Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010 Velzing, E.

Transcriptie

1 UvA-DARE (Digital Academic Repository) Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010 Velzing, E. Link to publication Citation for published version (APA): Velzing, E-J. (2013). Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010 Delft: Eburon General rights It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons). Disclaimer/Complaints regulations If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You will be contacted as soon as possible. UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam ( Download date: 10 Nov 2017

2 7 Conclusies Inleiding In dit hoofdstuk presenteer ik mijn conclusies en in het Nawoord formuleer ik op basis daarvan aanbevelingen om het innovatiebeleid te versterken. Ik onderzocht het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken (EZ) van 1976 tot en met 2010, een periode waarin dit beleid voor EZ steeds belangrijker werd. Dat begon toen vanaf 1980 innovatiebeleid het oude industriebeleid moest gaan vervangen. Daarna groeide het budget ervan gestaag en ontwikkelde het ministerie steeds meer maatregelen. Zoals ik in de inleiding vaststelde is het moeilijk om de uitkomsten van het innovatiebeleid te meten, waardoor er slechts beperkt inzicht is in de resultaten ervan. De evaluaties van de belangrijkste instrumenten die ik in dit onderzoek heb besproken bevestigen dat het onduidelijk is in hoeverre innovatiepolitiek heeft geleid tot beleidsinstrumenten die het innovatievermogen van het Nederlandse bedrijfsleven daadwerkelijk positief hebben beïnvloed. Ik heb met dit onderzoek evenwel inzicht gegeven in de manier waarop het EZ-innovatiebeleid tot stand kwam en achterhaald welke factoren en stakeholders daarbij een rol speelden. Voor de analyse hanteerde ik drie perspectieven, die elk op een andere manier het innovatiebeleid belichten: het rationele-actorperspectief, het organisatiegedragperspectief en het politiekeactorperspectief. De reden voor deze aanpak is de hypothese dat naast een minister ook de organisatielogica en het spel van interne en externe stakeholders een aanzienlijke rol spelen in de ontwikkeling van beleid. Dit bleek een nuttige benadering om de ontwikkelingen van het innovatiebeleid te kunnen verklaren. Ik kan evenwel een aantal relevante factoren en stakeholders hebben gemist. Zo ging ik niet in op andere beleidsterreinen en op innovatiebeleid dat door de Europese Commissie of door andere ministeries werd ontwikkeld. Tabel 7-1 geeft een overzicht van de uitgangspunten van elk van de drie benaderingen (voor een uitwerking hiervan zie hoofdstuk 2). Bij het rationele-actorperspectief stond de minister van EZ centraal, waarbij het uitganspunt is dat hij of zij een ministerie vertegenwoordigt dat op basis van gedegen overwegingen rationele en coherente beleidskeuzes maakt. Als aanvulling op deze invalshoek analyseerde ik de ontwikkelingen door eerst de invloed van de belangen, de krachtsverhoudingen en de karakteristieken binnen het ministerie (de interne stakeholders) en vervolgens de rol van de externe belanghebbenden centraal te stellen. De hypothesen stellen dat de verwachtingen vanuit het organisatiegedrag- en politiekeactorperspectief niet in lijn zijn met die vanuit de rationele benadering. Die invalshoeken waren daarom niet alleen een aanvulling, maar gaven ook alternatieve verklaringen.

3 178 Innovatiepolitiek Tabel 7-1: de drie perspectieven van dit onderzoek. rationele-actorperspectief organisatiegedragperspectief politieke-actorperspectief analyseeenheid De minister van EZ vertegenwoordigt de rationaliteit van ministerie en regering. Het ministerie en zijn afdelingen en ambtenaren, onderling en in relatie tot andere ministeries. De externe stakeholders, onderling en in relatie tot het ministerie van EZ. manier van denken Beleid is het resultaat van rationele en coherente afwegingen. Beleid is het resultaat van de bestaande karakteristieken en van de krachtsverhoudingen en onderhandelingen tussen de interne stakeholders. Beleid is het resultaat van de krachtsverhoudingen tussen en onderhandelingen met de externe stakeholders. hypothesen De beleidsoptie die potentieel de meeste baten oplevert wordt gekozen. De bestaande manier van werken en de interne krachtsverhouding zijn bepalend voor de beleidsoptie die wordt gekozen. De hoogte van het budget van beleidsmaatregelen verhoogt de kans dat een beleidsoptie wordt gekozen. De keuze voor een beleidsoptie is het resultaat van het krachtenspel tussen de interne en externe belanghebbenden. De invloed van belangenbehartigers bepaalt welke beleidsmaatregelen met welk budget worden uitgevoerd. Om het innovatiebeleid over 35 jaar te kunnen analyseren deelde ik dit tijdperk op in vier perioden, die ik typeerde als: Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid ( ), Technologiebeleid ( ), Kennis en samenwerking ( ) en Terug naar specifiek beleid? ( ). Elk van die perioden analyseerde ik vanuit de drie perspectieven. In paragraaf 7.1 geef ik het totaalplaatje van de totstandkoming van het innovatiebeleid van de verschillende kabinetten * en beschrijf ik zeven hoofdlijnen. Daarbij geef ik telkens aan op basis van welke van de drie perspectieven ik mijn conclusies trek, zodat duidelijk wordt welke factoren daadwerkelijk van invloed waren. De zeven hoofdlijnen in de ontwikkeling van het innovatiebeleid zijn: 1. De opkomst van het innovatiebeleid. 2. Overheersing van technologisch gericht R&D-beleid. 3. Discussie over de verhouding tussen generiek en specifiek beleid. * De verschillende kabinetten kenden in deze periode twaalf ministers van EZ, dit waren: Ruud Lubbers ( ), Gijs van Aardenne ( en ), Jan Terlouw ( ), Rudolf de Korte ( ), Koos Andriessen ( ), Hans Wijers ( ), Annemarie Jorritsma ( ), Herman Heinsbroek (2002), Hans Hoogervorst ( ), Laurens-Jan Brinkhorst ( ), Joop Wijn ( ) en Maria van der Hoeven ( ).

4 Conclusies De invloed van lobbyactiviteiten op het identificeren van sterke gebieden. 5. Toenemende nadruk op samenwerking. 6. Steeds verdere scheiding tussen maken en uitvoeren van beleid. 7. Pogingen om het innovatiebeleid transparanter te maken. Op basis van deze hoofdlijnen formuleer ik in paragraaf 7.2 een eindoordeel over het EZinnovatiebeleid tussen 1976 en Ik probeer zo een antwoord te geven op de vraag in hoeverre het innovatiebeleid al of niet beter is geworden. In het Nawoord geef ik tot slot beleidsaanbevelingen die het innovatiebeleid kunnen versterken. Ik zet daar het rationele perspectief centraal, maar houd rekening met de rol van interne en externe belanghebbenden zoals die in de verschillende perspectieven naar voren is gekomen. Dat verhoogt de kans van slagen van beleidsaanpassingen. 7.1 De totstandkoming van het innovatiebeleid van 1976 tot en met 2010 Het zwaartepunt van het beleid van het ministerie van EZ lag lange tijd bij de industriepolitiek. Na de golden sixties stokte de sterke economische groei en legden de oliecrises van 1973 en 1979 de zwakke punten van de Nederlandse industrie bloot. Verschillende sectoren waren internationaal niet meer concurrerend. Als reactie hierop paste EZ een combinatie van behoudende (defensief beleid) en toekomstgerichte investeringen (herstructureringsbeleid) toe. 1 In de praktijk was er veel aandacht voor het behouden van de werkgelegenheid van in moeilijkheden geraakte bedrijven, waardoor het beleid ook wel wordt getypeerd als backing losers. Dit behoedde de Nederlandse economie niet voor een periode van stagnatie in de jaren 70 en een recessie in het begin van de jaren 80. Als gevolg daarvan steeg de werkloosheid van minder dan drie procent in het begin van de jaren 70 tot meer dan tien procent in Innovatie moest een oplossing bieden voor deze problemen en Nederland uit de economische recessie halen. Dat was dan ook de nieuwe insteek die vanaf het eind van de jaren 70 steeds belangrijker werd binnen het EZ-beleid. De uitgaven voor innovatiebeleid namen toe van 10 procent van het EZ-budget in 1978 tot 30 procent in 1988, 44 procent in 1998 en 49 procent in De totale uitgaven van EZ aan innovatiebeleid bedroegen in de periode 1976 tot en met 2010 ruim 28 miljard euro (omgerekend naar prijzen van 2012). * In de bijlagen van hoofdstuk 7 staat een opsomming van de voornaamste beleidsmaatregelen en de bedragen die daarmee gemoeid waren. Figuur 7-1 geeft een overzicht van de belangrijkste adviezen, beleidsnota s en -maatregelen van het innovatiebeleid in de periode 1976 tot en met In deze vijfendertig jaar onderscheid ik zoals gezegd vier perioden. De periode 1976 tot en met 1983 (Stagnatie, crisis en innovatiebeleid) stond in het teken van de omslag van industrie- naar innovatiebeleid (zie hoofdstuk 3). De * Voor wat betreft de 3,1 miljard euro aan aardgasbaten die in de kennisinfrastructuur werden geïnvesteerd zit in dit bedrag alleen het deel dat het ministerie van EZ uitgaf.

5 180 Innovatiepolitiek structurele aard van de problematiek had destijds tot gevolg dat veel experts in plaats van een beleid dat vooral werkgelegenheid probeerde te behouden pleitten voor een offensieve aanpak gericht op het stimuleren van innovatie. De meest invloedrijk rapporten waarin dit naar voren kwam waren de Economische structuurnota uit 1976, de Innovatienota uit 1979 en het WRR * -rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie uit In navolging hiervan benoemde EZ de commissie Wagner. Die gaf naast voorstellen over innovatiebeleid adviezen met betrekking tot de arbeidsmarkt, onderwijs en energie. Het totaal moest leiden tot een nieuw industrieel elan. Figuur 7-1: innovatiebeleid in beleidsnota s, adviezen en maatregelen ( ). In de periode 1984 tot en met 1990 (Technologiebeleid) beperkte EZ het innovatiebeleid vooral tot het stimuleren en verspreiden van technologische ontwikkelingen (zie hoofdstuk 4). Het gevolg van deze focus op technologie was dat er weinig aandacht was voor niet-technologische innovatie, sociaal-organisatorische verandering en het vinden/creëren van nieuwe of grotere afzetmarkten. De basis voor het technologiebeleid legde de commissie Zegveld in haar rapport Naar een op de * De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). PTNI = Plaats en Toekomst van de Nederlandse Industrie; AWT = Adviesraad voor het Wetenschapsen Technologiebeleid; IBO = Interdepartementaal Beleidsonderzoek Technologiebeleid; INSTIR = Innovatiestimuleringsregeling; Kredieten = Uitdagerskrediet en Innovatiekrediet; ROAG = regeling Research op Aandachtsgebieden; PBTS = Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering; BTS = Bedrijfsgerichte Samenwerkingsprojecten; TS = Technologische Samenwerking; IS = Innovatiesubsidie Samenwekringsprojecten; FES = Fonds Economische Structuurversterking; ICES/KIS = Interdepartementale Commissie Ecnomische Structuurversterking / Kennisinfrastructuur; BSIK = Besluit Subsidies Investeringen Kennisinfrastructuur.

6 Conclusies 181 marktsector gericht technologiebeleid uit Vervolgens publiceerde EZ enkele jaren lang een Beleidsoverzicht Technologiebeleid. Na het technologiebeleid van de jaren 80 kwam er in de periode 1991 tot en met 2002 (Kennis en samenwerking) geleidelijk meer aandacht voor kennis- en innovatiebeleid (zie hoofdstuk 5). Het leidende discours was de vrije markt zijn gang te laten gaan en vooral generieke beleidsmaatregelen door te voeren. De ruimte die andere typen maatregelen kregen, werd daardoor beperkt. Tot slot ontwikkelde EZ in de periode 2003 tot en met 2010 (Terug naar specifiek beleid?) met de sleutelgebiedenaanpak weer meer specifiek beleid, alhoewel het generieke discours de overhand hield (zie hoofdstuk 6). Tabel 7-2: de belangrijkste beleidsnota s en de doelstellingen daarvan. 2 nota jaar minister * doel Economische Structuurnota 1976 Lubbers Structureel herstel van werkgelegenheid en bedrijvigheid (rekening houdend met facetten). Sectornota 1979 Van Aardenne Verbetering van de concurrentiekracht van het bedrijfsleven en een versterking van de economische structuur daartoe. Innovatienota 1979 Van Trier Betere benutting van technologische vernieuwing en een groter innovatievermogen van het bedrijfsleven. Project Technologiebeleid 1984 Van Aardenne Stimuleren van en voorwaarden scheppen voor de ontwikkeling en toepassing van technische kennis. Economie met open grenzen 1990 Andriessen De voorwaarden scheppen voor een voorspoedige economische ontwikkeling in de jaren 90. Kennis in beweging 1995 Wijers De kennisintensiteit van de Nederlandse economie versterken. Industriebrieven Innovatiebrief (In actie voor innovatie) Sterke basis voor topprestaties Jorritsma Brinkhorst Van der Hoeven De concurrentiekracht van de Nederlandse industrie versterken ten behoeve van een duurzame economische ontwikkeling Brinkhorst Nederland de meest dynamische kenniseconomie van Europa maken Brinkhorst Een sterke basis en topprestaties op gebieden waarop Nederland in de toekomst kan uitblinken. In tabel 7-2 staan de doelstellingen van de belangrijkste EZ-nota s vermeld. Daarin stond centraal dat middels het stimuleren van kennis en innovatie de Nederlandse economie concurrerender moest worden. Naast het verbeteren van de concurrentiekracht van bedrijven probeerden de * Op één na kwamen deze nota s van ministers van EZ. Alleen de Innovatienota (1979) kwam van de minister voor Wetenschapsbeleid Ton van Trier, die het gezamenlijk met zijn collega van O&W (Arie Pais) en EZ (Gijs van Aardenne) presenteerde. Voorts publiceerde minister Wijers de nota Kennis in beweging samen met zijn collega s van LNV (Jozias van Aartsen) en OC&W (Jo Ritzen).

7 182 Innovatiepolitiek ministers de werkgelegenheid te verhogen. Dat was deels een illusie, omdat innovatie niet per se voor meer werk zorgt. Het kan als gevolg van bijvoorbeeld outsourcing of mechanisatie zelfs het aantal banen doen verminderen, wat mede de maatschappelijke onrust verklaarde over nieuwe productietechnologieën en micro-elektronica. In de volgende subparagrafen presenteer ik mijn conclusies aan de hand van de zeven hoofdlijnen die ik onderscheid. Deze hoofdlijnen vormen de rode draad van het innovatiebeleid van EZ. De drie perspectieven vormen daarbij de basis om de conclusies te trekken De opkomst van het innovatiebeleid Het industriebeleid stond in de jaren 70 onder druk. In paragraaf 3.1 zagen we dat EZ van 1976 tot en met 1985 ruim 6 miljard euro had uitgegeven aan defensief beleid, maar dat de economische problemen desondanks voortduurden. Als reactie daarop werd er steeds meer gedacht over een andere, meer toekomstgerichte insteek. Innovatiebeleid kwam voor het eerst aan bod in 1976 in de Economische structuurnota en later gingen de ministeries van EZ en O&W er in de Innovatienota van 1979 gedetailleerd op in. Daarnaast onderzocht de WRR de stand van zaken van de industrie en pleitte er in haar rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie voor in te zetten op specifieke toekomstsectoren. De analyse vanuit het organisatiegedragperspectief liet echter zien dat EZ in eerste instantie niet geporteerd was van deze specifieke aanpak. Secretaris-generaal Frans Rutten en zijn stafdirectie Algemene Economische Politiek (AEP) waren voorstander van macroeconomisch beleid en daar paste een beleid dat in moest spelen op de karakteristieken van specifieke sectoren niet bij. Daarmee stonden zij tegenover de ambtenaren van de DG s Industrie en Prijzen Ordening en Regionaal beleid (POR) die juist voorstander waren van een specifieke insteek en traditioneel gericht waren op herstructurering van bestaande sectoren. Het nieuwe innovatiebeleid vormde ook voor hen een bedreiging van hun routines. Vanuit het politiekeactorperspectief werd duidelijk dat voor het oude industriebeleid het parlement een steunpilaar was, want dit kwam op voor het behoud van werkgelegenheid. Bovendien wisten de grote bedrijven zichzelf goed te profileren en hadden ze een goede ingang bij het ministerie. Ondanks het feit dat EZ niet alle aanbevelingen van de WRR onderschreef, was ze het er overwegend mee eens dat een meer toekomstgerichte aanpak nodig was. Bovendien waren de minister-president en veel grote bedrijven (verenigd in het Verbond van Nederlandse Ondernemingen (VNO) en het Nederlands Christelijk Werkgeversverbond (NCW)) verheugd over de erkenning van en de positieve aandacht voor de industrie. De minister stelde daarom in het verlengde van het WRR-advies de Adviescommissie inzake het industriebeleid in, de commissie Wagner. Het secretariaat van de commissie Wagner lag vervolgens bij EZ, waarmee secretaris-generaal Rutten het onderwerp naar zich toe trok. Op die manier was het mogelijk de WRR-aanbevelingen meer in lijn te brengen met zijn eigen visie (het scheppen van goede macro-economische voorwaarden voor economische groei) en was er een zware commissie die goedkeuring kon geven aan beleidsplannen die veelal vanuit het ministerie

8 Conclusies 183 zelf kwamen. Dat men adviescommissies op deze wijze probeerde in te zetten was later bij wel meer commissies te zien (bijvoorbeeld de commissie Dekker of het Innovatieplatform). De adviezen werden dan voor een groot stuk binnen het departement geschreven of de voorstellen werden door EZ uitgewerkt in beleidsmaatregelen. Het belang van innovatiebeleid nam dan wel toe, maar voor het daadwerkelijk beëindigen van het steunbeleid van het DG Industrie was meer tijd nodig. Of tijd alleen voldoende zou zijn geweest, weten we niet. Zoals we zagen bij het rationele-actorperspectief (paragraaf 3.1) verplichtte de Tweede Kamer op basis van de conclusies uit de RSV-enquête * de minister namelijk om met de steun aan individuele bedrijven te stoppen. Het parlement pleitte nu voor innovatiebeleid, waar het voorheen juist vooral industriebeleid voorstond, omdat het zou zorgen voor het behoud van arbeidsplaatsen. De negatieve publieke aandacht als gevolg van het RSV-debacle nam de argumenten voor het behoud van het bestaande industriebeleid weg. Op basis van het organisatiegedragperspectief kon men verwachten dat de industrieambtenaren naar een nieuw bestaansrecht zouden zoeken om hun positie veilig te stellen. Combineren we deze ontwikkeling met het politiekeactorperspectief, dan zien we dat er sprake was van een gedeeld belang tussen industrieambtenaren en het bedrijfsleven. Bedrijven in moeilijkheden hadden namelijk direct baat bij het steunbeleid en aanvankelijk probeerden werkgeversvertegenwoordigers bijvoorbeeld ook de oude mededingingswet waarbij kartels waren toegestaan te verdedigen. Er was kortom een coalitie van belanghebbenden die de traditionele manier van werken probeerde te behouden. Dit is in lijn met de hypotheses dat de bestaande manier van werken het beleid bepaalt en dat belangenbehartigers daarbij een rol spelen. Toch bleef het DG Industrie in de jaren 80 en 90 onder druk staan en verloor het met het verdwijnen van de sectordirecties gaandeweg expertise. Het DG vond nog wel bestaansrecht in de grote dossiers. Grote bedrijven waren altijd al zichtbaar en die bedrijven hadden traditioneel ook eenvoudig toegang tot (de top van) het ministerie. Dit soort bedrijven wist daarom op verschillende momenten zijn belang te verheffen tot nationaal belang. Dat leidde soms tot incidentenpolitiek in de vorm van de Technoleaseconstructies voor Philips en Fokker, en garanties voor Hoogovens en NedCar (backing losers). De argumenten bewogen daarbij van behoud van werkgelegenheid naar het belang van een bedrijf voor de economische structuur of een bepaald cluster. Het daadwerkelijke toekomstperspectief was evenwel onduidelijk (zie paragraaf 5.3). Vanwege het beëindigen van het steunbeleid ontstond er in 1984 terstond meer ruimte voor innovatiebeleid. Dat laatste bouwde evenwel niet voort op de sectoranalyses van de WRR en de commissie Wagner, omdat de RSV-enquête ook die in een kwaad daglicht had gezet. In de jaren 80 hanteerde EZ mede daarom de term technologiebeleid, een aanpak die werd * Deze parlementaire enquête werd gehouden nadat de Rijn-Schelde-Verolme (RSV) Machinefabrieken en Scheepswerven N.V. ondanks miljarden gulden aan overheidssteun failliet ging (zie paragraaf 3.1).

9 184 Innovatiepolitiek ondersteund door de commissies Zegveld en Dekker. Uit het organisatiegedragperspectief kwam naar voren dat dergelijke adviezen een welkome legitimatie gaven om technologiebeleid te voeren. Zoals het woord al zegt was het beleid hoofdzakelijk gericht op het stimuleren van nieuwe technologische ontwikkelingen. Er was sprake van een technology push-benadering, waarmee men algemene technologieën probeerde te stimuleren (zie verder paragraaf 7.1.2). Dit was in tegenspraak met beleidsnota s en adviezen die het belang benadrukten van aspecten als sociaalorganisatorische verandering, overbrengen van kennis of vergroten van het marktaandeel. In het concrete beleid was hiervoor weinig aandacht. De analyse vanuit het organisatiegedragperspectief liet verder zien dat de nieuwe directie Algemeen Technologiebeleid (ATB) als gevolg van de opkomst van het nieuwe beleid de ruimte kreeg om beleid op te bouwen (zie paragraaf 4.2). Voorts bleek dat afdelingen die bij het industrie- en innovatiebeleid waren betrokken zonder veel afstemming vaak elk hun eigen weg gingen. Hetzelfde gold voor de stroeve samenwerking tussen EZ en het ministerie van Onderwijs & Wetenschappen (O&W, later OC&W). Die moeizame verhouding was deels te verklaren uit het feit dat EZ in 1983 de IOP s had afgepakt' van het DG Wetenschapsbeleid van O&W (zie paragraaf 4.2 en 5.2). Deze afstand is natuurlijk ook te verklaren door de verschillende focus: wetenschap en bedrijfsleven. Om die reden is een zekere afstand soms zelfs gewenst, omdat het doel van wetenschapsbeleid anders is dan van technologie- of innovatiebeleid. Dit was evenwel geen rechtvaardiging voor de gebrekkige samenwerking wanneer een beleidsthema de inbreng van verschillende departementen vereiste. Kijken we nu naar de ontwikkeling van concrete beleidsmaatregelen dan zien we de volgende vier kenmerken: (1) de overheersing van technologisch gericht R&D-beleid, (2) een overwegend generieke aanpak, (3) constante invloed van lobbyactiviteiten en (4) toenemende aandacht voor samenwerking met het oog op bevordering van innovatie. Daar ga ik in de volgende paragrafen verder op in Overheersing van technologisch gericht R&D-beleid Kenmerkend voor het innovatiebeleid was de fixatie op het stimuleren van technologisch gerichte Research & Development. Overheidssubsidies voor R&D werden vaak gelegitimeerd met het markfalenargument dat de maatschappelijke opbrengsten van R&D hoger zijn dan de private. Al sinds de jaren 50 beoogt EZ de investeringen hierin te verhogen. Dat gebeurde traditioneel via kredieten (tussen 1954 en 2002 het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) en meer recent het Innovatiekrediet) en vanaf de jaren 80 eveneens middels subsidies op de loonkosten van R&D (tussen 1984 en 1991 de Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR) en sinds 1994 de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO)). In 35 jaar gaven de ministers van EZ aan deze twee soorten regelingen bijna 40 procent van alle innovatiemiddelen uit, in prijzen van 2012 afgerond 10,5 miljard euro. Vanaf 2008 steeg met name het aandeel van de WBSO. Daar komt bovendien bij dat vanaf 2007 het ministerie van Financiën met de Innovatiebox (voorheen Octrooibox) bedrijven eveneens een fiscale korting geeft op R&D. Vanwege dit alles is Nederland één van de koplopers als het gaat om fiscale

10 Conclusies 185 maatregelen ter stimulering van R&D. 3 Het beleid leidde evenwel niet tot een hoger R&Dpercentage. 4 Dat is sinds de jaren 80 ongeveer gelijk gebleven en bedroeg 1,85 procent van het BBP in het jaar Dat is 1,15 procentpunt van het BBP onder de Lissabondoelstelling van 3 procent; met een BBP van 588 miljard euro in 2010 gaat het dus om ruim 6,7 miljard euro. Het geringe effect van het instrumentarium op het aandeel van R&D in het BBP laat zien hoe irreëel deze doelstelling was. Het is maar de vraag in hoeverre dit ook problematisch is: de Nederlandse economie presteert traditioneel immers goed en het wereldexportaandeel is standaard hoog gebleven. De analyse vanuit het rationele-actorperspectief geeft twee verklaringen voor de fascinatie voor R&D-cijfers. Ten eerste konden deze cijfers internationaal worden vergeleken. Sinds de jaren 60 zijn R&D-statistieken de dominante indicator voor innovatie, 5 terwijl het een inputvariabele is die weinig zegt over de daadwerkelijke innovaties bij bedrijven. Het is ook niet duidelijk of er feitelijk sprake is van te lage R&D-investeringen bij alle bedrijven. Bedrijven investeren misschien wel genoeg of proberen efficiënter om te gaan met dergelijke investeringen dan de overheidsdoelstelling wenst. Ook gaven de internationale handleidingen een nogal beperkte definitie van product- en procesinnovatie. 6 Voor andere relevante aspecten als het ontwikkelen van diensten, organisatorische veranderingen, interacties met klanten of transactie-innovatie was daardoor weinig aandacht. Vanaf halverwege de jaren 2000 benadrukte de OESO het belang om ook andere indicatoren over innovatie te verzamelen. In de politieke verantwoording van het innovatiebeleid door de ministers van EZ kwam dit echter niet of slechts summier naar voren. Ten tweede verantwoordde EZ generieke regelingen door te wijzen op de lage transactieen uitvoeringskosten. De controle op degelijke regelingen is relatief eenvoudig te organiseren, waardoor kredieten en fiscale regelingen vanuit uitvoeringsperspectief efficiënt zijn. Daarbij moet evenwel in ogenschouw worden genomen dat het bij specifieke regelingen vaak om kleine budgetten gaat, waardoor de uitvoering al snel relatief kostbaar is. Aan efficiënte maatregelen heb je evenwel niets als de effectiviteit ervan tekortschiet. En juist over de effectiviteit van generieke R&D-maatregelen bestaan gerede twijfels, vooral omdat het onzeker is in hoeverre ze aanzetten tot extra investeringen in R&D (zie paragraaf 5.1). Het voordeel komt vaak terecht bij de financiële afdelingen van bedrijven en het is daardoor de vraag of de investering dan ook daadwerkelijk leidt tot het starten van nieuwe projecten. Verder houden generieke R&Dmaatregelen geen rekening met de verschillende aard van bedrijven en sectoren. EZ speelt met dergelijke maatregelen niet in op de heterogene werkelijkheid van het bedrijfsleven. Veel bedrijven met name het MKB doen minder formeel aan R&D of investeren in op innovatie gerichte activiteiten die niet binnen de gehanteerde definitie passen, maar wel van belang zijn voor het innovatieproces. Bezien vanuit het organisatiegedragperspectief kan de blijvende fixatie op de R&D-score worden verklaard doordat het stimuleren van R&D paste in de bestaande regelingen en routines van EZ. Voor de betrokken afdelingen leidt een andere focus mogelijk tot minder invloed. De dominantie van (generiek) R&D-beleid paste bovendien in de heersende tijdgeest. Binnen EZ bestond er een sterke (neo)liberale stroming, die innovatiebeleid gedoogde zolang het marktfalen aanpakte en

11 186 Innovatiepolitiek generiek van aard was (zie paragraaf 5.2.2). Als gevolg van deze R&D-fixatie bestond de neiging om te denken in termen van het oude lineaire model, waarvan de gedachte was dat investeringen in onderzoek vanzelf leiden tot innovatie. Onderzoek naar innovatieprocessen laat echter al jaren zien dat de werkelijkheid complexer is. Zo maakte EZ gebruik van werk van het Zeslandenprogramma (zie paragraaf 3.2) en van evoluationaire economen als Freeman, Nelson, Winter, Dosi, Porter, Lundvall en Edquist (zie paragrafen 4.1, 5.1 en 6.1). Dit zijn studies waarnaar in beleidsdocumenten en rapporten overigens wel werd verwezen, maar waar EZ in de praktijk dus selectief mee omging. De betrokkenen hielden zich kortom onevenredig veel bezig met slechts één aspect van innovatie. Het stimuleren van andere elementen zoals sociaalorganisatorische innovatie, diensteninnovatie en transactie-innovatie raakte hierdoor in het gedrang. Bovendien houdt het sec stimuleren van R&D geen rekening met factoren als instituties en de rol van gebruikers en de samenwerking daarmee. Tegelijkertijd probeerde EZ het mededingingsbeleid in te voeren, waardoor men extra voorzichtig was om specifiek beleid te implementeren. Bovendien zagen we in het politiekeactorperspectief dat niet kiezen tevens in het belang was van de relevante lobbyorganisaties (zoals VNO-NCW). Deze vertegenwoordigen namelijk een grote diversiteit aan bedrijven, waardoor specifieke keuzes aan veel leden moeilijk uit te leggen zijn als ze er niet van profiteren. De belangrijkste coalitiepartners van EZ stonden daarom achter de R&D-aanpak voor het stimuleren van innovatie. De overheersende aandacht voor het generiek stimuleren van R&D illustreert dat de interne krachtsverhoudingen en de invloed van belangenbehartigers het innovatiebeleid beïnvloedden. Er is geen bewijs dat voor het potentieel meest effectieve beleid werd gekozen. In de volgende paragrafen laat ik zien dat het overheersende generieke discours ook van invloed was op andere regelingen Discussie over de verhouding tussen generiek en specifiek beleid Generieke of algemeen voorwaardenscheppende maatregelen vormden de afgelopen decennia steeds meer de kern van het innovatiebeleid. Het ging daarbij dus om maatregelen waar alle bedrijven in principe voor in aanmerking komen. Zoals we zagen kwam uit de analyse vanuit het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief naar voren dat het merendeel van de interne en externe stakeholders zich in deze aanpak kon vinden. Hiernaast ontwikkelde EZ evenwel ook specifiek beleid. Dat richtte zich op knelpunten van bepaalde typen bedrijven, sterke clusters of clusters met veel aanzien en op technologieën met veel toekomstpotentieel. EZ probeerde dit beleid te legitimeren met evolutionair economische argumenten. Dat is in de economische wetenschap een minderheidsstroming die in principe niet past bij de dominante neoklassieke benadering op basis waarvan EZ verdedigde dat de overheid afstand moest houden tot de markt (zie paragraaf 4.1). Alhoewel EZ het innovatiebeleid later meer als één geheel presenteerde, duurde de discussie tussen generiek en specifiek beleid voort (zie paragraaf 5.2 en 6.2). EZ ontwikkelde geen ideale beleidsmix van generiek en specifiek beleid, maar zocht naar economische legitimaties die pasten bij de gekozen insteek. Een generieke aanpak is niet simpelweg te prefereren boven een specifieke, omdat beide zowel voor- als nadelen kennen (zie verder paragraaf 7.2). In zekere mate

12 Conclusies 187 zouden ze volgens evolutionair economische inzichten altijd gecombineerd moeten worden: een generieke basis van algemeen voorwaardenscheppend beleid, met daarnaast specifiek beleid gericht op bewezen sterke sectoren en op het voorkomen of repareren van onvolkomenheden in het economische systeem. Als we naar het beleid over de gehele periode 1976 tot en met 2010 kijken, dan schiet het onderscheid tussen generiek en specifiek eigenlijk tekort. Er zijn namelijk drie typen beleid te onderscheiden: (1) generiek innovatiebeleid waar alle bedrijven voor in aanmerking komen; (2) specifiek innovatiebeleid dat zich beperkt tot het stimuleren van innovatie bij bepaalde sectoren of typen bedrijven; en (3) generiek innovatiebeleid met een specifieke uitwerking, dat wil zeggen maatregelen die in principe toegankelijk zijn voor alle typen bedrijven en/of organisaties, maar waarbij de overheid in de praktijk al dan niet met behulp van externe adviescommissies specifieke keuzes maakte. Figuur 7-2 laat de verhouding zien tussen enerzijds generiek beleid en anderzijds specifiek beleid en generiek beleid met een specifieke uitwerking. De laatste twee zijn gecombineerd, omdat de uitgaven eraan deels in elkaar over lopen en daardoor soms moeilijk van elkaar zijn te onderscheiden in de begrotingen van EZ. Bedrag in miljoen (gerekend naar 2012) Generiek innovatiebeleid Specifiek innovatiebeleid en generiek innovatiebeleid met een specifieke uitwerking 0 Figuur 7-2: generiek versus specifiek innovatiebeleid ( ). * * Eigen berekeningen op basis van begrotingen van het ministerie van Economische Zaken. Generieke regelingen: kredieten, INSTIR en WBSO. Specifieke regelingen: ROAG, PBTS, sleutelgebiedenaanpak, milieu en ICT-regelingen, IOP s en TTI s. Generiek beleid met een specifiek uitwering: het deel van de

13 188 Innovatiepolitiek De toename van de uitgaven voor generiek beleid aan het eind van de jaren 80 waren het gevolg van de uit de hand gelopen Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR). Er was voor deze regeling geen budgetgrens vastgesteld, waardoor EZ alle geldige aanvragen moest toewijzen (zie paragraaf 4.1). Het ministerie was daardoor genoodzaakt de regeling te beperken, met als gevolg dat het draagvlak verminderde en uiteindelijk de stekker uit de regeling werd getrokken. In het begin van de jaren 90 is dan ook een dip te zien in de uitgaven voor generiek innovatiebeleid. Die was evenwel van korte duur: in 1994 presenteerde EZ namelijk de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO) als opvolger van de INSTIR. In de analyse vanuit het politieke-actorperspectief leidde ik reeds af dat voor een belangrijk deel van de werkgeversvertegenwoordigers kiezen niet gewenst was, omdat hun achterban bestaat uit veel verschillende bedrijven. Voor de EZ-ambtenaren was generiek R&D-beleid daarom gemakkelijk te verantwoorden. Dat ging zelfs zo ver dat ondanks de bedenkingen over de effectiviteit ervan de WBSO-regeling in de loop der jaren welhaast een heilige status verkregen heeft. Dat blijkt ook uit de stijging van de uitgaven na 2008, ook al was die dan een maatregel om de crisis te bestrijden. Kijken we vervolgens naar het specifieke beleid en het generieke beleid dat leidt tot specifieke keuzes, dan blijkt dat EZ ondanks het vrije markt -discours altijd ook specifieke regelingen kende. Dat begon toen de commissie Wagner in 1981 op basis van de actuele sterktes een inschatting maakte over welke industrieën in de toekomst economisch van belang konden zijn (zie paragraaf 3.1). Dit aandachtsgebiedenbeleid had veel weg van een backing winners-aanpak: het stimuleren van bewezen sterke sectoren. Vanuit het organisatiegedragperspectief kwam evenwel naar voren dat het RSV-debacle negatief afstraalde op de genuanceerde sectoranalyses van de WRR en de commissie Wagner. De regeling Research op Aandachtsgebieden (ROAG) was als gevolg hiervan niet gericht op de aandachtsgebieden, maar financierde voor een groot deel reeds bestaande onderzoeksprojecten bij grote bedrijven. Het specifieke beleid kreeg pas een financiële impuls met de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS) uit EZ zette hiermee in op vier technologiegebieden * die men graag zou zien floreren (picking winners), zonder dat duidelijk was op welke manier het beleid aansloot op het onderzoek en de bestaande bedrijvigheid. Vanaf 1997 volgde de regeling Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten (BTS) de PBTS op, waardoor EZ niet meer op voorhand specifieke technologieprogramma s vaststelde. Dit generieke discours kwam in paragraaf 5.3 bij de analyse vanuit het politieke-actorperspectief voorts naar voren uit de reactie van EZ om Porters clusterbenadering uit te werken. Via het parlement was er vraag naar een studie van de sectorspecifieke Economische kracht van Nederland, maar EZ vertaalde de door Porter voorgestelde aardgasbatengelden voor de kennisinfrastructuur dat EZ uitgaf en generieke instrumenten ter stimulering van samenwerking (BTS-, TS- en IS-regeling). * Dit waren materiaaltechnologie, biotechnologie, informatietechnologie en vanaf 1990 milieutechnologie (tot 1990 behoorde medische technologie tot de technologiegebieden van de PBTS).

14 Conclusies 189 clusteraanpak in een macro-economische sterkte-zwakteanalyse. Dit leidde wel tot een verdere generieke impuls in de aandacht voor samenwerking (zie paragraaf 7.1.4). Daarnaast waren ook verschillende andere regelingen generiek, maar kenden ze een specifieke uitwerking. Met onder andere de Technologische Topinstituten (TTI s) en de verdeling van de aardgasbaten investeerde EZ op basis van objectieve expertise in specifieke gebieden of thema s. In 2003 werd het generieke discours gedeeltelijk omgebogen naar een specifieke aanpak, toen het Innovatieplatform een sleutelgebiedenbeleid presenteerde (zie hoofdstuk 6). Het doel was om nu de in economisch opzicht bewezen sterke gebieden te ondersteunen. Een aantal factoren verklaren deze omslag van picking winners naar backing winners. Allereerst schaarde vanuit het organisatiegedragperspectief gezien een deel van de beleidsmakers zich altijd al achter een meer specifieke of clusterbenadering. Ten tweede valt uit het politieke-actorperspectief af te leiden dat deze groep in 2003 steun kreeg middels het AWT-rapport Backing winners. Dit rapport stelde een aanpak voor die het Innovatieplatform adopteerde en op basis waarvan minister Brinkhorst vervolgens het specifieke sleutelgebiedenbeleid invoerde. Ten derde was deze omslag mogelijk doordat het DG Industrie al enige tijd was verdwenen, en daarmee het oude industriebeleid en het idee dat daarop een taboe rust. Er was inmiddels een nieuwe generatie EZ ers aangetreden voor wie het RSV-trauma niet meer gold De invloed van lobbyactiviteiten op het identificeren van sterke gebieden De backing winners-aanpak slaagde in de praktijk niet helemaal in zijn opzet. In paragraaf 6.3 zagen we namelijk dat stakeholders het proces beïnvloedden, waardoor de keuze voor sleutelgebieden minder objectief was dan in het begin van de jaren 80 toen de WRR en de commissie Wagner een vergelijkbare exercitie deden. Naast VNO-NCW had bijvoorbeeld de FME (Federatie voor de Metaal- en Elektrotechnische industrie) goede contacten met EZ. Een ander voorbeeld van lobbyactiviteit kwam vanuit de chemiesector, die in eerste instantie niet door het Innovatieplatform tot sleutelgebied benoemd was en alles op alles zette om dit gezien haar belang op economisch en onderzoeksgebied overigens terecht toch te laten gebeuren. Frappanter is dat ook Pensioenen en sociale verzekeringen en The Hague: Residence of Peace and Justice tot sleutelgebieden van het innovatiebeleid werden aangewezen (zie paragraaf 6.1). Verder wisten vooral bedrijven en kennisinstellingen uit de farmaceutische sector een sterke en succesvolle lobby te voeren. Dit was met name te zien aan de 130 miljoen euro die zonder enige externe beoordeling uit de extra middelen uit het aardgasbatenfonds (Fond Economische Structuurversterking (FES)) naar het Topinstituut Pharma ging. In totaal kwam van de ICES/KIS * -regeling, het BSIK en de extra FES-impulsen meer dan 1 miljard euro ten goede aan Life Sciences, een derde van het totale aardgasbatenbudget dat in de kennisinfrastructuur werd geïnvesteerd. Bovendien wist deze sector zich ondanks haar geringe economische belang in 2010 ook tot topsector te laten benoemen. Bij de analyse vanuit het organisatiegedragperspectief kwam * Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking / Kennisinfrastructuur. Besluit Subsidies Investeringen Kennisinfrastructuur.

15 190 Innovatiepolitiek naar voren dat de keuze voor investeringsprojecten uit de ICES/KIS voor een groot deel werd beïnvloed door verschillende departementen. We zagen daar dat EZ en OC&W samen uiteindelijk zorgvuldige en objectieve procedures ontwikkelden om de BSIK-projecten te beoordelen. Deze kwamen evenwel bij verschillende extra FES-impulsen onder druk te staan (zie de paragrafen 6.2 en 6.3). Dergelijke lobbyinvloed was geen nieuw fenomeen. De analyse vanuit het politiekeactorsperspectief maakte bijvoorbeeld duidelijk dat het bedrijfsleven veel invloed had op de manier waarop de INSTIR en WBSO werden uitgewerkt. Dat gold ook voor het specifieke beleid. Er werden daar dan wel goede pogingen gedaan om de samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen te verbeteren, maar het is de vraag of belangenbehartigers niet een te voorname rol kregen. Zo deed EZ in de jaren 80 in het kader van de regeling Research op Aandachtsgebieden (ROAG) al toezeggingen aan grote bedrijven voordat de regeling startte. Een belangrijk bezwaar bij de Technologische Topinstituten (TTI s) was bijvoorbeeld dat de netwerken closed shops waren van gevestigde partijen, nieuwe bedrijven kwamen daar niet eenvoudig tussen. Exemplarisch was ook een speciaal convenant met Philips op basis waarvan EZ dat bedrijf jaarlijks 45 miljoen euro innovatiesubsidie gaf. De enige voorwaarde die EZ stelde was dat Philips geen gebruik zou maken van andere regelingen. Belangenbehartiging was kortom van grote invloed op het innovatiebeleid. Maatregelen kwamen als gevolg hiervan niet altijd ten goede aan de sterkste clusters of de clusters met de meeste potentie, maar aan de sectoren die het beste hun belangen verdedigden. De balans sloeg op dergelijke momenten om richting lobbygroepen, waardoor veeleer sprake was van een backing lobbies-beleid. Tabel 7-3 geeft een samenvattend overzicht van de thema s of gebieden waarin EZ middels specifiek beleid en generiek beleid dat tot specifieke investeringen leidt investeerde. Tabel 7-3: van aandachtsgebieden naar sleutelgebieden, specifiek beleid van 1981 tot en met * Aandachtsgebieden ( ) Technologiegebieden ( ) Generiek discours ( ) Sleutelgebieden ( ) Transito (inclusief verkeer en transport) Agrarische en Voedingsmiddelenindustrie Verkeer en Vervoer (toepassingsgebied) Biotechnologie (technologiegebied) Verkeer en Vervoer Biotechnologie Logistiek (potentiegebied) Flowers & Food (sleutelgebied) Landbouw en Visserij (toepassingsgebied) Landbouw en Visserij (naar Flowers & Food) * In 2010 beëindigde minister Verhagen het sleutelgebiedenbeleid en zei met een nieuwe aanpak te komen: het topsectorenbeleid. Vergelijken we de 9 topsectoren van dit beleid, dan blijkt er evenwel weinig te zijn veranderd (zie de bijlagen van hoofdstuk 6 voor een vergelijking tussen de sleutelgebieden en topsectoren).

16 Conclusies vervolg tabel Aandachtsgebieden ( ) Technologiegebieden ( ) Generiek discours ( ) Sleutelgebieden ( ) (Water)bouw, infrastructuur en Energie Energietechnologie (terrein van staatszorg) Waterstaat (terrein van staatszorg) Energie Energie (potentiegebied) Water (sleutelgebied) Offshore Veredelingschemie Bouw (toepassingsgebied) Maritiem en marien (toepassingsgebied) Bouwen Maritiem Chemie Bouw (geen gebied) Maritiem (deel sleutelgebied Water) Chemie (sleutelgebied) Materiaaltechnologie (technologiegebied) Materiaaltechnologie High Tech Systemen en Materialen (HTSM) (sleutelgebied) (Consumenten-) elektronica Micro-elektronica (toepassingsgebied) Kantoorsystemen Telecommunicatie en media Informatietechnologie (technologiegebied) Telematica Informatietechnologie (enabling technology) Transportmiddelen Transportmiddelen Transportmiddelen (deels naar Logistiek) (toepassingsgebied) Medische technologie Medische technologie (technologiegebied) Medische technologie Life Sciences en gezondheid (potentiegebied) Productiebesturingssystemen Productievernieuwing (toepassingsgebied) - (naar HTSM) Microelektonicastimulering High tech systemen en materialen (HTSM) (sleutelgebied) Milieu Milieutechnologie Milieutechnologie - (technologiegebied) Defensie-uitrusting Defensie Defensie - (toepassingsgebied) - Ruimtevaart Ruimtevaart - (toepassingsgebied) Creatieve industrie (sleutelgebied) Over de gehele onderzochte periode vallen mede als gevolg van de backing lobbies-reactie een vijftal zaken op.

17 192 Innovatiepolitiek 1. De thema s of gebieden waren breed en algemeen en werden in een aantal gevallen samengevoegd. Het ontbrak daarbij veelal aan een heldere specificatie van subsectoren. Het is daarom sterk de vraag in hoeverre EZ met deze specifieke aanpak daadwerkelijk kon inspelen op de verschillende karakteristieken van de sectoren of clusters. 2. Het beleid veranderde nogal eens van naam, zonder dat EZ daarmee op andere gebieden inzette. Het gevolg van deze semantische creativiteit was meer onduidelijkheid over het innovatiebeleid. 3. Er zijn een paar thema s te onderscheiden die niet als aandachts-, technologie- of sleutelgebieden waren geïdentificeerd of benoemd, maar die wel continu de aandacht kregen. Dat gold met name voor ruimtevaart en energie; op die gebieden financierde EZ al die tijd onderzoeksinstituten. 4. Een aantal van de gebieden die in eerste instantie niet als technologie- of sleutelgebied werden geïdentificeerd, kregen later met de nodige creativiteit toch die of een vergelijkbare typering. In de jaren 80 koos EZ bijvoorbeeld voor een vijftal technologiegebieden, maar daarnaast bestonden er terreinen van staatszorg of toepassingsgebieden. Het Innovatieplatform had in de jaren 2000 uiteindelijk vijf sleutelgebieden geïdentificeerd, maar ook daar verschenen daarnaast potentiegebieden en enabling technologies. 5. Er kwam in dertig jaar slechts één echt nieuw gebied bij: de creatieve industrie. Daaruit valt af te leiden dat de economische structuur niet snel verandert Toenemende nadruk op samenwerking Het stimuleren van op innovatie gerichte samenwerking had tot doel (1) bedrijven meer te laten investeren in R&D, (2) de marktgerichtheid van kennisinstellingen te verbeteren, (3) bedrijven en kennisinstellingen hun kennis beter te doen delen en (4) sterkere clusters of netwerken te laten ontstaan. De Stichting voor de Technische Wetenschappen (STW) en de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma s (IOP s) waren begin jaren 80 de eerste voorbeelden van deze aanpak (zie paragraaf 3.1). Ze bleken een goede manier om bedrijven bij onderzoeksprojecten te betrekken en onderzoekers meer oog te laten hebben voor innovatie (zie paragraaf 3.1). Met betrekking tot de IOP s stonden in de evaluaties evenwel aanmerkingen over de mate waarin het MKB werd bereikt en over de daadwerkelijke benutting van kennis. We moeten daarbij onderkennen dat via de IOP s doorgaans nieuwe onderzoeksgebieden werden gestimuleerd, die niet voor alle bedrijven even relevant waren. Het stimuleren van samenwerking tussen bedrijven en publieke kennisinstellingen leidde ertoe dat de laatste belanghebbenden werden in het innovatiebeleid. Ze probeerden om de bestaande geldstromen en verhoudingen zoveel mogelijk intact te houden. Deze focus is in lijn met het oude lineaire model dat onderzoek vanzelf tot innovatie leidt. Op een aantal momenten stond de rol van dergelijke organisaties echter ter discussie, omdat hun onderzoek tot onvoldoende innovatie zou leiden. Dat gold met name voor TNO en de Grote Technologische Instituten (GTI s), die van oudsher de kloof tussen bedrijven en onderzoek moesten dichten.

18 Conclusies 193 Volgens het organisatiegedragperspectief bleek dat EZ aanvankelijk terughoudend was bij het stimuleren van samenwerking tussen bedrijven, omdat het geen kartels wilde ondersteunen of creëren. Vanaf midden jaren 90 veranderde dit geleidelijk, waarbij EZ gebruikmaakte van het argument dat clusters van belang zijn voor de economie. Dat startte vanaf 1994 met meer aandacht voor samenwerking bij de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS). Vervolgens werd samenwerking het centrale onderdeel bij de opvolgers daarvan, de regelingen BTS en TS. Daarnaast introduceerde EZ in 1997 de TTI s waarmee precompetitieve onderzoeksprojecten werden gestimuleerd, waaraan zowel bedrijven als kennisinstellingen financieel deelnamen (zie paragraaf 5.1). Ook voor de kennisinvesteringen vanuit de aardgasbaten (eerst ICES/KIS, daarna BSIK en extra impulsen uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES)) was samenwerking een centrale voorwaarde. Uit het politieke-actorperspectief kwam al naar voren dat kennisinstellingen hun autonomie wilden verdedigen. Het was voor hen tevens in toenemende mate van belang argumenten te verzinnen om de financiering van EZ te behouden of in aanmerking te komen voor de nieuwe regelingen. Dergelijke financieringsbronnen werden in de jaren 90 belangrijker, omdat de onderzoeksbudgetten van publieke kennisinstellingen onder druk stonden. In de vorige paragraaf zagen we al dat ook vanuit het bedrijfsleven een aantal groepen succesvolle lobbyactiviteiten ontwikkelden en zo ministers en ministeries wisten te beïnvloeden. Bij de verdeling van de aardgasbaten lieten naast bedrijven en kennisinstellingen ook departementen zich gelden. Naast de veranderingen in de inhoud van het beleid veranderde in de periode 1976 tot en met 2010 ook de organisatie van het innovatiebeleid. Vooral de scheiding tussen maken en uitvoeren van beleid en de toenemende nadruk op verantwoording van het beleid waren hierbij van belang. Deze twee hoofdlijnen behandel ik in de paragrafen en Steeds verdere scheiding tussen maken en uitvoeren van beleid EZ haalde aan het eind van de jaren 80 het maken en uitvoeren van beleid uit elkaar, omdat het contact tussen ambtenaren en bedrijven te nauw was geworden. Als gevolg van de hechte relatie tussen ambtenaren en bedrijven gebeurde de uitvoering van beleidsmaatregelen voorheen namelijk niet steeds objectief. Het bekendste voorbeeld waren de investeringen in het scheepsbouwconcern RSV die het faillissement ervan niet konden voorkomen. Om dergelijke incidentenpolitiek en beïnvloeding door lobby s te vermijden plaatste EZ op aandringen van het parlement het uitvoeren van beleid steeds meer buiten het ministerie. Dit betekende dat er een afzonderlijke beleids- en uitvoeringsorganisatie tot stand kwam. De gevolgen waren aanzienlijk. EZ kreeg minder zeggenschap over de uitvoering van het beleid en er moesten mensen gevonden worden voor een nieuwe organisatie, waar men zich alleen maar bezig mochten houden met de uitvoering. Bezien vanuit het organisatieperspectief is het niet verwonderlijk dat dit agentschap niet zomaar tot stand kwam: de eerste plannen stamden al uit eind jaren 70, terwijl de overgang pas vanaf 1988 op basis van advies van de commissie Dekker doorzette (zie paragraaf 4.1). Uiteindelijk ontstond een nieuwe organisatie met een eigen manier van werken en cultuur. De omvang van dit agentschap nam in de loop der decennia