongen op wetenschappelijke analyse van de OCMW-ervaringen 39

40 Algemeen besluit De administratieve organisatie van de OCMW s evalueert van een top-down piramide naar een meer horizontale structuur. Deze is meer output-gericht (diensten en producten). In deze nieuwe structuur is er minder strikte hiërarchie ; dus meer plaats voor delegatie van bevoegdheden. Hierdoor wint het interne controlesysteem aan belang. De cultuur om hierin voluit te gaan is nog niet volledig verworven. De instrumenten zijn ten dele aanwezig maar nog weinig wetenschappelijk geanalyseerd op hun effectiviteit in de nieuwe administratieve omgeving. Redenen hiervoor zijn te vinden in de allocatie van middelen, de begeleiding door de hogere overheid en de specifieke en permanente opleiding en training van ambtenaren tot deskundigen. 40