INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING EN BESTUURSKRACHT: CASE AALST

Transcriptie

1 INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING EN BESTUURSKRACHT: CASE AALST Aantal woorden: Iwein Van den Steen Stamnummer: Promotor: Prof. dr. Joris Voets Commissaris: Prof. dr. Caroline Temmerman Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van: Master of Science in de Bestuurskunde en het Publiek Management Academiejaar:

2 II

3 Vertrouwelijkheidsclausule Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding. Naam student: III

4 Dankwoord Deze masterproef is het resultaat van een jaar lang zwoegen, typen en bijleren. Bij deze wil ik een groot aantal mensen bedanken die mij geholpen en gesteund hebben tijdens deze lange tocht. Vooreerst wens ik mijn promotor, professor dr. Joris Voets, te bedanken om samen met mij dit interessante onderwerp verder uit te diepen en altijd bereid was om op vragen te antwoorden. Aansluitend wens ik ook alle respondenten te bedanken, zonder hen had dit onderzoek niet kunnen plaatsvinden. Daarnaast wil ik mijn vriendin, Ella Michiels, van harte bedanken voor haar steun en het nalezen van deze masterproef. Ook mijn vrienden, en in het bijzonder Laurens Bocqué, wil ik oprecht bedanken voor de motiverende woorden. Tevens wens ik ook het Vlaams Agentschap Wegen en Verkeer te bedanken omdat ik er een vrijwillige stage mocht volgen waar ik veel heb bijgeleerd, alsook veel tips heb gekregen voor het schrijven van deze masterproef. Tot slot had ik graag mijn ouders bedankt om mij de kans te geven deze opleiding te laten volgen en te blijven motiveren. In het bijzonder wil ik mijn vader bedanken voor de inspiratie die hij mij geboden heeft van bovenaf. IV

5 Lijst met tabellen en figuren Tabel 1: Synthese evolutie van het begrip bestuurskracht 9 Tabel 2: Synthese verschillende soorten intergemeentelijke samenwerkingsverbanden 21 Tabel 3: Overzicht reeds beschreven effecten van intergemeentelijke samenwerking op bestuurskracht 28 Tabel 4: Overzicht selectiecriteria 31 Tabel 5: Overzicht gevonden samenwerkingsverbanden in Aalst 31 Tabel 6: Lijst met geïnterviewden samenwerkingsverbanden in Aalst 32 Tabel 7: Gemeenten waar de stad Aalst het vaakst mee samenwerkt 33 Tabel 8: Lijst met geïnterviewden lokale besturen 33 Tabel 9: Overzicht beschrijving van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in Aalst 45 Tabel 10: Overzicht verwachtingen samenwerkingsverbanden 53 Tabel 11: Schematisch overzicht financiële effecten 70 Tabel 12: schematisch overzicht kwaliteitseffecten 71 Tabel 13: Schematisch overzicht schaalvoordelen 72 Tabel 14: Schematisch overzicht schaalnadelen 73 Tabel 15: Schematisch overzicht democratisch gehalte 74 Tabel 16: Schematisch overzicht mening van de gemeenten 81 Tabel 17: Vergelijkende tabel conclusie 92 V

6 Inhoudsopgave Vertrouwelijkheidsclausule... III Dankwoord...IV Lijst met tabellen en figuren... V Inhoudsopgave...VI 1. Inleiding Bestuurskracht: evolutie van een breed begrip Fase 1: eind jaren Fase 2: midden jaren Fase 3: jaren 2000 tot heden Bestuurscultuur Selectie van opgaven Samenwerking Overzicht Intergemeentelijke samenwerking Algemeen Intergemeentelijke samenwerking in Vlaanderen Verschillende vormen van intergemeentelijke samenwerking Democratische supervisie en controle Zuivere intergemeentelijke samenwerking Overzicht Invloed van intergemeentelijke samenwerking op bestuurskracht Positieve effecten Financiële effecten Kwaliteitsverbetering Schaalvoordelen Negatieve effecten Financiële effecten Democratische setting Schaalnadelen Conclusie Methodologie Onderzoeksbenadering Onderzoekscontext en subjecten Onderzoeksvraag Onderzoeksmethode Dataverzameling Data-analyse Resultaten Beschrijving van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in Aalst BibArt Handel Samen en Sociaal Hoperfgoed Erfgoedcel Denderland IGS Westlede Intergem ILvA SOLvA Fingem VI

7 Overzicht Verwachtingen bij het aangaan van intergemeentelijke samenwerking BibArt Handel Samen en Sociaal Hoperfgoed Erfgoedcel Denderland IGS Westlede Intergem ILvA SOLvA Fingem Overzicht Effecten van intergemeentelijke samenwerking in Aalst BibArt Handel Samen en Sociaal Hoperfgoed Erfgoedcel Denderland IGS Westlede Intergem ILvA SOLvA Fingem Overzicht Mening van de deelnemende gemeenten Aalst Erpe-Mere Denderleeuw Overzicht Conclusie Verwachtingen Visie intergemeentelijke samenwerkingsverbanden Visie lokale besturen Conclusie Overzicht Literatuurlijst Bijlagen... 1 Bijlage 1: Printscreen aangemaakte Excel-file leden samenwerking... 1 Bijlage 2: Vragenlijst intergemeentelijke samenwerkingsverbanden... 2 Bijlage 3: vragenlijst lokale besturen... 5 VII

8 VIII

9 1. Inleiding Intergemeentelijke samenwerking is het voorbije jaar vaak in de pers gekomen: de zitpenningen zouden niet in verhouding staan tegenover het werk dat de afgevaardigden maar leveren (Vergauwen, 2017) en de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden zouden investeren in allerlei dubieuze markten (De Standaard, 12 februari 2017). Daarnaast wordt intergemeentelijke samenwerking al jaren geopperd als een van de methoden om bestuurskrachtiger te handelen in de academische literatuur. Het opzet van deze masterproef is om na te gaan wat de gevolgen zijn van intergemeentelijke samenwerking op de bestuurskracht van een lokaal bestuur. Dit zal onderzocht worden aan de hand van de analyse van reeds gevoerde onderzoeken en door deze resultaten in de praktijk te toetsen aan de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden van een grootstad. Er werd gekozen voor de stad Aalst, omdat het een relatief grote stad is met een verscheidenheid aan samenwerkingsverbanden. De onderzoeksvraag van deze masterproef luidt dus: Welke effecten heeft intergemeentelijke samenwerking op de bestuurskracht van de Stad Aalst? Hoofdstuk 2, 3 en 4 vormen de literatuurstudie die opgebouwd is volgens een cascadesysteem. Dit systeem vertrekt met het zoeken naar een definitie voor bestuurskracht en de componenten daarvan. Een van die componenten is samenwerken. Er zijn verschillende vormen van samenwerking, maar de focus van deze masterproef ligt op de intergemeentelijke samenwerking. In hoofdstuk 3 wordt een beschrijving gegeven van het begrip intergemeentelijke samenwerking en de indeling in verschillende categorieën. In het vierde hoofdstuk worden verschillende onderzoeken naast elkaar gelegd en distilleren we de verschillende effecten die intergemeentelijke samenwerking zou kunnen hebben op de bestuurskracht van een lokaal bestuur. Het vijfde hoofdstuk behandelt de methodologie van dit onderzoek. Voor deze masterproef werden de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden van een centrumstad bevraagd, net als de gemeenten waarmee deze grootstad het vaakst samenwerkt om zo een ongenuanceerd beeld te krijgen van wat nu net de effecten zijn die in de praktijk voorkomen en of deze 1

10 daadwerkelijk een effect hebben op de bestuurskracht van een lokaal bestuur. De resultaten uit deze bevraging worden weergegeven in het zesde hoofdstuk. Ten slotte geeft het zevende hoofdstuk antwoord op de onderzoeksvraag in de conclusie. 2

11 2. Bestuurskracht: evolutie van een breed begrip Het begrip bestuurskracht duikt sinds de jaren 70 steeds meer op in de bestuurskundige literatuur. Het begrip onderging een evolutie gekoppeld aan de evoluties die de bestuurskunde doormaakte, zo kreeg bestuurskracht een andere invulling in de jaren 80 naar aanleiding van het New Public Management en later kreeg het opnieuw een andere invulling onder invloed van de New Public Governance beweging. Ook nu is het een veelgebruikte term in het politieke en bestuurskundige discours, aangezien het witboek interne staatshervorming aantoonde dat er een tekort was aan bestuurskracht bij de gemeenten en dat de huidige Vlaamse Regering zich sterk maakt dat het de bestuurskracht van de gemeenten zal vergroten (Bouckaert, De Peuter & Van Orshoven, 2015). Er bestaat, ten gevolge van deze evoluties, geen eenduidige definitie van wat bestuurskracht nu net is. Wel zijn er vele pogingen geweest om dit vage, complexe begrip te vatten in een definitie. Een logisch gevolg hiervan is dat vele auteurs er tegenstrijdige, of zelfs volledig verschillende definities van bestuurskracht op nahouden. Vermits het begrip een evolutie doormaakte en er in academische kringen veel onenigheid bestaat over het begrip, schetsen we deze evolutie en bakenen we af wat wij beschouwen als bestuurskracht in het licht van deze masterproef. 2.1 Fase 1: eind jaren 70 Eind de jaren 70 maakte de term bestuurskracht furore naar aanleiding van de grote gemeentelijke fusieoperatie. Rudolf Maes (1970 geciteerd in Bouckaert, De Peuter en Van Orshoven, 2015) sprak van een algemene gehuldigde opvatting dat de Belgische gemeenten te kleine bestuurseenheden vormden om hun rol naar behoren te kunnen vervullen (p. 15). Hier werd aan tegemoetgekomen door de kleine gemeenten te fuseren naar nieuwe grote gemeenten die geografisch groot en bevolkt genoeg waren om hun opdrachten efficiënt en effectief uit te voeren. Er werden in deze visie drie voorwaarden gekoppeld aan de notie bestuurskracht, namelijk geografische grootte, minimum inwonersaantal en het beschikken over voldoende financiële middelen. Discussies aangaande bestuurskracht draaiden steevast uit op inwonersaantallen en 3

12 als formele norm werd het minimum aantal inwoners op gelegd, maar informeel lag deze norm op inwoners (De Rynck & Steur, 2009). De redenering hierachter was de volgende: meer inwoners per gemeente garanderen meer inkomsten, lagere bestuurskosten en een afname van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden (Korsten et al., 2007, in Bouckaert et al., 2015, p. 16). Denters en Toonen, en vele onderzoekers voor hen, hebben in 2010 aangetoond dat de schaalgrootte van een gemeente en de vermeende grotere financiële draagkracht niet zozeer een positieve invloed hebben op de kwaliteit van het lokale bestuur (Denters & Toonen, 2010). Integendeel zelfs, in 2014 werd door M.A. Allers en Geetsema aangetoond dat gemeentelijke herindelingen, zoals een fusie, helemaal niet tot lagere bestuurskosten leiden (in Bouckaert et al., 2015). Samengevat kan gesteld worden dat eind de jaren 70 een gemeente als bestuurskrachtig werd gezien wanneer deze beschikte over veel inputs en een goeie omgeving. Zo werd een gemeente met een relatief groot grondgebied, meer dan inwoners en een gezonde financiële draagkracht, beschouwd als zeer bestuurskrachtig. 2.2 Fase 2: midden jaren 80 In het midden van de jaren 80 werd, onder invloed van de New Public Managementbeweging, afgestapt van de eenzijdige focus op inputs en de omgeving van de gemeente. De focus werd verlegd naar de outputs en outcomes die een gemeente genereerde. De resultaten van het lokaal beleid primeerden dus boven een vast inwonersaantal of de beschikbaarheid van voldoende financiële middelen, kwaliteit ging boven kwantiteit. Derksen et al. (1987, in Bouckaert et al., 2015) definiëren bestuurskracht als het vermogen bezitten om taken te behartigen, in staat zijn tot een optimale uitvoering van wettelijke taken, oplossing van lokale problemen en voorziening in lokale behoeften (p. 17). Het is dus duidelijk dat er, naast de beschikbare middelen zoals in de eerste fase, vooral gefocust wordt op de optimale uitvoering en oplossingen voor lokale problemen. De focus op deze begrippen duidt weldegelijk op een resultaatsgerichtheid die gemeten wordt aan de hand van bepaalde criteria, zoals effectiviteit, efficiëntie, enzovoort (Bouckaert et al., 2015). Op de zienswijze van het New Public Management op bestuurskracht kwam opnieuw kritiek vanuit de academische wereld. Ringeling formuleerde in 2007 de kritiek dat deze beschouwing veel te eenzijdig focust op resultaten, volgens hem moeten aspecten die te 4

13 maken hebben met de bestuurscultuur ook opgenomen worden in de analyses met betrekking tot de bestuurskracht van een gemeente. Ook vindt hij dat de gemarginaliseerde rol van politiek en beleid versterkt moet worden (Ringeling, 2007 in Bouckaert et al.,2015). Denters en Toonen (2010) menen ook dat men een te eenzijdig perspectief hanteert bij bestuurskrachtmetingen. Men gaat enkel uit van een intern organisatieperspectief en bekijkt de gemeente als dusdanig enkel in de rol van beleidsmaker en dienstverlener. Ze stellen dat dit maar een deel van het volledige plaatje is, een gemeente maakt namelijk deel uit van een bestuurlijk stelsel waarin ze een innoverende en reorganiserende rol spelen. De belangrijkste kritiek op bestuurskracht die voor deze masterproef relevant is komt van Korsten, Abma en Schutgens (2007). Ze stellen, net als hun collega s, dat de insteek van het New Public Management te eenzijdig en te intern gericht is. Ze noemen deze praktijk bestuurscentrisch (p. 17), deze praktijk gaat ervan uit dat gemeenten volledig onafhankelijk handelen bij het maken en uitvoeren van hun beleid. Korsten et al. stellen dat deze benadering niet langer geoorloofd is in een sterk veranderende maatschappij, waar netwerkvorming een steeds groter wordende opmars maakt (Korsten, Abma en Schutgens, 2007 in Bouckaert et al., 2015). Samengevat wordt, in deze fase, een gemeente als bestuurskrachtig beschouwd wanneer ze enerzijds genoeg middelen heeft om haar lokaal beleid te maken en uit te voeren en anderzijds deze middelen kan omzetten in daadwerkelijke resultaten. Er lag een grote nadruk op deze resultaten en er werd ook voortdurend gezocht naar manieren om de output van een gemeente te kwantificeren. 5

14 2.3 Fase 3: jaren 2000 tot heden Vanaf de jaren 2000 werd er veel kritiek geuit op de eenzijdige fixatie op het gemeentebestuur an sich en werd er meer aandacht geschonken aan het netwerk waarin de gemeente opereert. Men spreekt dus niet meer van een government-benadering, waarin gesteld wordt dat de gemeente de enige actor is binnen de beleidscyclus, maar van een governance-benadering, waarbij de gemeente zich in een netwerkstructuur bevindt en met verschillende partners moet samenwerken om beleidsproblemen effectief en efficiënt op te lossen (Bouckaert et al., 2015). In deze governance-benadering hecht men, naast de inputs en de outputs vanuit de vorige fasen, meer belang aan het proces. Er wordt gekeken naar hoe een gemeente een lokaal beleid uitstippelt. Volgens deze benadering is bestuurskracht een mix van verschillende elementen: bestuurscultuur, opgaveselectie en samenwerking. Deze verschillende elementen kunnen invloed uitoefenen op de bestuurskracht van een gemeente (Bouckaert et al., 2015) Bestuurscultuur Bestuurscultuur wordt steeds meer aan bestuurskracht gekoppeld omdat het exemplarisch is voor de aandacht die men voor het proces heeft. Bestuurscultuur is immers volgens Noordegraaf & Vermeulen (in Bouckaert et al., 2015) een verzameling van werkwijzen en gewoonten die binnen een organisatie heersen en die op een zekere manier dienen gekneed te worden opdat ze binnen de organisatiestructuur zouden passen en op die manier de bestuurskracht versterken. Deze auteurs definiëren bestuurskracht dan ook als het competent aangaan van uitdagingen door lokale bestuurders en andere relevante partijen waarbij men culturele resources tradities, stijlen en gebruiken strategisch inzet (2007, p. 19). In hun definitie komen duidelijk het gebruik van tradities, stijlen en gebruiken naar voor en ze poneren dat men deze strategisch moet gebruiken bij het maken van beleid. Op die manier kan, volgens hen, de bestuurskracht van een gemeente worden vergroot Selectie van opgaven Binnen deze recente stroming houdt bestuurskracht ook verband met de selectie van de opgaven. Bestuurskracht gaat er dus ook om hoe de opgaven van een overheid geframed worden en op welke manier men met deze opgaven omgaat. Hiervoor ging het erom dat de gemeente de dingen goed deed, nu wordt er ook gekeken of de gemeente de goede dingen 6

15 doet. De gemeenten worden geconfronteerd met een groot aantal opgaven, het is aan hen om hieruit de beste opgaven te selecteren en deze dan tot een goed einde te brengen. Door aandacht te schenken aan dit deel van het beleidsproces betrekken academici nu ook een politiek luik in het bestuurskrachtvraagstuk, gezien de politiek veelal beslist wat er op de agenda komt. Gemeenten die capabel zijn om, gegeven hun middelen, de juiste opgaven tot een goed resultaat te brengen worden gezien als zijnde bestuurskrachtig (Bouckaert et al., 2015) Samenwerking Het aspect dat het meest terugkeert in de verschillende, doch gelijkaardige, definities van bestuurskracht binnen deze nieuwe stroming is samenwerking. In 2004 definieerde Wesseling (geciteerd in Bouckaert et al., 2015) bestuurskracht als volgt: de mate waarin een samenleving erin slaagt gezamenlijk gerichte krachten te organiseren om bepaalde effecten te realiseren (p. 18). Iets later in 2007 omschreven Boogers en Schaap (geciteerd in Bouckaert et al., 2015) bestuurskracht als de mate waarin een gemeente in staat is haar verantwoordelijkheden te definiëren, in te schatten welke partners bij de diverse oplossingsrichtingen noodzakelijk zijn en met die partners ook tot een goede aanpak van de problemen komen (p. 18). Ook Castenmiller gaf in 2009 een nieuwe definitie voor bestuurskracht: het vermogen van lokale overheden om maatschappelijke uitdagingen centraal te stellen, relevante actoren bij elkaar te brengen, deze te laten samenwerken met een democratisch bestuur dat betrouwbaar, integer en responsief is (p. 310). In bovenstaande definities komen de waarden samenwerken en relevante partners terug. De lokale overheden opereren steeds vaker in netwerkverbanden, zij staan niet langer alleen in voor de vormgeving van het publieke speelveld, integendeel: samen met partners geven zij vorm aan het beleid. Het logische gevolg hiervan is een dissemination of responsibility, dit wil zeggen een gedeelde verantwoordelijkheid. Vermits de lokale overheden niet alleen instaan voor het publieke speelveld dient de verantwoordelijkheid gedeeld te worden over alle netwerkpartners indien er iets misloopt (Bouckaert et al., 2015). Volgens De Rynck en Steur (2009) wordt samenwerking of netwerking pas sinds de laatste jaren erkend als eigenstandige factor om bestuurskracht te verbeteren. Dit hangt, volgens De Rynck, samen met de heersende opvatting dat de overheid maatschappelijke vraagstukken enkel kan oplossen in samenspel met haar omgeving. 7

16 Er zijn verschillende vormen van samenwerking waar gemeenten aan kunnen deelnemen, de belangrijkste worden hieronder vermeld en kort toegelicht. Publiek-private samenwerking: een samenwerkingsvorm waarbij een publieke actor samen met allerlei maatschappelijke partijen met een privaat statuut samenwerkt. Het betreft hier vooral organisaties uit het brede maatschappelijke middenveld en burgerorganisaties. Tussen deze overheden en deze maatschappelijke private actoren ontstaan dan netwerken die zich focussen op ofwel beleidsthema s of op het aanbieden van dienstverlening (De Rynck & Steur, 2009). Interbestuurlijke samenwerking: een vorm van samenwerken voor overheden met een brede waaier aan definities. Een afgelijnde definitie vinden we bij De Rynck & Wayenberg (2007). Zij stellen dat voor interbestuurlijke samenwerking minstens twee besturen van verschillende niveaus dienen betrokken te zijn. Er is dus een duidelijke verticale structuur. Tussen deze bestuursniveaus dient er zich tweerichtingsverkeer af te spelen dat gericht is op overleg, coördinatie of collaboratie. Het krijgt veelal vorm in een organisatieverband met gemandateerden van verschillende niveaus, dit kunnen ambtenaren of politici zijn. Intragemeentelijke samenwerking: de intragemeentelijke samenwerking betreft een tweedelig luik. Enerzijds politiek-bestuurlijke samenwerking, anderzijds politiek-ambtelijke samenwerking. De politiek-bestuurlijke samenwerking betreft het kerntakendebat van de gemeenteraad en het college. De politiek-ambtelijke samenwerking behelst het management van het ambtenarenkorps en de mate waarin de politiek hierin vermengd is. Het betreft dus samenwerking tussen de componenten binnen één gemeente (De Rynck & Steur, 2009). Intergemeentelijke samenwerking: de intergemeentelijke samenwerking is een samenwerkingsvorm tussen twee of meer gemeenten. In hoofdstuk 3 wordt deze samenwerkingsvorm dieper toegelicht. 8

17 2.4 Overzicht Fase 1 Fase 2 Fase 3 Tijd Eind jaren 70 Midden jaren tot heden Definitie van bestuurskracht Focus Kernvraag Bestuurskracht is een optelsom van geografische grootte, inwonersaantal en financieel draagvlak van een overheid. Inputs en omgevingsfactoren Hebben we genoeg middelen en draagvlak om goed beleid te voeren? Tabel 1: Synthese evolutie van het begrip bestuurskracht Bestuurskracht is een optelsom van de middelen die ter beschikking zijn en de capaciteit om deze effectief om te zetten in resultaten. Ouputs en outcomes Maken we goed beleid met de middelen die we hebben? Bestuurskracht is een optelsom van de bestuurscultuur, het omgaan met de opgaveselectie en het vinden van en samenwerken met relevante partijen. Proces en stakeholders Van alle dingen die we kunnen doen: doen we de goede dingen met de juiste partijen op een juiste manier? 9

18 10

19 3. Intergemeentelijke samenwerking 3.1 Algemeen Wereldwijd is het een vaak voorkomend fenomeen dat gemeenten samenwerken. Deze samenwerking kan zowel vrijwillig, door de gemeenten zelf, aangegaan worden als verplicht worden opgelegd door de hiërarchisch bovenstaande overheden. De opkomst van het fenomeen intergemeentelijke samenwerking gaat hand in hand met de opkomst van networked governance : het naast elkaar opereren in netwerken waarbij de vroegere politieke en administratieve hiërarchische structuren plaats ruimen voor een meer horizontale netwerkstructuur. De verschuiving van government naar governance zorgde ervoor dat er anders moest gekeken worden naar de politieke autoriteiten. Ze worden niet meer beschouwd als entiteiten die de mogelijkheid hebben om controle uit te oefenen over de lager geplaatste overheden, maar meer als partners die samen de macht bezitten om samenwerkingen aan te gaan en netwerken uit te bouwen met verschillende publieke en private actoren (Teles, 2016). In vele landen over de wereld, waaronder ook België, worden ook steeds vaker bevoegdheden gedecentraliseerd en overgeheveld naar de lagere echelons. De gemeentes kregen veel meer en veel complexere bevoegdheden. Naast de meer horizontale netwerkstructuur van actoren zorgen ook het groeiende aantal en de stijgende complexiteit van bevoegdheden ervoor dat gemeenten sneller een samenwerkingsverband zullen oprichten om bepaalde beleidsuitdagingen samen aan te pakken (Teles, 2016). Intergemeentelijke samenwerking is dus een vorm van samenwerking tussen twee of meer gemeentes, waarbij ze samen een arrangement organiseren dat de grenzen van de gemeenten overstijgt om zo specifieke resultaten te behalen (Teles, 2016). 11

20 3.2 Intergemeentelijke samenwerking in Vlaanderen Gemeenten kunnen in België samenwerken met andere lokale besturen voor taken van lokaal belang. Dit recht om op vrijwillige basis samen te werken staat verankerd in de Belgische Grondwet in artikel 162. In dit artikel wordt ook bepaald dat een decreet verdere invulling zal geven aan deze regel. Vermits de organisatie en samenwerking van de lokale besturen binnen hetzelfde gewest geregionaliseerd is door de staatshervorming van 2001 heeft het Vlaams Gewest, in concreto de Vlaamse Regering, dit decreet opgesteld (De Rynck & Wayenberg, 2013). In Vlaanderen wordt de intergemeentelijke samenwerking geregeld door het decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking van 6 juli Dit decreet is de opvolger van de federale wet betreffende de intercommunales van 22 december 1986, dewelke ook werd opgeheven bij de inwerkingtreding van het decreet. Het decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking werd voor het laatst gewijzigd op 17 juni Bij deze wijziging werd een vijfde soort van intergemeentelijke samenwerking toegevoegd, namelijk de opdrachthoudende vereniging met private deelname. In wat volgt zullen we de hoofdlijnen van het decreet schetsen aan de hand van drie grote pijlers waar de toenmalige Vlaamse Regering rekening mee hield in het opstellen van het decreet. Op deze manier wordt op een overzichtelijke manier weergegeven wat intergemeentelijke samenwerking is in Vlaanderen Verschillende vormen van intergemeentelijke samenwerking Het decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking is gebaseerd op het beginsel van de variëteit. Vóór de invoering van het decreet bestond er slechts één vorm van intergemeentelijke samenwerking, de intercommunales. Deze vorm werd voorgeschreven in de federale wet betreffende de intercommunales. In 2001 werd hier verandering in gebracht door maar liefst vier verschillende vormen van intergemeentelijke samenwerking te erkennen. Deze vier vormen kunnen worden onderverdeeld in twee lichte en twee zware vormen van intergemeentelijke samenwerking. De zware vormen worden zo genoemd omdat ze aan veel meer wettelijke voorschriften dienen te voldoen dan de lichte vormen, die een vrijer karakter hebben. De twee lichte vormen zijn de interlokale vereniging en de projectvereniging. De 12

21 twee zware vormen zijn de dienstverlenende vereniging en de opdrachthoudende vereniging (De Peuter & Wayenberg, 2007). De nieuw toegevoegde vorm, de opdrachthoudende vereniging met private deelname, kan ook ondergebracht worden bij de groep van de zware vormen Interlokale vereniging De eerste van de twee lichte vormen is de interlokale vereniging. Dit is een intergemeentelijk samenwerkingsverband zonder rechtspersoonlijkheid. Deze vorm wordt in het decreet van 2001 behandeld in de artikelen 6 tot en met 9. In tegenstelling tot de andere vormen betreft het hier een contractuele vorm van intergemeentelijk samenwerken. Het decreet bepaalt, in artikel 6, dat twee of meer gemeenten een samenwerkingsverband zonder rechtspersoonlijkheid kunnen oprichten om, zonder beheersoverdracht, een welbepaald project van gemeentelijk belang te verwezenlijken. Ook bepaalt het decreet dat andere rechtspersonen van publiek- of privaatrecht hieraan kunnen deelnemen (Van Garsse & Vandendriessche, 2013). Een interlokale vereniging wordt opgericht op basis van een wederzijdse overeenkomst tussen alle deelnemende partijen dewelke niet onderhevig is aan controle door de Vlaamse Overheid. Deze vorm van intergemeentelijke samenwerking is bedoeld voor de uitvoering van samenwerkingsprojecten waarvoor geen rechtspersoonlijkheid vereist is (De Peuter & Wayenberg, 2007). Wanneer er echter wel rechtspersoonlijkheid vereist is, zijn de gemeenten verplicht om een andere, zwaardere vorm van intergemeentelijke samenwerking te kiezen. Het betreft dus de lichtste en meest soepele vorm van intergemeentelijke samenwerking. De overeenkomst waarop deze vereniging gestoeld is bevat, volgens artikel 7 van het decreet, bepalingen omtrent de duurtijd en de eventuele verlenging, de opzegmogelijkheid, de eventuele inbreng van de deelnemers en de wijze waarop deze inbreng wordt beheerd, de interne organisatie, de wederzijdse rechten en verplichtingen en de financiële repercussies, de informatieverstrekking aan de deelnemers en de jaarlijkse evaluatie door de gemeenteraden, de opmaak van de rekeningen en de bestemming van het resultaat, de financiële controle en de vereffening. Ook kan deze overeenkomst, volgens artikel 8, bepalen dat een van de deelnemende gemeenten als beherende gemeente wordt aangesteld waar de zetel gevestigd wordt en die optreedt als vertegenwoordiger van de vereniging. Artikel 9 stipuleert dat er een 13

22 beheerscomité dient opgericht te worden dat bestaat uit minstens één afgevaardigde van elke deelnemer. De interlokale vereniging werd door de Vlaamse Regering in het leven geroepen om projecten uit te voeren die in beginsel in omvang beperkt zijn. Zo beoogt men bijvoorbeeld levering van een dienst door een centrumgemeente te laten uitvoeren door een interlokale vereniging aan alle leden van het samenwerkingsverband. Deze constructie laat ook toe te zorgen voor beleidsafstemming op bepaalde domeinen zoals cultuur, sport en welzijn. In deze beleidsdomeinen worden de interlokale verenigingen dan ook het meest gebruikt en ze hebben veelal betrekking op onder meer bibliotheken, rioolinfrastructuur, drugspreventie, toerisme enzovoort (Van Garsse & Vandendriessche, 2013). Volgens de meest recente cijfers van het Agentschap Binnenlands Bestuur en de VVSG zijn er bij benadering een 150-tal interlokale verenigingen actief (ABB & VVSG, 2014) Projectvereniging De projectvereniging is de tweede vorm van intergemeentelijke samenwerking van de twee lichte vormen. Het betreft de minst zware vorm van intergemeentelijke samenwerking met rechtspersoonlijkheid. Deze vorm van samenwerken wordt geregeld in de artikelen 13 tot en met 24 van het decreet van De projectvereniging is in beginsel bedoeld voor de uitvoering van kleinschalige projecten die een beperkt aantal gemeenten aanbelangen en waarvan de verwezenlijking een kort tijdsverloop vergt. Omwille van dit idee wordt de projectvereniging opgericht voor een termijn die maximaal zes jaar mag bedragen, deze termijn is wel hernieuwbaar. Ook werkt een projectvereniging, wegens de korte duurtijd, met een simpele bestuursstructuur. Er wordt enkel een Raad van Bestuur aangewezen. De projectvereniging is een publiekrechtelijke rechtspersoon (Van Garsse & Vandendriessche, 2013). In tegenstelling tot de interlokale vereniging kunnen niet zomaar alle andere publieke en private actoren deelnemen. Volgens artikel 10, dat ook geldt voor alle andere vormen van intergemeentelijke samenwerking met rechtspersoonlijkheid, kunnen enkel gemeenten, autonome gemeentebedrijven, OCMW s, politiezones, hulpverleningszones, andere projectverenigingen en de andere vormen van intergemeentelijke samenwerking met rechtspersoonlijkheid deelnemen aan een projectvereniging (De Peuter & Wayenbergh, 2007). 14

23 In 2013 waren er over heel Vlaanderen slechts een twintigtal projectverenigingen opgericht. De projectverenigingen zijn vooral actief in de domeinen archeologie, cultuur, werk en toerisme (Van Garsse & Vandendriessche, 2013). In iets recentere cijfers uit het evaluatierapport van de VVSG en ABB van 2014 blijkt dat er toen al een vijftigtal projectverenigingen actief waren, de projectverenigingen zaten in de lift Dienstverlenende en opdrachthoudende vereniging De dienstverlenende vereniging en de opdrachthoudende vereniging worden gezien als de zware vormen van intergemeentelijke samenwerking. Het betreft de nieuwe vorm van wat in de vorige wetgeving gezien werd als intercommunales. Deze nieuwe vormen pogen dan ook de vroegere intercommunales in de vorm van een Naamloze vennootschap (NV) of een Commanditaire vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (CVBA) te vervangen. Deze beide vormen betreffen publiekrechtelijke rechtspersonen, maar voor hetgeen dat niet in het decreet van 2001 geregeld wordt, blijven de bepalingen van de privaatrechtelijke CVBA uit het Wetboek van Vennootschappen van 7 mei 1999 van toepassing, meer bepaald artikelen 350 tot en met 436. Beide samenwerkingsvormen worden hier samen besproken omdat ze redelijk gelijklopend zijn qua vorm en ze door dezelfde artikelen in het decreet intergemeentelijke samenwerking geregeld worden. Deze verenigingen worden in het decreet behandeld in de artikelen 25 tot en met 70bis. De dienstverlenende vereniging is een vorm van intergemeentelijke samenwerking met rechtspersoonlijkheid en zonder beheersoverdracht hetwelk tot doel heeft een duidelijke omschreven ondersteunende dienst te verlenen aan de deelnemende gemeenten. Dit kan eventueel voor verschillende beleidsdomeinen. De opdrachthoudende vereniging is een samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid dat tot doel heeft om een of meer duidelijk omschreven bevoegdheden met betrekking tot een of meer samenhangende beleidsdomeinen uit te voeren ten behoeve van de deelnemende gemeenten. De opdrachthoudende vereniging verschilt van de dienstverlenende vereniging in die zin dat ze beheersoverdracht inhoudt. Dit betekent dat de deelnemende gemeenten het samenwerkingsverband de uitvoering van de door henzelf genomen beslissingen in het kader van hun doelstellingen toevertrouwen. De deelnemende gemeenten ontnemen zichzelf daarmee het recht om zelf of met anderen 15

24 dezelfde opdracht uit te voeren (De Peuter & Wayenberg, 2007; Van Garsse & Vandendriessche, 2013). De dienstverlenende en opdrachthoudende verenigingen hebben een veel langere bestaansduur dan projectverenigingen, namelijk maximum achttien jaar. Deze termijn is volgens artikel 35 van het decreet van 2001, na afloop van de voorbije termijn, telkens hernieuwbaar voor een periode die niet langer mag zijn dan achttien jaar. Ook beschikken beide verenigingen steeds over een algemene vergadering en een Raad van Bestuur. Er is altijd de mogelijkheid om het dagelijks bestuur over te dragen aan een directiecomité en er kan geopteerd worden om adviescomités op te richten indien de doelstellingen meervoudig en gevarieerd zijn, indien niet alle deelnemende gemeenten een kandidaat-bestuurder hebben voorgedragen of indien de geografische spreiding van zo een omvang is dat een adviescomité noodzakelijk is (Van Garsse & Vandendriessche, 2013). Overeenkomstig artikel 29 van het decreet houdende intergemeentelijke samenwerking mogen, naast gemeenten, ook andere publieke rechtspersonen deelnemen aan een dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging. Zo mogen er ook autonome gemeentebedrijven, OCMW s en hun verenigingen en andere samenwerkingsverbanden geregeld onder hetzelfde decreet deelnemen. Deze vormen van intergemeentelijke samenwerking kunnen op de meeste bijval rekenen in Vlaanderen. Zo waren er in 2007 negentig samenwerkingsverbanden actief. Dit zijn geaggregeerde cijfers, in het evaluatierapport van de VVSG en ABB wordt een opsplitsing gemaakt. In 2014 waren er 62 opdrachthoudende verenigingen actief en 28 dienstverlenende, de totaalsom blijft dezelfde. De dienstverlenende samenwerkingsverbanden zijn vooral actief in de medico-sociale diensten, informatica, streekontwikkeling, energie, recreatie en sport. De opdrachthoudende zijn vooral actief in de domeinen recreatie en sport, maar ook op het gebied van watervoorziening, riolenbeheer, informatica, milieu, bibliotheekwerking en afvalverwerking en huisvuilverwijdering (De Peuter & Wayenberg, 2007; Van Garsse & Vandendriessche, 2013). 16

25 Opdrachthoudende vereniging met private deelname Zoals hierboven vermeld werd het decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking op 17 juni 2016 aangepast. Bij deze aanpassing werd een vijfde vorm voor intergemeentelijk samenwerken toegevoegd, met name de opdrachthoudende vereniging met private deelname. De opdrachthoudende vereniging met private deelname betreft een opdrachthoudende vereniging waaraan privaatrechtelijke rechtspersonen kunnen deelnemen overeenkomstig artikel 10, paragraaf 2 van het decreet van Dit artikel bepaalt dat privaatrechtelijke rechtspersonen kunnen deelnemen in een opdrachthoudend samenwerkingsverband wanneer het ofwel een samenwerkingsverband betreft met als enige doelstelling het realiseren van opdrachten vermeld in het Energiedecreet van 8 mei 2009 of het realiseren van opdrachten vermeld in het decreet betreffende duurzaam beheer van materiaalkringen en afvalstoffen van 23 december De opdrachthoudende vereniging met private deelname wordt geregeld in het decreet door dezelfde artikelen als de dienstverlenende en de opdrachthoudende vereniging, tenzij anders bepaald. Zo heeft zij dus ook een duurtijd van maximaal achttien jaar en zal er steeds een algemene vergadering en een Raad van Bestuur moeten worden aangesteld. Ook betreft het hier een samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid en beheersoverdracht. Het samenwerkingsverband krijgt dus van de deelnemende gemeenten en de private partners het vertrouwen en de macht om beslissingen te nemen in het kader van haar doelstellingen. Vermits deze vorm zeer recent in de wetgeving werd ingeschreven, is er nog geen informatie beschikbaar over hoeveel intergemeentelijke samenwerkingsverbanden er zijn in Vlaanderen die opereren onder de vorm van opdrachthoudende vereniging met private deelname Democratische supervisie en controle De tweede pijler die de toenmalige Vlaamse regering in acht hield bij het opmaken van het decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking, betreft de democratische controle over de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Zo was het de bedoeling van de Vlaamse regering dat gemeenteraden van de desbetreffende deelnemende gemeenten altijd konden toezien op de uitvoering van de taken die geregeld worden door een intergemeentelijk samenwerkingsverband. 17

26 In het verleden was dit niet het geval. Met betrekking tot de klassieke intercommunales werd vaak de kritiek geuit dat er over de beslissingen van deze organisaties weinig tot niet werd gerapporteerd aan de gemeenteraden van de deelnemende besturen. Op deze manier kregen de gemeentebesturen onvoldoende informatie binnen over de intercommunales, dit had als gevolg dat de intercommunales een eigen leven begonnen te leiden, los van de politieke macht van de gemeentebesturen (De Peuter & Wayenberg, 2007). Om tegemoet te komen aan deze kritiek en de gemeentebesturen dus meer controlemogelijkheden te geven over de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden werden in het decreet van 2001 acht innovaties doorgevoerd. Deze hebben voornamelijk betrekking op de twee zware vormen, in mindere mate op de lichtere vormen. In wat volgt worden deze acht maatregelen kort toegelicht. De eerste maatregel die in het decreet werd opgenomen betreft de duurtijd van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Waar deze vroeger voor de intercommunales dertig jaar was, is deze nu gereduceerd tot achttien jaar voor de zware vormen van samenwerking. Voor de projectvereniging is het zes jaar en voor de interlokale vereniging werd geen maximumduurtijd opgelegd (De Peuter & Wayenberg, 2007). Op deze manier krijgen de gemeenteraden meer supervisie, aangezien ze sneller een opportuniteitsafweging dienen te maken over het al dan niet voortzetten van het samenwerkingsverband. De tweede maatregel die ingevoerd werd ter versterking van de democratische controle heeft betrekking op de doelstellingen van de samenwerkingsverbanden. Waar vroeger de intercommunales verschillende doelstellingen konden nastreven, wordt nu door het decreet vereist dat de doelstellingen van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden duidelijk en welomlijnd zijn. Zo werd al uitgelegd dat een dienstverlenende vereniging een duidelijk omschreven dienst moet verlenen en een opdrachthoudende vereniging een of meerdere duidelijke omschreven taken dient uit te voeren. Ook voor de lichtere vormen van samenwerking zijn de doelstellingen beperkt, ze werden immers in het leven geroepen om projecten van geringe omvang te verwezenlijken (De Peuter & Wayenberg, 2007). Vervolgens werd, als derde maatregel, ingevoerd dat elke wijziging van de statuten moet worden goedgekeurd door de gemeenteraden van de deelnemende gemeentebesturen. Dit is van toepassing op alle samenwerkingsverbanden behalve de interlokale vereniging (Van 18

27 Garsse & Vandendriessche, 2013). Aanpassingen aan het oprichtingscontract van interlokale verenigingen dienen niet te worden goedgekeurd. Voorafgaand aan het decreet dienden enkel wijzigingen die bijkomende plichten of een vermindering van rechten in hoofde van de gemeenten inhield, goedgekeurd te worden (De Peuter & Wayenberg, 2007). Ook dient vanaf de invoering van het decreet minstens tweemaal per jaar een rapport opgesteld te worden door het intergemeentelijk samenwerkingsverband en worden afgeleverd aan elk van de deelnemende besturen. Van dit rapport wordt vervolgens ook verslag uitgebracht in de gemeenteraad (Van Garsse & Vandendriessche, 2013). Dit geldt voor zowel de dienstverlenende als de opdrachthoudende vereniging, maar ook de projectvereniging moet verslag uitbrengen aan zijn deelnemende actoren. Aan de interlokale vereniging werd deze verplichting niet opgelegd (De Peuter & Wayenberg, 2007). Naast de verplichte Raad van Bestuur dienen de opdrachthoudende en dienstverlenende verenigingen ook verplicht een algemene vergadering aan te stellen. In het licht van deze verplichte algemene vergadering werden in het decreet drie hervormingen ingevoerd om de democratische controle van de gemeenteraden te versterken. Zo moet de algemene vergadering minstens tweemaal per jaar samenkomen, waarbij alle vertegenwoordigers van alle deelnemende actoren aanwezig zijn, ook de gemeenten (Van Garsse & Vandendriessche, 2013). Ten tweede krijgen de vertegenwoordigers die de samenkomst van de algemene vergadering bijwonen slechts een mandaat voor één bijeenkomst en moet deze per bijeenkomst worden vastgesteld. Ten derde worden de vertegenwoordigers van de gemeente aangewezen door de gemeenteraad zelf, in plaats van door het College van Burgemeester en schepenen, zoals dit vroeger het geval was (De Peuter & Wayenberg, 2007). In tegenstelling tot de dienstverlenende en de opdrachthoudende verenigingen opereert de projectvereniging enkel met een Raad van Bestuur en de interlokale vereniging enkel met een commissie bestaande uit vertegenwoordigers van alle betrokken partijen (De Peuter & Wayenberg). De laatste hervorming die werd ingevoerd met het decreet van 2001 betreft de oppositiepartijen in de gemeenteraad. Het decreet stipuleert in artikel 16 dat door een afgevaardigde van een oppositiepartij aan de vergaderingen van de Raad van Bestuur moet worden deelgenomen, zij het met slechts een raadgevende stem. Dit artikel is van toepassing op de dienstverlenende, opdrachthoudende en projectvereniging. De interlokale vereniging, met haar simpele structuur, hoeft geen leden van de oppositie te laten deelnemen aan haar vergaderingen (De Peuter & Wayenberg, 2007). 19

28 Met deze acht hervormingen werd de democratische supervisie van de gemeenteraad duidelijk versterkt. Ze kan nu haar stem laten gelden en de samenwerkingsverbanden sturen waar zij dit nodig acht. In het verleden was dit niet het geval, de intercommunales stonden los van de gemeenteraden en konden hun eigen koers bepalen los van de politieke macht van de gemeenten Zuivere intergemeentelijke samenwerking De derde en laatste pijler die de Vlaamse Regering in gedachten hield om de intergemeentelijke samenwerking te vernieuwen was deze van de zuivere intergemeentelijke samenwerking (De Peuter & Wayenberg, 2007). Met zuiver wordt bedoeld dat de participanten van een intergemeentelijk samenwerkingsverband voornamelijk gemeenten of andere publieke rechtspersonen moeten zijn. Om dit te bekomen moesten de zogenaamde gemixte intercommunales dus afgeschaft worden, aangezien hier private bedrijven aan deelnamen. De Vlaamse Regering argumenteerde dat deze afschaffing nodig was omdat intergemeentelijke samenwerking zou moeten gezien worden als een uitbreiding van de dienstverlening van de deelnemende gemeenten en dat andere actoren hier niet in thuis hoorden (De Peuter & Wayenberg, 2007). Ook werd de provinciale deelname in samenwerkingsverbanden gelimiteerd. Provincies mogen nog steeds deelnemen aan intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, maar deze deelname mag niet meer bedragen dan 20% van het geplaatste kapitaal van een projectvereniging, een dienstverlenende vereniging en een opdrachthoudende vereniging. Deze maatregel werd ook ingevoerd om de zuiverheid van de samenwerkingsverbanden te vergroten, want vroeger was het niet ongewoon dat de provinciale deelname in intercommunales meer dan 50% van het geplaatste kapitaal bedroeg (De Peuter & Wayenberg, 2007). De Vlaamse Regering is evenwel op het zuiverheidsprincipe teruggekomen. Door de voormelde decreetwijziging waarbij een nieuwe vorm van intergemeentelijke samenwerking werd toegevoegd, namelijk de opdrachthoudende vereniging met private deelname, zet de Vlaamse Regering een stap terug van dit zuiverheidsprincipe. Het betreft evenwel een kleine stap terug, aangezien het enkel bij welbepaalde samenwerkingsverbanden toegelaten is, zo 20

29 mag er enkel private deelname zijn bij samenwerkingsverbanden die opdrachten vervullen opgesomd in het Energiedecreet of het decreet betreffende duurzaam beheer van afvalstoffen en materiaalkringen. 3.3 Overzicht Tabel 2: Synthese verschillende soorten intergemeentelijke samenwerkingsverbanden 21

30 22

31 4. Invloed van intergemeentelijke samenwerking op bestuurskracht In dit hoofdstuk gaan we in de bestaande academische literatuur op zoek naar de reeds beschreven effecten die intergemeentelijke samenwerking teweeg brengt op de bestuurskracht van een lokaal bestuur. We zullen de effecten indelen in enerzijds eventuele positieve effecten en anderzijds eventuele negatieve effecten. Verder worden deze categorieën ingedeeld in clusters. Deze clusters zijn gebaseerd op overeenkomsten in effecten die aangetoond werden in reeds gevoerd onderzoek naar intergemeentelijke samenwerking en bestuurskracht. Vaak zullen de effecten overlappen over verschillende categorieën, in dat geval kiezen we ervoor om ze bij de categorie in te delen waar ze het meest betrekking op heeft. Een van de belangrijkste onderzoeken die in de Lage Landen werd gevoerd in verband met het effect van intergemeentelijke samenwerking op bestuurskracht is dat van Herweijer en Fraanje in Zij hebben een overzicht gemaakt van de factoren van intergemeentelijke samenwerking die bestuurskracht in positieve en negatieve zin beïnvloeden. De Ceuninck (2013), op zijn beurt, heeft hun conclusie gebruikt om een rapport over bestuurskrachtmetingen te schrijven in opdracht van Vlabest. Voor dit hoofdstuk zal deze conclusie van De Ceuninck dan ook de belangrijkste informatiebron zijn. 4.1 Positieve effecten Financiële effecten Bepaalde gemeentelijke taken zijn bijzonder kapitaal- of personeelsintensief. Door samen te werken kunnen gemeenten deze taken op een grotere schaal organiseren en zo bepaalde vaste kosten delen, op die manier kan dienstverlening goedkoper voorzien worden (Herweijer en Fraanje, 2011, in De Ceuninck, 2013). Een ander belangrijk financieel voordeel dat hierbij aanleunt, is het feit dat gemeenten die samenwerken met elkaar sterker staan tegenover derden. Wanneer gemeenten in groep bepaalde aankopen realiseren, kunnen ze doorgaans een betere prijs bedingen dan alleenstaande gemeenten (Herweijer en Fraanje, 2011, in De Ceuninck, 2013). 23

32 4.1.2 Kwaliteitsverbetering Kwaliteitsverbetering is een heel brede cluster, waarin we alle voordelen samenbrengen die te maken hebben met de verbetering van de dienstverlening of de interne werking van gemeenten. Intergemeentelijke samenwerking zou, volgens Fraanje en Herweijer, leiden tot een uitgebreidere en een hogere kwaliteit van dienstverlening (De Ceuninck, 2013). Ook Steiner (2003) stelde in zijn onderzoek naar Zwitserse intergemeentelijke samenwerkingsverbanden hetzelfde vast en bovendien dat naar aanleiding van deze uitgebreidere dienstverlening er ook uitgebreidere job-omschrijvingen werden gecreëerd. Deze hadden op hun beurt een positieve impact op de motivatie van het personeel. Castenmiller (2009) stelt dat intergemeentelijke samenwerkingsverbanden een platform vormen voor gemeenten waar de betrokken actoren elkaar kunnen ontmoeten en goede afspraken kunnen maken. Verder stelt hij dat er naast elektronische communicatie ook directe communicatie plaatsvindt, bijvoorbeeld op informatiebijeenkomsten, verantwoordingen in de gemeenteraad, enzovoort. Hij poneert ook dat intergemeentelijke samenwerkingsverbanden een flexibele samenwerkingsvorm zijn die snel kunnen inspelen op veranderingen in het leven van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Op deze manier kan er op een adequate manier gezocht worden naar relevante partijen en oplossingen voor problemen. Gemeenten die samenwerken in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden zijn beter in staat om kwetsbaarheden op te vangen. Zo kan er makkelijk gespecialiseerd personeel uitgewisseld worden of zelfs tussen verschillende gemeenten gedeeld worden. Ook zorgt intergemeentelijke samenwerking voor een betere afstemming tussen de gemeenten. Wanneer de gemeenten onderling hun beleid op elkaar kunnen afstemmen neemt de kans op tegenstrijdig beleid af (Herweijer en Fraanje, 2011, in De Ceuninck, 2013) Schaalvoordelen Wanneer gemeenten ervoor kiezen om samen te werken in een intergemeentelijk samenwerkingsverband, kunnen ze genieten van schaalvoordelen. Dit zijn voordelen die zich net aan de gemeenten voordoen omdat ze door de samenwerking een bepaalde grootte hebben bereikt. 24

33 Gemeenten die samenwerken hebben meer mogelijkheden dan gemeenten die er alleen voor staan. Gemeenten die samenwerken kunnen grotere projecten en investeringen aangaan; bovendien kunnen ze die sneller afronden (Herweijer en Fraanje, 2011, in De Ceuninck, 2013). Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden werken samen met een groter netwerk dan alleenstaande gemeenten, deze samenwerking stimuleert de samenwerking met relevante sociale organisaties om beleidsproblemen samen aan te pakken. Door de input van verschillende invalshoeken zullen de antwoorden op deze problemen van grotere kwaliteit zijn (Castenmiller, 2009). 4.2 Negatieve effecten Financiële effecten Er zijn niet alleen voordelen aan het financiële kostenplaatje van intergemeentelijke samenwerking. Herweijer en Fraanje maken de opmerking dat het opstarten van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden op korte termijn extra energie, tijd en afstemming vraagt, dit brengt dus ook extra kosten met zich mee. Op lange termijn is het zelfs mogelijk dat het ambitieniveau van de organisatie toeneemt, waardoor ze meer en meer taken op zich zal willen nemen, hetgeen ook kostenverhogend werkt (De Ceuninck, 2013). Dat er meer energie en afstemming vereist is, wordt ook door Steiner bevestigd. Volgens hem leidt intergemeentelijke samenwerking tot een verhoging in coördinatiekosten omdat er meer moet worden onderhandeld tussen de verschillende partijen. Zijn onderzoek wees ook uit dat, in een groot deel van de gemeenten die deelnamen aan intergemeentelijke samenwerking, de kosten voor het verlenen van diensten even hoog bleven of zelfs stegen omdat er meer diensten verleend werden (Steiner, 2003) Democratische setting Het uitbouwen van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden brengt enkele democratische repercussies met zich mee. Zo merkt Castenmiller op dat de rechtstreekse band met de burger niet meer aanwezig is. Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden hebben geen directe band met de burger. Op zich is dat niet vreemd, gezien intergemeentelijke samenwerking moet 25

34 gezien worden als een verlenging van het lokaal bestuur (Castenmiller, 2009, p. 314), waarbij de gemeenteraad het belangrijkste aanspreekpunt blijft voor de burgers. Ook Herweijer en Fraanje zien dat intergemeentelijke samenwerking een democratisch deficit met zich meebrengt. Het beleid van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden ontsnapt namelijk vaak aan de controle van de gemeenteraden, ook al hebben deze (in)directe toegang tot de samenwerkingsverbanden. In de praktijk lijkt het toch moeilijk voor gemeenteraadsleden om te weten waar intergemeentelijke samenwerkingsverbanden mee bezig zijn (Herweijer en Fraanje, 2011 in De Ceuninck, 2013) Schaalnadelen Zowat alle bestudeerde werken tonen aan dat bestuurlijke opschaling via intergemeentelijke samenwerking mogelijk kan zorgen voor complexiteit. Steiner (2003) stelt dat intergemeentelijke samenwerkingsverbanden de tendens hebben om te leiden naar complexere leiderschapsstructuren waardoor de organisatie onnodig ingewikkeld dreigt te worden. Herweijer en Fraanje (2011) halen in dit verband aan dat er een reële kans bestaat dat besluitvormingsprocessen sterk vertraagd kunnen worden als gevolg van slechte afspraken tussen verschillende gemeenten, discrepantie in beleidsvoorkeuren of zelfs wantrouwen tussen gemeenten. Ze waarschuwen ook dat het voor bestuurders onoverzichtelijk kan worden wanneer eenzelfde gemeente voor de uitoefening van een bepaalde taak bij het ene samenwerkingsverband is aangesloten en voor de uitoefening van een andere -eventueel verwante- taak bij een ander samenwerkingsverband. Op die manier is het moeilijk om overzicht te bewaren (De Ceuninck, 2013). Naast een potentieel hoger niveau van complexiteit is er ook nog de kans op verzelfstandiging van het intergemeentelijk samenwerkingsverband. Herweijer en Fraanje menen dat wanneer een organisatie wordt opgericht met een eigen directie en eigen financiële middelen, ze vaak haar eigen weg op wil gaan. In deze organisaties werken professionals met een duidelijke visie van waar ze met de organisatie heen willen. Deze visie kan indruisen tegen de visie van lokale politici en kan op die manier de bestuurskracht ondermijnen (Herweijer en Fraanje, 2011, in De Ceuninck, 2013). 26

35 4.3 Conclusie Er zijn in de literatuur verschillende voor- en nadelen omschreven over intergemeentelijke samenwerking. Deze reeds omschreven effecten vormen een leidraad voor ons onderzoek. Vermits deze voorkomen in andere cases is de kans bestaande dat sommige van deze effecten zich ook in Aalst zullen voordoen, andere dan weer niet en er zullen hoogstwaarschijnlijk ook effecten opduiken die hier nog niet beschreven werden. Het opzet van deze masterproef is om enerzijds de effecten die intergemeentelijke samewnerking in Aalst teweegbrengt te schetsen en te bekijken welke invloed die effecten hebben op de bestuurskracht van de stad Aalst. Dit zal gebeuren aan de hand van interviews met zowel de samenwerkingsverbanden waar Aalst in participeert als de lokale besturen waarmee Aalst het vaakst samenwerkt. Op die manier wordt er een ongenuanceerd beeld geschetst van de beide partijen. Onderstaande tabel vat de de voor- en nadelen per cluster samen. Financieel Kwaliteitsverbetering Schaalgrootte Positief - Goedkopere dienstverlening - Prijsvoordeel op de markt - Uitgebreidere en kwaliteitsvollere dienstverlening - Uitgebreidere jobomschrijving - Informatieplatform - Flexibele werking - Betere beleidsafstemming - Aangaan van grotere en meer projecten en investeringen - Netwerkvorming - Betere aanpak voor beleidsproblemen Negatief - Oprichtingskosten - Coördinatiekosten / - Complexe organisatiestructuren - Vertraagde besluitvorming - Kans op verzelfstandiging 27

36 Democratische setting / - Afwezigheid van rechtstreekse band met de burger - Beleid van samenwerkingsverbanden ontstnapt aan controle van de gemeenteraden. Tabel 3: Overzicht reeds beschreven effecten van intergemeentelijke samenwerking op bestuurskracht 28

37 5. Methodologie In dit hoofdstuk verduidelijken we ons onderzoeksopzet. De onderzoeksbenadering, -context, -participanten en onderzoeksvraag worden hier toegelicht. Ook worden de strategie voor dataverzameling en analyse besproken in het deel onderzoeksmethode. 5.1 Onderzoeksbenadering Er is al veel onderzoek gevoerd naar intergemeentelijke samenwerking, bestuurskracht en factoren die bestuurskracht beïnvloeden. In de literatuurstudie werden een aantal bevindingen uit deze onderzoeken neergeschreven. Deze onderzoeken zijn echter niet in België uitgevoerd. Zo baseerde Steiner zich op de intergemeentelijke samenwerking in Zwitserland, Teles in Portugal, en Castenmiller, Herweijer en Fraanje in Nederland. Onderzoek naar intergemeentelijke samenwerking in België beperkt zich vaak tot een evaluatie van het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking (De Peuter & Wayenberg, 2007; De Meu & Verhoest, 2008) of eerder exploratief onderzoek naar de verschillende mogelijkheden binnen een bepaalde regio (De Meyer, 2009). Gezien de eerder beperkte focus op effecten van intergemeentelijke samenwerking in België zal deze masterproef trachten om, met behulp van een casestudy, effecten van intergemeentelijke samenwerking op de bestuurskracht van een lokaal bestuur in België te beschrijven. Om dieper inzicht te krijgen in de materie werd eerst een literatuurstudie gevoerd. Deze handelt volgens een cascade-systeem, ze begint bij het brede begrip bestuurskracht en via ontleding van dit begrip en plaatsen van een bepaalde focus wordt er vernauwd tot het begrip intergemeentelijke samenwerking. De literatuurstudie sluit af met reeds aangetoonde effecten van intergemeentelijke samenwerking op de bestuurskracht van een lokaal bestuur. 29

38 5.2 Onderzoekscontext en subjecten Als case voor het onderzoek van deze masterproef wordt het lokaal bestuur Aalst, en de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden waar deze stad in participeert, gekozen. De stad Aalst werd gekozen op basis van een aantal motivaties. In eerste instantie wordt de stad Aalst gekenmerkt als een centrumstad, dit wil zeggen dat ze een relatief hoog aantal inwoners heeft ten aanzien van haar omgeving en ze een centrale rol opneemt bij het uitoefenen van het beleid op vlak van onderwijs, welzijn, werkgelegenheid en cultuur (Vlaamse Overheid, 2011). Vervolgens is de stad Aalst een generieke stad, ze heeft kenmerken van grote steden alsook kenmerken van kleine steden. Ze is als het ware de middenweg tussen een zeer grote stad zoals Gent en een zeer kleine stad, bijvoorbeeld Melle. Ten derde telt de stad Aalst ten aanzien van andere gemeenten relatief veel intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, die bovendien actief zijn op verschillende beleidsdomeinen. Deze spreiding geeft een waarheidsgetrouwer beeld dan bijvoorbeeld een stad die enkel samenwerkingsverbanden heeft die werken rond afvalbeleid. Ten slotte is het belangrijk te vermelden dat de effecten van deze samenwerkingsverbanden op de bestuurskracht van de stad Aalst nog niet eerder het onderwerp waren van wetenschappelijk onderzoek. De samenwerkingsverbanden die gekozen worden voor het onderzoek van deze masterproef moeten voldoen aan drie criteria. Ten eerste moet het een samenwerkingsverband zijn dat voorkomt in de recentste versie van de regioscreening. De regioscreening van het Vlaams Agentschap Binnenlands Bestuur lijst alle samenwerkingsverbanden op uit heel Vlaanderen en is dus een belangrijk hulpmiddel in dit onderzoek. Deze regioscreening heeft wel enkele beperkingen: zo is ze onvolledig en op sommige plaatsen foutief. Toetsing van deze regioscreening bij het afdelingshoofd van de dienst Algemene Administratie, Sophie Podevyn, nuanceerde de lijst en bracht een aantal verbeteringen aan. Ten tweede moet de stad Aalst participeren in het samenwerkingsverband. Ten derde dienen de 30

39 samenwerkingsverbanden gestoeld te zijn op het decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking van 6 juli Criteria 1. Komt het samenwerkingsverband voor in de regioscreening/ lijst van de dienst Algemene Administratie? 2. Participeert de stad Aalst in het samenwerkingsverband? 3. Is het samenwerkingsverband gestoeld op het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking? Tabel 4: Overzicht selectiecriteria Toetsing van de regioscreening met de nuance aangebracht door Sophie Podevyn aan deze criteria leverde negen intergemeentelijke samenwerkingsverbanden op. Intergemeentelijke samenwerkings- Verbanden in Aalst 1. BibArt 2. Handel Samen en Sociaal 3. Hoperfgoed 4. Erfgoedcel Denderland 5. IGS Westlede 6. Intergem 7. ILvA 8. SOLvA 9. Fingem Tabel 5: Overzicht gevonden samenwerkingsverbanden in Aalst 31

40 Van deze negen intergemeentelijke samenwerkingsverbanden werden onderstaande personen geïnterviewd: Tabel 6: Lijst met geïnterviewden samenwerkingsverbanden in Aalst Om te beslissen welke gemeenten het vaakst met Aalst samenwerken in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden werd een kruistabel opgemaakt in Excel. Dit bestand is terug te vinden in de bijlagen van deze masterproef, zie bijlage 1. De kolommen van deze tabel geven de samenwerkingsverbanden weer. De rijen geven de gemeenten weer. Er werden kruisjes geplaatst wanneer een bepaalde gemeente participeerde in een bepaald samenwerkingsverband. Daaruit zijn volgende gemeenten gekomen als gemeenten waarmee Aalst het nauwst samenwerkt: 32

41 Gemeente Frequentie Aalst 9 Denderleeuw 8 Ninove 8 Erpe-Mere 8 Haaltert 7 Tabel 7: Gemeenten waar de stad Aalst het vaakst mee samenwerkt Haaltert werd voor deze masterproef buiten beschouwing gelaten omdat het gemeentebestuur ten tijde van het onderzoek onbestuurbaar was verklaard. De gemeentesecretarissen van de gemeenten Aalst, Denderleeuw en Erpe-Mere werden ondervraagd. De gemeentesecretaris van Denderleeuw kon zich niet vrijmaken voor een gesprek, maar heeft de vragen digitaal beantwoord. De gemeentesecretaris van Ninove kon zich eveneens niet vrijmaken voor een gesprek. Tabel 8: Lijst met geïnterviewden lokale besturen 33

42 5.3 Onderzoeksvraag De onderzoeksvraag waar deze masterproef rond handelt is de volgende: OV1. Welke effecten heeft intergemeentelijke samenwerking op de bestuurskracht van de Stad Aalst? Om een antwoord te formuleren op deze algemene onderzoeksvraag werden drie deelvragen opgesteld. Deze deelvragen vervolledigen en verduidelijken de onderzoeksvraag. OV1a. Welke waren de verwachte effecten bij de oprichting van de verschillende intergemeentelijke samenwerkingsverbanden? OV1b. Welke zijn, volgens de samenwerkingsverbanden, de gerealiseerde effecten van de verschillende intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in Aalst? OV1c. In welke mate ervaren andere deelnemende gemeenten dezelfde, dan wel andere effecten, van deze intergemeentelijke samenwerkingsverbanden? 5.4 Onderzoeksmethode Dataverzameling Voor de dataverzameling opteren we voor een kwalitatief onderzoek. Voor het beschrijvende luik van het onderzoek voeren we eerst een documentenanalyse uit. Voordelen van een documentenanalyse zijn volgens Baarda et al. (2005) dat publieke documenten non-reactief zijn, dit wil zeggen dat het onderzoeksmateriaal niet beïnvloed wordt door de onderzoekssituatie. Omdat de documenten niet worden opgemaakt voor een onderzoek, maar voor eigen gebruik en het gebruik ervan door anderen komt dit de kwaliteit ten goede. Er zijn echter ook een paar nadelen verbonden aan een documentenanalyse. Zo stellen Baarda et al. dat er geen rechtstreeks contact met de auteur is en dat daardoor verkeerde dingen geïnterpreteerd kunnen worden. Ook kan het zijn dat documenten bewerkte of gecensureerde informatie bevatten. In dit onderzoek compenseren de voordelen de nadelen, omdat er 34

43 interviews worden afgenomen waar er verduidelijking kan gevraagd worden bij onduidelijkheden (Baarda, Kuipers, Teunissen & De Goede, 2005). De documentenanalyse dient te kunnen inschatten hoe groot de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden zijn. Men kan ervan uitgaan dat een klein intergemeentelijk samenwerkingsverband met weinig middelen minder impact zal hebben op de werking van het stadsbestuur dan een groot intergemeentelijk samenwerkingsverband met veel werkingsmiddelen. We bekijken de jaarverslagen en de statuten van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden om zo verschillende kenmerken op te lijsten: doel, soort samenwerkingsverband, oprichtingsjaar, kapitaal, jaarlijkse omzet, aantal leden, enzovoort. Op die manier kan er afgewogen worden of we te maken hebben met een groot of een klein intergemeentelijk samenwerkingsverband. Voor het andere luik, het nagaan van de effecten van intergemeentelijke samenwerking, zullen de respondenten ondervraagd worden in een semi-gestructureerd diepte-interview. Semi-gestructureerde diepte-interviews zijn gesprekken waarbij de interviewer probeert om informatie te vergaren bij een expert door hem vragen te stellen. De interviewer stelt op voorhand wel een set vragen op, maar tijdens het interview wordt er de kans gegeven om dieper in te gaan op de verkregen informatie (Longhurst, 2003). Diepte-interviews hebben een veelheid aan voordelen. Zo kunnen de respondenten duiding geven bij beleidsdocumenten, kunnen ze beleidsbeslissingen toelichten, informatie verschaffen die niet publiekelijk toegankelijk is, en contacten leggen met een groter netwerk (snowball-effect). Er dient wel gelet te worden op de betrouwbaarheid van de geïnterviewde, deze kan namelijk altijd een vergissing maken en verkeerde informatie geven (Richards, 1996). Het onderzoek verliep in verschillende fasen. In de eerste fase werden de Aalsterse intergemeentelijke samenwerkingsverbanden enerzijds bevraagd op welke effecten er verwacht werden bij de oprichting van het samenwerkingsverband, en anderzijds welke effecten er effectief teweeggebracht worden. In de tweede fase van het onderzoek werden de gemeentesecretarissen van de stad Aalst en andere betrokken gemeenten ondervraagd met eenzelfde, maar meer veralgemeende vragenlijst. Deze bevraging dient als controle op de antwoorden uit de eerste fase, op die manier worden zowel de visie van de samenwerkingsverbanden en de visie van het lokaal bestuur in kaart gebracht en krijgt men een genuanceerder beeld. 35

44 Om de eerste twee onderzoeksvragen te beantwoorden worden de leidende actoren van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden geïnterviewd om zo te peilen naar de effecten die deze samenwerkingsverbanden teweegbrengen. In het geval dat de leidende actoren niet bereikbaar zijn, wordt geopteerd om stafmedewerkers of andere leden van de Raad van Bestuur te interviewen, omdat deze waarschijnlijk makkelijker bereikbaar zijn en in praktijk ondervinden hoe het samenwerkingsverband functioneert. Deze interviews vinden best faceto-face plaats om zo een vertrouwelijkere sfeer te creëren en ad-rem bijvragen te stellen. De vragenlijst werd opgebouwd rond verschillende thema s. Het eerste deel van de vragenlijst peilde naar gegevens omtrent de rol van de geïnterviewde in het samenwerkingsverband om een vertrouwde sfeer te creëren. Vervolgens werd er gepeild naar de verwachte effecten bij de oprichting van het intergemeentelijke samenwerkingsverband. Ten slotte werden er vragen gesteld over de werkelijke effecten die het intergemeentelijk samenwerkingsverband teweegbrengt op de bestuurskracht van de Stad Aalst. Om een antwoord te formuleren op de derde onderzoeksvraag worden de gemeentesecretarissen van de stad Aalst en van de gemeenten waarmee de stad Aalst het vaakst samenwerkt geïnterviewd. Ook in dit geval wordt er gebruik gemaakt van een vragenlijst die opgebouwd werd rond verschillende thema s. De vragenlijst voor de gemeenten is gebaseerd op de eerste vragenlijst, al werd de vragenlijst wel verkort: deze dient dan ook algemener te zijn en niet specifiek geënt op één samenwerkingsverband. Deze vragenlijst bestaat ook uit een introductie en vervolgens wordt er overgegaan op de reële effecten die het stadsbestuur ondervindt van de intergemeentelijke samenwerking met de stad Aalst. De interviews werden afgenomen tijdens de periode tussen 27 maart 2017 en 10 mei Bij het afnemen van elk interview werd op voorhand gevraagd of dit met een audio-recorder mocht opgenomen worden. Na het interview werden de audiobestanden volledig uitgetypt. De vragenlijsten zijn terug te vinden in de bijlagen, zie bijlage 2 en 3. De getranscribeerde interviews zijn worden afzonderlijk ingediend in een vertrouwelijk document. 36

45 5.4.2 Data-analyse De data verkregen uit de interviews met de bestuurders van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in Aalst en de gemeentesecretarissen van Aalst en de gemeenten met de grootste samenwerkingsgraad werden manueel getranscribeerd in Word. Er werd geopteerd voor een manuele transcriptie en niet voor het transcriberen met Nvivo. Nvivo is aangewezen bij een grote hoeveelheid aan gestructureerde kwalitatieve data (Boeije, 2005). Aangezien het in dit onderzoek gaat over veertien interviews gaat waar soms bijvragen bij gesteld werden, is dit beheersbaar zonder het gebruik van Nvivo. Voor de analyse van de data, die verkregen werd uit de interviews, werd gebruik gemaakt van de techniek van de thematische analyse. Volgens Howitt (2010) is dit een gepaste manier om tekstuele data uit interviews te analyseren door middel van de hoofdthema s te identificeren. De getranscribeerde interviews worden dus als het ware gerangschikt volgens door de onderzoeker gedefinieerde thema s. Deze thema s dienen te worden gedefinieerd in functie van de theorie -de thematische analyse is immers een theorie-gestuurde analyse- en vervolgens afgetoetst met de verkregen data (Howitt, 2010). De onderzoeksvragen en de vragenlijst voor de interviews werden gebaseerd op thema s die binnen de literatuurstudie naar boven kwamen. Howitt omschrijft vier fasen in de thematische analyse. Ten eerste moet de onderzoeker vertrouwd raken met de data door deze grondig door te nemen. Ten tweede dient de onderzoeker kernthema s te definiëren gebaseerd op gemeenschappelijkheden tussen de verschillende transcripties, deze thema s bouwen voort op de thema s die aan bod kwamen in de vragenlijst. De derde fase omvat het toekennen van labels aan delen van de transcriptie, waarbij hoofd- van bijzaak gescheiden wordt en overbodige tekst aan kant geschoven wordt. Daaropvolgend worden, in de vierde fase, op basis van de toegekende labels subthema s opgemaakt. Tenslotte wordt de analyse gerapporteerd (Howitt, 2010). De gegevens, verkregen uit de interviews, werden handmatig verwerkt door één onderzoeker. 37

46 38

47 6. Resultaten 6.1 Beschrijving van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in Aalst BibArt BibArt is een interlokale vereniging, opgericht in 2007, met als doel de regionale samenwerking tussen de openbare bibliotheken van de deelnemende gemeenten te organiseren. Deze vereniging werd opgericht met een termijn van onbepaalde duur. Belangrijk te vermelden is wel dat de participatie van de stad Aalst op dit moment on hold staat. Aalst is op het moment van het onderzoek een volledig nieuwe infrastructuur aan het uitbouwen voor zowel de muziekschool als de bibliotheek, daarom werd geopteerd om te bekijken welke effecten BibArt gehad heeft in de periode dat het wel volledig operatief was, namelijk 2007 tot Aan dit samenwerkingsverband participeren zes gemeenten: Aalst, Denderleeuw, Erpe-Mere, Haaltert, Lede en Ninove. BibArt wordt volledig gefinancierd door subsidies van de provincie Oost-Vlaanderen. In het werkingsjaar 2016 had de vereniging een kostenplaatje van ,19 euro. Voor deze vereniging werden de voorzitter, Raf Ermens, en de financieel verantwoordelijke, Els Stalpaert, van de stuurgroep geïnterviewd. De voorzitter werd ondervraagd omtrent de reële effecten en de financieel verantwoordelijke omtrent de verwachtingen. De secretaris kon deze laatste beter beschrijven, daar de voorzitter niet van bij de opstart betrokken was bij het samenwerkingsverband Handel Samen en Sociaal Handel Samen en Sociaal is een interlokale vereniging, opgericht in 2013, met als doel een regierol te spelen inzake sociale economie en de regionale samenwerking tussen de leden hieromtrent. De vereniging werd aangegaan voor een termijn van zes jaar en kan eventueel verlengd worden met nog eens zes jaar. Aan dit samenwerkingsverband participeren dezelfde zes gemeenten als bij BibArt: Aalst, Haaltert, Ninove, Denderleeuw, Erpe-Mere en Lede. Ook de interlokale vereniging Handel 39

48 Samen en Sociaal wordt volledig gefinancierd door subsidies van hogere overheden. Zo krijgt het jaarlijks een subsidie van euro, waarvan euro dient voor de regiekosten van de beherende gemeente Aalst te dekken en euro voor de werkingskosten van de interlokale vereniging. In het werkingsjaar 2016 had de vereniging een kostenplaatje van euro, exact evenveel als de subsidie. Voor deze vereniging werd de bestuurssecretaris van de dienst Lokale en Sociale Economie van de Stad Aalst ondervraagd, Pieter Van Houcke. Tot zijn takenpakket behoort ook de functie van secretaris binnen de interlokale vereniging Handel Samen en Sociaal Hoperfgoed Hoperfgoed is een intergemeentelijk samenwerkingsverband, opgericht in 2010, onder de vorm van een projectvereniging. Zij heeft als doel de regionale en interprovinciale samenwerking tussen de verschillende deelnemende gemeenten te organiseren met betrekking tot het integrale hopbeleid. De vereniging werd initieel aangegaan voor een termijn van vier jaar en werd verlengd met een termijn van zes jaar. Dit samenwerkingsverband bestaat uit twee deelnemende gemeenten: Aalst en Asse. Deze vereniging wordt gefinancierd, voor de dagelijkse werking, door een inbreng van de deelnemende gemeenten. Aanvankelijk bedroeg die inbreng euro per gemeente, maar werd teruggeschroefd naar euro per gemeente omdat dit voldoende was om de werkingskosten te dekken. Belangrijk te vermelden is wel dat voor de oprichting van het samenwerkingsverband de vereniging kon rekenen op een subsidie van Europa voor plattelandsontwikkeling en van aanvullende subsidies van zowel de Vlaamse Overheid als de provincie Oost-Vlaanderen. In het werkingsjaar 2016 had de vereniging een kapitaal van ,77 euro en een omzet van euro. Deze laatste is de inleg van beide gemeenten. Na aftrek van de werkingskosten blijft er nog een positief resultaat van 7.864,66 euro over. Voor deze vereniging werden terzelfdertijd zowel de voorzitter van de raad van bestuur, Paul Stockman, als de secretaris Jan Blindeman geïnterviewd Erfgoedcel Denderland De Erfgoedcel Denderland is een projectvereniging die werd opgericht in 2013 met als doel 40

49 een cultureel erfgoedbeleid uitbouwen voor de regio van de Denderstreek. Deze projectvereniging werd aangegaan met een initiële duurtijd van vier jaar, die in december 2017 verlengd kan worden tot het einde van de beleidsperiode van het erfgoedconvenant in Nadien kan de verlenging van de projectvereniging gelijklopen met de beleidsperiode van een eventuele nieuwe convenant. Aan dit intergemeentelijk samenwerkingsverband participeren vijf gemeenten: Aalst, Ninove, Denderleeuw, Erpe-Mere en Lede. De vereniging wordt op verschillende wijzen gefinancierd. Zo kan zij rekenen op een subsidie van de Vlaamse Overheid, die de oprichting van een samenwerkingsverband wilde stimuleren. Daarnaast is de vereniging aangewezen op een inbreng van de deelnemende gemeenten die bepaald is op 0,3 euro per inwoner. Deze inbreng is niet van toepassing op de stad Aalst omdat zij personeel voorziet in plaats van een geldelijke jaarlijkse inbreng. Tenslotte kan de vereniging rekenen op bijdragen uit eigen werking, sponsoring en giften. In het werkingsjaar 2016 had de vereniging een kapitaal van ,40 euro en een opbrengst van ,08 euro. Voor deze vereniging werden de voorzitter van de Raad van Bestuur, Johan Van Dorpe, en de ondervoorzitster van de Raad van Bestuur, Veerle Cosyns, geïnterviewd. Johan Van Dorpe gaf duiding over de reële effecten, terwijl Veerle Cosyns duiding gaf over de verwachtingen ten tijde van de oprichting IGS Westlede IGS Westlede is een opdrachthoudende vereniging die opgericht werd in 1980 met als doel het oprichten en besturen van e e n of meerdere crematoria en e e n of meerdere intercommunale begraafplaatsen op het grondgebied van de provincie Oost-Vlaanderen. Dit samenwerkingsverband werd opgericht met een initiële duurtijd van dertig jaar, die werd nadien verlengd met een termijn van achttien jaar. Aan dit samenwerkingsverband participeren 52 gemeenten. Een volledige opsomming zou te omvangrijk zijn, daarom beperken we ons tot de gemeenten waar Aalst het vaakst mee samenwerkt: Denderleeuw, Erpe-Mere, Haaltert, Lede, Ninove, Geraardsbergen, Herzele, Zottegem. Ten tijde van de oprichting werd van de deelnemende gemeenten een kapitaalsinbreng verwacht die gelijk staat aan ongeveer 2,50 euro per inwoner. Sindsdien 41

50 financiert de vereniging zichzelf door de eigen werking. In het werkjaar 2016 had de vereniging een kapitaal ten bedrage van ,60 euro. Over het resterende resultaat waren nog geen exacte cijfers beschikbaar, maar de respondent benadrukte dat die zoals ieder jaar positief waren. Voor deze vereniging werd de algemeen directeur, Kris Coenegrachts, geïnterviewd Intergem Intergem is een intergemeentelijk samenwerkingsverband in de vorm van een opdachthoudende vereniging. Ze werd opgericht in 1979 onder de naam Intercom en in 2003 omgevormd tot de opdrachthoudende vereniging Intergem. Zij heeft als doel de distributie en het netbeheer van elektrische energie en gas, openbare verlichtingsinstallaties en de ontwikkeling en aanleg van warmtenetten. Intergem werd initieel opgericht met een duurtijd van twintig jaar. In 1996 werd zij, door de algemene vergadering, verlengd tot Dit is niet in strijd met het decreet van 2001 dat de maximale termijn voor verlenging beperkt tot achttien jaar vanaf zijn inwerkingtreding. Aan dit samenwerkingsverband participeren 23 gemeenten. Ook hier zou een volledige opsomming te omvangrijk zijn, dus wordt er weer beperkt: Aalst, Denderleeuw, Erpe-Mere, Geraardsbergen, Haaltert, Herzele, Lede, Lierde, Ninove, Zottegem. Met de oprichting van de vereniging moesten de gemeente een kapitaalinbreng voorzien. Deze was niet geldelijk, maar de gemeenten moesten wel hun installaties die bestemd waren voor de distributie van elektriciteit en gas inbrengen in de vereniging. Hiervoor kregen ze aandelen en winstbewijzen in de plaats. De werkingskosten worden door de werking van het samenwerkingsverband gedragen en de winst wordt uitgekeerd a rato van de aandelen en de winstbewijzen. Voor het werkingsjaar 2015, het meest recente goedgekeurde jaarverslag, had Intergem een kapitaal van ,36 euro, een omzet van 265 miljoen euro en een overblijvend positief resultaat van ,56 euro. Voor dit intergemeentelijk samenwerkingsverband werd de secretaris van de Raad van Bestuur, Paul Lauwers, bevraagd. 42

51 6.1.7 ILvA ILvA is een opdrachthoudende vereniging met als doel het nastreven van een vooruitstrevend, duurzaam en integraal afvalbeleid binnen haar werkingsgebied. ILvA werd origineel opgericht in 1962 als Intercommunale Land van Aalst, maar werd in 2003 opgesplitst in een opdrachthoudende tak ILvA en een dienstverlenende tak SOLvA. In 2003 werd bepaald dat de vereniging ILvA werd aangegaan voor een termijn van achttien jaar. Aan dit samenwerkingsverband participeren vijftien gemeenten: Aalst, Affligem, Denderleeuw, Erpe-Mere, Galmaarden, Geraardsbergen, Haaltert, Herzele, Kluisbergen, Lede, Liedekerke, Ninove, Sint-Lievens-Houtem en Zottegem. Bij de oprichting van ILvA dienden de deelnemende gemeenten een kapitaalinbreng te doen van 0,25 euro per inwoner. De jaarlijkse werkingskosten worden ook door de gemeenten bekostigd met aftrek van de door de vereniging gerealiseerde opbrengsten. In het werkingsjaar 2015 had ILvA, volgens het meest recente jaarverslag, een kapitaal van ,45 euro, een omzet van ,31 euro en een positief resultaat van ,41 euro. Dit betekent dat de deelnemende gemeenten dit jaar de werkingskosten niet moesten betalen, gezien de opbrengsten de kosten volledig konden dekken. Het positief resultaat werd aan de reserves toegevoegd. Voor ILvA werd gewezen algemeen directeur, Henk Geeroms, geïnterviewd. Henk Geeroms was vanaf het jaar 1999 algemeen directeur van de Intercommunale Land van Aalst en is sinds eind 2014 met pensioen bij SOLvA en sinds eind 2016 bij ILvA. De nieuwe directeursmandaten zijn nog maar net opgenomen en leken ons daarom minder geschikt voor het beantwoorden van de vragenlijst SOLvA SOLvA is een intergemeentelijk samenwerkingsverband opgericht in 2003 onder de vorm van een dienstverlenende vereniging. Zij is de dienstverlenende tak die voortkwam uit de splitsing van de Intercommunale Land Van Aalst. SOLvA heeft als doel het ontwikkelen van de ruimtelijke ordening. Hiertoe staat zij in voor de economische, recreatieve, culturele en sociale ontwikkeling van het werkingsgebied. Net zoals bij ILvA werd in 2003 bepaald dat de vereniging werd aangegaan voor een termijn van achttien jaar. 43

52 SOLvA is een samenwerkingsverband waaraan 22 gemeenten participeren, ook hier lijkt een volledige opsomming te omvangrijk en beperken we ons tot de nauwste samenwerkingen met Aalst: Denderleeuw, Erpe-Mere, Geraardsbergen, Haaltert, Herzele, Lede, Ninove, Sint- Lievens-Houtem, Zottegem. Qua financiering is SOLvA een vreemde eend in de bijt. Bij de oprichting dienden de gemeenten wel allemaal een kapitaalinbreng te voldoen van 2,50 euro per inwoner. Aangezien SOLvA projecten uitwerkt voor elke gemeente afzonderlijk werken ze met een rekeningcourant per gemeente. Op die rekening wordt de meerwaarde gestort die eventueel gerealiseerd wordt bij het uitvoeren en later verkopen van een project. Het geld van die rekening-courant kan dan door de gemeente gebruikt worden om, samen met SOLvA, verdere projecten aan te gaan. In het werkingsjaar 2015 had SOLvA, volgens het meest recente jaarverslag, een kapitaal van ,79 euro, een omzet van ,66 euro en een positief resultaat van ,74 euro. Dit resultaat is verschillend van de opbrengsten uit gerealiseerde projecten zoals hierboven vermeld. Voor SOLvA werd gewezen algemeen directeur, Henk Geeroms, geïnterviewd. Henk Geeroms was vanaf het jaar 1999 algemeen directeur van de intercommunale Land Van Aalst en is sinds eind 2014 met pensioen bij SOLvA en sinds eind 2016 bij ILvA. De nieuwe directeursmandaten zijn nog maar net opgenomen en leken ons minder geschikt voor het beantwoorden van de vragenlijst Fingem Fingem is een dienstverlenende vereniging met als doel het verwerven en beheer van participaties om het financieren van gemeentelijke investeringen mogelijk te maken. Fingem werd in 1979 opgericht als intercommunale onder de naam IVIEGOV, in 1994 werd de naam Fingem aangenomen. In 2003 werd Fingem omgevormd tot opdrachthoudende vereniging in navolging van het decreet intergemeentelijke samenwerking van Fingem werd aanvankelijk aangegaan voor een termijn van dertig jaar, maar in 1996 werd deze termijn verlengd tot

53 Aan dit samenwerkingsverband, dat nauw samenhangt met Intergem, participeren dezelfde 23 gemeenten als Intergem. Deze werden in hoofdstuk van dit hoofdstuk opgesomd. In het werkingsjaar 2015 had Fingem een kapitaal van ,75 euro en een positief resultaat van ,94 euro. Dit resultaat werd verdeeld a rato van de aandelen die de deelnemende gemeenten houden in Fingem in de vorm van dividenden. Voor Fingem werd de algemeen directeur, Laurent Alens, geïnterviewd Overzicht Dit schematisch overzicht is een weergave van de negen intergemeentelijke samenwerkingsverbanden waaraan de stad Aalst participeert. Tabel 9: Overzicht beschrijving van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in Aalst 45

54 6.2 Verwachtingen bij het aangaan van intergemeentelijke samenwerking In dit deel van de resultaatsverwerking wordt weergegeven wat de respondenten aangaven met betrekking tot de verwachtingen bij het aangaan van intergemeentelijke samenwerking. Dit onderdeel is gebaseerd op de informatie die verkregen werd uit de semi-gestructureerde interviews met de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Aangezien deze verwachtingen verschillend zijn per samenwerkingsverband worden deze ook per samenwerkingsverband weergegeven BibArt Bij de oprichting waren de verwachtingen van de gemeenten omtrent BibArt van tweeërlei aard. Enerzijds wilden ze ervaringen en knowhow omtrent het bibliotheekbeleid kunnen uitwisselen tussen alle deelnemende gemeenten. Anderzijds hoopten ze op een capaciteitsvergroting waardoor ze projecten zouden kunnen aangaan die ze als alleenstaande bibliotheek niet zouden kunnen realiseren. Deze verwachtingen zijn, door omstandigheden, geleidelijk aan geëvolueerd naar een meer dienstverlenend karakter. Zo voert BibArt momenteel meer een backoffice-functie uit voor al de bibliotheken van het werkingsgebied (Stalpaert, interview 3). De verwachtingen van de stad Aalst waren, ten tijde van de oprichting, gelijklopend met die van de andere gemeenten, maar er is in Aalst in een nieuwe bibliothecaris aangesteld en deze merkte op dat Aalst meer nood had aan een backoffice-ondersteuning binnen het bibliotheekbeleid. Op dit moment is Aalst steeds meer aan het focussen op een eigen bibliotheekwerking en wordt er verwacht dat de stad Aalst uit BibArt zal stappen (Stalpaert, interview 3). De initiële verwachtingen, kennisdeling en verhoogde capaciteit, zijn ten tijde van het onderzoek volledig ingelost. Zo is er regelmatig overleg in de stuurgroep van de vereniging en zijn er verschillende projecten opgestart sinds Een voorbeeld is het uitdelen van rugzakjes vol kinderboeken voor kinderen die twee jaar worden (Stalpaert, interview 3). 46

55 Elk kind dat twee jaar wordt, krijgt van de vereniging een rugzakje met daarin kinderboeken, zulk soort projecten zouden bibliotheken afzonderlijk nooit kunnen verwezenlijken. (Els Stalpaert, 8 mei 2017) Ook de geëvolueerde verwachting omtrent een backoffice ondersteuning vanuit de vereniging wordt ingelost. Zo geeft BibArt verschillende vormingen voor het bibliotheekpersoneel van het werkingsgebied, ook is BibArt op dit moment bezig met het opstellen van een databank waarin alle FAQ s van gebruikers beantwoord worden (Stalpaert, interview 3) Handel Samen en Sociaal De interlokale vereniging Handel Samen en Sociaal is opgericht vanuit een noodzaak. Voor de oprichting van de vereniging diende elke gemeente afzonderlijk een dossier bij de Vlaamse Overheid in te dienen met de vraag om een bepaald project binnen de sociale economie te subsidiëren. Aan deze subsidiëring waren verschillende criteria verbonden waar de kleinere gemeenten niet aan voldeden. Aalst voldeed daar wel aan en kon dus dossiers indienen en projecten uitvoeren. Eén van de verwachtingen was dus een capaciteitsvergroting voor de gemeenten om zo het samenwerkingsverband te kunnen oprichten. De stad Aalst had ook reeds kennis en expertise opgebouwd binnen het beleidsdomein van de sociale economie en door samen te werken was er de verwachting dat deze kennis gedeeld zou worden (Van Houcke, interview 7). Deze verwachtingen zijn in de loop van de tijd niet echt geëvolueerd, maar wel concreter geworden. De verwachting was om meer kennis en expertise te kunnen opbouwen, nu weten de deelnemende gemeenten waar ze specifieke info kunnen inwinnen. De verwachtingen van de stad Aalst waren volledig gelijklopend met die van de deelnemende gemeenten. Voor hen was de kennisdeling interessant, want die opgebouwde kennis zou zo meer verspreid kunnen worden. Ook de verwachting omtrent extra capaciteit was voor hen belangrijk: Aan de oprichting van het samenwerkingsverband was een subsidie gekoppeld van de Vlaamse Overheid, meer werkingsmiddelen betekent meer capaciteit (Van Houcke, interview 7). De verwachtingen, kennisdeling en capaciteitsvergroting, zijn tot op de dag van vandaag volledig ingelost. Er wordt, vooral door de stad Aalst, kennis aangereikt aan de andere gemeenten. Ook de capaciteitsvergroting is ingelost, want er zijn nu in elke gemeente initiatieven opgestart binnen de sociale economie (Van Houcke, interview 7). 47

56 6.2.3 Hoperfgoed De projectvereniging Hoperfgoed werd opgericht omdat de stad Aalst de hopteelt in haar regio zienderogen zag verdwijnen. De verwachting was om het economisch aspect van de hopteelt terug meer leven in te blazen en om de kennis die er bestaat omtrent de hopteelt de bewaren en te verspreiden. Er werden Europese, aangevuld met provinciale en Vlaamse, subsidies uitgeschreven in het kader van plattelandsontwikkeling, maar één van de voorwaarden was dat er intergemeentelijk werd samengewerkt. Daardoor wonnen de gemeenten die instapten wel aan capaciteit, maar dat was geen verwachting (Blindeman, interview 11). Deze verwachtingen zijn tot op vandaag dezelfde gebleven, er wordt nog steeds gewerkt rond behoud van kennis en economische stimulatie. De verwachtingen waren voor beide gemeenten ook volledig gelijklopend: Asse voelde ook dat de hopteelt in de regio aan het verdwijnen was en wilde daar extra op inzetten (Blindeman, interview 11). De verwachtingen zijn op de dag van vandaag niet helemaal ingelost. Het bewaren en verspreiden van de kennis omtrent hopteelt wel, daar zijn al vele initiatieven voor genomen: landbouwopleidingen, scholen die langskomen voor een infosessie. De economische oplaaiing, echter, is tot op de dag van vandaag niet gelukt. Er werden contacten met brouwers vastgelegd, geïnteresseerde mensen werden ingelicht, maar op het einde bleek het voor die personen niet rendabel. Op dit moment is er wel een geïnteresseerd persoon en lijkt de kans op slagen al hoger (Blindeman, interview 11). Onze projectvereniging fungeert een beetje zoals een huwelijksbureau: Er waren wel al vrijpartijen, maar tot een huwelijk kwam het nog niet. (Jan Blindeman, 3 mei 2017) Erfgoedcel Denderland De Erfgoedcel Denderland is ontstaan uit een initiatief van de stad Aalst. Aalst had zelf reeds een aantal personeelsleden aangeworven om samen te werken aan een project rond het behoud en het digitaliseren van immaterieel erfgoed. Toen de Vlaamse Overheid een stimulans uitstuurde, in de vorm van een subsidie, om gemeente-overschrijdend te werken, werden andere gemeenten aangeschreven met de vraag om een intergemeentelijke samenwerking aan te gaan. De verwachtingen van de deelnemende gemeenten waren voornamelijk een 48

57 capaciteitsvergroting en een kennisdeling en uitbreiding. Vooral kleinere gemeenten, in tegenstelling tot Aalst, hadden moeite met middelen vrijmaken voor een uitgebreid erfgoedbeleid uit te stippelen (Cosyns, interview 5). De verwachtingen zijn niet onderhevig geweest aan een evolutie, deze zijn nog steeds dezelfde. Wat wel merkbaar is, is het feit dat de subsidiëring vanuit de Erfgoedcel voornamelijk rond projecten in het Aalsterse draaien en merkbaar minder rond projecten in de andere gemeenten. Dat heeft natuurlijk grotendeels met de grootte te maken, maar het valt op dat er toch veel meer projecten zich centraliseren in Aalst, waar die vroeger toch iets meer gespreid werden (Cosyns, interview 5). De verwachtingen, omtrent kennisdeling en uitbreiding en capaciteitsvergroting, waren dezelfde tussen Aalst en de andere deelnemende gemeenten, maar ze waren wel geënt op een ietwat verschillende behoefte. Aalst wilde ook meer capaciteit om hun erfgoed te beheren en verder te digitaliseren en ze wilden ook de kennis die ze al hadden verspreiden en uitbreiden. Het verschil bevindt zich in de behoeften: Aalst wilde samenwerken om te behouden wat er al gebeurd was en de andere gemeenten wilden samenwerken om net iets te kunnen doen (Cosyns, interview 5). Bij de stad Aalst kwam de samenwerkingsdrang er uit de behoefte om te behouden wat er al was, bij de andere deelnemende gemeenten kwam dat uit de behoefte voor iets dat er nog niet was. (Veerle Cosyns, 10 mei 2017) De verwachtingen zijn, volgens de respondent, volledig ingelost. De expertise, die aanwezig was bij de stad Aalst, is benut door de andere gemeenten en uitgebreid. Op basis daarvan worden duidelijke afspraken gemaakt en omgezet in een jaar-actie-plan. Door de uitgebreide capaciteit slaagt de Erfgoedcel er dan ook in om deze actiepunten in te lossen. Een voorbeeld van die uitgebreide capaciteit vind je in de opmaak van het erfgoedregister van de kerken binnen het werkingsgebied, als alleenstaande gemeente kan je dat niet (Cosyns, interview 5). 49

58 6.2.5 IGS Westlede Voor de oprichting van IGS Westlede was er maar één crematorium in België, in Ukkel. Lokale beleidsmakers voelden aan dat het aantal crematies zou stijgen in de toekomst, maar alleenstaande gemeenten hadden niet de capaciteit om zelf een eigen crematorium te bouwen, daarom werd gegrepen naar de oprichting van een intercommunale. De grootste verwachting was dus om ervoor te zorgen dat de gemeenten die dienst konden aanbieden, hun capaciteit te vergroten. Een andere belangrijke verwachting die heerste was dat dit voor elke deelnemende gemeente een grote kost zou inhouden, weliswaar lager dan in het geval ze deze dienst zelf moeten voorzien (Coenegrachts, interview 6). Deze verwachtingen zijn, in de loop van 35 jaar, verder geëvolueerd. Zo is het financiële plaatje helemaal anders uitgedraaid dan verwacht. En hebben de gemeenten, naast hun inbreng bij de oprichting, nooit nog extra moeten inbrengen omdat IGS Westlede selfsupporting was, beter nog: er is een meeropbrengst. Die meeropbrengst wordt gebruikt om de capaciteit verder uit te breiden, want de initiële verwachting omtrent capaciteitsvergroting is te weinig gebleken. Er werd verwacht dat binnen het werkingsgebied 20% van de mensen zou kiezen voor crematie, dat zijn er nu 80% (Coenegrachts, interview 6). De verwachtingen van de stad Aalst waren, volgens de respondent, volledig gelijklopend met die van de andere deelnemende gemeenten. Toenmalig burgemeester, Annie De Maght, heeft in die tijd hevig geparticipeerd in het debat voor de oprichting van een intergemeentelijk samenwerkingsverband (Coenegrachts, interview 6). Er kan gesteld worden dat deze verwachtingen ingelost zijn: er werden drie crematoria gebouwd en het hele werkingsgebied kan gebruik maken van die dienstverlening. Ook de financiële verwachting is positief ingelost in die zin dat er geen extra opleg diende te gebeuren (Coenegrachts, interview 6) Intergem Intergem is ontstaan uit de fusie van vijf intercommunales, die destijds aanvoelden dat ze niet genoeg capaciteit hadden om hun dienstverlening te blijven voorzien. De grootste verwachting was dus een capaciteitsvergroting en daardoor een goedkopere kostenstructuur en een goedkopere, efficiëntere en kwaliteitsvollere dienstverlening. Daarnaast was ook het 50

59 delen en opbouwen van knowhow en expertise een belangrijke verwachting. Het energielandschap stond toen aan de vooravond van talloze technologische ontwikkelingen (Lauwers, interview 1). Deze verwachtingen zijn niet verder geëvolueerd, ze zijn dezelfde gebleven. Er leeft evenwel de gedachte dat het beter zou zijn om op te schalen naar één grote distributienetbeheerder voor heel Vlaanderen. Er liggen daar, volgens onze respondent, nog efficiëntiewinsten te rapen. De verwachtingen van de stad Aalst en de andere gemeenten liepen gelijk. Alle deelnemende gemeenten wilden profiteren van de meerwaarde die gecreëerd werd door de schaalvergroting (Lauwers, interview 1). Op de dag van vandaag lijken deze verwachtingen ingewilligd. Zo wordt er knowhow gedeeld op de overlegorganen, zoals de Raad van Bestuur en de regionale bestuurscomités. Er kunnen grote infrastructuurwerken aangegaan worden op grotere schaal, die gemeentegrenzen overschrijdt. Ook de dienstverlening is kwaliteitsvoller, dat is te zien in de key performance indicators (KPI s) die Intergem hanteert (Lauwers, interview 1) ILvA De grootste verwachting, bij de oprichting van ILvA, was de capaciteitsvergroting voor de gemeenten. Gemeenten konden, elk afzonderlijk, de diensten voor afvalophaling en verwerking niet meer voorzien. Dat komt door wetgeving die meer eisen stelde aan de verwerking van afval. Er werd verwacht dat door samen te werken een grotere efficiëntie behaald kon worden en dat daardoor de capaciteit van de gemeenten om die diensten te verlenen vergrootte (Geeroms, interview 9). Omtrent evolutie is de respondent duidelijk: de verwachting is altijd dezelfde gebleven, telkens blijven streven naar en maximale efficiëntie met kwaliteitsbehoud en dit in een steeds veranderende milieucontext. De verwachtingen omtrent ILvA liepen in alle gemeenten gelijk: ze wilden allemaal een meer kwaliteitsvolle dienstverlening voorzien, waarvoor ze zelf de capaciteit niet hadden (Geeroms, interview 9). Omtrent de inwilliging van deze verwachting kunnen we stellen dat deze ingelost is aan de hand van onderstaand citaat: 51

60 Of de verwachtingen ingelost zijn? Wat mij betreft: volledig. Momenteel is ILvA één van de meest efficiënte intercommunales me t een lage kostprijs voor de deelnemende gemeenten. (Henk Geeroms, 22/04/2017) SOLvA SOLvA is opgericht vanuit een impuls van de Vlaamse Overheid. Vlaanderen schreef subsidies uit voor streekontwikkeling. Veel kleine gemeenten zagen zichzelf niet in staat op zulke grote projecten op te starten. Ook hadden ze vaak niet genoeg expertise om de toenmalige Bijzondere Plannen van Aanleg uit te tekenen. De gemeenten reageerden op die impulsen van de Vlaamse Overheid dat het beter was om gemeenten te laten samenwerken en alsnog te kunnen profiteren van die subsidies. De verwachtingen bij de opstart van SOLvA waren dus een capaciteitsuitbreiding en een expertiseopbouw (Geeroms, interview 10). Deze verwachtingen zijn, tot op vandaag, grotendeels hetzelfde gebleven: een werkinstrument creëren waar men beroep op kan doen inzake streekontwikkeling, waardoor de capaciteit en de expertise vergroot. De verwachting van de stad Aalst loopt niet helemaal gelijk met die van de andere deelnemende besturen. De stad Aalst had zulk werkinstrument eigenlijk niet nodig, Zij had expertise en budget genoeg om een adequaat streekontwikkelingsbeleid te voorzien. Zij is in SOLvA ingestapt, en heeft een trekkersrol opgenomen, om de streek rondom de stad economisch naar boven te helpen. Langs de andere kant wilden ze ook wel dat het voor hen makkelijker werd om zulke projecten aan te gaan (Geeroms, interview 10). Deze verwachtingen zijn, volgens de respondent, volledig ingelost. Aalst en de andere deelnemende gemeenten zijn al talloze projecten aangegaan, dankzij SOLvA. Daar is het recente project Schotte in Aalst een goed voorbeeld van, daar werd een hele sport- en recreatie-accommodatie voorzien (Geeroms, interview 10) Fingem Fingem werd opgericht als een financieringsvereniging. De verwachtingen waren dus eenduidig: een extra financiële inkomst realiseren voor de deelnemende gemeenten. Deze inkomst moest gerealiseerd worden met een zo groot mogelijke return on investment en een zo goed mogelijk gespreid risico (Alens, interview 8). 52

61 Deze verwachtingen zijn onderhevig geweest aan een evolutie in het kader van de vrijmaking van de markt voor energieleveranciers. De gemeenten beslisten dat het niet onverstandig was om participaties aan te gaan in de verschillende grote spelers van de energiemarkt. De verwachting omtrent een extra financiële inkomst blijft overeind, maar daarbij komt de verwachting dat Fingem een middel werd om inspraak en invloed te hebben op de strategische keuzes die gemaakt worden binnen deze grote private ondernemingen met een monopoliepositie. Deze verwachtingen liepen, zowel ten tijde van de oprichting, als ten tijde van de evolutie tussen alle gemeenten gelijk, zowel Aalst als alle andere gemeenten wilden een extra financieel voordeel en een beïnvloedingsinstrument bekomen (Alens, interview 8). Deze beide verwachtingen zijn, volgens de respondent, ingelost. Alle deelnemende gemeenten ontvangen jaarlijks een extra opbrengst uit de aangehouden participaties en kunnen via deze participaties het beleid van de grote monopolisten beïnvloeden (Alens, interview 8) Overzicht Dit schematisch overzicht is een weergaven van de verschillende verwachtingen die er leefden bij de deelnemende gemeenten ten tijde van de oprichting van de samenwerkingsverbanden. Tabel 10: Overzicht verwachtingen samenwerkingsverbanden 53

62 6.3 Effecten van intergemeentelijke samenwerking in Aalst In dit deel van de resultaatsverwerking wordt weergegeven wat de respondenten van de samenwerkingsverbanden aangaven met betrekking tot de effecten die intergemeentelijke samenwerking teweegbrengt. Deze worden per samenwerkingsverband ingedeeld in de clusters die in Hoofdstuk 4.3 van deze masterproef werden opgemaakt. Dit onderdeel is gebaseerd op de informatie die verkregen werd uit de semi-gestructureerde interviews BibArt a. Financieel BibArt krijgt jaarlijks euro subsidie van de provincie Oost-Vlaanderen, om hun jaarlijkse werking te bekostigen. Aan BibArt waren geen oprichtingskosten verbonden. Door samen te werken kan BibArt ook een betere prijs bedingen wanneer het goederen aankoopt. Zo heeft BibArt bijvoorbeeld een goedkopere prijs op games kunnen bedingen, door deze in bulk aan te kopen voor alle bibliotheken van het werkingsgebied. Er wordt wel een voltijds personeelslid ingezet om de werking BibArt op te volgen, maar die wordt volledig betaald vanuit de subsidie van de provincie. Dat brengt dus geen extra kost met zich mee voor de deelnemende gemeenten. Coördinatiekosten zijn er niet: er worden geen zitpenningen voorzien voor de samenkomst van het beheerscomité en de samenkomsten van de stuurgroep zijn in de weddes van de bibliothecarissen opgenomen (Ermens, interview 2). b. Kwaliteit Door BibArt werd de dienstverlening door de bibliotheken van de deelnemende gemeenten uitgebreid. Door de samenwerking worden nu andere diensten aangeboden, bijvoorbeeld de Filmclub voor jongvolwassenen. De kwaliteit van de dienstverlening zou, aldus de respondent, ook toegenomen zijn aangezien medewerkers een opleidingstraject gevolgd hebben waarbij de nadruk op klantvriendelijkheid, inlichtingen verschaffen en ICT-gebruik lag. Daarnaast zorgde het samenwerkingsverband voor een jobuitbreiding van de bibliothecarissen, zij zetelen nu ook in de stuurgroep van de vereniging en zijn belast met het dagelijks besturen hebben een adviesfunctie in het beheerscomité (Ermens, interview 2). In het beheerscomité wordt normaal gezien tussen de afgevaardigden van de gemeenten maandelijks overlegd. Dit is evenwel sinds december 2016 niet meer gebeurd, omdat de vereniging sinds dan on hold staat. Ook in de werkgroepen wordt er tussen de deelnemers 54

63 overlegd. Dat zijn kleine organen die rond een bepaald thema een project uitwerken (Ermens, interview 2). Er is ook altijd een goede samenwerking geweest waarin alle besturen in eenzelfde lijn stonden met betrekking tot beleidsvoering. Op dit moment is er van beleidsafstemming minder sprake, aangezien de vereniging zich in onzekerheid bevindt omdat Aalst een eigen nieuwe bibliotheek aan het uitwerken is (Ermens, interview 2). c. Schaalvoordelen De samenwerking met andere gemeenten zorgt ervoor dat er grotere projecten kunnen aangegaan worden: BibArt heeft bijvoorbeeld ipad- en computerklassen ingericht die door alle gemeenten gebruikt kunnen worden, zonder de samenwerking zouden de gemeenten zo n project niet aangaan. De respondent is ook van mening dat er door de overlegstructuren met afgevaardigden van de verschillende gemeenten beter beleid tot stand komt dan wanneer elke gemeente afzonderlijk op eenzelfde soort problematiek zou moeten reageren. Bij de oprichting was er sprake om personeel uit te wisselen, maar in de praktijk werd daar nog geen gebruik van gemaakt (Ermens, interview 2). d. Schaalnadelen BibArt is een relatief klein samenwerkingsverband, schaalnadelen zijn er niet op van toepassing. BibArt bestaat uit een beheerscomité, een stuurgroep en een klein aantal werkgroepen, de structuur is overzichtelijk en logisch. De besluitvorming in het beheerscomité verloopt vlot, de meningen liggen vaak in dezelfde richting en wanneer dat niet zo is, wordt dat snel uitgeklaard. De gemeenten hebben altijd ook vertrouwen in elkaar gehad, ze kennen elkaar en weten wat te verwachten van elkaar. Van verzelfstandiging is geen sprake, Bibart heeft altijd op één lijn gestaan met de lokale politici en is niet groot genoeg om radicaal in te druisen tegen de mening van de politici (Ermens, interview 2). e. Democratische setting BibArt heeft rechtstreeks contact met de burger, er is een adres waar de burger terecht kan met al zijn vragen of opmerkingen. Ook rechtstreeks in de bibliotheken kan er feedback nagelaten worden bij de bibliotheekmedewerkers en die worden via hen doorgespeeld naar de stuurgroep. Van een democratisch deficit zou, volgens de respondent, geen sprake zijn. De jaarrekening en het jaarverslag worden telkens voorgesteld op de gemeenteraad, alsook de halfjaarlijkse verantwoording gebeurt zonder fout. Daarenboven controleert de provincie, die 55

64 de subsidies uitgeeft, jaarlijks de jaarrekening en het jaarverslag en kan zij ook opmerkingen doorspelen aan de deelnemende besturen (Ermens, interview 2) Handel Samen en Sociaal a. Financieel De interlokale vereniging Handel Samen en Sociaal kan jaarlijks rekenen op een subsidie van de Vlaamse Overheid van euro. Van die euro wordt euro gebruikt om de regiekosten van de beherende gemeente, Aalst, te dekken. Het overige deel van euro wordt gebruikt om de werkingskosten van de vereniging te dekken. Voor de oprichting van deze vereniging zijn geen extra personeelsleden aangeworven, het beheer hiervan werd toegevoegd aan het takenpakket van de bestuurssecretaris voor sociale economie. Zijn loon wordt ook betaald vanuit de subsidie. Coördinatiekosten zijn er niet: het beheerscomité krijgt geen zitpenningen. De deelnemende gemeenten hoeven dus geen jaarlijkse inbreng te voldoen voor het voortbestaan van Handel Samen en Sociaal (Van Houcke, interview 7). b. Kwaliteit De dienstverlening van de gemeenten is door het samenwerkingsverband zowel uitgebreid als kwalitatiever geworden. Ze is uitgebreid omdat er nu een dienstverlening is in verschillende gemeenten met meer partners én door de expertise-opbouw is deze ook kwalitatiever geworden. De jobomschrijving van de bestuurssecretaris van lokale economie werd uitgebreid met een factor sociale economie (Van Houcke, interview 7). De gemeenten ontmoeten elkaar op verschillende momenten en wisselen daar kennis en expertise uit. De vereniging organiseert informatiesessies waarop de afgevaardigden van de gemeenten uitgenodigd worden en elkaar ontmoeten. Ook op de viermaandelijkse bijeenkomst van het beheerscomité ontmoeten de afgevaardigden van de gemeenten elkaar. Daar wordt actief geparticipeerd door de afgevaardigden en wanneer er discussiepunten of vragen zijn worden deze beduid en opgelost. Dat resulteert uiteindelijk in een éénduidige en uniforme aanpak en op die manier wordt het beleid tussen de gemeenten afgestemd (Van Houcke, interview 7). c. Schaalvoordelen De capaciteit van de kleinere gemeenten is uitgebreid: zij kunnen nu dezelfde dienstverlening aanbieden die Aalst al kon voorzien. Voor Aalst zelf heeft dat geen capaciteitsuitbreiding met zich meegebracht, behalve de subsidie. Er is door het samenwerkingsverband een netwerk 56

65 rond sociale economie ontstaan: de deelnemende gemeenten werken actief samen met de aanbieders van sociale diensten. Handel Samen en Sociaal slaagt er, volgens de respondent, in om een meer kwaliteitsvol beleid te ontwikkelen omdat er meer invalshoeken zijn (Van Houcke, interview 7). d. Schaalnadelen Handel Samen en Sociaal werkt samen met slechts zes gemeenten. Op die manier doen schaalnadelen zich niet voor. In het beheerscomité en de stuurgroep worden beslissingen in consensus genomen en wordt er weldoordacht, maar niet te lang stilgestaan bij beslissingen. De structuur van een interlokale vereniging is eenvoudig en overzichtelijk, het is ook duidelijk dat Aalst de regie- en trekkersrol heeft. Er is een grote mate van vertrouwen tussen de deelnemende gemeenten, daar getuigt ook het netwerk rond sociale economie van. Van verzelfstandiging is, volgens de respondent, absoluut geen sprake. Het beheerscomité bestaat uit de lokale politici, die visie kan dus niet zozeer afwijken, aangezien ze dezelfde is (Van Houcke, interview 7). e. Democratische setting Handel Samen en Sociaal heeft geen rechtstreeks verband met de burger. Wanneer een burger vragen heeft, kan hij zich richten tot de gemeenteraadsleden of schepenen, zij spelen de vraag dan door aan het samenwerkingsverband. De respondent is van mening dat de gemeenteraden niet altijd 100% weet waar de vereniging mee bezig is, desondanks de halfjaarlijkse voorstellingen op de gemeenteraad. Het schepencollege, daarentegen, heeft daar een groter overzicht over aangezien elke actie die het samenwerkingsverband organiseert op het schepencollege moet passeren (Van Houcke, interview 7) Hoperfgoed a. Financieel Bij de oprichting kon de projectvereniging Hoperfgoed rekenen op een subsidie vanuit Europa, aangevuld met provinciale en Vlaamse subsidies in het kader van een subsidieproject: plattelandsontwikkeling. De oprichtingskosten werden daar volledig mee gedekt. Coördinatiekosten zijn er evenwel niet, want de vereniging werkt met onbezoldigde mandaten. Er is ook geen extra personeelslid aangeworven, een extra personeelskost is er niet. De jaarlijkse werking van de vereniging dient wel door de gemeenten betaald te worden, aanvankelijk werd er bepaald dat de gemeenten ieder jaar elk euro dienden te betalen. Dit is teruggeschroefd op euro per gemeente, daar dit de kosten die Hoperfgoed maakt 57

66 al ruimschoots dekt. Hoperfgoed telt slechts twee deelnemende gemeenten: prijsvoordelen op de markt worden niet behaald en de dienstverlening wordt niet goedkoper dan wanneer de stad er alleen voor zou staan (Blindeman & Stockman, interview 11). b. Kwaliteit De dienstverlening, met betrekking tot de hopteelt en het bewaren van de kennis erover, is uitgebreid in de zin dat er nu een dienstverlening is waar er vroeger geen was. Deze dienstverlening is ook praktischer geregeld dan wanneer een gemeente deze zelf zou voorzien, er is veel minder bureaucratische remming. Er is geen extra personeelslid aangeworven, maar het takenpakket van de bestuurssecretaris van Economie en Landbouw is uitgebreid, die is nu ook secretaris van de vereniging. De gemeenten ontmoeten elkaar minstens twee keer per jaar op de vergadering van de raad van bestuur, daar wordt overleg gepleegd en daar komt een communicatie tot stand die er zonder samenwerking niet zou zijn. Af en toe zijn er ook verschillen in de beleidsvoorkeuren tussen de beide gemeenten, maar door overleg op de raad van bestuur wordt in zulk geval afstemming bereikt (Blindeman & Stockman, interview 11). c. Schaalvoordelen Hoperfgoed is een projectvereniging tussen twee gemeenten: effecten door schaalgrootte komen dus niet voor. De deelnemende gemeenten zouden de dienst ook zelf kunnen uitvoeren. Het samenwerkingsverband kan de diensten wel flexibeler en efficiënter aanpakken dan een stadsbestuur. (Stockman, interview 11). Er is een netwerkvorming ontstaan rond plattelandsontwikkeling omdat de gemeenten elkaar kennen en weten wat ze van elkaar kunnen verwachten. Er werd al een bosvereniging opgericht omtrent het Kravaalbos en een brochure opgesteld waarin lokale handelaars en hun producten worden voorgesteld van verschillende gemeenten (Blindeman, interview 11). d. Schaalnadelen Zoals hierboven vermeld doen effecten door schaalgrootte zich niet voor in de vereniging Hoperfgoed. De vereniging wordt enkel bestuurd vanuit een raad van bestuur, de besluitvorming gebeurt slechts tussen twee partijen, vertraging brengt dat niet met zich mee. De kans op verzelfstandiging is klein, aangezien de raad van bestuur is opgesteld uit leden vanuit de lokale politiek en de visie van het samenwerkingsverband daar 100% mee overeenstemt (Stockman, interview 11). 58

67 e. Democratische setting Voor de burger is er geen rechtstreeks aanspreekpunt bij het samenwerkingsverband, ook de rol van aanspreekpunt van de gemeenteraad is bijzonder beperkt. De burger kan met al zijn vragen en eventuele opmerkingen terecht bij de administratie, op de dienst Landbouw en Economie. Er is bij Hoperfgoed ook geen sprake van een democratisch deficit, aangezien het een kleine vereniging betreft met beperkte activiteiten. Het jaarverslag en de jaarrekening worden halfjaarlijks toegelicht op de gemeenteraden en er zijn van beide gemeenteraden deskundigen afgevaardigd in de raad van bestuur. Dat zijn gemeenteraadsleden die uit interesse een zetel opnemen in de vereniging, zonder beslissingsrecht. Er wordt actief gewerkt aan een transparante houding richting de gemeenteraden (Blindeman & Stockman, interview 11) Erfgoedcel Denderland a. Financieel Ook de projectvereniging Erfgoedcel Denderland kon bij de oprichting rekenen op een subsidiëring van de Vlaamse Overheid, hierdoor werden de oprichtingskosten opgevangen. De jaarlijkse werking van Erfgoedcel Denderland dient wel bekostigd te worden door de deelnemende gemeenten, met uitzondering van Aalst, die vastgesteld is op 0,3 euro per inwoner. Met deze jaarlijkse inbreng worden de werkingskosten betaald. Aalst stelt drie personeelsleden voltijds ter beschikking en dit wordt gezien als de jaarlijkse inbreng. Coördinatiekosten zijn er niet, aangezien de Erfgoedcel Denderland met onbezoldigde mandaten werkt. Voor Aalst brengt dit dus geen extra kost met zich mee, daar die personeelsleden ook voor het bestaan van het samenwerkingsverband dezelfde taken uitvoerden (Van Dorpe, interview 4). b. Kwaliteit Er komt door de samenwerking, volgens de respondent, een kwaliteitsvollere dienstverlening tot stand. Een voorbeeld daarvan is het subsidiëringstraject dat werd uitgeschreven, dat is een uniform systeem dat geldt voor alle deelnemende gemeenten. Daarnaast werd de dienstverlening ook uitgebreid. Nu is het bijvoorbeeld voor veel meer gemeenten en burgerinitiatieven die erfgoed beheren mogelijk om beroep te doen op de vereniging voor advies en ondersteuning. De raad van bestuur en de adviesraad fungeren als overlegorganen waar de gemeenten elkaar treffen en waar beslissingen genomen worden. Op beleidsmatig vlak zijn de deelnemende gemeenten over het algemeen eensgezind. Er is nog maar één 59

68 voorval gebeurd waarbij er een duidelijk verschil in voorkeur was, dat verschil werd dan uitvoering besproken en er werd consensus gevonden (Van Dorpe, interview 4). c. Schaalvoordelen Door de bestuurlijke opschaling kan de Erfgoedcel Denderland projecten realiseren waar afzonderlijke gemeenten noch tijd, noch de nodige middelen voor zouden hebben. Het beste voorbeeld daarvan is de inventaris van het erfgoed van alle kerken binnen het werkingsgebied. Ook worden eventuele beleidsproblemen voorzien van een kwalitatiever antwoord, volgens de respondent. Zo was er een personeelsprobleem en de deelnemers hebben daar allemaal input voor gegeven en zo is men tot een constructieve oplossing gekomen (Van Dorpe, interview 4). d. Schaalnadelen Erfgoedcel Denderland is een klein samenwerkingsverband, de vergaderingen verlopen met maximum acht mensen, waarvan vijf stemgerechtigd. Beslissingen worden snel en efficiënt genomen, er treedt daar dus geen vertraging op. De structuur van de vereniging is beperkt en eenvoudig: een raad van bestuur en een adviesraad. Er is ook weinig kans op verzelfstandiging van de vereniging. De raad van bestuur bestaat enkel uit lokale politici en dienen alle beslissingen van de adviesraad goed of af te keuren, zij hebben dus steeds het laatste woord (Van Dorpe, interview 4). e. Democratische setting Erfgoedcel Denderland behoudt een rechtstreekse band met de burger. Particuliere burgerinitiatieven kunnen een projectsubsidie aanvragen, individuele burgers kunnen met vragen of opmerkingen terecht bij personeelsleden van de Erfgoedcel. De gemeenteraad heeft, naast de leden die in de raad van bestuur zitten, nauwelijks kennis van wat er binnen de Erfgoedcel gebeurt. Toch nuanceert de respondent dat er een democratisch deficit zou zijn: de schepenen die bevoegd zijn met erfgoedbeleid zijn wél op de hoogte en op die manier kan er niets beslist worden dat tegenstrijdig is met de belangen van de gemeenten (Van Dorpe, interview 4) IGS Westlede a. Financieel Bij de oprichting van IGS Westlede in 1980 dienden alle gemeenten een kapitaalinbreng te voorzien van 2,5 euro per inwoner. De oprichtingskosten zijn de enige kost die de gemeenten hebben moeten betalen, aangezien het samenwerkingsverband zijn werkingskosten altijd zelf 60

69 heeft kunnen dekken door de omzet die ze draaiden. Coördinatiekosten, voornamelijk zitpenningen bij Westlede, werden van bij het begin beperkt laag gehouden. Niet elke gemeente heeft een afgevaardigde in de Raad van Bestuur, die leden zijn gekozen op basis van de oude provinciale kantons. Bovendien worden deze zitpenningen ook betaald vanuit de opbrengst uit de dagelijkse werking. Westlede kan, dankzij het samenwerkingsverband, een goedkopere dienstverlening voorzien. Op dit moment is Westlede de goedkoopste aanbieder van crematies in België. Westlede kan, voor de bouw van een nieuw crematorium in Aalst, ook rekenen op een subsidie van de Vlaamse Overheid ten belope van 30% van de prijs van het project (Coenegrachts, interview 6). b. Kwaliteit Door samen te werken kan IGS Westlede een kwaliteitsvollere dienstverlening realiseren dan wanneer elke gemeente deze afzonderlijk op zich zou nemen. Ook worden elk jaar de overschotten die IGS Westlede realiseert integraal geïnvesteerd in kwaliteitsverbetering, bijvoorbeeld vorming van werknemers, nieuwe personeelsleden aanwerven, nieuwe gebouwen plaatsen, IGS Westlede is tegelijkertijd ook een plek waar gemeenten elkaar ontmoeten. Op de algemene vergadering krijgen afgevaardigden uitleg over crematies en het beleid van het samenwerkingsverband, op de raad van bestuur is er intensieve samenwerking en een actieve uitwisseling van ideeën omdat er veel afgevaardigde schepenen en gemeenteraadsleden bevolking en begraafplaatsbeheer in hun portefeuille hebben zitten. Door deze goede samenwerking en reguliere bespreking van ideeën komt men tot een uniform beleid. De crematies gebeuren voor elke gemeente hetzelfde. Ook zijn bijvoorbeeld de openingsuren van de begraafplaatsen op elkaar afgestemd, alsook de tijdspanne waarbinnen een crematie of begraving dient te gebeuren raakt meer en meer afgestemd. Daarenboven zijn de gemeenten het ook 100% eens dat de winsten herinvesteerd worden in de vereniging en niet als dividend uitgekeerd worden (Coenegrachts, interview 6). c. Schaalvoordelen De samenwerking met meerdere gemeenten zorgt ervoor dat de gemeenten een welbepaalde dienst, crematies, kunnen voorzien. Zonder samenwerking zou dat, volgens de respondent, niet mogelijk zijn, individuele gemeenten missen die capaciteit. Daarnaast worden er tussen de crematoria personeelsleden uitgewisseld om bij te springen wanneer het extra druk wordt. De respondent is daarnaast van mening dat het samenwerkingsverband een kwaliteitsvoller beleid kan uitstippelen omdat er input gegeven wordt van verschillende gemeenten en verschillende invalshoeken (Coenegrachts, interview 6). 61

70 d. Schaalnadelen Aangezien IGS Westlede met een afgeslankte raad van bestuur werkt en het geen technische en gevoelige informatie betreft, worden er vlot besluiten genomen. De organisatorische structuur van IGS Westlede is ook redelijk eenvoudig: een directiecomité, een algemene vergadering, een raad van bestuur en een beperkte administratie. Er zijn geen extra comités opgericht. Er is tussen de directeur en de politici altijd een goede verstandhouding geweest en er is, volgens de respondent, ook weinig kans op verzelfstandiging aangezien IGS Westlede altijd transparant geweest is richting de deelnemende gemeenten en het gaat over niet-politiek gevoelige materie (Coenegrachts, interview 6). e. Democratische setting De burger treedt in rechtstreeks contact met het samenwerkingsverband: burgers dienen zelf de aanvraag in om een plechtigheid te voorzien. Daarnaast heeft IGS Westlede een klantendienst die zich inspannen om zoveel mogelijk vragen van burgers te beantwoorden. Niet elke gemeente is vertegenwoordigd in de raad van bestuur van IGS Westlede. Het is een weldoordachte beslissing geweest om dit orgaan af te slanken. Er wordt wel vanuit IGS Westlede halfjaarlijks teruggekoppeld op alle gemeenteraden omtrent de jaarrekening en het jaarverslag. De materie waarin IGS Westlede is niet ingewikkeld of technisch van aard, er is een grote interesse vanuit de vertegenwoordigers en er wordt altijd voldoende informatie voorzien indien er vragen vanuit de gemeenteraad komen om een adequaat antwoord te geven. Er is van een democratisch deficit geen sprake, aldus de respondent (Coenegrachts, interview 6) Intergem a. Financieel Bij de oprichting van Intergem dienden de gemeenten een inbreng te doen in de vorm van hun installaties die bestemd waren voor de distributie van elektriciteit en gas. Intergem heeft een relatief groot personeelsbestand, dit zorgt voor een significante personeelskost. Ook de maandelijkse samenkomsten van de raad van bestuur brengen coördinatiekosten met zich mee. De bevoegdhedenportefeuille van Intergem is de laatste jaren uitgebreid: zo moet Intergem de premies voor groene stroom-certificaten en de REG-premies (rationeel energie gebruik) betalen. Die extra bevoegdheden worden doorgerekend aan de klanten en resulteren in een hogere factuur. Deze effecten lijken op het eerste zicht negatief, maar alles moet afgewogen worden tegenover de situatie waarin een gemeente die taak voor zich alleen neemt. De personeels- en coördinatiekosten worden gedekt door de jaarlijkse opbrengst die 62

71 gegenereerd wordt uit de dagelijkse werking. Dit brengt voor de gemeenten geen jaarlijkse kosten met zich mee. Daarnaast ligt de factuur voor de eindgebruiker ook nog steeds veel lager dan wanneer een gemeente de distributie van gas en elektriciteit zelf zou voorzien (Lauwers, interview 1). b. Kwaliteit Dankzij het samenwerkingsverband Intergem wordt de dienstverlening overkoepelend gerealiseerd en daardoor ook uniform voor het hele grondgebied. De technologie wordt samen verder ontwikkeld en dat resulteert in een hogere kwaliteit van dienstverlening. Op de Raad van Bestuur treffen de afgevaardigden elkaar, kunnen ze input geven voor beslissingen en worden er ervaringen uitgewisseld. Er is, daarnaast, ook mogelijkheid tot contact tussen afgevaardigden van gemeenten, op de informatievergaderingen die Intergem organiseert. Op die vergaderingen wordt het beleid van Intergem toegelicht, maar er komen relatief weinig mensen op af. De gemeentelijke beleidsvoorkeuren liggen, volgens de respondent, grotendeels in dezelfde richting, er is nog nooit wrevel geweest over een beslissing die diende genomen te worden (Lauwers, interview 1). c. Schaalvoordelen Volgens de respondent brengt Intergem een capaciteitsvergroting teweeg. Het is voor een gemeente onmogelijk om deze diensten te voorzien aan een even grote kwaliteit en nieuwe technologische opbouw zoals een samenwerkingsverband dat kan. Daarnaast is hij ook van mening dat er kwaliteitsvoller beleid kan gevoerd worden omdat er meer input komt, maar enkel wanneer dat gebeurd door personen die voldoende begrip hebben van de technische en ingewikkelde materie. Dat is in het begin van de legislatuur minder het geval dan op het einde, dan zijn de afgevaardigden beter ingewerkt (Lauwers, interview 1). d. Schaalnadelen De raad van bestuur en de algemene vergadering van Intergem zijn vrij omvangrijk en elke beslissing moet door deze beide organen goedgekeurd worden. Dat kan voor vertraging zorgen volgens onze respondent, want achterliggend aan wat op deze organen beslist wordt, moet dat ook beslist worden op de gemeenteraden van de deelnemende besturen. Intergem is een relatief groot samenwerkingsverband met een uitgebreide structuur. Het heeft naast een directiecomité, een raad van bestuur, een algemene vergadering en een administratie ook nog regionale bestuurscomités, deze maken het vaak ingewikkeld. Verzelfstandiging treedt evenwel niet op, aangezien de leden van de organen grotendeels bestaan uit lokale politici van 63

72 de deelnemende gemeenten, die visies van de gemeenten en Intergem zijn dus gelijklopend (Lauwers, interview 1). e. Democratische setting Er zijn klantenkantoren waar burgers terecht kunnen met vragen in het kader van REGpremies of facturering. De website van Intergem biedt voor de burger ook veel informatie, maar voor meer technische zaken kunnen ze steeds terecht bij de klantenkantoren, fysiek of telefonisch. Intergem heeft daarnaast een klachtenbank en een ombudsman waar de burger terecht kan met opmerkingen. Intergem doet ook moeite om hun beleid kenbaar te maken aan de deelnemende besturen. De regionale bestuurscomités komen minimaal acht keer per jaar samen, daarin wordt het beleid tot in detail toegelicht aan de verschillende gemeenten. Daarnaast organiseert Intergem halfjaarlijks informatievergaderingen waarop alle gemeenteraadsleden van alle deelnemende gemeenten uitgenodigd worden, daar krijgen deze ook de kans om vragen te stellen. Daarbovenop worden de gemeentesecretarissen en financiële beheerders van de gemeenten apart ingelicht op specifieke informatiesessies. De respondent onderkent wel de moeilijkheid voor gemeenteraden om alles nauwgezet op te volgen waar alle samenwerkingsverbanden mee bezig zijn (Lauwers, interview 1) ILvA a. Financieel Bij de oprichting van ILvA diende er per gemeente een bedrag van 0,25 euro per inwoner ingebracht te worden, een relatief lage oprichtingskost. ILvA heeft ook een ruim personeelsbestand: er werken een dertigtal mensen op de administratie en een honderdtal bij de ophalings- en verwerkingsdiensten. Dit brengt een grote personeelskost met zich mee. Daarnaast worden er bij ILvA ook zitpenningen betaald voor de samenkomsten van de Raad van Bestuur en het directiecomité. In verhouding tot de omzet zijn deze relatief beperkt, maar ze maken ook deel uit van de werkingskosten. Deze werkingskosten dienen door de gemeente betaald te worden op het einde van het boekjaar. Daartegenover staat wel dat de gemeenten ook de integrale opbrengst krijgen die ILvA realiseert. Dit jaar waren deze opbrengsten hoger, andere jaren kan deze iets lager zijn. De uiteindelijke kost voor de gemeenten ligt, dankzij de samenwerking, veel lager dan wanneer ze het zou uitbesteden aan een private firma of de dienst zelf zou uitvoeren. Daarenboven heeft ILvA een sterkere marktpositie bij de verkoop van afval. Zij kan een hogere prijs bedingen omdat ze zeer grote aantallen oud ijzer en papier in de markt brengen, dit zorgt ervoor dat de opbrengst uit de verkoop van gesorteerd afval hoger ligt (Geeroms, interview 9). 64

73 b. Kwaliteit De respondent is van oordeel dat de dienstverlening die ILvA verleent kwaliteitsvoller en uitgebreider is dan wanneer de gemeente er alleen zou voor staan. Door het grotere grondgebied kan ILvA efficiënter afval ophalen en kapotte containers vervangen bij klanten, door de uniforme werkwijze kan de burger op ieder containerpark terecht. Bovendien zijn de openingsuren van de containerparken op elkaar afgestemd, zodat de burger elke werkdag op een containerpark terecht kan. Op de Directieraad en de raad van bestuur leren de gemeenten met elkaar spreken, aldus de respondent. Daar krijgen ze de mogelijkheid om te rapporteren over het invoeren van een bepaalde maatregel, kunnen ze elkaar tips geven. Daardoor is er communicatie tussen gemeenten die er voordien niet was. Er wordt ook expertise gedeeld, maar niet zozeer tussen gemeenten onderling: de expertise bevindt zich in het samenwerkingsverband en die wordt gerapporteerd aan de gemeenten, bijvoorbeeld bij milieuwetswijzigingen. Het beleid van de gemeenten, omtrent afvalverwerking, is volledig afgestemd. Iedere gemeente hanteert hetzelfde systeem om afval op te halen en te verwerken (Geeroms, interview 9). c. Schaalvoordelen Door samen te werken kan ILvA projecten verwezenlijken met meer draagwijdte en meer effect dan wanneer een individuele gemeente dit zou doen. Sensibiliseringsacties hebben meer effect omdat er voor één groot gebied eenzelfde campagne kan gevoerd worden. De hoofdtaak, het ophalen en verwerken van afval, kan een gemeente onmogelijk voor haar eigen grondgebied doen, dankzij het samenwerkingsverband wordt deze dienst wel gerealiseerd. De respondent is tevens van mening dat door ILvA een beter beleid tot stand komt omdat er input komt van verschillende gemeenten, daarom slaagt ILvA erin om correctere en betere antwoorden te bieden op beleidsproblemen (Geeroms, interview 9). d. Schaalnadelen ILvA kent een vrij groot organogram, maar is daarom niet ingewikkeld. Er is een administratie en personeel, een raad van bestuur, een algemene vergadering en een directiecomité. Er zijn geen extra opgerichte comités. De respondent stelt dat de vergaderingen van de overlegorganen gestructureerd en vlot verlopen. Door de aanpak van vergaderen worden er voorstellen vanuit het samenwerkingsverband op tafel gelegd en kunnen de gemeenten deze amenderen of een tegenvoorstel indienen. Door deze aanpak liggen ook de visie van de organisatie en de lokale politici op dezelfde lijn, verzelfstandiging doet zich niet voor. De uniforme dienstverlening in iedere gemeente zou, volgens de 65

74 respondent, leiden tot een groter vertrouwen tussen de gemeenten. Van wantrouwen is er bij ILvA geen sprake (Geeroms, interview 9). e. Democratische setting ILvA heeft een sterke rechtstreekse band met de burger volgens de respondent. Het enige aanspreekpunt in de afvalproblematiek is ILvA. Dit is vooral merkbaar wanneer een gemeente toetreedt, dan krijgt de administratie weinig tot geen vragen of meldingen meer met betrekking tot de afvalophaling. Het secretariaat behandelt alle klachten en meldingen van burgers aangaande milieu- en afvalbeleid. De respondent is van mening dat de gemeenten voldoende kanalen hebben om te weten te komen wat er in het samenwerkingsverband speelt, ze worden enkel niet naar behoren benut. Vroeger organiseerde ILvA informatievergaderingen, waarop alle gemeenteraadsleden uitgenodigd werden, maar de opkomst was telkens zeer mager. Ten tijde van dit onderzoek geeft ILvA halfjaarlijks de duiding van haar jaarverslag en jaarrekening op de gemeenteraden en wordt het beleid meer in detail uitgelegd op de gemeenteraadscommissies op vraag van de gemeenten. Daarnaast worden, telkens er een nieuwe beleidsbeslissing genomen wordt, de colleges van alle gemeenten uitgenodigd om mee te vergaderen met de raad van bestuur en krijgen de gemeenten zo uit eerste hand het probleem en het voorstel tot oplossing voorgeschoteld (Geeroms, interview 9) SOLvA a. Financieel Aan de oprichting van de dienstverlenende vereniging SOLvA waren oprichtingskosten verbonden: elke gemeente diende 2,5 euro kapitaalinbreng te voorzien. Deze inbreng is relatief laag omdat SOLvA, met het geld dat de gemeenten kregen door subsidies voor industrieterreinenontwikkeling, leningen kon aangaan om het kapitaal op te bouwen. SOLvA heeft ook een aantal voltijdse medewerkers in dienst, voornamelijk administratie en archeologen. Deze personeelskost behoort toe aan de werkingskosten, alsook de coördinatiekosten voor het samenbrengen van de raad van bestuur en het directiecomité (Geeroms, interview 10). SOLvA verzorgt twee soorten diensten: een project of een zuivere dienstverlening. In het geval van een project, bijvoorbeeld de aanleg van een industrieterrein, dient de gemeente daar niets voor bij te dragen. De gemeente ontvangt wel de meeropbrengst van dat project wanneer het afgerond en verkocht is, de werkingskosten worden daar wel eerst vanaf getrokken. In het 66

75 geval van een zuivere dienstverlening, bijvoorbeeld uittekenen van een RUP, betaalt de gemeente de kosten hiervan, inclusief een klein aandeel personeelskosten, maar geen andere overheadkosten. Daardoor is de dienstverlening door SOLvA goedkoper dan wanneer een gemeente hier zelf voor zou instaan (Geeroms, interview 10). Wanneer een gemeente SOLvA een heel jaar niet gebruikt, dan kost SOLvA voor deze gemeente niets. (Henk Geeroms, 22 april 2017) b. Kwaliteit SOLvA kan een uitgebreidere en kwaliteitsvollere dienstverlening voorzien voor een gemeente dan wanneer die gemeente die dienst zelf zou uitvoeren. De kennis en expertise rond streekontwikkeling zit gecentraliseerd in een samenwerkingsverband en ook daar verder ontwikkeld. SOLvA kan veel efficiënter een RUP uittekenen dan een gemeente, omdat SOLvA daar dagdagelijks mee bezig is en gemeenten niet (Geeroms, interview 10). SOLvA heeft echter weinig tot geen impact op de communicatie of beleidsafstemming tussen gemeenten, omdat het een werkinstrument is dat dient ter uitvoering van beleid dat een gemeente zelf uitstippelt. Op de Raden Van Bestuur wordt wel gerapporteerd welke gemeenten welke projecten uitwerken, maar er is geen merkbaar verschil in communicatie of beleidsafstemming (Geeroms, interview 10). c. Schaalvoordelen Gemeenten krijgen een rechtstreekse capaciteitsvergroting dankzij SOLvA, ze kunnen nu veel meer en ingrijpendere projecten in het kader van streekontwikkeling aangaan. De meeste gemeenten hadden voor het bestaan van SOLvA noch de middelen noch de expertise in huis om zo n projecten aan te gaan. De kwaliteit van antwoorden op beleidsproblemen wordt niet beïnvloed omdat er meer overleg zou zijn bij SOLvA, net omdat het een uitvoerend werkinstrument is dat werkt voor elke gemeente afzonderlijk, er vindt geen overleg omtrent beleid plaats (Geeroms, interview 10). d. Schaalnadelen De structuur van SOLvA is eenvoudig: er zijn de raad van bestuur, de algemene vergadering, het directiecomité en de administratie. Er zijn, net zoals bij ILvA, geen andere organen opgericht dan strikt noodzakelijk. Aangezien er op de raad van bestuur enkel de projecten per gemeenten worden voorgesteld en gestemd op basis van de rentabiliteit ervan gaat dat zeer snel en is er geen sprake van vertraging in de besluitvorming. SOLvA werkt in opdracht van 67

76 de gemeenten, de projecten die zij uitvoert zijn de rechtstreekse vertaling van de visie van de lokale politici, de organisatie kan in principe niet verzelfstandigen (Geeroms, interview 10). e. Democratische setting SOLvA is een dienstverlenende vereniging die uitsluitend werkt voor de aangesloten gemeenten, een band met de burger is er niet aangezien die nooit rechtstreeks getroffen wordt door de werking van het samenwerkingsverband. De aangesloten gemeenten hebben altijd kennis van de projecten waar SOLvA mee bezig is, ze vragen ze immers zelf aan. Projecten van andere gemeenten worden via de raad van bestuur bekend gemaakt aan alle deelnemende besturen, ook worden de jaarrekening en het jaarverslag halfjaarlijks toegelicht op de gemeenteraden (Geeroms, interview 10) Fingem a. Financieel Bij de oprichting van Fingem dienden de gemeenten een kapitaalinbreng te voorzien, die hen dan recht gaf op aandelen en winstbewijzen in de vereniging. De inbreng van Aalst was, volgens onze respondent, ongeveer euro. Er is destijds bewust gekozen om niet met personeel te werken voor Intergem. Er wordt gewerkt vanuit de koepel van Intermixt, het Gemeentelijk overleg voor de Belgische energiesector, daarom zijn er ook geen personeelskosten voor de gemeenten. Coördinatiekosten zijn wel aanwezig, de leden van de algemene vergadering, raad van bestuur en het directiecomité krijgen een zitpenning per vergadering, deze worden betaald van de opbrengst vooraleer deze uitgekeerd wordt. Het grootste financiële voordeel dat de gemeenten hebben is het jaarlijks uitgekeerde dividend, dat bedroeg voor Aalst ongeveer 1 miljoen euro. Voor de gemeenten brengt dit dus geen extra kosten met zich mee, enkel opbrengsten (Alens, interview 8). b. Kwaliteit De dienstverlening die door Fingem aangeboden wordt aan de gemeenten bestaat erin om een financiële opbrengst te voorzien. Doordat Fingem met veel meer middelen kan werken dan een individuele gemeente kan ze meer investeren en resulteert dit in een grotere opbrengst, dat is dus een effectievere en meer kwaliteitsvollere dienstverlening. De respondent is van oordeel dat Fingem ook een impact heeft op de communicatie tussen gemeenten, de gemeenten treffen elkaar op de raad van bestuur en de algemene vergadering. Op die overlegorganen wisselen ze ideeën met elkaar uit en bespreken ze het beleid. Gemeenten kunnen ook rekenen op de technische knowhow van de vereniging wanneer ze die nodig 68

77 hebben, bijvoorbeeld met het opzetten van een thesauriebewijzenprogramma. Fingem neemt investeringsbeslissingen voor alle gemeenten die aangesloten zijn samen. Wanneer er een voorstel tot beslissing op de raad van bestuur wordt gegeven zijn daar meestal geen discussies over, de deelnemende gemeenten zijn het veelal met elkaar eens. Dat resulteert uiteindelijk in dezelfde beslissing, en hetzelfde beleid, voor iedereen (Alens, interview 8). c. Schaalvoordelen Het zou voor gemeenten zeer moeilijk zijn om zelf participaties aan te houden en in te schatten welke de goede moment is om ze te kopen en te verkopen, ook is de participatiegraad van één gemeente dermate laag dat ze weinig invloed zou kunnen uitoefenen op het beleid. Op die manier zorgt Fingem voor een capaciteitsvergroting. Kwaliteitsvoller beleid door meer input bij het overleg wordt er bij Fingem niet zozeer gerealiseerd volgens de respondent. Het gaat om zeer specifieke, technische en ingewikkelde financiële materie waardoor er vaak geen discussie komt. In de raad van bestuur zitten er wel bepaalde personen met voldoende kennis van zaken, maar de impact daarvan is beperkt (Alens, interview 8). d. Schaalnadelen Het organogram van Fingem is eenvoudig: het bestaat uit een raad van bestuur, een algemene vergadering en een directiecomité. Er kan al eens vertraagde besluitvorming optreden aangezien de raad van bestuur 23 leden telt, maar over het algemeen wordt er goed en weldoordacht vergaderd. De respondent benadrukt dat verzelfstandiging een factor is die kan voorkomen wanneer de professionals van een organisatie zich laten leiden door eigenbelangen, bij Fingem is dat vooralsnog nog nooit voorgekomen (Alens, interview 8). e. Democratische setting Fingem heeft geen rechtstreekse contacten met de burger. De burger kan echter wel terecht bij de gemeenteraadsleden. Op die manier worden de vragen of opmerkingen van burgers doorgespeeld aan de raad van bestuur. Fingem is een groot samenwerkingsverband dat handelt rond een zeer ingewikkelde materie. Toch levert ook Fingem inspanningen om het gevoerde beleid ter kennis te stellen van de gemeenten: er zijn informatiesessies waar alle gemeenteraadsleden op uitgenodigd worden, maar de opkomst is relatief laag. Ook geeft Fingem halfjaarlijks duiding bij haar jaarverslag en jaarrekening op de gemeenteraden van de deelnemende besturen. Fingem is ook altijd bereid om te antwoorden op vragen vanuit de gemeenteraden en om een meer gedetailleerde bespreken van het gevoerde beleid te doen in 69

78 de gemeenteraadscommissies, maar de respondent voelt aan dat niet alle gemeenteraadsleden even betrokken zijn (Alens, interview 8) Overzicht Hieronder volgen schematische weergaven die gedistilleerd zijn uit wat hierboven beschreven is. a. Financieel Tabel 11: Schematisch overzicht financiële effecten 70

79 b. Kwaliteit Tabel 12: schematisch overzicht kwaliteitseffecten 71

80 c. Schaalvoordelen Tabel 13: Schematisch overzicht schaalvoordelen 72

81 d. Schaalnadelen Tabel 14: Schematisch overzicht schaalnadelen 73

82 e. Democratisch gehalte Tabel 15: Schematisch overzicht democratisch gehalte 74

83 6.4 Mening van de deelnemende gemeenten In dit deel van de resultaatsverwerking wordt weergegeven wat de respondenten van de lokale besturen aangaven met betrekking tot de effecten die intergemeentelijke samenwerking teweegbrengt. Deze worden ingedeeld in de clusters die in hoofdstuk 4.3 van deze masterproef werden opgemaakt. Dit onderdeel is gebaseerd op de informatie die verkregen werd uit de semi-gestructureerde interviews met de gemeentesecretarissen van Aalst en de gemeenten waar Aalst het vaakst mee samenwerkt: Erpe-Mere en Denderleeuw Aalst a. Financieel De respondent is ervan overtuigd dat het financiële plaatje van de intergemeentelijke samenwerking overwegend positief is in Aalst. Aalst is in staat om dienstverlening te voorzien aan een lagere kost door het creëren van efficiëntiewinsten. De subsidies die van hogerhand gegeven worden omdat er een samenwerkingsverband is opgericht zorgen ervoor dat de oprichtingskosten van de kleine samenwerkingsverbanden opgevangen worden. De oprichtingskosten van de grotere samenwerkingsverbanden waren niet buitensporig en worden opgevangen omdat er een kostenbesparing ontstond die zich manifesteert op lange termijn. De respondent is evenwel van mening dat de grote samenwerkingsverbanden evengoed zouden opereren wanneer er zou gewerkt worden met minder mandaten, maar dan wel door personen die de materie beter beheersen (Leerman, interview 12). b. Kwaliteit Aalst kan voorzien in meer dienstverlening die kwaliteitsvoller is dan wanneer er geen samenwerkingsverband zou zijn. De expertise wordt gecentraliseerd en daardoor treedt er een talentontwikkeling op volgens de respondent. Gemeenten leren elkaar beter kennen door samen te werken. Volgens de respondent gebeurt dat wel meer in de kleine samenwerkingsverbanden omdat er daar meer overleg gepleegd wordt op de vergaderingen. In de grote samenwerkingsverbanden is dat minder het geval en komt het contact eerder informeel tot stand op recepties, daardoor ontstaat er een kruisbestuiving. Het beleid wordt, volgens de respondent, beter op elkaar afgestemd, maar enkel in de verbanden die effectief een taak opnemen van de stad, zoals ILvA, Hoperfgoed of Erfgoedcel Denderland. Bij de anderen is daar veel minder sprake van omdat die specifiek voor één gemeente diensten verlenen (Leerman, interview 12). 75

84 c. Schaalvoordelen Aalst kan rekenen op schaalvoordelen, vooral door de grote samenwerkingsverbanden. Deze verlenen diensten die de stad onmogelijk alleen zou kunnen voorzien. Bij de kleine samenwerkingsverbanden doen schaalvoordelen zich voor Aalst minder voor, omdat zij diensten verlenen die de stad zelf zou kunnen voorzien. In die gevallen is voor een samenwerking gekozen omdat ze meer expertise zouden kunnen opleveren en omdat er een subsidie aan gekoppeld werd. De respondent is echter wel van mening dat de samenwerkingsverbanden een kwaliteitsvoller beleid kunnen voorzien, maar is er niet van overtuigd dat te wijten is aan de input van verschillende actoren. Theoretisch klopt dat, maar in de praktijk is het zo dat de grote samenwerkingsverbanden een kant-en-klaar voorstel presenteren en dat de afgevaardigden dit kunnen goedkeuren, dan wel afkeuren. Die voorstellen zijn vaak te technisch om ten volle te begrijpen voor de gemeenteraadsleden, die vaak te weinig bagage hebben. Bij kleine samenwerkingsverbanden gebeurt dat overleg wel, omdat het over minder technische zaken gaat en daar de schepenen bij betrokken zijn. De samenwerkingsverbanden kunnen, volgens de respondent, wel veel sneller en accurater antwoord geven dan de lokale besturen (Leerman, interview 12). d. Schaalnadelen De respondent is van oordeel dat de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden over het algemeen een simpele structuur hebben, zoals hij is voorgeschreven in het decreet en dat het vertrouwen tussen de gemeenten versterkt wordt door de samenwerkingsverbanden. Daarnaast merkt hij op dat er van vertraagde besluitvorming geen sprake is. Die kans is er wel, omdat er logge structuren zijn opgericht die slechts eenmaal per maand vergaderen. Maar bij de grote samenwerkingsverbanden wordt er op die vergaderingen weinig gediscussieerd omdat de betrokkenen er te weinig inhoudelijke kennis over hebben. Van verzelfstandiging is op dit moment in Aalst geen sprake, hoewel de respondent benadrukt dat deze kans altijd bestaat bij de grote samenwerkingsverbanden. Deze hebben een extern aangeworven directeur en administratie. Bij de kleine samenwerkingsverbanden is die kans onbestaande, aangezien de beheersorganen allemaal mandaten vanuit de gemeenten zijn (Leerman, interview 12). e. Democratisch gehalte De respondent benadrukt dat de burger indirect via de gemeenteraadsleden en schepenen in contact kan treden met alle samenwerkingsverbanden. Daarnaast hebben de samenwerkingsverbanden die diensten verlenen aan burgers wel een rechtstreeks aanspreekpunt in het samenwerkingsverband. De respondent is van mening dat er sprake is 76

85 van een democratisch deficit, de gemeenteraad heeft globaal gezien niet genoeg kennis van wat er allemaal omgaat in de samenwerkingsverbanden. De halfjaarlijkse verslaggeving op de gemeenteraad is beperkt tot drie minuten per samenwerkingsverband en de gemeenteraadsleden kunnen zich niet, elk individueel, met alles bezighouden waar de gemeenteraad voor staat (Leerman, interview 12) Erpe-Mere a. Financieel Volgens de respondent kunnen de deelnemende gemeenten goedkopere dienstverlening tot stand brengen, vooral in de grote samenwerkingsverbanden die zware investeringen vereisen. Bij de kleinere samenwerkingsverbanden is dat ook het geval, aangezien die gesubsidieerd worden vanuit hogere overheden. Oprichtings- en ontwikkelingskosten zijn onvermijdelijk, maar beperkt. Bij de kleinere samenwerkingsverbanden werd die opgevangen door de subsidiëring, bij de grotere worden die op lange termijn goedgemaakt. De respondent oordeelt dat de zitpenningen zeker gedrukt kunnen worden, maar dat ze enkel voorkomen in samenwerkingsverbanden die zich door hun eigen werking kunnen financieren, zodoende brengt dat voor de gemeenten geen extra kost met zich mee (Van Maldegem, interview 13). b. Kwaliteit De samenwerkingsverbanden zijn in staat een uitgebreidere en een kwaliteitsvollere dienstverlening tot stand te laten komen in vergelijking met een particuliere gemeente. Volgens de respondent is dat te wijten aan de expertise en ervaring die ze binnen die verbanden hebben opgebouwd. De impact op communicatie schat de respondent dan weer eerder miniem in. Hij is van oordeel dat de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden daar niet rechtstreeks toe bijgedragen hebben, eerder onrechtstreeks, voornamelijk bij de grote samenwerkingsverbanden. Op de Raden Van Bestuur worden, aldus de respondent, geen echte discussies gevoerd, maar eerder beslist over ontwerpbeslissingen vanuit het samenwerkingsverband. De communicatie gebeurt meer op de recepties achteraf. De kleinere samenwerkingsverbanden handelen over minder complexe materie en daar wordt wel overlegd tussen de gemeenten op de beheersorganen. De respondent is er evenwel van overtuigd dat de deelnemende gemeenten meer beleidsafstemming bereiken door samen te werken. Samenwerkingsverbanden worden opgericht met een bepaald doel, wanneer aan dat gezamenlijk doel gewerkt wordt door alle gemeenten is het beleid in principe afgestemd (Van Maldegem, interview 13). 77

86 c. Schaalvoordelen De deelnemende gemeenten ondergaan een capaciteitsvergroting ten gevolge van de schaalvergroting. De respondent geeft aan dat de gemeenten op die manier projecten kan aangaan die ze zonder een samenwerking niet kunnen aangaan omdat er middelen of expertise te weinig is, ook voor Aalst is dat het geval. Meer kwaliteit door meerdere overlegpartners komt vooral tot stand bij de kleinere samenwerkingsverbanden, volgens de respondent. Bij de grotere is er veel minder discussie en wordt het beleid op voorhand door het samenwerkingsverband opgesteld. Dat beleid is wel kwaliteitsvoller, maar dat is niet te wijten aan het overleg met meerdere partners, veeleer aan de gecentraliseerde expertise (Van Maldegem, interview 13). d. Schaalnadelen De respondent stelt vast dat hoe groter een samenwerkingsverband is, hoe meer ze gaan werken met afgesplitste structuren en daardoor een ingewikkelde interne structuur gaan creëren. De kleine verbanden zijn relatief eenvoudig van structuur, maar Intergem met zijn regionale bestuurscomités is ingewikkelder. De besluitvorming loopt, volgens de respondent, niet vertraagd. Hij haalt wel aan dat dat komt omdat er weinig overleg wordt gevoerd en vanuit het samenwerkingsverband zelf de meeste input komt. Van verzelfstandiging is op dit moment geen sprake, maar de kans dat dat gebeurt lijkt wel reëel omdat ze veel meer kennis bezitten. Uiteindelijk doet zich dat niet voor omdat elke beslissing ze nemen ten dienste van de gemeente is en niet voor hun eigenbelang (Van Maldegem, interview 13). e. Democratisch gehalte De respondent is van oordeel dat de band met de burger eerder beperkt is. Veel meldingen van burgers komen terecht bij het gemeentebestuur van Erpe-Mere. Als burger kan je wel terecht bij alle samenwerkingsverbanden via . De samenwerkingsverbanden die diensten aan burgers verlenen staan dan wel rechtstreeks in contact, die hebben altijd een klachtenmeldpunt of een secretariaatsdienst. Bij verbanden die diensten verlenen voor de gemeenten is er nagenoeg geen rechtstreekse band. De respondent geeft ook aan dat hij akkoord is met de stelling dat er een democratisch deficit zou heersen bij de samenwerkingsverbanden. Dat ligt volgens hem aan het feit dat de gemeenteraadsleden vaak niet de best geplaatsten zijn om de gemeente te vertegenwoordigen in een samenwerkingsverband. Ze hebben zeer veel op hun agenda en missen daardoor vaak de nodige dossierkennis om actief alles te kunnen opvolgen. De respondent haalt aan dat een vertegenwoordiging door een schepen meer controle en grip op de samenwerkingsverbanden zou leggen (Van Maldegem, interview 13). 78

87 6.4.3 Denderleeuw a. Financieel Volgens de respondent zijn de deelnemende gemeenten in staat om door efficiëntiewinsten bepaalde dienstverlening goedkoper aan te bieden dan wanneer ze dit zelf zou moeten voorzien. De grote intergemeentelijke samenwerkingsverbanden werken wel met een vrij groot personeelsbestand en dat resulteert in een grotere overheadkost (Geeraerts, interview 14). b. Kwaliteit Samenwerkingsverbanden brengen, volgens de respondent, een kwaliteitsvollere dienstverlening tot stand dan een particuliere gemeente omdat de dienstverlening een steeds diepgaandere kennis over specifieke aspecten vereist. Door die te centraliseren kan die optimaal benut worden, aldus de respondent. De respondent is van mening dat de communicatie niet zozeer rechtstreeks door de samenwerking wordt beïnvloed. Op de overlegorganen wordt meestal geen overleg gevoerd, er is daar meer sprake van een stemmachine die het beleid van het samenwerkingsverband goedkeurt. De respondent verduidelijkt dat dit enkel in de grote verbanden zo is, in de kleine samenwerkingsverbanden is er meer overleg en zal die communicatie wel plaatsvinden. De respondent is wel van oordeel dat er beleidsafstemming optreedt door de samenwerking. De dienstverlening gebeurt op éénzelfde manier voor alle deelnemende gemeenten (Geeraerts, interview 14). c. Schaalvoordelen De grote samenwerkingsverbanden zorgen ervoor dat de gemeenten hun bestuurlijke capaciteiten uitbreiden volgens de respondent. De kleinere samenwerkingsverbanden zorgen daar minder voor omdat ze enerzijds, op kleinere schaal opereren en anderzijds diensten voorzien die de gemeente in principe nog zelf kan voorzien, maar door die kanalen te gebruiken worden er middelen vanuit hogere overheden ter beschikking gesteld. De kwaliteit van het beleid zou, volgens de respondent, beter zijn dankzij de samenwerking omdat daar meer plaats voor overleg is. In de grotere verbanden wordt het beleid voorgekauwd, maar door de gecentraliseerde expertise is dit ook kwalitatief beleid (Geeraerts, interview 14). d. Schaalnadelen De respondent is van mening dat de kleine samenwerkingsverbanden een bevattelijke en simpele structuur hebben, maar dat sommige van de groten te veel bestuurscomités of werkgroepen hebben opgericht om een duidelijk, overzichtelijk geheel te blijven. Door het 79

88 feit dat er op de overlegorganen niet zozeer sprake is van overleg, is er geen vertraagde besluitvorming. Daardoor is er ook een kans op verzelfstandiging van de samenwerkingsverbanden, omdat de directie de voorstellen voorkauwt en de vertegenwoordigers deze moeten aanvaarden. Al te vaak hebben ze onvoldoende dossierkennis om daar in de diepte over te oordelen, dat heeft gelukkig nog nooit tot tegenstrijdige belangen tussen de gemeenten en het samenwerkingsverband geleid. De respondent raadt wel aan dat schepenen misschien beter geplaatst zijn om te zetelen in de samenwerkingsverbanden om zo een betere controle te hebben (Geeraerts, interview 14). e. Democratisch gehalte De burger maakt klachten en opmerkingen nog vaak over aan het gemeentebestuur. In theorie zijn de samenwerkingsverbanden bereikbaar, maar in de praktijk gebeurt er nog veel via het gemeentebestuur volgens de respondent. Daarnaast heeft de respondent het gevoel dat de gemeenteraden niet altijd evenveel grip hebben op de samenwerkingsverbanden omdat de vertegenwoordigers vaak geen mensen zijn uit het vakgebied waar die samenwerkingsverbanden in opereren (Geeraerts, interview 14). 80

89 6.4.4 Overzicht Dit is een schematisch overzicht dat de meningen van de gemeentebesturen beknopt en samengevat weergeeft. Tabel 16: Schematisch overzicht mening van de gemeenten 81

90 82

91 7. Conclusie In dit hoofdstuk wordt een conclusie getrokken uit de antwoorden van de respondenten om zo een antwoord te geven op de onderzoeksvraag en de drie deelvragen. Dit hoofdstuk bestaat uit vier delen. In de eerste drie delen wordt geantwoord op de drie deelvragen. Op basis daarvan wordt, in het vierde deel, geantwoord op de overkoepelende onderzoeksvraag. 7.1 Verwachtingen Uit de resultaten is gebleken dat de verwachting bij de oprichting van de samenwerkingsverbanden een capaciteitsvergroting van de deelnemende gemeenten inhield. Bij de opdrachthoudende en dienstverlenende verenigingen bleek dit zelfs de hoofdverwachting, bij de interlokale en projectverenigingen was het een bijkomende verwachting: daar werd voornamelijk een expertisedeling en opbouw verwacht. Fingem is evenwel de grote uitzondering. De enige verwachting bij de oprichting van Fingem was om een jaarlijks financiële opbrengst te genereren voor de gemeenten. Deze verwachtingen zijn bij het leeuwendeel van de samenwerkingsverbanden niet onderhevig geweest aan een kenmerkende evolutie en zijn ongewijzigd gebleven. Enkel bij BibArt is men van een capaciteitsuitbreidingsverwachting geëvolueerd naar een meer backoffice-gerichte ondersteuning van de gemeenten. Bij Fingem is men, naar aanleiding van de vrijmaking van de markt, ook gaan verwachten dat men via het aanhouden van participaties ook invloed kon uitoefenen in bedrijven met een quasi-monopolie-positie binnen het energielandschap. Opvallend is ook dat bij de oprichting van deze samenwerkingsverbanden de verwachtingen van de stad Aalst volledig gelijkliepen met de verwachtingen van de deelnemende gemeenten. In één enkel geval is dit anders uitgedraaid: bij BibArt zorgde de stad Aalst voor een evolutie van een capaciteitsuitbreiding naar een backoffice-ondersteuning. De stad Aalst oordeelde dat ze genoeg capaciteit had om de voormalige werking van BibArt zelf uit te voeren. Bij de oprichting van SOLvA en Erfgoedcel Denderland lagen de verwachtingen gelijk, maar dienen ze genuanceerd te worden. De verwachting van de stad Aalst lag bij SOLvA, naast een capaciteitsuitbreiding en een expertisedeling, ook in het economisch opwaarderen van de streek rondom de stad Aalst. Bij de Erfgoedcel Denderland waren de verwachtingen volledig dezelfde, maar gestoeld op een verschillende behoefte. De stad Aalst had al een eigen project 83

92 lopen waaruit de vereniging is ontstaan. De stad wilde dus opschalen om dat te behouden, de andere gemeenten wilden opschalen om zo een project te kunnen bouwen. In het algemeen hebben de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden hun initiële verwachtingen positief ingelost, zelfs indien er een evolutie was opgetreden. Een samenwerkingsverband is er echter nog niet in geslaagd om de verwachtingen volledig in te willigen: Hoperfgoed. De verwachting om kennis en expertise te bewaren en te delen is volledig ingelost, maar de economische oplaaiing van de hopteelt is tot op vandaag nog niet gebeurd. Dat kan te wijten zijn aan een samenspel van twee factoren: enerzijds de huidige toestand van de markt die bepaalt dat de prijs voor hop nu eenmaal laag is, anderzijds is de vereniging nog relatief jong en heeft ze nog niet de tijd gehad om ten volle een beleid uit te werken. 7.2 Visie intergemeentelijke samenwerkingsverbanden a. financieel Globaal gezien heeft het bestaan van intergemeentelijke samenwerking een positief financieel effect op de bestuurskracht van de deelnemende gemeenten. De meeste samenwerkingsverbanden kunnen rekenen op subsidies van de Vlaamse Overheid. Zo worden de twee projectverenigingen volledig gesubsidieerd voor hun werking. De twee interlokale verenigingen verkregen een subsidie bij de oprichting om de oprichtingskosten te dragen. De werkingskosten moeten daarvan wel door de gemeenten gedragen worden. Voor Hoperfgoed betekent dat voor de stad Aalst een kleine kost. Voor de Erfgoedcel Denderland gelden de ingebrachte personeelsleden als inbreng voor de stad, dit brengt geen extra kost met zich mee, aangezien dat personeel al lang voor het samenwerkingsverband aangeworven was. De coördinatie- en werkingskosten van de opdrachthoudende en dienstverlenende verenigingen zijn in geen enkel geval ten laste van de gemeenten. Deze kosten worden door de opbrengsten, die uit de werking van de samenwerkingsverbanden voortkomen, bekostigd. De enige reële kost die de gemeenten, en ook de stad Aalst, hebben gehad zijn de oprichtingskosten van de opdrachthoudende en dienstverlenende verenigingen. Deze kosten op korte termijn werden op lange termijn terugverdiend door de goedkopere dienstverlening die deze verbanden kunnen voorzien en doordat de opbrengst die ze verzorgen in sommige 84

93 gevallen rechtstreeks terugvloeit naar de deelnemende gemeenten. Dat is het geval bij ILvA, Fingem en SOLvA. b. Kwaliteit Volgens de samenwerkingsverbanden brengt de samenwerking voor de gemeenten een uitgebreidere en kwaliteitsvollere dienstverlening tot stand. Dat is, volgens hen, te wijten aan de centralisatie en de ontwikkeling van expertise en de uniforme aanpak op een groter grondgebied. Deze uniforme aanpak over een groter grondgebied zorgt er ook voor dat er een grotere mate van beleidsafstemming wordt teweeggebracht door de samenwerking. In alle samenwerkingsverbanden, met uitzondering van SOLvA, treedt er meer en betere communicatie op. Alle samenwerkingsverbanden geven aan dat de gemeenten elkaar leren kennen op de overlegorganen en dat er daar een kruisbestuiving ontstaat door het uitwisselen van kennis. Bij SOLvA is dat niet het geval, omdat SOLvA een werkinstrument is ter gebruik van een individuele gemeente. Bij BibArt, Handel Samen en Sociaal en Hoperfgoed is er, dankzij de samenwerking, een uitbreiding van het takenpakket en de jobomschrijving doorgevoerd bij het reeds aanwezige personeel dat betrokken wordt bij deze verbanden. c. Schaalvoordelen Door de opschaling vergroot de capaciteit van de gemeenten. Zowel door de kleine als de grote samenwerkingsverbanden zijn de gemeenten in staat grotere en meer projecten aan te gaan. Ook voor de stad Aalst is dat zo, maar wel in mindere mate door de kleine samenwerkingsverbanden. De dienstverlening die daar aangeboden wordt, zou de stad in principe zelf kunnen aanbieden, alleen minder efficiënt. Enkel Hoperfgoed, het kleinste verband, heeft geen invloed door schaalvoordelen. De schaalvergroting zorgt in het algemeen voor een betere kwaliteit van het beleid. Door meer invalshoeken bij het overleg, die input verschaffen bij discussies, komt er een kwaliteitsvoller beleid tot stand. Dat wordt aangegeven door alle samenwerkingsverbanden, behalve Hoperfgoed, Fingem en SOLvA. d. Schaalnadelen De samenwerkingsverbanden geven aan dat hun interne structuur niet te log of te uitgebreid is. Enkel Intergem geeft blijk van een ingewikkelde structuur met zijn directiecomité, raad van bestuur, algemene vergadering, administratie en verschillende regionale bestuurscomités. 85

94 In alle andere gevallen wordt de interne structuur beperkt tot de strikt noodzakelijke organen: een raad van bestuur, een algemene vergadering en een directiecomité of een beheerscomité. Dit zorgt volgens er volgens hen ook voor dat er geen vertraagde besluitvorming optreedt en de vergaderingen verlopen relatief vlot. Enkel de twee grote samenwerkingsverbanden, Intergem en Fingem, geven aan dat besluitvorming soms op zich kan laten wachten. De samenwerkingsverbanden zijn het eens over de relatie met de lokale politici. De visies van beide partijen zijn dezelfde. Dat komt omdat er bij de kleine samenwerkingsverbanden enkel lokale politici in de beheersorganen zitten en dat de directeurs van de grote samenwerkingsverbanden trachten een goeie verstandhouding te behouden met de afgevaardigden in de overlegorganen. e. Democratisch gehalte BibArt, Erfgoedcel Denderland, IGS Westlede, Intergem en ILvA hebben rechtstreeks contact met de burger. De burger kan er terecht voor dienstverlening en kan er zijn klachten en opmerkingen kwijt. Bij Handel Samen en Sociaal, Hoperfgoed, SOLvA en Fingem is dat niet het geval omdat deze enkel diensten verlenen voor de deelnemende gemeenten. Klachten en opmerkingen moeten dus gericht worden aan het gemeentebestuur. De meerderheid is ervan overtuigd dat er geen democratisch deficit heerst. Ze doen veel moeite om de gemeenteraadsleden in te lichten over het beleid dat ze voeren. De meesten onder hen organiseren zelfs extra informatiesessies om het beleid in de diepte te kunnen voorstellen. De respondenten van Handel Samen en Sociaal, Erfgoedcel Denderland en Fingem geven wel aan dat ze ook veel moeite doen om een transparant beeld te geven aan de gemeenten, maar dat er een lage opkomst is op de extra sessies die ze geven of dat gemeenteraadsleden wegens tijdsgebrek de dossiers niet ten volle kunnen bestuderen. 7.3 Visie lokale besturen a. Financieel De lokale besturen geven aan dat de intergemeentelijke samenwerking een positief financieel effect heeft voor de deelnemende gemeenten. De gemeenten kunnen een goedkopere dienstverlening aanbieden dankzij de samenwerking. Oprichtingskosten zijn, volgens hen, onvermijdelijk, maar beperkt in omvang. Bij de kleine samenwerkingsverbanden wordt die opgevangen door de subsidie en bij de grote samenwerkingsverbanden worden die kosten goedgemaakt op lange termijn. Ook over de coördinatiekosten zijn de gemeenten het eens: 86

95 deze komen enkel voor in de grote samenwerkingsverbanden en worden door hun eigen werking gefinancierd, al zijn de gemeenten wel van mening dat de kosten kunnen gedrukt worden als er minder mandaten uitgeschreven worden die opgenomen worden door personen met kennis van het vakgebied van het samenwerkingsverband. De samenwerkingsverbanden leveren volgens de deelnemende gemeenten op het einde van de rit een positief financieel resultaat op. b. Kwaliteit De deelnemende gemeenten zijn ervan overtuigd dat ze een uitgebreidere en kwaliteitsvollere dienstverlening kunnen voorzien omdat, dankzij de samenwerking, de expertise gecentraliseerd is en benut kan worden om de diensten te verbeteren. De impact op communicatie schatten de gemeenten eerder beperkt in. Op de overlegorganen van de kleine samenwerkingsverbanden ontmoeten de gemeenten elkaar wel en worden er ideeën uitgewisseld, maar bij de grote samenwerkingsverbanden wordt er op de vergaderingen weinig tot niet gediscussieerd. Er wordt wel meer gecommuniceerd op de recepties achteraf, onrechtstreeks heeft dat een impact. Daarnaast vinden de gemeenten ook dat de samenwerking leidt tot een betere beleidsafstemming: een gezamenlijk doel leidt tot een gezamenlijk beleid. c. Schaalvoordelen De samenwerkingsverbanden zorgen voor schaalvoordelen ten voordele van de deelnemende gemeenten. De gemeenten oordelen dat ze in staat zijn om meer en grotere projecten aan te gaan dan wanneer ze er alleen zouden voor staan. Zelfs de grote stad Aalst kan dankzij de samenwerking meer projecten aangaan vanwege een capaciteitsuitbreiding. De gemeenten zijn het niet eens met de stelling dat meer partners in een overleg de facto voor een beter beleid zouden zorgen. Bij de kleine samenwerkingsverbanden is dat zo, daar wordt op de overlegorganen actief overlegd, maar bij de grote samenwerkingsverbanden wordt er vanuit de vereniging een dermate technisch voorstel op tafel gelegd waar de afgevaardigden niet genoeg kennis voor hebben om er gericht over te kunnen discussiëren. Het beleid verbetert daardoor wel, maar niet door de input van verschillende invalshoeken. d. Schaalnadelen De gemeenten oordelen dat er weinig sprake is van schaalnadelen. De samenwerkingsverbanden hebben over het algemeen een bevattelijke, overzichtelijke structuur, met uitzondering van Intergem dat een afsplitsing heeft in regionale 87

96 bestuurscomités. De besluitvorming loopt geen vertraging op, maar kent een belangrijke nuancering. Bij de kleine samenwerkingsverbanden verlopen de vergaderingen vlot door actieve participatie. Bij de grote samenwerkingsverbanden is er weinig discussie. De gemeenten zijn ook van mening dat er van verzelfstandiging geen sprake is. Bij de kleine samenwerkingsverbanden achten ze die kans onmogelijk aangezien die geleid worden door de lokale politici zelf. Bij de grote samenwerkingsverbanden schatten ze die kans groter in, maar door de goede verstandhouding is die nog niet voorgekomen. e. Democratisch gehalte De gemeenten stellen dat, ondanks het feit dat de samenwerkingsverbanden kanalen hebben waar de burger hen rechtstreeks kan aanspreken, er toch nog veel meldingen via de gemeenten gebeuren. Daarnaast ondervinden alle bevraagde gemeenten dat ze te weinig kennis hebben over wat er zoal omgaat in de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. De verplichte halfjaarlijkse verslaggeving wordt in Aalst beperkt tot drie minuten per samenwerkingsverband, daarnaast is het voor alle individuele raadsleden onmogelijk om elk dossier tot in de diepte te kennen. De gemeenten stellen dat er een beperkte mate van democratisch deficit optreedt. 7.4 Conclusie Het antwoord op de onderzoeksvraag: Welke effecten heeft intergemeentelijke samenwerking op de bestuurskracht van de Stad Aalst? is niet kort te beantwoorden. Intergemeentelijke samenwerking brengt verschillende effecten met zich mee. Uit de resultaten van dit onderzoek blijkt dat intergemeentelijke samenwerking een positief effect heeft op de bestuurskracht van de stad Aalst. Het vergde relatief weinig middelen om de verbanden op te starten en daarnaast hoeft de stad weinig tot geen extra middelen op te leggen om de continuïteit ervan te garanderen. Als return on investment krijgt de stad wel een goedkopere dienstverlening in de plaats en in een aantal gevallen slagen de samenwerkingsverbanden erin om een beter prijsvoordeel op de markt te bekomen door hun schaalgrootte. Naast een positief financieel plaatje kunnen we ook afleiden dat de dienstverlening uitgebreider en kwaliteitsvoller geworden is door de samenwerking, zowel de gemeenten als de samenwerkingsverbanden zelf zijn hier unaniem positief over. Dat is te wijten aan een 88

97 grote mate van centralisatie van expertise die volledig benut kan worden om de dienstverlening te verbeteren en de uniforme wijze waarop het samenwerkingsverband opereert over het hele grondgebied. Daarnaast leidt de samenwerking ook voor een afstemming van het beleid tussen de gemeenten, ook daar zijn zowel de gemeenten als de samenwerkingsverbanden het over eens. Over schaalvoordelen zijn de meningen tussen de gemeenten en de samenwerkingsverbanden verdeeld. Er is eensgezindheid over het feit dat de capaciteit van de gemeenten is uitgebreid, ook die van de stad Aalst, met de kanttekening dat dit enkel geldt voor de opdrachthoudende en dienstverlenende samenwerkingsverbanden. De diensten die de interlokale en de projectverenigingen verlenen zou de stad Aalst perfect alleen kunnen realiseren. Met betrekking tot het realiseren van een kwaliteitsvoller beleid door meer overleg is er minder eensgezindheid. De samenwerkingsverbanden stellen dat er vlotte vergaderingen zijn waar alle afgevaardigde gemeenteraadsleden participeren en daardoor beter beleid gevormd wordt. De gemeenten spreken dit tegen in het geval van de opdrachthoudende en dienstverlenende verenigingen. Op de vergaderingen wordt weinig tot niet gecommuniceerd, er wordt een voorstel vanuit het samenwerkingsverband op tafel gelegd en daarover wordt dan gestemd, maar niet inhoudelijk gedebatteerd. Daaruit kan ook afgeleid worden dat de communicatie tussen gemeenten niet zozeer beïnvloed wordt door de samenwerking, althans niet rechtstreeks. Onrechtstreeks zijn er wel momenten waar gemeenteraadsleden van verschillende gemeenten elkaar kunnen treffen en er ideeën uitgewisseld worden, op recepties die gegeven worden bij afloop van een vergadering. Dit geldt evenwel enkel voor de opdrachthoudende en de dienstverlenende verenigingen. Bij de interlokale en projectverenigingen vindt er wel actief overleg plaats op de overlegorganen en wordt het beleid en de communicatie weldegelijk positief beïnvloed door de samenwerking. Schaalnadelen zijn in veel mindere mate aanwezig. De samenwerkingsverbanden hebben over het algemeen een overzichtelijke en eenvoudige structuur, de enige uitzondering daarop is Intergem met haar verschillende regionale bestuurscomités. Zowel de gemeenten als de samenwerkingsverbanden zijn het hierover eens. Daarnaast is er van verzelfstandiging geen sprake. Bij de interlokale en de projectverenigingen is dit onmogelijk aangezien die geleid worden door lokale politici en die visie op die manier niet sterker kan gelijklopen. Anderzijds hebben opdrachthoudende en dienstverlenende verenigingen wel meer kans op 89

98 verzelfstandiging aangezien daar een extern algemeen directeur aan het hoofd staat, maar dat heeft zich, aldus de gemeenten en de samenwerkingsverbanden, nog niet voorgedaan. De intergemeentelijke samenwerkingsverbanden tonen geen blijk van vertraagde besluitvorming door opschaling, maar deze stelling dient genuanceerd te worden volgens de gemeenten. Bij de interlokale en projectverenigingen lopen de vergaderingen vlot en kan er daardoor snel beslist worden. Bij de opdrachthoudende en dienstverlenende verenigingen wordt, zoals hierboven aangehaald, weinig inhoudelijk gediscussieerd en daardoor lopen de beslissingen ook vlot. De samenwerkingsverbanden hebben in de meeste gevallen wel kanalen waar de burger rechtstreeks terecht kan. Toch geven de gemeenten blijk dat de burger nog vaak eventuele vragen naar het gemeentebestuur richt. De rechtstreekse band met de burger is beperkt: vooral de samenwerkingsverbanden die diensten verlenen voor de burger staan er rechtstreeks mee in contact, de verbanden die diensten leveren aan de gemeente worden via een omweg aangesproken omdat ze geen rechtstreekse kanalen hebben. De gemeenten hebben het gevoel dat er een democratisch deficit heerst: ze hebben te weinig inzicht in het beleid van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, vooral in de opdrachthoudende en dienstverlenende verenigingen. De samenwerkingsverbanden doen nochtans goede inspanningen om hun beleid transparant te houden en de gemeenten hierover in te lichten. Er worden extra informatiesessies georganiseerd omdat het halfjaarlijks overleg op de gemeenteraad beperkt wordt tot drie minuten per samenwerkingsverband, de opkomst daarbij is relatief laag. Dat heeft twee oorzaken: enerzijds is de bagage van de afgevaardigden vaak ontoereikend om de technische kant van de samenwerkingsverbanden ten volle te begrijpen, anderzijds hebben deze een overvolle agenda en te weinig tijd om zich ten volle te verdiepen in de dossiers. Vooral in de opdrachthoudende en dienstverlenende organisaties zetelen vaak mensen die te weinig bagage of te weinig tijd hebben om zich in te werken. Daardoor komt het beleid veelal voort uit het samenwerkingsverband zelf en wordt er weinig gediscussieerd op de overlegorganen. Dit gegeven is niet noodzakelijk negatief, aangezien de samenwerkingsverbanden alle expertise in huis hebben. Het democratisch deficit is dus aanwezig, maar dat ligt niet aan de samenwerkingsverbanden die zich met opzet ondoorzichtig zouden opstellen. Het is veeleer gelegen aan de overvolle agenda van de 90

99 gemeenteraadsleden die zich daardoor niet adequaat kunnen inwerken om inhoudelijke discussies te voeren. Samengevat kan er gesteld worden dat de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden een positieve invloed uitoefenen op de bestuurskracht van de stad Aalst, maar dat er nog werk is aan de democratische vertegenwoordiging binnenin deze verbanden om de communicatie naar een hoger niveau te tillen en er zo voor te zorgen dat er een nog beter beleid kan gevoerd worden. Een voorstel dat hiertoe leeft in de bestuurskundige academische wereld is om, in plaats van gemeenteraadsleden te laten zetelen in de overlegorganen, de bevoegde schepen aan te duiden tot wiens beleidsdomein het specifieke samenwerkingsverband behoort. Deze mensen zijn van ambtswege veel beter ingewerkt in de domeinen en de dossiers van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. 91

100 7.5 Overzicht Tabel 17: Vergelijkende tabel conclusie 92

101 Literatuurlijst Agentschap Binnenlands Bestuur & VVSG. (2014). Evaluatie van het decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking. Geraadpleegd op 4 juni 2017 via samenwerking/igs_evaluatierapport_dis_ _v4.pdf Baarda, D., Kuipers, E., Teunissen, J., & De Goede, M. P. M. (2005). Basisboek kwalitatief onderzoek: handleiding voor het opzetten en uitvoeren van kwalitatief onderzoek (2 de herziene druk). Houten: Stenfert Kroese. Boeije, H. (2005). Analyseren in kwalitatief onderzoek (2 de editie). Boom: Lemma Uitgevers. Bouckaert, G., De Peuter, B., & Van Orshoven, P. (2015) Lokale bestuurskrachtmonitoring: Integraal benaderen en meten van lokale bestuurskracht in Vlaanderen. Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Castenmiller, P. (2009). Dunken en Driepunters. Intergemeentelijke Samenwerking en Bestuurskracht in Nederland. RES PUBLICA (BRUXELLES), 51(3), Denters, B. & Toonen, T. (2010). Bestuurskracht 3.0. In H. Aardema et al. (red.), Meerwaarde van de Bestuurskunde, Liber Amicorum voor prof. Dr. Arno Korsten. Boom: Lemma Uitgevers. De Ceuninck, K. (2013). Over bestuurskrachtmetingen en hun gevolgen. Brussel: Vlabest. De gecoördineerde Grondwet. (1994, 17 februari). Geraadpleegd op 2 december 2016, via &table_name=wet De Peuter, B. & Wayenberg, E. (2007). Inter-municipal cooperation in Flanders under reform. In R. Hulst & A. van Montford (Red.), Intermunicipal cooperation in Europe (pp ). Dordrecht: Springer. 93

102 De Meu, R. & Verhoest, K. (2008). Bestuurskundige evaluatie van het decreet intergemeentelijke samenwerking. Rapport: Beheerwijzen van lokale openbare diensten getoetst aan de beginselen van gelijkheid en mededinging en de regels inzake staatssteun. Leuven: Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen. De Meyer, W. (2009). Verkenning van toekomstige mogelijkheden en wenselijkheden van de intergemeentelijke samenwerking Meetjesland [Masterproef]. Gent: Universiteit Gent, Faculteit Economie en Bedrijfskunde. De Rynck, F., & Wayenberg, E. (2013). De lokale besturen. In A. Hondeghem (Red.), Handboek bestuurskunde: organisatie en werking van het openbaar bestuur (pp ). Brugge: Vanden Broele. De Rynck, F., & Steur, B. (2009). Inleiding tot het themanummer samenwerking voor een grotere bestuurskracht. RES PUBLICA (BRUXELLES), 51(3), De Rynck, F., & Wayenberg, E. (2007). Interbestuurlijke samenwerking in Vlaanderen [Powerpoint presentatie]. Geraadpleegd op 11 december 2016 via De Rynck, F., Wayenberg, E., & Voets, J. (2007). Interbestuurlijke samenwerking in Vlaanderen: Een exploratieve studie van een aparte bestuurlijke wereld: vaststellingen, besluiten en aanbevelingen. Rapport B-project interbestuurlijke samenwerking. Leuven: Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen. Decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking. (2001, 6 juli). Geraadpleegd op 8 november 2016 via &table_name=wet 94

103 Dujardin, J., Somers, W., Debièvre, J., De Somer, S., Peeters, B., Pycke, G., Rasschaert, W., Vandendriessche, F., Van Garsse, S., Vastmans, S., & Wauters, K. (2013). Gemeentelijke verzelfstandiging en intergemeentelijke samenwerking. Brugge: Die Keure. Erfgoedcel Denderland. (2013). Oprichtingsakte Erfgoedcel Denderland. Erfgoedcel Denderland. (2016). Jaarrekening Fingem. (2007). Gecoördineerde statuten. Fingem. (2016). Jaarverslag Handel Samen en Sociaal. (2013). Overeenkomst met statutaire draagkracht van de interlokale vereniging Handel Samen en Sociaal. Hoperfgoed. (2012). Oprichtingsakte projectvereniging Hoperfgoed. IGS Westlede. (2015). Gecoördineerde statuten. IGS Westlede. (2017). Werkingsverslag Intergem. (2014). Statuten: Gecoördineerde versie BAV 11 december 2014 (Actualisering van register op 9 januari 2015). Intergem. (2016). Financieel Verslag ILvA. (2015). Gecoördineerde versie der statuten. ILvA. (2016). Jaarrekening Longhurst, R. (2003). Semi-structured interviews and focus groups. Key methods in geography, Londen: Sage. 95

104 Moore Stephens Accountancy BVBA. (2016). Intergem ver. Hoperfgoed IGSV: Balans werkjaar Aalst: Moore Stephens. Richards, D. (1996) Elite interviewing: Approaches and Pitfalls. Politics, 16(3), SOLvA. (2014). Gecoördineerde statuten. SOLvA. (2016). Jaarverslag Stad Aalst. (2007). Statuten BibArt. Uittreksel uit de notulen van de gemeenteraad: vergadering van 26 juni Aalst: stad Aalst. Steiner, R., The causes, spread and effects of intermunicipal cooperation and municipal mergers in Switzerland, Public Management Review, 2003(4), Teles, F., Local Goverance and Intermunicipal Coöperation. Basingstoke: Palgrave Macmillan Vergauwen, E. (2017, 4 april). Met zo n vergoeding had men wel vaker mogen vergaderen. De Standaard. Geraadplaagd op 4 juni 2017 via Vlaamse Overheid, Departement Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed. (2011). Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Geraadpleegd op 9 maart 2017 via Wat u moet weten over de zaak-publipart. (2017, 12 februari). De Standaard. Geraadplaagd op 4 juni 2017, van Wetboek van vennootschappen. (1999, 7 mei). Geraadpleegd op 21 november 2016 via &table_name=wet 96

105 Bijlagen Bijlage 1: Printscreen aangemaakte Excel-file leden samenwerking 1