Onderwerp: Positie gemeenten, spoor II Robuuste Investeringsimpuls. Het college van Gedeputeerde Staten verzoekt de leden van Provinciale Staten om:

Transcriptie

1 STATENBRIEF Onderwerp: Positie gemeenten, spoor II Robuuste Investeringsimpuls Doel van deze brief: Het college van Gedeputeerde Staten verzoekt de leden van Provinciale Staten om: Te besluiten conform het ontwerpbesluit Over de inhoud van deze brief te overleggen De inhoud van deze brief voor kennisgeving aan te nemen (informatieplicht) HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH 1 Inhoud voorstel (beoogd resultaat/doel) In deze Statenbrief beschrijven wij u de Gelderse aanpak in het kader van de positie van gemeenten zoals vastgesteld op 13 november 2013 bij de Robuuste Investeringsimpuls, het zogenaamde ontwikkeltraject van spoor II (PS ). Voor de invulling van het ontwikkeltraject hebben wij een verkenning uitgevoerd door verschillende gemeenten in Gelderland te consulteren en bestuurlijke signalen op te pikken, samen met provincie Overijssel mogelijkheden te verkennen, extern advies in te winnen, varianten tegen het licht te houden en overleg te voeren met de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Infrastructuur en Milieu. Ook hebben wij met de informatie uit het financieel toezicht bekeken hoe de financiële situatie van gemeenten zich ontwikkelt. Op basis van de verkenning kiezen wij voor een Gelderse aanpak die bestaat uit investeren, programmeren en faciliteren. Ook gaan wij actief het gesprek met enkele gemeenten aan. Tot slot houden wij toezicht op gemeenten. De aanpak wordt in deze brief uitgewerkt waarover wij graag met u in overleg treden. 2 Aanleiding voor een Gelderse aanpak Veel gemeenten in Gelderland hebben net als gemeenten in de rest van Nederland sinds 2008 te maken met de gevolgen van de crisis op de grond- en vastgoedmarkt. Ook demografische ontwikkelingen leiden in een aantal regio s tot een afnemende woningvraag. Er is minder vraag naar bouwgrond en dat leidt tot afwaarderingen op grondexploitaties. Bij elkaar heeft dit geleid tot grote verliezen en dit gaat ten laste van getroffen voorzieningen en/of het eigen vermogen van de gemeenten. In het uiterste geval worden deze verliezen opgevangen in de gemeentelijke begroting. Naar de toekomst toe neemt daarmee de totale bestedings- en investeringscapaciteit van de Gelderse gemeenten af. Naast de financiële last voor de gemeenten zijn er ook gevolgen voor de ruimtelijke ordening. Bouwlocaties komen niet meer volgens planning tot ontwikkeling en de ruimtelijke programmering moet worden bijgesteld om grotere problemen in de toekomst te voorkomen. Het grootste deel van het overaanbod aan bouwgrond hangt samen met woningbouw en in mindere mate met bedrijventerreinen, kantoren en detailhandel. Hierbij speelt niet zozeer grond, maar eerder leegstand een grote rol. Inlichtingen bij dhr. R. Uwland, telefoonnummer (026) adres: post@gelderland.nl

2 Gezien deze ontwikkelingen kan dit op termijn ook leiden tot discussie over de kwaliteit en haalbaarheid van provinciale doelen en ambities. Een grote onevenwichtigheid in het partnerschap tussen gemeenten en de provincie moet worden voorkomen. Er zijn echter ook hoopvolle signalen. Steeds meer gemeenten slagen er langzaam maar zeker in om de nodige ruimtelijke en financiële maatregelen te nemen. Ook ontstaat er gaandeweg een nieuwe visie op grondexploitaties. Waar voorheen grootschalige uitleglocaties de ruimtelijke ontwikkelingen bepaalden, gaat het nu vooral om organische groei vanuit de vraag. Het helpt ook dat de markt voor woningbouw iets lijkt aan te trekken (zie bijvoorbeeld het toegenomen aantal woningtransacties). Nadere analyse financieel en ruimtelijk Dit neemt niet weg dat de gemeenten nog steeds een flinke stap te zetten hebben, ook al is het grootste deel van de verliezen naar verwachting al genomen. In gezamenlijke opdracht van het Rijk, de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) is door Deloitte ingeschat dat de nog te nemen verliezen uiteenlopen van 0,7 tot 2,7 miljard euro (zie bijlage Onderzoek Deloitte: Financiële situatie bij gemeentelijke grondbedrijven 2013 ). Er is landelijk, maar ook in Gelderland ruimtelijk gezien nog een te grote plancapaciteit. Hierbij is een onderscheid te maken tussen harde en zachte plancapaciteit. Via onze ruimtelijke programmering zien wij dat de harde plancapaciteit tot aan 2020 voldoende is. Hier sturen wij ook op in onze afspraken met regio s en gemeenten. Gemeenten hebben echter ook plannen die nog niet ruimtelijk hard zijn (dat wil zeggen onherroepelijk zijn geworden), maar waar bijvoorbeeld al wel financiële afspraken met ontwikkelaars lopen en/of gronden zijn aangekocht. Dit valt onder de noemer zachte plancapaciteit. Dit maakt dat er bij elkaar genomen regionaal sprake is van overaanbod zoals het bureau STEC in beeld heeft gebracht voor woningbouw (zie bijlage Rapport STEC Quick scan omvang grondfonds ). STEC heeft daarbij becijferd dat 80% van het overaanbod in combinatie met de benodigde afboekingen zich concentreert bij 6 gemeenten: Nijmegen, Ede, Apeldoorn, Geldermalsen, Doetinchem en Zevenaar. Dit is een inschatting uit de markt. Als wij vanuit ons interbestuurlijk toezicht kijken naar gemeenten met een netto boekwaarde van boven de 50 miljoen euro (voor onderhanden werk) in de grondexploitatie dan zijn dat Nijmegen, Barneveld, Arnhem, Ede, Apeldoorn en Geldermalsen. Ook de totale omvang van de begroting is van belang en verschilt per gemeente. Soms maakt de grondexploitatie een groot deel van de begroting uit, in andere gevallen weer niet. Een uniforme aanpak voor alle gemeenten sluit daarom niet goed bij de situatie aan. Zoals vastgesteld bij de Robuuste Investeringsimpuls zoeken wij binnen uw kader (zie paragraaf 3) naar mogelijkheden hoe wij vanuit ons provinciaal belang de gemeentelijke positie kunnen verbeteren om uit deze situatie te komen. Wij hebben een uitgebreide verkenning gedaan en daaruit een Gelderse aanpak geformuleerd. Alvorens wij daar verder op ingaan schetsen wij u de verdeling van verantwoordelijkheden van de betrokken overheidslagen voor een goede beoordeling van de Gelderse aanpak. Verdeling van verantwoordelijkheden Wij hechten belang aan een heldere verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheden en hoe wij naar de toekomst toe samen met onze gemeentelijke partners kunnen blijven investeren in een mooi, dynamisch en divers Gelderland. Als het gaat om het gemeentelijke grondbeleid zijn gemeenten zelf verantwoordelijk, zowel voor de ontstane situatie als de aanpak daarvan. Aan de gemeenteraad wordt door het college van burgemeester en wethouders verantwoording afgelegd over het gevoerde beleid, de gemaakte plannen, afspraken en de financiële consequenties van de grondexploitaties. 2

3 Als provincie kiezen wij voor partnerschap en investeren in de structuur van Gelderland zoals aangegeven in het Coalitieakkoord en de uitwerking daarvan. De taken liggen in dezen ook op het terrein van ruimtelijke ordening en het houden van financieel toezicht op gemeenten. Wij baseren onze aanpak vanuit onze taken en verantwoordelijkheden. Het Rijk is verantwoordelijk voor wetgeving rond grondexploitaties en landelijke kaders voor het toezicht, onder andere gebaseerd op het Besluit Begroting en Verantwoording. Zie ook de Tweede Kamerbrief Grondbeleid in de bijlage waarin het Rijk beschrijft hoe zij haar rol hierbij invult. 3 Bestaand beleid c.q. kader Bij de Robuuste Investeringsimpuls (PS ) heeft u besloten om voor het ontwikkeltraject rondom grondposities van gemeenten de volgende kaders vast te stellen waar de uitkomst aan moet voldoen: a) Uniformiteit: de uitkomst is voor alle gemeenten en op een gelijke wijze toepasbaar; b) Budgetneutraal voor provincie: wij ondervinden er geen financieel nadeel van; c) De provincie neemt de verantwoordelijkheid van de gemeenten niet over. Binnen dit kader hebben wij een Gelderse aanpak geformuleerd. 4 Gelderse aanpak De Gelderse aanpak voor de positie van gemeenten zet gemeenten centraal en richt zich op investeren, programmeren en faciliteren. Wij gaan actief het gesprek met enkele gemeenten aan die blijkens onze analyse met deze problematiek te maken hebben. Wij zijn bereid om ons beschikbare instrumentarium maximaal in te zetten en willen waar nodig maatwerk bieden. Via het financieel toezicht op gemeenten houden wij een vinger aan de pols. Door de gezamenlijke inzet van overheden en marktpartijen worden er langzaam maar zeker wegen gevonden om uit de crisis op de grond- en vastgoedmarkt te komen. Wij lichten deze aanpak verder toe: 1. Investeren Via onze Uitvoeringsagenda en de Robuuste Investeringsimpuls investeren wij meer dan 1 miljard euro in Gelderland. Specifiek via Stad- en regiocontracten, het Impulsplan Wonen en de Gelderse Sleutelprojecten investeren wij in het fysieke domein en dat verstevigt de positie van gemeenten naar de toekomst. Het gaat om het stimuleren van woningbouw en binnenstedelijke projecten. Als gemeenten echter door het ijs dreigen te zakken door de verliezen in de grondexploitaties en onder preventief toezicht (komen te) staan, kunnen wij de beleidslijn voor de verslechterde financiële positie van gemeenten als vangnet hanteren (PS ). Bij de Robuuste Investeringsimpuls heeft u besloten om voor Sleutelprojecten een extra bedrag van 13,7 miljoen euro te beschikken en voor het Impulsplan Wonen een aanvullend bedrag van 15 miljoen euro te reserveren. Ook heeft u 25 miljoen euro gereserveerd voor de beleidslijn. Hiervan is nog 10 miljoen euro beschikbaar. Wij gaan er vooralsnog vanuit dat de huidige omvang van investeringen volstaat en stellen onze investeringen eventueel bij zoals wij bij de Robuuste Investeringsimpuls met u hebben afgesproken. 3

4 2. Programmeren Als het gaat om de ruimtelijke programmering zien wij dat er teveel plancapaciteit is in relatie tot de vraag uit de markt. Wij willen aan de bijstelling van de plancapaciteit werken via de uitwerking van de Omgevingsvisie en maken programmeringsafspraken voor wonen via de regionale woonagenda en voor bedrijventerreinen via de Regionale programmering bedrijventerreinen. Via de ladder voor duurzaam ruimtegebruik, die is uitgewerkt in de Omgevingsvisie, willen wij sturen op gemeentelijke nieuwbouwplannen en nemen daarbij ook de bestaande (woningbouw-)voorraad mee. 3. Faciliteren Om gemeenten bij te staan in de uitdagingen rond leegstand hebben wij in de Omgevingsvisie aangegeven de mogelijkheid van een Actieplan leegstand en transformatie te onderzoeken. Wij zullen het gesprek hierover met de betrokken partners op gang brengen. Dit beoogt de bestaande leegstandproblematiek aan te pakken. Op bouwgronden die niet meer met woningen bebouwd worden, kunnen andere functies, al dan niet tijdelijk, voor bepaalde inkomsten zorgen. Hierbij willen wij gemeenten ondersteunen die via tijdelijk anders bestemmen mogelijke alternatieven bezien en daarmee de tijd gebruiken om tot een goede herprogrammering te komen. Via ons programma Energietransitie ondersteunen wij enkele pilots. Ook zijn er initiatieven uit de markt die wij steunen, zoals de Braakbank. Dat is een initiatief van Arcadis om andere verdienmodellen op overtollige bouwgronden mogelijk te maken. In het kader van het actieplan kijken wij ook naar de mogelijkheden van stedelijk herverkavelen. In het landelijk gebied is verkaveling al lange tijd usance. Ook heeft het Rijk samen met de Vereniging Nederlandse Gemeenten de Handreiking grondbeleid voor raadsleden onlangs gepubliceerd (zie bijlage). De handreiking beschrijft hoe een gemeente kan komen tot een minder risicovolle verantwoordelijkheidsverdeling tussen gemeenten, projectontwikkelaars en beleggers als het gaat om grondexploitaties. Wij achten deze handreiking waardevol. 4. Actieve benadering Wij benaderen actief gemeenten die blijkens onze analyse met deze problematiek te maken hebben. Wij overleggen daarbij vanuit de hier geschetste verdeling van verantwoordelijkheden zoals beschreven in paragraaf 2. Primair gaat het ons om het realiseren van provinciale doelen en het bieden van maatwerk. Met Nijmegen en Zevenaar vindt bestuurlijk overleg plaats om af te zien van detailhandelontwikkelingen op respectievelijk Ressen (Waalsprong) en Spoorallee (Zevenaar Oost). Dit vanwege de vitaliteit van steden en dorpen in het stedelijk netwerk Arnhem/Nijmegen en in het kader van de ladder voor duurzaam ruimtegebruik. Afzien van deze ontwikkelingen heeft gevolgen voor de grondexploitaties en daarmee voor de financiële situatie van de gemeente. In de overleggen kijken we hoe we in de lijn van investeren en herprogrammeren als provincie een bijdrage kunnen leveren aan projecten van provinciaal en gemeentelijk belang, waardoor we de structuur van de betreffende gemeenten en de financiële positie versterken. Als dit leidt tot aanvullende investeringsvoorstellen dan leggen wij die aan u voor. Uiteraard overleggen wij ook met gemeenten die aangeven hier behoefte aan te hebben en bekijken wij hoe de Gelderse aanpak daarbij kan helpen. 5. Toezicht Vanuit ons interbestuurlijk toezicht houden wij via de verplichte paragraaf grondexploitaties in de gemeentelijke begroting en jaarrekening een vinger aan de pols met betrekking tot gemeentelijke grondexploitaties. 4

5 5 Argumenten/afwegingen/risico's Vanuit uw kader hebben wij verschillende argumenten en afwegingen bij de Gelderse aanpak betrokken die wij hieronder nader toelichten. Bestuurlijk bereiken ons signalen van gemeenten die te maken hebben met tekorten in de grondexploitatie. Wij constateren echter dat er in Gelderland geen breed en eenduidig signaal is. Niet alle gemeenten kampen met tekorten en als er tekorten zijn hebben gemeenten vaak nog voldoende mogelijkheden en reserves om dit op te lossen. Dit blijkt ook uit ons overzicht van de financiële positie van gemeenten (zie bijlage Overzicht financiële positie gemeenten ). In 2014 komen er geen gemeenten onder preventief toezicht bij. Dit vinden wij positief. De Rekenkamer Oost Nederland heeft in haar onlangs uitgebrachte rapport over het financieel toezicht onderstreept dat openbare informatie de basis is voor ons toezicht. Waar nodig vragen wij gemeenten om in hun begroting / jaarrekening meer aandacht te besteden aan de actualisatie van de voorgeschreven paragraaf grondexploitaties. Dit pakken gemeenten over het algemeen goed op. Wij moeten derhalve vaststellen dat gemeenten in Gelderland zich terdege bewust zijn van de problematiek rond de grondexploitaties en daar in toenemende mate naar handelen. Deze analyse gecombineerd met de bestuurlijke signalen die ons bereiken geven aan dat de situatie per gemeenten verschilt en niet urgent is voor iedere gemeente. Dat betekent ook dat wij niet met een algemeen en aanvullend financieel instrument willen komen, nog los van de beperkingen en risico s daarvan. De instrumenten die wij nu al tot onze beschikking hebben, geven ons voldoende handelingsruimte en waar nodig willen wij maatwerk bieden. Wij zetten in de aanpak de verantwoordelijkheid van gemeenten centraal. Gemeenten in Gelderland zijn zich bewust van de problematiek en hebben zicht op de benodigde aanpassingen en bijstellingen in hun grondbeleid en exploitatie. Zo was Apeldoorn landelijk aanvankelijk een slecht voorbeeld voor andere gemeenten in Nederland toen de tekorten zich openbaarden. Nu is Apeldoorn landelijk een goed voorbeeld van hoe je dergelijke problemen aanpakt. Dat toont aan dat gemeenten in Gelderland verantwoordelijkheid nemen en veerkracht tonen in moeilijke tijden. Wij lichten nu toe in hoeverre volgens ons de Gelderse aanpak aan uw kader voldoet. Uniformiteit: De Gelderse aanpak is in de basis uniform omdat deze voor iedere gemeente toegankelijk is. Ook is er een vangnet voor gemeenten die voldoen aan de criteria van de beleidslijn. Budgetneutraal: De Gelderse aanpak vereist thans geen extra middelen ten opzichte van de bestaande inzet en is in die zin via de Stad- en regiocontracten, Sleutelprojecten en het Impulsplan Wonen budgetneutraal. Wij zijn bereid ons bestaande instrumentarium maximaal in te zetten voor het realiseren van provinciale doelen en zetten waar nodig maatwerk per gemeente in. Geen gemeentelijke verantwoordelijkheden overnemen: Wij kiezen voor een Gelderse aanpak gericht op investeren waarbij gemeenten centraal staan en faciliteren hierbij. 5

6 Wij hebben in de verkenning ook andere varianten tegen het licht gehouden, maar zien geen mogelijkheden voor realisatie daarvan. Of de wet verbiedt het, of de toegevoegde waarde is onvoldoende aanwezig en/of het verhoudt zich niet met onze toezichtsrelatie op gemeenten. Ook is de situatie per gemeente verschillend waardoor een algemene regeling niet goed mogelijk is. Doordat wij afzien van een algemene regeling worden gemeenten die in het verleden te grote risico s hebben genomen met een actief grondbeleid daarvoor niet beloond. En omgekeerd, gemeenten die kozen voor een passief grondbeleid en/of al hebben afgeboekt ondervinden er geen nadeel van. Het landelijk en wettelijk kader van het Besluit Begroting en Verantwoording schrijft voor dat verliezen moeten worden genomen op het moment dat ze zich aandienen. Van uitstel kan dus geen sprake zijn, hetgeen ook de kredietwaardigheid van alle gemeenten ten goede komt. Als de totale financiële lasten van de gemeenten niet afnemen, is de toegevoegde waarde van een aanvullend instrument naar onze mening niet voldoende aanwezig. Eventuele saneringsopties achten wij te risicovol door de te nemen stappen. Het gaat niet alleen om aan- en verkoop van gemeentelijke gronden, maar ook het verschil daartussen adequaat vast te stellen en terug te halen via een gemeentelijke storting de komende 10 jaar in een regionaal fonds voor provinciale projecten. Los van de nodige risico s in de uitvoering zouden wij hiermee ook een langdurige financiële relatie met onze gemeenten aangaan. Naar ons inzicht verhoudt zich dat niet met onze onafhankelijke toezichtsrol. Toekomst Naar de toekomst toe blijft het onzeker hoe groot de omvang van nog te nemen verliezen zijn. Dit is afhankelijk van vele factoren zoals grondprijzen en marktomstandigheden. Gemeenten hebben echter aangetoond hiermee om te kunnen gaan. Ook is het de vraag hoe de positie van gemeenten zich ontwikkelt naar aanleiding van de decentralisatie in het sociale domein. In het kader van het gezamenlijke project Sterk Bestuur in Gelderland van de provincie en de VNG Gelderland zal de Commissie De Graaf in de loop van dit jaar een advies presenteren. Wij hebben belang bij sterke gemeenten om in partnerschap te kunnen blijven investeren in Gelderland. Onevenwichtigheden moeten worden voorkomen omdat daarmee de kwaliteit en haalbaarheid van provinciale doelen en ambities uit zicht kunnen raken. Met de hier geschetste Gelderse aanpak gaan wij door met het gezamenlijk investeren in de structuur van Gelderland en houden wij tegelijkertijd een vinger aan de pols. 6 Financiële consequenties Geen 6

7 7 Proces en evaluatie De hier beschreven Gelderse aanpak brengen wij thans in uitvoering. In de Eindbalans van onze collegeperiode evalueren wij deze aanpak en geven wij in overweging of in de komende bestuursperiode deze aanpak inclusief maatwerk volstaat en of er andere, meer integrale, afspraken met steden en regio s nodig zijn. Arnhem, 11 februari zaaknummer Gedeputeerde Staten van Gelderland C.G.A. Cornielje - Commissaris van de Koning drs. P.P.L. van Kalmthout - secretaris Bijlagen: 1 Overzicht financiële positie gemeenten 2 Rapport STEC Quick scan omvang grondfonds 3 Tweede Kamerbrief Grondbeleid, Vergaderjaar , kenmerk , nr Onderzoek Deloitte: Financiële situatie bij gemeentelijke grondbedrijven Handreiking Grondbeleid voor raadsleden, het Rijk en de VNG Een afschrift van deze Statenbrief wordt aan alle Gelderse gemeenten gezonden 7