WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID. rapporten aan de regering. generatiebewust beleid

Transcriptie

1 WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID rapporten aan de regering 55 generatiebewust beleid

2 De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm ingesteld in Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad definitief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraagstukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven. Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort. De samenstelling van de raad is: prof.mr. M. Scheltema (voorzitter) prof.dr.ir. J. Bouma prof.dr. F.A.G. den Butter prof.dr. M.C.E. van Dam-Mieras prof.dr. W. Derksen prof.dr. G.A. van der Knaap prof.dr. P.L. Meurs prof.dr.mr. C.J.M. Schuyt Secretaris: mr. J.C.F. Bletz De WRR is gevestigd: Plein 1813, nr. 2-4 Postbus EA s-gravenhage Telefoon Telefax website

3 WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID rapporten aan de regering 55 generatiebewust beleid Sdu Uitgevers, Den Haag 1999

4 ISBN x

5 over publieke en private verantwoordelijkheden

6

7 inhoudsopgave inhoudsopgave Samenvatting 9 Ten geleide 15 1 Inleiding Het generatiedebat als aanleiding Achtergronden van het generatiedebat Probleemstelling en kernvragen Indeling van dit rapport 28 2 Generaties en overdrachten: een begripsbepaling Inleiding Het generatiebegrip Soorten overdrachten tussen generaties Algemeen De longitudinale versus de transversale invalshoek Intergenerationele en intragenerationele overdrachten Een taxonomie van bezittingen Een verstandige verdeling van overdrachten over de levensloop Indeling van beleidsproblemen Conclusies Solidariteit tussen generaties Inleiding Generaties in het licht van sociologische theorie en empirie Algemeen Een empirische studie naar het generatiebesef Generatietheorie en de solidariteit tussen generaties Bestaat er een contract tussen de generaties? Solidariteit in microverband Algemeen Geld, geschenken en erfenissen De wettelijke onderhoudsplicht Solidariteit in de macrosfeer Algemeen De babyboomgeneratie versus de babybustgeneratie? Vertrouwen en de reputatie van de overheid De verhouding tussen het macro-en microniveau Conclusie 72

8 generatiebewust beleid 4 De economie van intergenerationele overdrachten Inleiding Generatierekeningen Inleiding Beschrijving van de methode Rechtvaardigheid Houdbaarheid Conclusie De eeuwige discussie over omslag en kapitaaldekking Inleiding De theorie: modellen van overlappende generaties Voor- en nadelen van omslag en kapitaaldekking De Aaronconditie nader bezien Transitieproblemen Omslag en kapitaaldekking in internationaal perspectief Mengvormen Conclusie Demografie en overheidsschuld Inleiding Te verwachten uitgaven en het draagvlak hiervoor Het draagvlak voor de uitgaven De AOW De zorg Onderwijs en kinderbijslag Totale collectieve uitgaven aan AOW, zorg, onderwijs en kinderbijslag Overheidstekort en schuld collectieve sector Een gezonde boekhouding Gevoeligheidsanalyse Conclusie Een financieringsprobleem of een verdelingsprobleem? Een internationale vergelijking Naar een generatiebewust overheidsschuldbeleid Intergenerationele risicobeheersing in de pensioensfeer Inleiding Een analytische beschrijving van pensioensystemen Defined benefit versus defined contribution Drie dimensies: systeem, aspiratieniveau en financieringswijze Risico en risicodraagvlak Solidariteit tussen generaties De meerwaarde van solidariteit in het aanvullend pensioen Risicospreiding: buffervorming Risicospreiding: voorwaardelijke aanspraken Naar een generatiebewust pensioenbeleid 204

9 inhoudsopgave 7 Zorg voor de jeugd Inleiding De overdracht van zorg De levensloop van de verzorgers Een houdbare verdeling van zorg en zorgverplichtingen over de levensloop Samenvatting Zorg voor ouderen Inleiding Typen zorg Ouder worden in Nederland Demografische ontwikkelingen Gezond oud worden Leefsituatie van ouderen Wie zorgen voor ouderen in de privésfeer? Partners Dochters De leefsituatie en de zorglast voor vrouwen Informele zorg en thuiszorg Wie zorgen voor ouderen in de publieke sfeer? Zorgvoorzieningen Professionalisering van zorg en zorgverleners De zorgverleners, het arbeidsaanbod Conclusies over de zorgbalans Mogelijke consequenties voor het beleid Het overheidsbeleid en de zorg voor ouderen Het instellingsbeleid en de zorg voor ouderen Samenvatting Onderwijs Inleiding De overdracht van menselijk kapitaal Veranderingen in de maatschappelijke context Onderwijsoverdrachten in de loop der tijd Algemeen Omvang van de overdrachten Feitelijke veranderingen in het overheidsbeleid De toekomstige relatie tussen draaglast en draagvlak; mogelijke ontwikkelingen Een verstandige balans van onderwijsoverdrachten in de levensloop Beleidsmatige uitwerking van dit perspectief Samenvatting 275

10 generatiebewust beleid 10 Technologiekapitaal in een generatieperspectief Inleiding De economische vruchten van kennis ontrafeld Technische vooruitgang in een generatieperspectief Vergrijzing en kenniscreatie Van inventie tot innovatie De adoptie van innovaties De schaduwzijde van nieuwe technologieën Generationele beloningsverschillen De invloed van technologie op levens en levensduur Naar een generatiebewust kennisbeleid Overdrachten van milieukapitaal Inleiding Milieu(kapitaal) en het generatieconflict Milieu, milieuproblemen en milieukapitaal Risico s, percepties en rechtvaardige erfenissen De nalatenschap aan milieukapitaal in verschillende handelingsperspectieven Conclusies Naar een generatiebewust beleid Inleiding Algemene inzichten voor een generatiebewust beleid De impliciete band tussen generaties: risicobereidheid en verantwoordelijkheid Rechtvaardigheid en houdbaarheid De verhouding tussen de microsfeer en de macrosfeer Gevolgen van veranderingen in de levensloop Consequenties van een generatiebewust beleid Intragenerationele en intergenerationele overdrachten Drie beginselen van generatiebewust beleid Generatiebewust beleid en het stelsel van collectieve voorzieningen Generatiebewust beleid en toekomstige generaties 342 Literatuur 345 Bijlage A: een taxonomie van bezittingen 361

11 samenvatting samenvatting In de komende tientallen jaren zullen belangrijke beslissingen genomen moeten worden over het stelsel van collectieve oudedagsvoorzieningen (AOW), pensioensystemen en de gezondheidszorg. Demografische verschuivingen vormen hiervoor één reden. Er zullen veel meer ouderen komen in verhouding tot het aantal jongeren. In 2025 zal 20 procent van de bevolking ouder zijn dan 65 jaar; 5 procent van de bevolking is dan ouder dan 80 jaar. Bovendien verkleinen veranderingen in de levensloop (langere leertijden, vroegere uittreding uit het arbeidsproces) het draagvlak voor de collectieve voorzieningen. Dit legt een bijzondere last op de schouders van de jongere, werkende generaties. Hun zal, op grotere schaal dan nu, worden gevraagd inkomsten over te dragen ten behoeve van de ouderen. Een en ander is aanleiding voor de raad om een studie te maken van de verhoudingen tussen generaties. De collectief gefinancierde stelsels voor pensionering en zorg zijn echter niet de enige kaders voor intergenerationele overdrachten. Het onderwijs is een belangrijke overdracht in omgekeerde richting, doorgaans van oud naar jong. Ook de technologische ontwikkeling en de ontwikkeling van de milieukwaliteit zijn overdrachten die niet buiten beschouwing mogen blijven. Dit WRR-rapport bevat derhalve een brede analyse van de verhouding tussen generaties. Naast AOW, zorgkosten en staatsschuld, is ook gekeken naar onderwijs, milieukapitaal en technologische kennis. 9 Beoordelingscriteria De WRR heeft de verhouding tussen generaties bestudeerd, aan de hand van twee criteria, houdbaarheid en rechtvaardigheid: de houdbaarheidsvraag luidt: hoe kunnen aanspraken op overdrachten zodanig worden gewaarborgd dat het bestaande systeem voor deze overdrachten niet wordt ontwricht? de rechtvaardigheidsvraag luidt: hoe kunnen lusten en lasten zodanig tussen generaties worden verdeeld, dat velen, verspreid over de verschillende generaties, dit als rechtvaardig ervaren en aanvaarden? Van deze twee criteria biedt houdbaarheid de beste aanknopingspunten voor beleid. Het toepassen van rechtvaardigheidscriteria op de verhouding tussen generaties blijkt problematisch. Intergenerationele rechtvaardigheid valt namelijk niet of zeer moeilijk te berekenen, omdat: onafwendbare historische omstandigheden (voorbeeld: de nu optredende vergrijzing) telkens tot andere lastenverdelingen over generaties leiden; de veronderstellingen die ten grondslag liggen aan de rekenkundige balans van lusten en lasten per generatie (zgn. generatierekeningen), onzeker zijn. Bij de complexe en moeilijk te kwantificeren overdrachten in de sfeer van milieu en technologie bijvoorbeeld verliest de notie van een evenwicht per generatie haar betekenis.

12 generatiebewust beleid Het houdbaarheidscriterium houdt in dat de huidige instituties, waarvan wordt aangenomen dat zij de huidige preferenties vertegenwoordigen, in stand kunnen worden gehouden eventueel met wijzigingen in de toekomst. Hierbij speelt de rechtvaardigheid indirect toch mede een rol. Immers, door te zorgen voor houdbaarheid wordt het impliciete contract tussen de generaties in stand gehouden. Voorts zal een systeem dat als niet rechtvaardig wordt ervaren, op den duur vermoedelijk ook niet houdbaar zijn. 10 Maatschappelijke achtergronden Houdbaarheid en rechtvaardigheid krijgen gestalte tegen de achtergrond van belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen: de verhouding tussen de micro- en de macrosfeer Eeuwenlang hebben generaties voor elkaar gezorgd in gezins- en familieverband. Ook heden is dit vaak nog zo. In de microsfeer lijkt op het ogenblik geen sprake te zijn van algemeen optredende problemen. Daarentegen beginnen op macroniveau wel wat spanningen op te treden, als gevolg van vergrijzing en draagvlakverkleining. Ook in Nederland beginnen jongere generaties zich zorgen te maken over de verhouding tussen huidige lasten en toekomstige aanspraken. de veranderingen in de levensloop Jonge mensen zijn in Nederland zijn steeds later maatschappelijke verantwoordelijkheid gaan dragen en blijven dus steeds langer afhankelijk van overdrachten. In de fase van volwassenheid wordt de periode waarin men betaalde arbeid verricht, steeds korter en gaat deze samen met een relatief sterke opeenstapeling van maatschappelijke verplichtingen (werk, gezin). De periode na het verrichten van betaalde arbeid, waarin men vaak nog lange tijd gezond blijft en maatschappelijke verantwoordelijkheid zou kunnen dragen, is steeds verlengd. Deze ontwikkelingen leiden tot draagvlakverkleining bij een toenemende afhankelijkheid van collectieve overdrachten. Als geen veranderingen tot stand komen in het nu gegroeide patroon van de levenslopen, wordt de houdbaarheid van de collectieve voorzieningen een probleem. de internationale context Bijna alle collectieve zekerheidsstelsels zijn ontwikkeld in een periode waarin de nationale schaal van de economie voorop stond. Financiële lastenverzwaringen ter oplossing van vorengenoemde problemen staan thans echter onder druk van internationale concurrentie. De eisen die de lidstaten van de Europese Monetaire Unie zichzelf hebben gesteld aangaande begrotingsevenwicht en het financieringstekort houden eveneens beperkingen in met betrekking tot de collectieve overdrachten. Een generatiebewust beleid De analyse van de raad leidt tot een algemene conclusie: noodzakelijk is een generatiebewust beleid. Dit wil zeggen dat nu al consequent rekening dient te worden gehouden met de belangen van toekomstige generaties, op basis van de preferenties van de huidige generaties en onder erkenning van de verschillende posities van de onderscheiden generaties.

13 samenvatting De raad wijst erop dat de politieke besluitvorming traditioneel sterk gericht is op hedendaagse verdeelproblemen en hedendaagse belangen. Bij de keuze tussen tegenwoordige verdelingsproblemen en het te verwachten verdelingsprobleem op langere termijn, zullen politici zich in de toekomst meer moeten laten leiden door de laatste problematiek. Natuurlijk is bij het vormgeven van een generatiebewust beleid de beperkte kenbaarheid van de toekomst een probleem. Ook is het nauwelijks mogelijk de voorkeuren van toekomstige generaties te betrekken bij generatiegevoelige beslissingen als de aanleg van een nieuwe luchthaven, het droogleggen van een binnenzee of het bestemmen van bosgebieden voor woningbouw. In zulke gevallen is een afweging aan de orde tussen beslissingen nu en risico s in de toekomst. Het hierbij incalculeren van de nog niet tot uitdrukking gebrachte belangen van toekomstige generaties vormt een wezenlijk onderdeel van generatiebewust beleid. Een belangrijk aspect van collectieve overdrachten is de verwevenheid van intragenerationele overdrachten (binnen een generatie van de ene levensfase naar de andere) en intergenerationele overdrachten (van de ene generatie naar de andere). De AOW had tot doel de welvaart onder de burgers goed te verdelen. Invoering van de AOW betekende echter ook dat de overheid voor een lange periode overdrachten vastlegde van de jongere werkende generatie naar de ouderen die de arbeidende fase achter zich hadden. Met zijn pleidooi voor een generatiebewust beleid vraagt de raad aandacht voor deze invloed van de intragenerationele herverdeling op de intergenerationele overdrachten. Het lijkt de raad van groot belang dat de overheid op korte termijn zichtbaar maakt welke maatregelen zij voornemens is te nemen. Anders wordt het vertrouwen in de houdbaarheid van het stelsel ondergraven, hetgeen uiteindelijk het stelsel zelf kan ondermijnen. 11 Algemene aanbevelingen Het naar behoren medewegen van de intergenerationele aspecten heeft directe gevolgen voor de collectieve stelsels van oudedagsvoorzieningen en gezondheidszorg, kennisbeleid en milieubeleid. Generatiebewust beleid houdt echter ook in dat de houdbaarheid van het totaal aan overheidsverplichtingen in het oog moet worden gehouden. De mogelijkheden voor overheidsuitgaven, worden immers mede bepaald door de overheidsverplichtingen in verband met de staatsschuld en de hiermee gemoeide rentebetalingen. Tegen deze achtergrond noemt de raad een drietal voorwaarden voor de houdbaarheid van overheidsverplichtingen: Versterking van het draagvlak voor de overheidsuitgaven door de arbeidsparticipatie te vergroten. In de eerste plaats dienen werken en niet-werken beter over de levensloop te worden verdeeld. Institutionele belemmeringen hiervoor dienen te worden opgeruimd. Zo kan betaalde arbeid op jongere leeftijd aanvangen (door leertrajecten beter te spreiden) en kunnen condities worden geschapen voor doorwerken, indien gewenst, ook na het 65-ste levensjaar. Arbeidsparticipatie van vrouwen dient verder te worden bevorderd.

14 generatiebewust beleid Om het draagvlak te ontzien dienen de uitgavenstijgingen in de zorg die voortkomen uit andere dan demografische veranderingen, te worden beheerst. Een toenemend aspiratieniveau en de druk van technologische ontwikkelingen hebben de collectieve zorguitgaven sneller doen stijgen dan het inkomen per hoofd. Een dergelijke stijging is strijdig met een voorkeur voor een min of meer constante verhouding tussen publieke en private bestedingen. In de derde plaats maakt de demografische ontwikkeling het nodig te anticiperen op toekomstige uitgavenstijgingen. Door in de komende twintig jaar de overheidsschuld af te lossen zouden de huidige rentebetalingen beschikbaar komen als financieringsbron voor de te verwachten uitgavenstijgingen. In de huidige omstandigheden is het systematisch terugbrengen van de schuldquote een wezenlijk onderdeel van een generatiebewust beleid. 12 Beleidsaanbevelingen Op de bestudeerde beleidsterreinen trekt de raad de navolgende conclusies en doet hij de navolgende aanbevelingen: a Oudedagsvoorzieningen Het gemengde Nederlandse pensioenstelsel van omslag en kapitaaldekking sluit op zichzelf goed aan bij de aanbevelingen voor een driepijlersysteem van de Wereldbank, namelijk een collectieve publieke, op omslagbasis gefinancierde AOW om een bestaansminimum te garanderen, daarnaast collectieve private via kapitaaldekking gefinancierde aanvullingen die dienen voor inkomenscontinuïteit, en een derde pijler van individuele besparingen voor individuele wensen. Indien aan de vorengenoemde voorwaarden voor draagvlakversterking wordt voldaan, behoeft de houdbaarheid van de AOW niet in gevaar te komen, ook niet op de lange termijn, zo wijzen de analyses in dit rapport uit. Wél houdt het uitgangspunt dat alle generaties verantwoordelijkheid voor de toekomst dragen, in dat ook ouderen zo nodig kunnen worden aangesproken voor het in stand houden van publieke voorzieningen. Gezien de gevoeligheid van de AOW voor demografische verschuivingen, adviseert de raad in de toekomst ook een AOW-bijdrage te vragen van de generaties boven de 65 jaar. Fiscalisering van de AOW-premie zou een middel hiertoe zijn. b Gezondheidszorg Ook in de gezondheidszorg geldt dat een collectieve verantwoordelijkheid kan worden onderkend voor een basisniveau van zorg en verzorging. Dit basisniveau hangt af van wat op een bepaald moment politiek wenselijk wordt geacht als minimale voorziening. Om het collectieve gezondheidszorgsysteem op een lange termijn te kunnen behouden, adviseert de raad een mengvorm van een publiek stelsel en private stelsels, waarbij boven het aanvaardbaar minimum een groter beroep zal moeten worden gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van zowel jongeren als ouderen. De raad wijst hierbij nog eens op de adviezen aan de regering in het WRRrapport Volksgezondheidszorg (1997). c Technologie-/kennisbeleid In tijden van snelle technologische ontwikkeling dienen binnen generaties

15 samenvatting d desbetreffende vaardigheden op peil te worden gehouden. Investeren in het vermogen om nieuwe technologieën op te nemen, kan onder andere geschieden door werken en leren beter over loopbanen te spreiden (levenslang leren). Intergenerationeel moet, ook wanneer de druk van de vergrijzing op de overdrachtsuitgaven toeneemt, vastgehouden worden aan goede onderwijsvoorzieningen voor de jeugd. Dit is onder andere van belang voor een soepel verlopen van generatiewisselingen. Voorts dienen, naast de investeringen in kennis en menselijk kapitaal, de investeringen in technologiegerelateerde kapitaalgoederen te worden ontzien en waar nodig bevorderd. Milieubeleid De zorg voor een goed milieu noopt tot verantwoordelijk gedrag bij de milieu-overdrachten aan volgende generaties. Bij de vraag wat goed is, spelen zowel huidige als toekomstige voorkeuren een rol. Onder erkenning van dit subjectieve karakter van het milieubeleid, adviseert de raad, gezien huidige en verwachte preferenties, in het beleid de nadruk te leggen op al bestaande en nieuwe vormen van collectieve zelfbinding (combinaties van regelgeving, institutionele voorzieningen en financiële prikkels) om vast te leggen wat voor langere tijd tegen welke prijs behouden moet blijven. Indeling van dit rapport Het rapport bestaat uit twee delen. Deel I biedt een analyse van de belangrijkste begrippen en geeft een overzicht van bestaande wetenschappelijke inzichten over de generatieproblematiek uit de economie en de sociologie (hfdst. 2-4). Deel II geeft een analyse van de generatieproblematiek op de diverse overdrachtsdomeinen. Dit tweede deel gaat in op afzonderlijke problemen op verschillende beleidsterreinen: de financiering van de AOW en de gezondheidszorg in de periode (hfdst. 5); de rol van solidariteit tussen generaties bij de risicobeheersing in aanvullende pensioenregelingen (hfdst. 6); de zorg voor de jeugd en voor ouderen, rekening houdend met de veranderingen in de levensloop (hfdst. 7 en 8); de overdracht van kennis in het onderwijs (hfdst. 9); de overdracht van technologie en milieukapitaal (hfdst. 10 en 11). In een concluderend hoofdstuk bevat het rapport een integrale afweging van de generatieproblematiek en doet het aanbevelingen voor toekomstig beleid om de solidariteit tussen generaties houdbaar en rechtvaardig te houden (hfdst. 12). 13

16 14 generatiebewust beleid

17

18

19 ten geleide ten geleide Dit rapport is voorbereid door een interne projectgroep van de WRR. Voorzitter was prof.dr.mr. C.J.M. Schuyt, lid van de raad. Verder maakten de volgende raads- en stafleden deel uit van de projectgroep: prof.dr. F.A.G. den Butter, dr. H.P. van Dalen, mr.dr. F.J.P.M. Hoefnagel, dr. R.M.A. Jansweijer, dr. G.J. Kronjee (projectsecretaris), dr. H.C. van Latesteijn en prof.dr. P.L. Meurs. Ook heeft drs. S. Bröker een bijdrage geleverd aan de werkzaamheden van de projectgroep. Bij de voorbereiding van dit rapport kon gebruik worden gemaakt van adviezen en informatie die van veel kanten verstrekt werden, onder andere door medewerkers van het Centraal Bureau voor de Statistiek, het Centraal Planbureau, het Sociaal en Cultureel Planbureau en de Gezinsraad. De raad is allen erkentelijk voor hun bijdrage. Ook wil de raad prof. dr. P. Ester en prof. dr. C.A. de Kam danken voor het deskundig commentaar dat zij, op verzoek van de raad, leverden op een eerdere versie van dit rapport. De analyses in dit rapport zijn mede gebaseerd op de resultaten van verschillende studies die in opdracht van de raad zijn verricht: Aart C. Liefbroer en Pearl A. Dykstra, Levenslopen in Verandering. Een studie naar ontwikkelingen in de levenslopen van Nederlanders geboren tussen 1900 en 1970; R. Gerlagh en M.W. Hofkes, Intergenerationele overdrachten van milieukapitaal; H.A.A. Verbon, B.J.A.M. Groezen en Th. Leers, Economische theorie van overlappendegeneratiemodellen; C. G. E. Boender, Solidariteit en individualiteit in de tweede pensioenpijler. Een scenarioanalyse. Deze studies zullen afzonderlijk worden gepubliceerd. 15

20 16 generatiebewust beleid

21 inleiding 1 inleiding 1.1 het generatiedebat als aanleiding Generaties wisselen elkaar af als de wisseling der seizoenen. Iedereen heeft ouders en grootouders of heeft ze gehad. In de persoonlijke beleving valt een generatie samen met verschillen in lijn in het familieverband (eerste, tweede, derde generatie). Vaak gaat de verwantschapsrelatie gepaard met de verantwoordelijkheid voor opvoeding, financieel onderhoud en wederzijdse steun en zorg. In de opvoeding staat de relatie in het teken van de zorg van de oudere voor een nieuwe, jongere generatie. Bij het ouder worden een natuurlijk proces dat zich voltrekt met ijzeren regelmaat worden de rollen vaak omgedraaid. Jongeren gaan dan zorgen voor ouders of andere ouderen als die afhankelijk worden. Soms wordt één generatie overgeslagen. Grootouders nemen dan opvoedingstaken over van hun kinderen of de jongste generatie gaat zorgen voor de oudste. Het patroon van deze relatie tussen generaties verschilt van cultuur tot cultuur. Voor de samenleving als geheel zijn generaties vanzelfsprekende kaders waarin het handelen van mensen en hun onderlinge relaties worden geordend. Kennis en ervaring moeten worden overgedragen, opengevallen functies moeten worden vervuld, bestuurlijke of politieke elites worden afgelost. Samenlevingen kunnen aanzienlijk verschillen in de wijze waarop deze generatiewisselingen plaatsvinden en georganiseerd zijn. Hoewel de noodzaak van een onderlinge relatie tussen de generaties een vast gegeven vormt, is de manier van ordenen van deze relatie dat niet. Hierin treden zelfs grote variaties op. Soms constateert men met enige spijt een generatiekloof. Bij tijd en wijle vinden generatieconflicten plaats. Van het laatste lijkt vooralsnog eerder sprake in het buitenland dan in Nederland, maar er zijn ook in Nederland wel aanwijzingen voor dat uiteenlopende belangen tot nieuwe spanningen tussen generaties leiden. 17 Het generatiedebat in het buitenland In de Verenigde Staten woedt in het publieke debat al lange tijd een war between generations. Vergrijzing brengt een verschuiving van de macht van het getal en dit treft politiek en electoraal een gevoelige snaar. Aan de ene kant verenigen ouderen zich in grey power-verbanden en maken zij zich op om bijvoorbeeld collectieve uitgaven specifiek voor jongeren (onderwijs) te verminderen. De kosten van de vergrijzing zouden dan in principe door de electorale macht van ouderen op de jongeren afgewenteld kunnen worden. De jongeren moeten de kosten die gemaakt worden voor ouderen, via hun arbeid opbrengen en zouden zich als de druk te hoog wordt er op allerlei manieren aan kunnen onttrekken (emigratie, internationale werkverbanden, private financieringsregelingen, looninflatie). Het generatieperspectief, dat wil zeggen, het beschouwen van algemene beleidsproblemen vanuit het specifieke gezichtspunt van de verhouding tussen generaties, kan kennelijk gemakkelijk uitgroeien tot een generatieconflict. Niet overal wordt evenwel gereageerd zoals in de Verenigde Staten. De ervaringen in andere

22 generatiebewust beleid landen duiden er op dat de latente belangentegenstellingen tussen generaties ook tot andere, meer of minder scherpe reacties kunnen leiden. Berekeningen voor Duitsland tonen aan dat aan de werkende bevolking een belastingverhoging van circa 40 procent moet worden opgelegd om in 2030 alleen al het pensioneringsysteem te betalen. Een toename van de economische groei zorgt niet voor verbetering, daar de betalingen aan pensioenen geïndexeerd zijn naar het gangbare loonniveau. Hoewel de situatie in Duitsland veel nijpender zal zijn dan in de Verenigde Staten, als gevolg van een lagere vruchtbaarheid en de aard van de welzijns- en socialezekerheidsregelingen, vindt er in Duitsland toch géén scherpe discussie over het generatievraagstuk plaats (zie voorts Worldbank 1994). In Noorwegen heeft het parlement expliciet aan het Nationale Planbureau gevraagd om zogenoemde generatierekeningen op te stellen ten behoeve van de vorming van beleid. Elk jaar worden deze generatierekeningen aan de begroting toegevoegd (Finans- og Tolldepartementet 1998). Dit blijkt niet te leiden tot politieke tegenstellingen. 18 De discussie is het felst geweest in Nieuw-Zeeland en in Australië, waar de verzorgingsstaat wordt afgeschilderd als een geschenk van de vooroorlogse en babyboomgeneraties aan zichzelf. Het is in deze visie de babyboomgeneratie geweest, die gunstige collectieve regelingen heeft ontwikkeld en er nu in en de toekomst het meeste profijt van zal trekken. Deze generatie zou verwachten dat de aanspraken voor de oude dag onverkort zullen blijven gelden. De rekening van het geschenk wordt echter aan de jongere generatie voorgelegd. Het impliciete contract tussen de generaties dreigt in die visie een kettingbrief te worden, waarbij de laatst aangeslotenen het gelag betalen, waarbij het in feite niet uitmaakt of men zich wel of niet aan het contract houdt. Is een botsing tussen generaties onvermijdelijk? De reacties in het buitenland laten zien dat conflict en consensus tussen generaties bij de oplossing van urgente beleidsproblemen allebei tot de mogelijkheden behoren. Het benutten van economische generatierekeningen als beleidsinstrument, zoals in Noorwegen, kan als een serieus te onderzoeken optie worden gezien. Maar een scherper conflict over de publieke uitgaven ten behoeve van ouderen of ten behoeve van jongeren, zoals in Australië of Nieuw-Zeeland, kan ook te voorschijn komen. Een beginnend debat in Nederland In Nederland lijken de tegenstellingen tussen jong en oud wat toe te nemen. In de publieke discussie kan men het ontstaan waarnemen van een diffuus gevoel van onzekerheid over de toekomstige sociale zekerheid (AOW en gezondheidszorg), wat versterkt kan worden door de niet goed voorspelbare milieulasten. Men realiseert zich steeds meer dat de nu reeds genomen beslissingen of handelingspatronen in de toekomst op de schouders gaan drukken van de thans jongste generaties. Bestaande stelsels van overdrachten lijken niet goed te passen bij

23 inleiding de veranderende maatschappelijke omstandigheden. Ook op het terrein van het milieu is een discussie aan de gang op welke wijze de belangen van de komende generaties gehonoreerd kunnen worden (Nieuwenhuis 1992). De collectief gefinancierde sociale overdrachten ontstonden volgens een specifiek patroon dat was gebaseerd op de samenstelling van de werkende bevolking in de naoorlogse jaren. De eerste naoorlogse sociale wetten, de Noodwet Drees in 1948 en de Algemene Ouderdomsvoorziening Wet (AOW) in 1956, betroffen financiële toezeggingen en inkomensoverdrachten voor de oudere generatie. Die ouderen hadden door crisis en oorlogsjaren weinig kunnen sparen voor hun oude dag. Oud en arm gingen vaak samen. Noodgedwongen koos de toenmalige regering voor een omslagstelsel ter financiering van de AOW. Andere regelingen ter bescherming van werknemersrisico s en ter financiering van ziektekosten volgden ook het systeem van het omslagstelsel. Hierdoor gingen de groepen met weinig pech of tegenslag betalen voor de groep die wel werd getroffen. Gezonde mensen betaalden voor zieken, werkenden voor niet-werkenden. De premielasten voor al deze collectieve regelingen werden jaarlijks opgebracht, maar werden in de loop van de tijd wel een belemmering voor het goed functioneren van de economie. De gekozen solidariteitsvormen waren niet uitsluitend overdrachten van rijk naar arm, gezond naar ongezond, geschikt naar ongeschikt, maar ook overdrachten van jong (werkend) naar oud (niet meer werkend). Deze richting van overdracht was gewild en door velen aanvaard. Men betaalde graag mee aan de ouderdomsvoorzieningen voor de oudere generaties, in de stille verwachting dat men eenmaal zelf oud en gepensioneerd op dezelfde rechten zou kunnen bogen. Men besefte evenwel niet dat dit stelsel van collectieve overdrachten in feite een stilzwijgend of impliciet contract tussen de generaties inhoudt. De veranderende samenstelling van de bevolking bedreigt dit contract. Minder jongeren zullen samen méér moeten opbrengen ten behoeve van de uittredende en uitgetreden generaties. Dat leidt tot hogere premies en belastingdruk. Het financiële draagvlak van jongeren, in casu van de komende draagvlakgeneraties, zou verder verzwakt kunnen worden als met de inkrimping van de werkende beroepsbevolking ook de productiviteit zou dalen. 19 Naar aanleiding van de vergrijzing is als samenvatting van verschillende publicaties het volgende beeld geschetst: Vele collectieve voorzieningen voor ouderen, zoals de AOW en medische zorg worden gefinancierd uit belastingen die door de werkenden worden opgebracht. Door de vergrijzing zal het draagvlak voor deze voorzieningen afnemen. Binnen de categorie groeit bovendien het aandeel van mensen van tachtig jaar en ouder. Omdat de zorg voor deze categorie ouderen duur is, zullen de uitgaven daaraan ook nog eens meer dan evenredig stijgen. Het gaat hier zeker niet om kleine bedragen. Op het hoogtepunt van de vergrijzing, in 2035, zal er in huidige guldens liefst vijftig miljard meer aan AOW en zorgvoorzieningen moeten worden uitgegeven dan nu. In feite komt het erop neer dat oudere generaties meer van de overheid ontvingen aan uitkeringen en subsidies dan ze aan belastingen en premies betaalden. Voor de jongere generaties geldt dit niet meer.