2009i00990 Belastingblad 2009/555

Transcriptie

1 2009i00990 Belastingblad 2009/555 Overdracht van de bevoegdheid tot vaststelling van een belastingverordening J.W. de Joode 1. Inleiding en probleemstelling De procedure tot vaststelling van een gemeentelijke belastingverordening neemt de nodige tijd in beslag. Na de ambtelijke voorbereiding volgt het bestuurlijke traject: college, raadscommissie en raad. In veel gemeenten vergadert de raad eenmaal per maand. Dat betekent al gauw dat de totale procedure, inclusief ambtelijke voorbereiding, ten minste drie maanden in beslag neemt. Het is dan ook terecht dat de Code Interbestuurlijke verhoudingen een termijn van drie maanden noemt om gemeenten in de gelegenheid te stellen hun regelgeving aan te passen aan nieuwe rijksregelgeving. Die termijn wordt echter vaak met voeten getreden. Met betrekking tot gemeentelijke belastingen, maakt het rijk - zowel tussentijdse als sommige jaarlijkse - tariefwijzigingen vaak zodanig laat bekend, dat gemeenten zich in allerlei bochten moeten wringen om deze tijdig in de gemeentelijke belastingverordening door te voeren. Daarbij past wel de opmerking dat het betreffende departement of de betreffende rijksdienst meestal een officieuze vooraankondiging doet; de officiële bekendmaking laat vervolgens echter lang op zich wachten. Ook de onzekerheid of een wetsvoorstel ongeschonden de beide Kamers van de Staten-Generaal passeert en het feit dat de inwerkingtreding doorgaans per afzonderlijk koninklijk besluit wordt geregeld en dus een onzeker tijdstip is, maakt het vroegtijdig in procedure brengen van een wijzigingsverordening niet gemakkelijker. Met name bij de leges doet zich dat gevoelen. Voorbeelden Wet/Besluit Publicatie Inwerkingtreding Bouwgerelateerde leges Nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) Invoeringswet Wro Inwerkingtreding Besluit brandveilig gebruik bouwwerken Inwerkingtreding Leges reisdocumenten Rijkskostendelen en maxima Rijkskostendelen en maxima Rijkskostendelen en maxima Leges rijbewijzen Verlaging rijkskostendeel Verlaging spoedtarief (rijkskosten) Trendmatige verhoging De laatstgenoemde verhoging was overigens pas na 1 januari 2009 via de overheidswebsites te raadplegen. De vraag is of en hoe het probleem van tijdige vaststelling van belastingverordeningen kan worden getackeld. Ik noem twee oplossingsrichtingen: 1. Het Rijk wijzigt regelgeving op vaste verandermomenten (bijvoorbeeld op 1 januari of 1 juli), waarbij hij de Code interbestuurlijke verhoudingen in acht neemt. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft dit in onderzoek. Het Ministerie van Financiën werkt al met vaste verandermomenten (1 januari en 1 juli). 2. Gemeenten wijzigen hun besluitvormingsprocedure

2 In deze beschouwing staat die tweede oplossingsrichting centraal. Niet te verwachten is dat BZK op korte termijn met vaste verandermomenten komt. Bovendien is dan ook nog maar de vraag of het moment van bekendmaking ruim voor de inwerkingtreding ligt. Als gemeenten het tijdig kunnen inspelen op rijksregelgeving als knelpunt ervaren, kunnen ze dus beter zelf een oplossing bedenken. 2. Wijzigen van de besluitvormingsprocedure: overdracht bevoegdheid tot 'heffen' Uit de tabel blijkt dat gemeenten in 2008 een aantal keren hun legesverordening tussentijds moesten wijzigen. Het betreft: - de bouwgerelateerde leges in verband met de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (1 juli 2008); - de rijbewijsleges in verband met de verlaging van het spoedtarief (1 augustus 2008); - de leges gebruiksvergunning brandveiligheid in verband met het nieuwe Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (het Gebruiksbesluit) (1 november 2008). Veel gemeenten vragen zich af of het mogelijk is dat het college de legestarieven vaststelt. Dat zou namelijk het besluitvormingstraject binnen de gemeenten aanzienlijk bekorten. Het antwoord op de vraag is: ja, dat kan. Art. 156 lid 2 onder h Gemw geeft de gemeenteraad de bevoegdheid het heffen van bepaalde gemeentelijke belastingen over te dragen aan het college, aan een door de raad ingestelde bestuurscommissie of aan een deelraad. De gemeenteraad kan overdragen de bevoegdheid tot het heffen van: - parkeerbelastingen; - precariobelasting; - rioolheffing (onder voorbehoud van wetswijziging: art. I onderdeel H wetsvoorstel 30902); - rechten (waaronder leges); - heffingen krachtens andere wetten dan de Gemeentewet; - afvalstoffenheffing. 3. Bijsamenwerking ook overdracht mogelijk De Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) geeft de bevoegdheid om aan een bij de gemeenschappelijke regeling ingesteld openbaar lichaam de heffing van bepaalde belastingen over te dragen. Toegespitst op gemeenten, maakt de wet onderscheid tussen: - regelingen tussen gemeenten (art. 30 WGR); - regelingen tussen gemeenten en provincies (art. 54 WGR); - regelingen tussen gemeenten en waterschappen (art. 63 WGR); - regelingen tussen gemeenten, provincies en waterschappen (art. 76 WGR); - regeling tussen één gemeente en een andere rechtspersoon (art. 93, 95, 96 en 98 WGR). Hierna geef ik de regeling weer voor de meest voorkomende samenwerkingsvormen, die tussen gemeenten of tussen gemeenten en waterschappen. a Regeling tussen gemeenten (art. 30 Wgr) Bij de regeling kan aan het bestuur van het openbaar lichaam de bevoegdheid worden overgedragen tot het heffen van de volgende gemeentelijke belastingen: - precariobelasting; - rioolheffing (onder voorbehoud van wetswijziging: art. III wetsvoorstel 30902); - rechten (waaronder leges); - heffingen krachtens andere wetten dan de Gemeentewet; - afvalstoffenheffing. b Regeling tussen gemeenten en waterschappen (artikel 63 Wgr) Bij de regeling kan aan het bestuur van het openbaar lichaam de bevoegdheid worden overgedragen tot het heffen van de volgende gemeentelijke belastingen: - rioolheffing (onder voorbehoud van wetswijziging: art. III wetsvoorstel 30902); - rechten (waaronder leges, maar met uitzondering van de vermakelijkheidsretributie); - heffingen krachtens bijzondere wetten. 4. Bevoegdheid tot 'heffen' = invoeren, wijzigen of afschaffen belasting

3 Waar art. 156 lid 2 onder h Gemw en art. 30 en 63 WGR het hebben over overdracht van de bevoegdheid tot 'heffen' van bepaalde belastingen, bedoelt de wetgever daar de bevoegdheid tot het invoeren, wijzigen of afschaffen van een belasting mee. De gemeenteraad heeft op belastinggebied immers 'alleen maar' die bevoegdheid. In de tekst van de (nieuwe) Gemeentewet zoals die sinds 1 januari 1994 geldt, staat aanvankelijk expliciet dat de raad 'bevoegdheden van de raad' kan overdragen. Sinds de Wet dualisering gemeentebestuur (Stb. 2002, 111) heeft artikel 156 het alleen nog over overdracht van 'bevoegdheden'. Uit de toelichting blijkt dat hiermee geen inhoudelijke wijziging is beoogd: de overdracht kan alleen de eigen raadsbevoegdheden betreffen (Kamerstukken II 2000/01, , nr. 3, p. 111). 5. Vormgeving van de overdracht Art. 156 lid 2 onder h Gemw en art. 30 en 63 WGR zijn duidelijk over de belastingen waarbij de bevoegdheid tot 'heffen' kan worden overgedragen. Over hoe dat vorm moet krijgen, valt nog wel wat meer op te merken. Ik noem: a. de reikwijdte van de over te dragen bevoegdheid; b. de formulering van de overdrachtsbepaling; c. de wijze van vaststelling door het college. Ik beperk me gemakshalve tot de overdracht van de gemeenteraad aan het college. a. De reikwijdte van de over te dragen bevoegdheid Bij de overdracht van de bevoegdheid (= delegatie) tot het 'heffen' van bepaalde belastingen verliest de gemeenteraad zelf die bevoegdheid (art. 10:17 Algemene wet bestuursrecht; hierna: Awb). Daarvan moet de gemeente (raad, college en beleidsambtenaar) zich goed bewust zijn. Ik wijs in verband hiermee op wat er in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wet dualisering gemeentebestuur over de verordenende bevoegdheid van de raad staat (Kamerstukken II 2000/01, , nr. 3, p. 26 en 27): 'In gedualiseerde verhoudingen zijn de verordenende bevoegdheden van de raad van wezenlijk belang ten behoeve van een evenwicht tussen college en raad.' En: 'Herhaald zij hier dat de verordenende bevoegdheid van de raad in dualistische verhoudingen van bijzondere betekenis is om de eindverantwoordelijkheid van de raad en een evenwicht tussen regelgevende en uitvoerende macht te waarborgen.' Voor de wetgever was dit echter geen aanleiding om de mogelijkheid van overdracht van de bevoegdheid tot 'heffen' van bepaalde belastingen in te perken. Maar in het licht van de geciteerde passage verdient het aanbeveling weloverwogen en niet al te ruimhartig van de overdrachtsbevoegdheden gebruik te maken. Raakt de gemeenteraad bij overdracht zijn bevoegdheid kwijt, dat neemt niet weg dat hij nog wel kaders kan vaststellen voor de door het college uit te oefenen bevoegdheid. Dat past weer heel goed bij de dualiseringsgedachte. De gemeenteraad kan kaders voor de gedelegeerde bevoegdheid stellen in: - beleidsregels (art. 10:16 lid 2 Awb); - de financiële verordening ex art. 212 Gemw; en - de paragraaf lokale heffingen (verplicht op grond van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten). De financiële verordening bevat de grondslagen voor het financiële beleid, waaronder de grondslagen voor de berekening van door het gemeentebestuur in rekening te brengen prijzen en van tarieven voor rechten (waaronder leges) en afvalstoffenheffing. De uitwerking ervan kan in de paragraaf lokale heffingen plaatsvinden. De raad kan daarbij ook vastleggen dat het college periodiek verslag doet van het gebruik van de gedelegeerde bevoegdheid. Opmerking verdient dat de raad het delegatiebesluit altijd weer kan intrekken (art. 10:18 Awb). Daarmee is nog niet de vraag beantwoord in welke mate een gemeenteraad zijn bevoegdheid tot heffen van belastingen wil overdragen. Gelet op de jaarlijkse woonlastendiscussies zal de gemeenteraad vaak bijvoorbeeld de tarieven rioolrechten (rioolheffing) en de tarieven afvalstoffenheffing zelf willen vaststellen. En omdat de problematiek om tijdig wijzigingen van rijksregelgeving te laten doorwerken in de eigen tarieven zich met name bij de leges voordoet, zal de discussie over de reikwijdte van de overdracht zich

4 op de leges toespitsen. In het navolgende betrek ik daarom alleen de leges. Mutatis mutandis geldt hetzelfde echter voor de overige belastingen (rechten) waarvan overdracht van de bevoegdheid tot 'heffen' mogelijk is. b. De formulering van de overdrachtsbepaling - Overdracht bevoegdheid tot vaststellen legesverordening Als de raad de bevoegdheid tot het vaststellen van de legesverordening in haar totaliteit wil overdragen aan het college, kan dit door het nemen van het volgende besluit. Voorbeeldtekst De raad van de gemeente [naam]; gelezen het voorstel van het college van [datum]; gelet op artikel 156, tweede lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet; besluit: aan het college over te dragen de bevoegdheid tot het invoeren, wijzigen of afschaffen van leges. Dit besluit treedt in werking met ingang van [<de <achtste> dag na die van de bekendmaking> of <datum>]. Aldus besloten in de openbare raadsvergadering van [datum]. De voorzitter, De griffier, Na besluitvorming moet bekendmaking plaatsvinden. Omdat het besluit geen algemeen verbindend voorschrift is, maar een besluit van algemene strekking, geschiedt bekendmaking overeenkomstig het bepaalde in art. 3:42 Awb door publicatie van het besluit of de zakelijk inhoud ervan in het gemeenteblad of in een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad. Daarnaast kan van het besluit mededeling worden gedaan op de gemeentelijke website. - Overdracht bevoegdheid tot (tussentijds) wijzigen legesverordening Het overdragen van de bevoegdheid tot het vaststellen van de gehele legesverordening kan voor gemeenten ook nog een stap te ver zijn. Het is echter ook mogelijk de overdracht te beperken. Er zijn gemeenten die daarvoor inmiddels hebben gekozen. Zij hebben in de legesverordening bijvoorbeeld bepaald dat het college bevoegd is tot het redactioneel wijzigen en het wijzigen van bepaalde, uit hogere regelgeving voortvloeiende tarieven. Maar bij deze formulering passen wel wat kanttekeningen. Want wat zijn nu de uit hogere regelgeving voortvloeiende tarieven? Eigenlijk zijn dat alleen de leges genoemd in het Legesbesluit akten burgerlijke stand. En deze hoeven in beginsel niet in de legesverordening te worden opgenomen. NOOT 6 De gemeente (heffingsambtenaar) kan deze rechtstreeks op grond van het Legesbesluit heffen. Dat ligt anders bij andere in een wet of krachtens een wet bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling vastgestelde tarieven. Ik noem in dit verband: - het tarief voor een papieren verstrekking GBA (art. 10, lid 2, Besluit GBA in samenhang met art. 37a lid 2 Regeling GBA); - de tarieven voor reisdocumenten (art. 7 Ppw in samenhang met art. 2 en 6 Besluit paspoortgelden); - het tarief voor een rijbewijs (art. 111 lid 5 en art. 121 WVW 1994 in samenhang met art. 1 Regeling vergoeding afdracht afgifte rijbewijzen); - de tarieven voor een aanwezigheidsvergunning kansspelen (art. 30a en 30d lid 3 WOK in samenhang met art. 3 Speelautomatenbesluit 2000). De in genoemde hogere regelgeving opgenomen tarieven die op deze stukken betrekking hebben, betreffen een tarief dat de gemeente kan heffen, onderscheidenlijk alleen rijkskostendelen en/of maximumtarieven. De gemeente moet de hoogte dus nog wel zelf vaststellen. De gemeente is niet verplicht het maximum te volgen; niet uitgesloten is dat de gemeente de diensten goedkoper kan verlenen. Dit soort tarieven valt dus eigenlijk niet zonder meer onder de zo-even genoemde 'uit hogere regelgeving voortvloeiende tarieven', terwijl gemeenten dat met zo'n bepaling wel bedoelen. Daarbij komt dat door de overdracht de raad zelf de bevoegdheid kwijt is en alleen maar de bevoegdheid tot het redactioneel wijzigen en vaststellen van deze tarieven kan terugkrijgen door het delegatiebesluit in te trekken. Als dat niet gebeurt, krijgen we de situatie dat bijvoorbeeld bij de begrotingsbehandeling een in tweeën gesplitste vaststelling plaatsvindt: een deel door de raad en een deel door het college. Dat kan

5 nog in één besluit, mits in de aanhef van het besluit zowel het college als de raad worden genoemd 'ieder voor zover hun bevoegdheden reiken'. Mijn voorstel is dan ook om de overdracht van de bevoegdheid te beperken tot alle tussentijdse, dat wil zeggen in de loop van het kalenderjaar, noodzakelijke wijzigingen. De gemeenteraad kan dan altijd nog eenmaal per jaar - bij de begrotingsbehandeling - 'ingrijpen' door het vaststellen van een legesverordening die op 1 januari ingaat. Bij die begrotingsbehandeling kan het college ook verantwoording afleggen over het gebruik van de gedelegeerde bevoegdheid. Er is dan discussie mogelijk over de tarieven en de raad kan door hem gestelde kaders (bij)stellen. Voor de duidelijkheid en overzichtelijkheid kan de raad een dergelijk besluit tot overdracht van de bevoegdheid tot wijzigen van de legesverordening het beste opnemen in de legesverordening zelf. In de aanhef moet dan ook een verwijzing naar art. 156 lid 2 onder h Gemw worden opgenomen: 'gelet op artikel 156, tweede lid, aanhef en onder h, Gemeentewet en artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet'. Voorbeeldteksten Artikel [10] Overdracht van bevoegdheden Het college is bevoegd tot het wijzigen van deze verordening in de loop van een kalenderjaar, indien die wijzigingen een gevolg zijn van nieuwe of gewijzigde rijksregelgeving die in de loop van dat kalenderjaar in werking treedt. Alternatief Artikel [10] Overdracht van bevoegdheden Het college is bevoegd tot het wijzigen van deze verordening in de loop van het kalenderjaar, indien de wijzigingen: a. van zuiver redactionele aard zijn; b. een tariefsverlaging betreffen; c. een gevolg zijn van nieuwe of gewijzigde rijksregelgeving die in de loop van dat kalenderjaar in werking treedt [en het de volgende hoofdstukken van de tarieventabel betreft: ]. Met de laatste zinsnede in het alternatief kan de overdracht nog verder worden ingeperkt. De gemeente maakt de legesverordening op de gebruikelijke manier bekend (art. 139 e.v. Gemw). c. De wijze van vaststelling door het college Op de besluiten die het college neemt op basis van de gedelegeerde bevoegdheid tot 'heffen' zijn dezelfde bepalingen van toepassing als die voor de raad zouden gelden, met uitzondering van de bepalingen over vergaderingen (art. 156 lid 4 en art. 157 Gemw). Dit betekent dat bij overdracht van de bevoegdheid tot heffen het college: - de vorm van een belastingverordening moet kiezen, ook als het alleen de tarieven wijzigt (art. 216 Gemw); - het besluit tot vaststelling bekend moet maken (art. 139 e.v. Gemw). Als de raad besluit tot vaststelling van een belastingverordening moet de raadsvergadering openbaar zijn (art. 24 aanhef en onder c Gemw). Dit voorschrift geldt bij overdracht niet voor het college (art. 157 lid 2 Gemw), omdat dit de werkwijze en niet de overgedragen bevoegdheid zelf betreft (Kamerstukken II, 1985/86, , nr. 3, p. 139/140). Het college kan wel besluiten tot openbaarheid. Het reglement van orde kan hierover regels geven (art. 54 Gemw). Het besluit dat op grond van een gedelegeerde bevoegdheid wordt genomen, vermeldt het delegatiebesluit en de vindplaats daarvan (art. 10:19 Awb). Het college moet de legesverordening wijzigen in dezelfde vorm (wijziging belastingverordening) als de raad zou doen. Alleen staat er in de aanhef 'Het college van...' en 'gelet op artikel 229, eerste lid, onderdeel b, Gemeentewet en artikel [10] van de Legesverordening 20...'. Verder eindigt de tekst met 'Aldus besloten in de openbare vergadering van het college van...'. 6 Tot slot

6 De procedure van de besluitvorming rond een aantal belastingverordeningen kan worden bekort door de gemeenteraad de bevoegdheid tot het vaststellen van die belastingverordening te laten overdragen aan het college. De gemeentelijke belastingen waarbij dat kan zijn de rechten (waaronder leges), de afvalstoffenheffing en de - voormalige rechten, maar nu - parkeerbelastingen en precariobelasting. De rioolheffing wordt daaraan op korte termijn nog toegevoegd. Ook in het geval van samenwerking tussen gemeenten en tussen gemeenten en waterschappen, kunnen de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten 'heffingsbevoegdheden' overdragen aan het bij die regeling ingestelde openbaar lichaam. Bij een gemeenschappelijke regeling tussen gemeenten kan van de bovengenoemde belastingen echter niet de parkeerbelastingen worden overgedragen. Bij een regeling tussen gemeenten en waterschappen kan de overdracht geen betrekking hebben op de parkeerbelastingen en de precariobelasting. Met mijn beschouwing heb ik niet willen betogen dat de gemeenteraad tot overdracht moet overgaan. Ik heb alleen willen aangeven dat voor de door gemeenten als problematisch ervaren situaties van noodzakelijke tussentijdse wijzigingen van met name de legesverordening, een oplossing voorhanden is. Daarbij heb ik willen wijzen op de haken en ogen die aan een delegatiebesluit vastzitten voor wat betreft de reikwijdte van de overdracht, de formulering van de overdrachtsbepaling en de wijze waarop het college van de gedelegeerde bevoegdheid gebruik moet maken. Mijn voorstel voor de 'tussentijdse wijzigingen' is geen oplossing voor de 'wettelijke tarieven' die pas in december officieel in het Staatsblad of Staatscourant worden gepubliceerd. Maar daarbij is het probleem minder urgent, omdat gemeenten de vooraankondiging tijdig in een raadsvoorstel kunnen verwerken.