Nota grondbeleid Gemeente Heerenveen. Anders ontwikkelen Op weg naar een proactieve grond- en vastgoedportefeuillesturing

Transcriptie

1 Nota grondbeleid Gemeente Heerenveen Anders ontwikkelen Op weg naar een proactieve grond- en vastgoedportefeuillesturing Oktober 2013

2 Inhoud Beleidsregels 5 1. Inleiding Wat is grondbeleid Wettelijk kader Nota Grondbeleid Waarom een nieuwe Nota Grondbeleid Structuur nota grondbeleid Doelen van het grondbeleid Ruimtelijke visie en beleid Nieuw beleid, nieuwe koers De veranderende rol en opgave van de gemeente Heerenveen Focus op afbouwen, afslanken en afmaken Focus op strategie grondbezit Anders ontwikkelen; focus op flexibiliteit Anders ontwikkelen; combinatie van alternatieven De joint-venture light Bouwclaim nieuwe stijl Concessiemodel Verschuiven betalingsmoment grond Erfpacht Focus op kritische houding noodzaak behoud grond- en vastgoedposities Portefeuille analyse vastgoed Grondprijsbeleid Marktconformiteit Staatssteun Berekeningstechnieken grondprijs Grondprijs commerciële functies Grondprijs niet-commerciële functies Financiële beheersing: verantwoording, risicomanagement en grondexploitatieresultaat Planning & controlcyclus Vaststelling en herziening grondexploitaties Paragraaf Grondbeleid Begroting 31 2

3 4.1.4 Jaarrekening Verantwoordings- en Perspectief Nota (VPN) Bestuursrapportage (BERAP, najaar) Twee maandelijkse rapportage Risicomanagement Noodzaak goed risicomanagement Besluit Begroting en Verantwoording Weerstandsvermogen Risicomanagementproces Risicomanagement en P&C-cyclus Grondexploitatieresultaat Verlies- en tussentijdse winstnemingen en verevening Tussentijdse winstneming Verwerking van verliezen Verevening Organisatie Taken, rollen en verantwoordelijkheden Rollen gemeenteraad en college Projectmatig werken Programmamanagement Verantwoording 40 Bijlage 41 3

4 4

5 Beleidsregels Onderstaand worden de kaders voor het (nieuwe) grondbeleid, zoals in deze nota beschreven, gerecapituleerd: De bestaande planvoorraad (hard en zacht) wordt pro-actief onderzocht op optimalisatiemogelijkheden en daarop aangepast en/of gereduceerd. Bij het onderzoeken van optimalisatiemogelijkheden wordt de markt en regio/provincie pro-actief betrokken. De gemeente zet in beginsel het verwervingsinstrument minnelijke verwerving, Wet voorkeursrecht gemeenten en onteigening niet meer in en er worden geen nieuwe verwervingsgesprekken meer opgestart. Voor gebieden waar het voorkeursrecht nog van kracht is wordt dit niet actief vervallen verklaard maar blijft voorlopig van kracht. De gemeente legt bij het inzetten van haar grondbeleidsinstrumenten daar waar mogelijk de nadruk op de instrumenten van kostenverhaal. Er zijn verschillende instrumenten van kostenverhaal. Uitgangspunt is het terugverdienen van de gemaakte kosten tegen een zo beperkt mogelijk risicoprofiel. In beginsel worden geen nieuw (financiële) verplichtingen c.q. ontwikkelovereenkomsten aangegaan met uitzondering van overeenkomsten die voortvloeien uit het onderzoek naar optimalisatiemogelijkheden. Anders ontwikkelen brengt met zich mee dat de gemeente zich flexibel opstelt en dat de mate van regie op onderdelen ingeperkt wordt. De gemeente stelt anders ontwikkelen centraal. Vanwege de nieuwe manier van ontwikkelen vindt een jaarlijkse terugkoppeling met de raad plaats over de opgedane ervaringen met de nieuwe werkwijze. Naast de noodzaak tot anders ontwikkelen, zal de gemeente ook een kritische houding aannemen ten aanzien behoud van haar gronden. De projectenportefeuille zal definitief gerangschikt worden in de categorieën anders ontwikkelen of traditioneel, aanhouden of afstoten door het college en ter besluitvorming worden voorgelegd aan de raad. Jaarlijks rapporteert het college aan de raad over deze rangschikking, bereikte resultaten en doet voorstellen voor eventuele herschikking van projecten. De gemeente zal een kritische houding aannemen ten aanzien van behoud van haar vastgoed, daartoe zal zij haar vastgoedportefeuille optimaliseren. 5

6 Met het grondprijsbeleid wordt beoogd de bouwgrond te verkopen tegen functionele en marktconforme condities en prijsniveau, waarbij voortdurend rekening wordt gehouden met wijzigingen in marktomstandigheden. Uitgangspunt is dat de gemeente grond uitgeeft tegen de marktwaarde, 1 en deze objectief en transparant wordt vastgesteld. De gemeente hanteert in eerste aanleg de residuele grondwaardebepaling als zijnde de methodiek voor het bepalen van haar grondprijzen bij commerciële woningbouw- en bedrijfsontwikkelingsprojecten. Voor het verkrijgen van inzicht in de marktvraag, de bouwkosten c.a. schakelt de gemeente externe experts als makelaars en taxateurs in. Voor niet-commerciële functies hanteert de gemeente in eerste aanleg de kostprijsmethode. 1. Voor alle grondexploitaties worden onderbouwde exploitatieberekeningen gemaakt. 2. Deze exploitatieberekeningen worden aan de raad ter vaststelling aangeboden. 3. De exploitatieberekeningen worden jaarlijks herzien. De raad wordt op de volgende manieren actief betrokken bij de financiële beheersing van het grondbeleid: de begroting, met een cijfermatig deel en een paragraaf grondbeleid; V&P-nota; BERAP; de jaarrekening, met een cijfermatig deel en een paragraaf grondbeleid; twee maandelijkse rapportages (kwalitatief) Indien nodig ontvangt de raad afzonderlijke informatie (actieve informatieplicht), bijvoorbeeld over belangrijke ontwikkelingen binnen een complex met grote gevolgen, opnemen van complexen in de exploitatie, aanpassingen van beleid e.d. Bij het opstellen van een exploitatieberekening wordt ook een risicoanalyse opgesteld. Jaarlijks wordt bij actualisering van de exploitatieberekening van gemeentelijke exploitaties ook de risicoanalyse geactualiseerd. De risicoanalyse wordt vastgesteld door het College en ter kennis gebracht aan de gemeenteraad. De stand van zaken van risicobeheersing wordt toegelicht in de reguliere voortgangsrapportages van projecten. 1 De International Valuation Standards van de IVSC (International Valuation Standards Committee) definieert marktwaarde als volgt: Marktwaarde is het geschatte bedrag waartegen een actief tussen een bereidwillige koper en een bereidwillige verkoper na behoorlijke marketing in een zakelijke transactie zou worden overgedragen op de waardepeildatum, waarbij de partijen met kennis van zaken, prudent en niet onder dwang zouden hebben gehandeld. De Waarderingskamer, NVM en NVR gebruiken alleen deze definitie en het ligt dan ook voor de hand om bij het waarderen tegen marktwaarde uit te gaan van deze definitie. 6

7 Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, wordt de relatie gelegd tussen de benodigde weerstandscapaciteit (is risico-inventarisatie) enerzijds en de beschikbare weerstandscapaciteit anderzijds. De gemeente gaat uit van het principe van integraal risicomanagement. Bij de aanpak gelden als uitgangspunten: Continue en proactief: bestaande risico s cyclisch volgen en nieuwe risico s actief identificeren; Brede insteek: behalve risico s met financiële impact ook andere risico s en kansen in het proces betrekken. De risicoverantwoording geschiedt in reguliere plannen en rapportages binnen de P&C-cyclus. Winsten worden in beginsel pas genomen bij afsluiting van een complex, tenzij er eerder voldoende zekerheid bestaat voor winstneming. 1. Verlies wordt genomen door een voorziening te treffen ter grootte van het volledige verlies 2. Verlies wordt direct genomen zodra het zich voordoet; 3. In geval van omslag van een winstgevende exploitatie naar een verliesgevende exploitatie wordt een voorziening getroffen (zijnde een waardecorrectie op de post Bouwgrondexploitatie); 4. Alleen in situaties waarin in voldoende mate zekerheid bestaat over de definitieve omvang van het verlies, wordt een afboeking gedaan. Winstgevende en verliesgevende projecten worden niet met elkaar verrekend. Projecten worden niet alleen op zichzelf maar vooral ook in relatie tot elkaar beschouwd, opdat er integrale afstemming kan plaatsvinden. Jaarlijks wordt een MPG opgesteld. Het MPG moet inzicht bieden in de inhoudelijke en financiële ontwikkelingen en prognoses op programmaniveau, waarmee de raad in staat wordt gesteld te sturen en keuzes te maken. 7

8 1. Inleiding 1.1 Wat is grondbeleid Grondbeleid dient als instrument om de ruimtelijke doelstellingen van de gemeente te bereiken. Hierbij kan gedacht worden aan doelstellingen op allerlei terreinen: volkshuisvesting, ruimtelijke ordening, voorzieningen, economische ontwikkeling, openbare ruimte, infrastructuur en recreatie en natuur. De wijze waarop die doelstellingen kunnen worden bereikt, met welke middelen en binnen welke uitgangspunten en randvoorwaarden, wordt vastgelegd in de Nota Grondbeleid. De gemeente heeft publiekrechtelijke taken waarvoor zij, op het terrein van ruimtelijk- en grondbeleid, verantwoordelijk is. Grondbeleid biedt de gemeente daarnaast instrumenten en mogelijkheden om te sturen en actief of passief te participeren in de grondmarkt. Het gewenst gebruik van de grond wordt met name bepaald door de doelen die het college van B&W (hierna: het college) en de raad hebben geformuleerd. Deze verschillen per locatie en in de tijd. Op stedelijk niveau gaat het grosso modo om drie soorten ruimtegebruik: ontwikkeling van nieuwe gebieden, transformatie van bestaande stadsdelen (niet-binnenstad) en binnenstedelijke herstructureringen. 1.2 Wettelijk kader Nota Grondbeleid Sinds 2004 verplicht het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) gemeenten bij de begroting en het jaarverslag een programmaplan/-verantwoording op te stellen met daarin een paragraaf over het grondbeleid. Het college moet jaarlijks in deze paragraaf grondbeleid bij de begroting de beleidsvoornemens voor het komende jaar neerleggen, terwijl bij de jaarrekening verslag wordt gedaan en verantwoording wordt afgelegd over het gevoerde grondbeleid in het verslagjaar. De verplichte paragraaf grondbeleid moet tenminste bestaan uit: - een (integrale) visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma s die zijn opgenomen in de begroting; - een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert (beleidsregie); - een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie (programmerings- en monitoringsinstrumentarium); - een onderbouwing van de geraamde winstneming; - de beleidsuitgangspunten over de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico s van de grondzaken. De raad kan het college ook vragen om in aanvulling op deze paragraaf grondbeleid een Nota Grondbeleid op te stellen, dit is echter niet verplicht. De gemeente Heerenveen heeft deze verplichting evenwel in haar Financiële Verordening vastgelegd. 2 2 Artikel 8 van de Financiële Verordening 2012 van de gemeente Heerenveen. 8

9 1.3 Waarom een nieuwe Nota Grondbeleid In de Nota Grondbeleid 2008 ging de gemeente nog uit van groei. De basis hiervoor is terug te vinden in het Streekplan Friesland uit Hierin werd echter ook onderkend dat de visie op de ontwikkelopgave kan worden aangepast door ontwikkelingen op de markt. In haar ontwikkelopgave werd naast de groei in uitbreidingslocaties de nadruk gelegd op herstructurering. In 2008 was nog uitgangspunt dat op een actieve wijze de gemeente regie wil voeren bij de totstandkoming van haar ontwikkelopgave, bij voorkeur door grondeigendom. De gemeente heeft vanuit die achtergrond in het verleden een grote grond- en vastgoedportefeuille opgebouwd. In de Nota Grondbeleid 2008 is opgenomen dat dat de gemeente een actieve en regisserende rol zou gaan vervullen bij uitbreidingslocaties en inzette op een grootschalige herstructurering van wijken. De economische crisis zorgde er voor dat de gemeente spoedig na het vaststellen van de Nota Grondbeleid 2008 besloot een andere weg op te gaan. In plaats van de stad maken door middel van een actieve en regisserende rol heeft de gemeente inmiddels gekozen voor een faciliterende rol van stad zijn. Dit vergt een verschuiving die niet van de één op de andere dag plaats vindt. Omdat die de gemeente een grote hoeveelheid grond in haar bezit heeft, is actieve grondpolitiek in de zin van risicodragend verwerven van gronden al enkele jaren niet meer aan de orde. Daar waar de gemeente de afgelopen jaren nog grond verworven heeft (Falkena Binnen/O. Veenscheiding) wordt het risico volledig door marktpartijen gedragen, dit met uitzondering van het project Nieuwehorne waar de gemeente het volledige risico draagt. De actuele (financiële) situatie van de gemeente zorgt ervoor dat de huidige koers inzake grondbeleid aangepast moet worden. De contouren voor deze koersverandering zijn opgenomen in de Verantwoordings- en Perspectiefnota De gemeenteraad heeft in de Verantwoordings- en Perspectiefnota 2013 de volgende contouren opgenomen voor de Nota Grondbeleid 2013: - Afstoten grondposities - Risicobeheersing - Anders ontwikkelen - Prijsbeleid - Verantwoording, budgettering en stelselwijziging De noodzakelijke koersverandering en voornoemde contouren hebben tot gevolg dat de Nota Grondbeleid volstrekt anders is dan de nota uit De gemeente zal een nieuwe portefeuillestrategie moeten gaan hanteren voor haar grondbezit (en vastgoedbezit). In deze Nota Grondbeleid zijn de afwegingskaders opgenomen die richtinggevend zijn voor het bepalen van de portefeuillestrategie. Centraal in deze Nota Grondbeleid staat de vraag hoe je omgaat met gronden. Het gebruik van grond verdient een doordachte afweging: wat willen we ermee, wanneer en hoe krijgen we het gewenste gebruik voor elkaar? Grondbeleid is dus een sturingsmiddel voor de gemeente. Het gaat bij grondbeleid om het afdwingen of stimuleren van gewenst gebruik van de grond door de inzet van een uitgekiende mix aan instrumenten. De ene keer is de gemeente hierbij regisseur, de andere 9

10 keer initiator, deelnemer, of slechts toetser. Vrijwel altijd gaat het om een vorm van samenwerking tussen marktpartijen en gemeente waarbij maatwerk noodzakelijk is. 1.4 Structuur nota grondbeleid Deze Nota Grondbeleid heeft de status van een visiedocument waarin uitspraken worden gedaan op hooflijnen over de wijze van opereren binnen de nieuwe realiteit. Op locatieniveau zal afhankelijk van de omstandigheden van het geval en de gewenste mate van regie, zeggenschap en risicoverdeling maatwerk moet worden geleverd. De samenhang tussen deze drie elementen is van invloed op de voor de betreffende situatie gekozen oplossing. 10

11 2. Doelen van het grondbeleid 2.1 Ruimtelijke visie en beleid De gemeente zet in op een evenwichtige balans voor wonen, werken en voorzieningen in Zuidoost Fryslân omdat het noodzakelijk is dat Heerenveen ook op langere termijn een economisch sterk presterende gemeente blijft, goed bereikbaar en gelegen in een schoon en aantrekkelijk landsdeel. Daarbij maakt de sport(cultuur) deel uit van de samenleving en zorgt zij voor een herkenbare identiteit. Binnen de financiële kaders voor de komende jaren is deze ambitie richtinggevend voor de toekomstige ontwikkelingen. Belangrijke richtinggevende documenten hiervoor zijn: de Structuurvisie Centrum-Breed, de Strategische Woonvisie, de Bedrijventerreinvisie en het herijkte Sociaal Economisch Beleidsplan (SEB). De gemeente heeft nog een aanzienlijk aantal ruimtelijke ontwikkelingen op het programma staan (zie tabellen). Dit grote aantal ruimtelijke ontwikkelingen en de grote hoeveelheid grond die de gemeente in haar bezit heeft, laat zien dat sprake is van een overprogrammering. Woningmarkt De gemeente heeft momenteel woningbouw gepland in de in onderstaande tabel opgenomen projecten. Hierbij geldt dat niet in alle plannen sprake is van harde plannen en vastlegging in bestemmingsplannen. projectnaam BIE/ NIEGG <10jr/ OvNIEGG boekwaarde contante waarde plansaldo einddatum contractuele verplichtingen met derden (type overeenkomst) fase: initiatief, haalbaarheid, realisatie, beheer uitgifte netto programma (nog te realiseren) Skoatterwâld totaal BIE nihil 2030 enkele bouwclaims wonen skw 1 efase BIE 2020 realisatie bijna gereed (totaal 772) skw 2e fase BIE onbekend realisatie deels?? 270 (incl.thialflocatie 128won)(totaal 637) skw 3e fase BIE onbekend haalbaarheid?? 600 skw centrum BIE onbekend 30% gereed?? 200 Tjalleberd de Eide BIE geen realisatie ged (totaal 75) Nieuwehorne Fjilden BIE geen haalbaarheid grondgebonden woningen Tellegebied BIE geen 50% gerealiseerd appartementen, 25 eengezins Jubbega Zuid BIE nihil 2021 geen realisatie kavel Heidemeer +bufferzone BIE geen realisatie grote kavels Herontwikk. Fedde Schureplein BIE geen haalbaarheid grondgebonden Schoterlandseweg 34-oudeschoot NIEGG nihil onbekend geen vrijstaande woningen Plan Hepkema NIEGG kavels Schoollocaties Jubbega NIEGG vrije kavels, kapwoningen Landelijk wonen (Tjalleberter Krite)OvNIEGG nihil verkoopovk's agrarische grond Het Meer 2 OvNIEGG nihil 2013?? bestaande woning Akkers Duisterhootschool 10 grondgebonden woningen Midden schoollocaties kavels en grondgebonden won Oudeschoot Rank? al afgeboekt?? De huidige economisch crisis heeft er toe geleid dat de afzet van het aantal woningen de afgelopen jaren is afgenomen en de daarbij horende woningprijzen zijn gedaald. De kavelverkoop en projectmatige bouw van (koop)woningen zijn minimaal. Dit betekent een mismatch tussen de vraag vanuit de markt en de programmering binnen de gemeente. Hierdoor dienen de kavelprijzen te worden verlaagd. Het areaal grond beschikbaar voor woningbouw is groter dan de 11

12 verwachte opnamecapaciteit vanuit de markt, zodat sprake is van een overcapaciteit en er gronden overtollig zijn. Bedrijventerreinen De gemeente heeft momenteel bedrijventerreinen gepland in de in onderstaande tabel opgenomen projecten. Ook hierbij geldt dat niet in alle plannen sprake is van harde plannen en vastlegging in bestemmingsplannen. projectnaam BIE/ boekwaarde NIEGG <10jr/ OvNIEGG contante waarde plansaldo einddatum contractuele verplichtingen met derden fase initiatief haalbaarheid realisatie beheer oppervlak plangebied bruto uitgifte netto programma Bedrijventerrein IBF BIE IBF1 = bv/cv realisatie?? excl. stille voorraad 20,2ha Bedrijventerrein de Kavels BIE beheer?? Bedrijventerrein KNO Ov NIEGG nihil onbekend geen (definitief?) Bedrijvenpark A7 BIE GR met De Friese Meren realisatie?? Uhlweg Ov NIEGG nihil nihil Strategische gronden Ov NIEGG verkoop agra.????? agrarische grond Klaverblad noord Ov NIEGG nihil onbekend????? agrarische grond Leeuwarderstraatweg Ov NIEGG nihil onbekend????? agrarische grond Voor bedrijven lijkt de komende jaren voldoende ruimte beschikbaar op het bedrijventerrein IBF en Haskerveen. Tot voor kort werd er van uitgegaan dat het areaal grond beschikbaar voor bedrijventerreinen groter is dan de verwachte opnamecapaciteit vanuit de markt. Inmiddels kan worden geconstateerd dat de komst van de zuivelfabrieken de eerdere uitgifteplanning in een volledig ander perspectief hebben geplaatst. Kantorenmarkt De gemeente heeft momenteel kantoorruimte gepland staan in de in onderstaande tabel opgenomen projecten. Hierbij geldt dat niet in alle plannen sprake is van harde plannen en vastlegging in bestemmingsplannen. projectnaam BIE/ NIEGG <10jr/ boekwaarde contante einddatum OvNIEGG waarde plansaldo contractuele verplichtingen fase: initiatief, uitgifte haalbaarheid, realisatie, netto beheer programma Heerenveen oost stadiongebied totaal BIE realalisatie/haalbaarheid sportstad vastgoed en m2 kanotoren gerealiseerd noordplot zuidzijde atlantaweg BIE 2026 haalbaarheid????? noordplot BIE 2026 haalbaarheid?? gemengd zuidplot (sport) BIE 2026 haalbaarheid?? sport Heerenveen oost NO NIEGG>10 jaar ????? alternatieve bestemm comm. Stadionsgebied e.o kantoorblokjes Amelandlaan Lidl BIE nihil 2013 realisatie 0 Sfinx locatie NIEGG Heerenveen centrum OvNIEGG nihil voormalig ANWB pand Gedempt molenwijk ll (noord) NIEGG nihil 2017?? De uitgifte van grond voor kantoren is grotendeels tot stilstand gekomen, waarbij geldt dat eveneens sprake is van een forse leegstand in de bestaande kantorenvoorraad. Uit analyse van de verwachte vraag naar kantoren blijkt dat de planvoorraad groter is dan de aanwezige vraag. Er is aldus sprake van een overschot aan gronden die bedoeld is voor de uitgifte van kantoren. 12

13 Geconcludeerd kan worden dat de aanwezige grondvoorraad groter is dan de opnamecapaciteit van de verschillende marktsegmenten. Gelet op de aanwezige financiële risico s is het noodzakelijk maatregelen te nemen en de reeds in gang gezette maatregelen te continueren en te intensiveren. 2.2 Nieuw beleid, nieuwe koers Omdat er meer ruimtelijke ontwikkelingen op het programma staan en meer grond in portefeuille is dan waar de markt om vraagt is een nieuw beleid en een nieuwe koers in het grondbeleid noodzakelijk. De focus van het (nieuwe) grondbeleid ligt bij het anders ontwikkelen en het op een proactieve wijze sturen op de grond- en vastgoedportefeuille. Dit brengt, ten opzichte van de voorgaande jaren een verandering op tal van terreinen met zich mee. Deels zijn deze veranderingen reeds in gang gezet. Figuur 1: Implicaties als gevolg van huidige (markt) omstandigheden De opgave voor het grondbeleid van Heerenveen de komende periode bestaat uit drie pijlers: - Reduceren van grond- en vastgoedbezit - Anders ontwikkelen - Intensivering sturing en control 13

14 Dit met als doel te komen tot een gezonde, financiële positie en een natuurlijk evenwicht tussen vraag en aanbod. Om dit doel te bereiken is optimalisatie van de bestaande planvoorraad noodzakelijk met planaanpassing en planreductie als mogelijk gevolg. Dit is een proces dat enige jaren kan vergen, voordat tastbare resultaten worden bereikt als gevolg van de marktomstandigheden en het feit dat er sprake is van langdurige processen. Van belang is dat bij het optimaliseren van de mogelijkheden er betrokkenheid is van de markt, regio en/of provincie. De gemeente zal, als grondeigenaar en regisseur moeten zorgdragen dat deze betrokkenheid tot stand komt. De bestaande planvoorraad (hard en zacht) wordt pro-actief onderzocht op optimalisatiemogelijkheden en daarop aangepast en/of gereduceerd. Bij het onderzoeken van optimalisatiemogelijkheden wordt de markt en regio/provincie pro-actief betrokken. 14

15 3. De veranderende rol en opgave van de gemeente Heerenveen 3.1 Focus op afbouwen, afslanken en afmaken De omstandigheden waaronder Heerenveen haar ontwikkelopgave moet realiseren zijn sinds de vaststelling van de vorige Nota Grondbeleid is 2008 drastisch veranderd. Groei is niet langer een vanzelfsprekendheid. Oorzaken hiervan zijn de economische neergang maar ook de gevolgen van demografische ontwikkelingen. De effecten hiervan hebben de afgelopen jaren een forse impact gehad op de financiële positie van de gemeente. Het overgrote deel van de grond waarop plannen zijn voorzien, zijn in eigendom bij de gemeente. Deze gronden zijn als gevolg van de marktomstandigheden afgelopen ja(a)r(en) afgewaardeerd. Dit heeft negatieve (financiële) gevolgen voor de gemeente. Binnen het grondbeleid heeft de gemeente een aantal mogelijkheden en wettelijke instrumenten om de ruimtelijke doelstellingen te bereiken. Door de vaststelling van een bestemmingsplan kan de gemeente beïnvloeden voor welke functies gronden of onroerende zaken gebruikt mogen worden. Bij (toekomstige) uitleglocaties was het voor Heerenveen gebruikelijk om gronden te verwerven zodat optimaal invulling kon worden gegeven aan de gewenste mate van regie. De grondbeleidsinstrumenten Wet voorkeursrecht gemeenten, minnelijke verwerving, kostenverhaal en onteigening kan de gemeente inzetten bij het realiseren van haar ruimtelijke doelen. In de praktijk is sprake van een nauwe relatie tussen de planologie en grondbeleid. De inzet van de grondbeleidsinstrumenten wordt veelal afgestemd op de stappen die tot bestemmingswijziging moeten leiden. Schematisch en op hoofdlijnen ziet het proces van bestemmingswijziging in combinatie met grondverwerving er als volgt uit. Figuur 2: overzicht inzet grondbeleidsinstrumenten in onderlinge samenhang 15

16 Als de gemeente grond of onroerende zaken wil verwerven, kan ze hiervoor verschillende instrumenten inzetten. Dit kan door het bereiken van minnelijke overeenstemming over de aankoop van de gronden. Ter ondersteuning van het op minnelijke wijze bereiken van overeenstemming kan het gemeentelijk voorkeursrecht worden gevestigd. Dit kan slechts onder voorwaarden en is aan termijnen gebonden. Als minnelijke verwerving niet lukt, kan de gemeente het instrument onteigening inzetten als ultimum remedium. Deze gedwongen vorm van eigendomsontneming is aan strikte procedures en voorwaarden verbonden. 3.2 Focus op strategie grondbezit De hiervoor omschreven inzet van de verschillende grondbeleidsinstrumenten is gericht op eigendomsverkrijging. Gelet op de huidige situatie in Heerenveen is de komende jaren uitbreiding van het gemeentelijk grondeigendom in beginsel niet aan de orde. Slechts in (zeer) uitzonderlijke gevallen kan het noodzakelijk zijn dat tot inzet van het verwervingsinstrument onteigening worden overgaan. Hierbij dient een aantoonbare inspanning tot minnelijke verwerving zijn gedaan en er geen zicht zijn op het (tijdig) bereiken van minnelijke overeenstemming. Als dat aan de orde is kan onder de navolgende condities de inzet van het onteigeningsinstrument worden overwogen: - Als de verwerving (inzet van het onteigeningsinstrument) op verzoek en kosten van een samenwerkingspartner in een ontwikkellocatie plaats vindt; - Als de verwerving op verzoek en kosten van een private partij plaats vindt om (toekomstige) openbare ruimte of infrastructuur te kunnen realiseren als onderdeel van een ontwikkellocaties: - Als de verwerving noodzakelijk is om tot integrale planrealisatie te komen in een gemeentelijke ontwikkellocatie. De gemeente zet in beginsel het verwervingsinstrument minnelijke verwerving, Wet voorkeursrecht gemeenten en onteigening niet meer in en er worden geen nieuwe verwervingsgesprekken meer opgestart. Voor gebieden waar het voorkeursrecht nog van kracht is wordt dit niet actief vervallen verklaard maar blijft voorlopig van kracht. De gemeente legt bij het inzetten van haar grondbeleidsinstrumenten daar waar mogelijk de nadruk op de instrumenten van kostenverhaal. Er zijn verschillende instrumenten van kostenverhaal. Uitgangspunt is het terugverdienen van de gemaakte kosten tegen een zo beperkt mogelijk risicoprofiel. In beginsel worden geen nieuw (financiële) verplichtingen c.q. ontwikkelovereenkomsten aangegaan met uitzondering van overeenkomsten die voortvloeien uit het onderzoek naar optimalisatiemogelijkheden. 16

17 3.3 Anders ontwikkelen; focus op flexibiliteit De consequentie van de huidige situatie is dat de komende jaren sprake zal zijn van een nadrukkelijke accentverschuiving in de werkzaamheden binnen het grondbedrijf. De verwervingsopgave is voor de komende jaren volbracht. De aanpak zal bij het realiseren van de ruimtelijke doelstellingen meer gericht moeten zijn op het verleiden van externe partners in plaats van het uitrollen van nieuwe programma s. Het uitrollen van nieuwe programma s is echter alleen mogelijk zover de bestaande verplichtingen dit toestaan. In sommige gevallen is de contractuele binding dermate of zijn de plannen dermate gevorderd dat anders ontwikkelen niet meer tot de mogelijkheden behoort of slechts tegen hoge kosten. De mate waarin de gemeente kan sturen en invulling kan geven aan de ambitie tot anders ontwikkelen wordt beperkt door een combinatie van publiekrechtelijke (is er al een bestemmingsplan en zo ja, hoe gedetailleerd is deze?), fysieke binding (in welke mate zijn er al werkzaamheden in het gebied uitgevoerd?) en privaatrechtelijke binding. De gemeente kan sturen op publiekrechtelijke afspraken door de bestemmingen te wijzigen. Naast proceduretijd brengt dit kosten met zich mee voor het wijzigen van het bestemmingsplan en (eventueel) schadeclaims zoals planschade. Daar waar sprake is van privaatrechtelijke afspraken is bijsturing van de afspraken in overleg met de contractspartij mogelijk. De sturingsmogelijkheden zijn afhankelijk van aard en inhoud van de gemaakte afspraken. Grofweg zijn er drie opties om te sturen op de privaatrechtelijk gemaakte afspraken: - Beëindigen c.q. ontbinden van de overeenkomsten - Bestaande afspraken wijzigen - Nieuwe afspraken aangaan op basis van het adagium anders ontwikkelen. Duidelijk is dat geen van de drie opties een eenzijdig handelen van de gemeente betreft maar dat nauw en intensief overleg met marktpartijen noodzakelijk is. De combinatie van publiekrechtelijke, privaatrechtelijke afspraken en de fysieke status van de gronden (bouw- en woonrijp of nog ruwe bouwgrond) bepalen in hoeverre er nog ingezet kan worden op anders ontwikkelen. Daar waar anders ontwikkelen nog tot de mogelijkheden behoort, zullen voor het grondbedrijf als gevolg van deze andere aanpak de werkzaamheden en dus de speerpunten de komende jaren verschuiven: - focus op kleinschalige ontwikkelingen - kortere doorlooptijd ontwikkelingen - focus op dealmaking - van aankopen naar het actief verkopen van gronden en gebouwen - overeenkomsten op hoofdlijnen - maatwerk leveren waar het kan - meer aandacht voor eindgebruikers 17

18 Anders ontwikkelen brengt met zich mee dat de gemeente zich flexibel opstelt en dat de mate van regie op onderdelen ingeperkt wordt. De gemeente stelt anders ontwikkelen centraal. Door op een andere wijze te ontwikkelen kan het grondbeleid een nieuwe manier van werken faciliteren, versterken en ondersteunen zowel procesmatig als financieel. Voor woningbouwontwikkeling is kleinschaligheid, innovatie, flexibiliteit en maatwerk van groot belang. Dit betekent inspiratie en perspectieven schetsen op basis waarvan potentiële plannenmakers aan de slag kunnen gaan. De benodigde flexibiliteit stelt eisen aan de inrichting van het grondbeleid en het opereren binnen de afzonderlijke grondbedrijfcomplexen. Zowel in sturing op detail als door alle complexen heen op hoofdlijnen vormt dan de uitdaging. Het gaat om de kunst van flexibiliteit zonder de transparantie uit het oog te verliezen. Project- en programmamanagement zullen nadrukkelijker onder de aandacht gebracht moeten worden. Voor wat betreft de gronden betekent de keuze voor een faciliterend grondbeleid dat de gemeente in beginsel stopt met zelf actief haar gronden te ontwikkelen. Om de gemeentelijke gronden ontwikkeld te laten worden, zal de gemeente met andere partijen samen moeten werken. De mogelijkheid bestaat dat de gemeente in voorkomende gevallen wel zelf actief haar gronden ontwikkelt, maar dit zal dan in opdracht zijn van een eindgebruiker. De komende jaren vergen daarbij van het grondbedrijf een houding die meer ondernemend en actief is, omdat de aanbodmarkt is veranderd in een vragersmarkt. Dit geldt voor bedrijven, voorzieningen en woningbouw. Het grondbedrijf en overige betrokken afdelingen zullen hierbij de hen beschikbare instrumenten moeten inzetten maar tegelijkertijd ook open moeten staan voor initiatieven van de markt. Dit vergt flexibiliteit om zo marktpartijen kansen te bieden om in te spelen op gebruikerswensen. De focus zal nog nadrukkelijker gericht moeten zijn op werving van klanten, doelgerichte dealmaking en gronduitgifte. Deze elementen staan niet los van elkaar maar gaan hand in hand. De afgelopen periode heeft deze veranderende houding al succesvolle resultaten opgeleverd met de uitgifte van enkele (grote) bedrijfskavels op het IBF. De komende jaren zal de veranderende houding verder vorm krijgen. De gewenste veranderingen zijn niet voor alle projecten mogelijk. De planvorming, aangegane verplichtingen en reeds gerealiseerde werkzaamheden kunnen belemmerende factoren zijn. Vanwege de nieuwe manier van ontwikkelen vindt een jaarlijkse terugkoppeling met de raad plaats over de opgedane ervaringen met de nieuwe werkwijze. 3.4 Anders ontwikkelen; combinatie van alternatieven In deze paragraaf wordt stilgestaan bij enkele mogelijkheden om invulling te geven aan het principe anders ontwikkelen. Voor de projecten waar anders ontwikkelen nog mogelijk is, kan voor de verdere ontwikkeling onder andere gedacht worden aan verschillende werkwijzen: - Joint-venture light - Bouwclaim nieuwe stijl 18

19 - Concessiemodel - Betalingsmoment grond verschuiven - Erfpacht De hier omschreven modellen zijn niet uitputtend en zullen niet zorgen voor het op korte termijn substantieel reduceren van de schuldenpositie van de gemeente. Het zijn mogelijkheden die een stimulans kunnen bieden en drempelverlagend moeten werken voor ontwikkelaars. De grootste en tegelijkertijd niet door de gemeente te beïnvloeden factor blijft de mate van herstel van de economie en consumentenvertrouwen. Door de financiële crisis en het wegvallen van veel subsidies is in Nederland een zoektocht naar nieuwe mogelijkheden voor financiering op gang gekomen vanuit de verschillende betrokken partijen. Het verzamelen van de informatie heeft geresulteerd in een flinke set van opties die door de rijksoverheid zijn samengebracht op de website De website zal in veel situaties geen kant-en-klare oplossingen bieden: vaak zullen oplossingsrichtingen gecombineerd worden en in andere gevallen is een nieuwe, meer allesomvattende aanpak nodig. De website dient vooral ter inspiratie bij het zoeken naar een financieringsoplossing of een nieuwe werkwijze. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval zal een keuze worden gemaakt uit een (combinatie van) mogelijkheden. De omschreven maatregelen zijn te versterken door het nemen van flankerende maatregelen op het gebied van de ruimtelijke ordening (flexibiliseren van bestemmingsplannen, het versoberen van kwaliteitseisen, beheersen van plankosten etc.). Er is niet één oplossing zaligmakend er zal altijd sprake zijn van een combinatie van maatregelen. Hierna worden enkele ontwikkelmodellen c.q. verschillende werkwijzen kort uiteengezet. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de bijlagen De joint-venture light Bij de joint venture light is sprake van de oprichting van een publiek-private samenwerkingsstructuur. De activiteiten van de joint venture light richten zich vooral op de planvormingsfase en gaan verder dan de haalbaarheidsonderzoeken die partijen in een intentieovereenkomst vaak afspreken. De inbreng bestaat voornamelijk uit kennis en kunde. Vanwege haar activiteiten en risicoprofiel hoeft de joint venture maar beperkt te worden gekapitaliseerd. 19

20 Joint venture light Oprichting publiek-private samenwerkingsstructuur die slechts beperkt hoeft te worden gekapitaliseerd. In joint venture worden proces- en planvorming, programmering en de businesscase op masterplanniveau voor een groter complex gebied tot stand gebracht. De gemeente heeft de regie over de verwerving van de benodigde gronden en behoudt de zeggenschap over de planvorming. Indien de joint venture tot haalbare plannen komt, heeft marktpartij het recht de gronden tegen marktconforme prijs af te nemen met daaraan gekoppeld een ontwikkelrecht. Met het aldus verkregen ontwikkelrecht heeft de marktpartij het recht een deel van het plangebied binnen de kaders van het masterplan te ontwikkelen en te realiseren. De overige plandelen kunnen, indien gewenst, worden getenderd. De partij(en) aan wie de overige opdrachten worden gegund, is eveneens gebonden aan het vastgestelde Masterplan. Gemeente Raamovereenkomst Joint Venture Light Proces & Planvorming Programmering Businesscase op masterplanniveau Uitwerkingsovereenkomst (o.a. gronduitgifte, samenwerking en realisatie) Ontwikkelrecht marktpartij Marktpartij Bouwclaim nieuwe stijl De bouwclaim nieuwe stijl onderscheidt zich van het traditionele (bouwclaim)model doordat de marktpartij een grotere mate van betrokkenheid heeft bij de planvorming voor het gehele gebied (dat overstijgt dus de eigen bouwclaim, een verschuiving van projectontwikkelaar naar gebiedsontwikkelaar) en tegelijkertijd een zeker risico loopt in de grondexploitatie. Kanttekening bij dit model is op zijn plaats: door de kredietcrisis zijn veel bouwclaimafspraken niet gerealiseerd omdat marktpartijen ze niet konden nakomen vanwege afzet- en financieringsproblemen. De gronden zijn in eigendom van de gemeente. Marktpartij kan zich inkopen tegen een vooraf bepaalde vergoeding. De marktpartij levert daarnaast kennis en kunde ten behoeve ven de verdere planvorming. Marktpartij Als plannen gereed zijn, krijgt de marktpartij de mogelijkheid de gronden af te nemen en verkrijgt zij een definitief ontwikkel en bouwrecht. Aanbetaling en optierecht Text programmering planvorming businesscase Levering gronden De gemeente maakt gronden (fiscaal) bouwrijp en doorloopt de noodzakelijke publiekrechtelijke procedures. De planvorming voor het gehele gebied wordt samen met de marktpartij ter hand genomen. Gemeente behoudt Gemeente de regie en de zeggenschap over de ontwikkeling. Een deel van de risico s uit de grondexploitatie wordt middels de te betalen optievergoeding afgewenteld op de marktpartij. 20

21 Oplevering openbaar gebied Concessiemodel publiekrechtelijk instrumentarium Bij een concessie zit de rol en betrokkenheid van de overheid voornamelijk aan de voorkant van het gebiedsontwikkelingstraject: de overheid stelt zelf de randvoorwaarden aan de ontwikkeling, regisseert de aanbesteding, verkoopt grond aan de marktpartij en faciliteert de uitvoering met haar publiekrechtelijk instrumentarium. Gedurende de ontwikkeling beperkt de overheid zich tot het periodiek toetsen van de geleverde diensten of prestatieafspraken. Concessiesovereenkomst Gemeente Toezicht en controle + Aanbesteding (concurrentiegrichte dialoog) publiek programma van eisen Marktpartij GREX & VEX Verschuiven betalingsmoment grond Het verschuiven van het betalingsmoment van grondkosten is een middel om de cashflow van projecten te sturen. Wanneer bouwgrond niet via vreemd vermogen gefinancierd hoeft te worden, levert dit voordelen op in de exploitatie en de financiering van projecten. Normaliter worden grondkosten betaald wanneer de gemeente de grond overdraagt aan de ontwikkelaar. Bij deze regeling vindt betaling pas plaats bij de oplevering van de woning. Het later betalen van de grondkosten is voordelig in de kasstroom van de projectrealisatie. De voorinvestering is lager, waardoor de ontwikkelaar minder 21

22 kosten maakt dan bij de traditionele werkwijze (prijsverlagend effect) en minder risico loopt (risicoreducerend effect) omdat hij een lager bedrag financiert. Bovendien levert dit bij de ontwikkeling een rentevoordeel op. De grond hoeft namelijk niet met vreemd vermogen gefinancierd te worden. Voor de eigenaar van de grond is het risico wel groter, maar daaraan kan een tegemoetkoming worden gekoppeld Erfpacht Naast bovengenoemde vormen en variaties op bestaande samenwerkingsvormen die meer zijn gericht op het anders organiseren kunnen er ook maatregelen genomen worden om de woningmarkt te stimuleren. Ten behoeve van optimalisering van de kavelverkoop kunnen financieringsarrangementen worden aangeboden aan de consument (bij woningbouw), bijvoorbeeld: startersleningen, erfpachtconstructies en Betaalbaar Koopwoningen Zaanstad-model (erfpacht en lening). Een mogelijkheid is de uitgifte van grond in erfpacht. Erfpacht is een prijs verlagende constructie met als doel de aanschaf van een woning te vergemakkelijken. Doordat de consument de grond niet hoeft te kopen deze blijft of komt vaak in eigendom van de gemeente ligt de aankoopprijs van een woning (in veel gevallen de v.o.n.-prijs) aanzienlijk lager dan de gangbare prijs. Financiering (hypotheek) is daarmee eenvoudiger te regelen. Hier staat een erfpachtcanon tegenover. De waarde van een woning wordt gesplitst in de waarde van de grond en de waarde van de opstallen. Met deze constructie kan de consument de grond verkopen aan een derde partij die vervolgens het eeuwigdurend recht van erfpacht terug levert, met terugkooprecht. In ruil hiervoor betaalt de consument een fiscaal aftrekbare canon. Omdat de gebruiker alleen de woning koopt en niet de grond, kan hij een hypotheek nemen op een lagere aanschafwaarde. Het kopen van een woning wordt toegankelijk voor een grotere groep en met een lager inkomensniveau (starters). Doorstroming van huurwoningen naar koopwoningen wordt gestimuleerd. Het genereert inkomsten op erfpacht voor de gemeente. Bij het indexeren van de canon kunnen de maandelijkse lasten voor de erfpachter hoog oplopen. Het in eigendom hebben van gronden geeft de gebruiker zekerheid. Een erfpachter profiteert niet van de waardestijging van de gronden, waardoor zijn kapitaal minder snel zal stijgen. Voor de erfpachter stagneert daardoor de doorstroming naar een andere woning. Daarnaast zijn er nog mogelijkheden denkbaar op het gebied van: - Prijsvragen - Uitnodigingsplanologie - Particulier opdrachtgeverschap - Samenwerking met beleggers (middeldure huurwoningen) 3 Voor nadere informatie wordt verwezen naar: 22

23 3.5 Focus op kritische houding noodzaak behoud grond- en vastgoedposities Mede als gevolg van de forse afwaardering in 2012 is de schuldenpositie van de gemeente groot en riskant. Gelet hierop zal het accent van het grondbeleid niet alleen liggen bij het anders ontwikkelen, maar daarnaast ook liggen op het optimaliseren van het beheer van de grondportefeuille. Hierbij is een kritische houding op de noodzaak tot behoud van het grondbezit het uitgangspunt en worden alternatieve aanwendingsmogelijkheden onderzocht. Uitgangspunt van deze nota grondbeleid is het rendabeler krijgen van de ingenomen grondposities of het afstoten van (een deel) van de gronden om de relatief grote schuldenpositie van de gemeente te verlichten en verdere risico s te beperken. De afgelopen jaar is gestart met het afstoten van gronden en panden. Dit zal de komende jaren doorgaan. Naast de noodzaak tot anders ontwikkelen, zal de gemeente ook een kritische houding aannemen ten aanzien van behoud van haar gronden. De gemeente neemt als uitgangspunt dat kritisch wordt gekeken naar de noodzaak van het behouden van haar grondposities. Met de opbrengsten van grondverkoop kan een deel van deze schulden worden afgelost en/of geherstructureerd. Daarnaast kan de verkoop van gronden in projecten waar nog gebouwd moet worden, zijn ingegeven door het beperken van (ontwikkel)risico s. In de Bijlage projecten 2013 die onderdeel uitmaakt van de programmabegroting is per project van het grondbedrijf een toelichting gegeven op de stand van zaken. Op basis hiervan, de contouren uit de Verantwoordings- en Perspectiefnota 2013 is een voorlopige driedeling gemaakt van de verschillende projecten. Deze driedeling is als volgt: - Doorgaan (categorie A) - Stopzetten (categorie B) - Nadere besluitvorming (categorie C) Categorisering projecten grondbedrijf Categorie A Categorie B Categorie C Anders ontwikkelen Traditioneel Aanhouden Afstoten Figuur 3. Categorisering projecten Nadere besluitvorming Doorgaan (categorie A) Bij de projecten onder categorie A is beleidsmatig het uitgangspunt dat de toebedachte bestemming wordt gerealiseerd. Van deze projecten is op basis van de publiekrechtelijke, privaatrechtelijk en fysieke binding een nadere uitsplitsing gemaakt in anders ontwikkelen of traditioneel ontwikkelen. 23

24 De projecten die niet worden belemmerd door publiek- privaatrechtelijke of fysieke binding zijn gerangschikt onder de noemer anders ontwikkelen Bij deze projecten wordt door het college op een proactieve wijze onderzoek gedaan naar optimaliseringsmogelijkheden in samenspraak met de regio en marktpartijen. Het college zal op projectniveau de uitkomsten van dit onderzoek voorleggen aan de raad. Er is een aantal projecten waarbij de werkzaamheden feitelijk zijn uitgevoerd of al in een vergevorderd stadium verkeren. Veelal moet er alleen nog gronduitgifte plaatsvinden. Het kan dan gaan om verspreid gelegen restkavels op een bedrijventerrein die door hun ligging en grootte minder courant zijn. Voor deze groep projecten is een andere aanpak niet meer mogelijk, zodat ze zijn gerangschikt onder de noemer traditioneel. Stopzetten (categorie B) Bij de projecten onder categorie B is beleidsmatig het uitgangspunt dat de toebedachte bestemming niet langer wordt gerealiseerd of mogelijk pas op langere termijn. De noodzaak voor het behouden van de in deze projecten ingenomen grondposities is bezien. Aspecten als ontwikkelpotentieel, ligging, gewenste mate van regie en beslag op de financiën is hierbij betrokken. Op basis hiervan zijn de projecten onderverdeeld in de categorieën aanhouden en afstoten. Van de projecten aanhouden is het uitgangspunt dat onderzoek gedaan wordt naar alternatieve tijdelijke bestemmingen. De projecten waarbij afstoten het uitgangspunt vormt zullen actief verkocht worden. Nadere besluitvorming (categorie C) Er is een aantal projecten waar nog nadere besluitvorming over moet plaatsvinden. Figuur 4. Rangschikking projecten 24

25 Er zal op basis van een (nog op te stellen) beslisboom een definitieve keuze worden gemaakt over het afstoten of in eigendom houden van grond. Hierbij spelen een aantal criteria een rol. De belangrijkste criteria die deel uit kunnen maken van de beslisboom en die bepalend zijn in de uitkomst of grond wordt verkocht zijn de volgende: - De ligging van een grondpositie binnen een visie/plan. - De ontwikkelpotentie van een locatie. - De ontwikkeltermijn. - De directe opbrengstpotentie bij verkoop. - De vraag vanuit de markt. - De opbrengstpotentie op (langere) termijn. - De verhouding tussen jaarlijkse rentelasten en baten uit verpachting en/of tijdelijke functies. - De vraag of overheidsinterventie vanuit maatschappelijke overwegingen gewenst is. - Kan de locatie een belemmering voor (nabij gelegen) projecten wegnemen? - Kansen voor versnelling van ontwikkelingen elders. - Heeft de locatie een goede ligging met ontwikkelingsmogelijkheden op termijn? - De vraag of overheidsinterventie vanuit financiële overwegingen gewenst is. Niet altijd zal het doorlopen van de beslisboom tot een eenduidige uitkomst leiden. Het blijft dan ook maatwerk en uiteindelijk een bestuurlijke afweging of grond wordt verkocht of aan de strategische voorraad wordt toegevoegd. De projectenportefeuille zal definitief gerangschikt worden in de categorieën anders ontwikkelen of traditioneel, aanhouden of afstoten door het college en ter besluitvorming worden voorgelegd aan de raad. Jaarlijks rapporteert het college aan de raad over deze rangschikking, bereikte resultaten en doet voorstellen voor eventuele herschikking van projecten. 25

26 Figuur 5: voorbeeld beslisboom: nader uitwerken obv kaders Heerenveen Aan de hand van de classificatie kan een pakket samengesteld worden van gronden die door de gemeente actief worden afgestoten. Het beperken van risico s en de wens tot verlichting van de schulden dient hierbij tegen elkaar afgewogen worden Portefeuille analyse vastgoed De gemeente bezit naast grond een aantal vastgoedobjecten. Voor deze objecten geldt eveneens dat een kritische houding ten aanzien van de noodzaak tot bezit wordt aangenomen. Concreet betekent dit dat mogelijkheden tot optimalisatie worden onderzocht. Voor deze optimalisatie zullen de volgende stappen worden gezet. Figuur 6: aanzet processtappen afstoten vastgoed 26

27 Het afstoten van vastgoed door de gemeente kan geleid worden door de volgende overwegingen: - De gemeente kan de financieringslasten niet dragen; - De gemeente heeft op korte termijn liquide middelen nodig; - De gemeente wenst taken af te stoten. Nadat de gronden en vastgoed zijn geclassificeerd aan de hand van de beslisboom kan de gemeente verdere verloop bepalen. De gemeente zal een kritische houding aannemen ten aanzien van behoud van haar vastgoed, daartoe zal zij haar vastgoedportefeuille optimaliseren 3.6 Grondprijsbeleid Het grondprijsbeleid is een van de instrumenten die de gemeente kan inzetten om haar doelstellingen van ruimtelijk beleid in de meest brede zin te realiseren. Met het grondprijsbeleid kan (mede) sturing worden gegeven aan de realisatie van projecten en de kwaliteit van de bebouwing. Het grondprijzenbeleid heeft meerdere functies, maar is in de eerste plaats facilitair aan andere beleidsterreinen. In het huidige economische klimaat nog meer dan de inkomstenbron ( flappentap ) die het voorheen was Marktconformiteit Insteek voor de gemeente is dat de grondprijzen marktconform zijn, en objectief en transparant worden vastgesteld. De grondprijzen zijn sterk afhankelijk van de bestemming en gebruiksmogelijkheden van de grond, locatie en marktomstandigheden. Hoe meer opbrengsten een stuk grond kan opleveren, hoe hoger de waarde ervan zal zijn. Zo is een koper bereid meer te betalen voor grond met een woonbestemming dan voor grond met een agrarische bestemming. Met het grondprijsbeleid wordt beoogd de bouwgrond te verkopen tegen functionele en marktconforme condities en prijsniveau, waarbij voortdurend rekening wordt gehouden met wijzigingen in marktomstandigheden. Uitgangspunt is dat de gemeente grond uitgeeft tegen de marktwaarde, 4 en deze objectief en transparant wordt vastgesteld. Aan voornoemde beleidsregels is al invulling gegeven in het proces rondom de acquisitie van de zuivelfabrieken. 4 De International Valuation Standards van de IVSC (International Valuation Standards Committee) definieert marktwaarde als volgt: Marktwaarde is het geschatte bedrag waartegen een actief tussen een bereidwillige koper en een bereidwillige verkoper na behoorlijke marketing in een zakelijke transactie zou worden overgedragen op de waardepeildatum, waarbij de partijen met kennis van zaken, prudent en niet onder dwang zouden hebben gehandeld. De Waarderingskamer, NVM en NVR gebruiken alleen deze definitie en het ligt dan ook voor de hand om bij het waarderen tegen marktwaarde uit te gaan van deze definitie. 27

28 3.6.2 Staatssteun Uitgifte tegen een lagere prijs dan de marktwaarde kan in strijd zijn met de Europese regelgeving (staatssteun). Er is sprake van staatssteun als de begunstigde onderneming een economisch voordeel ontvangt dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen. Het gaat om een situatie waarin de overheid eenzijdig ( om niet ) een voordeel verstrekt. Als de begunstigde onderneming geen directe tegenprestatie hoeft te verlenen die opweegt tegen de prestatie van de gemeente, kan er sprake zijn van een dergelijk voordeel. Ter voorkoming van een rechtstreeks economisch belang van de gemeente is van wezenlijk belang dat door marktpartijen een marktconforme grondprijs wordt betaald en dat de ontwikkeling van het vastgoed werkelijk voor rekening en risico van de marktpartijen plaatsvindt Berekeningstechnieken grondprijs Voor het verkrijgen van een nader inzicht in de mogelijke marktwaarde zijn verschillende technieken gangbaar. Deze worden hierna kort toegelicht. Residueel Comparatief Grondquote Kostprijs De prijs van de kavel wordt bepaald door de kosten voor bouw en ontwikkeling af te trekken van de marktwaarde van het te realiseren vastgoed. De berekening hiervoor ziet er als volgt uit: VON-prijs minus alle bouw- en bijkomende kosten = grondprijs Nadeel kan zijn dat het een arbeidsintensieve werkwijze is. Deze methode wordt vooral gehanteerd bij woningbouw- en bedrijfsontwikkelingsprojecten. De grondprijs wordt vastgelegd aan de hand van de waarde van vergelijkbare objecten (in veelal omliggende gemeenten). De eigen grondprijzen worden hierop afgestemd. Nadeel is dat lokale omstandigheden sterk kunnen verschillen en dat deze methode daarom niet altijd een nauwkeurige marktwaarde oplevert. Deze methode wordt vooral aanvullend toegepast bij courant onroerend goed, waarin veel transacties plaatsvinden. Figuur 7. Grondprijsmethodieken De prijs van de kavel wordt vastgesteld door een bepaald percentage van de verkoopprijs van het vastgoed als uitgangspunt voor de grondwaarde te nemen. Deze quote wordt vaak bepaald door een vergelijking met referentieprojecten en Nadeel kan zijn dat in het geval van hogere bouwkosten ook de VONprijs en daarmee de grondprijs stijgt. Consequentie is dat de grondquote dan een rem vormt op de kwaliteit van de woningbouw. Grondquote wordt voornamelijk toegepast bij grote bouwprojecten. Alle (historische) kosten en lasten worden bij elkaar opgeteld. De grondprijs is gelijk aan de som van de gemaakte kosten en lasten omgeslagen over het aantal uit te geven m² grond. Nadeel is dat er sprake is van een gemiddelde kostprijs voor de grond, hetgeen niet representatief hoeft te zijn voor de marktwaarde. Deze methode wordt veelal toegepast bij incourant onroerend goed, zoals nietcommerciële functies. Indien gewenst kan de taxatie worden uitgevoerd door een onafhankelijk taxateur. 28

29 3.6.4 Grondprijs commerciële functies De residuele grondwaardebenadering doet het meest recht aan het uitgangspunt van uitgifte tegen marktwaarde. Immers, de residuele grondwaarde is het residu van de opbrengst van een woning (VON-prijs, exclusief BTW) en de stichtingskosten (bouwkosten, algemene kosten en een opslag voor winst en risico). In de bouwkosten zijn alle kwaliteiten van een woning qua kosten verdisconteerd, waardoor in de benadering zowel de prijs, kwaliteit als de kosten tot uitdrukking komen. Op deze wijze is een integrale afweging van prijzen, kosten en kwaliteiten mogelijk. De bepaling van de grondprijs is daarmee sterk afhankelijk van de ambities en de programmatische uitgangspunten. Bij de residuele grondwaardebenadering is sprake van maatwerk. De gemeente hanteert in eerste aanleg de residuele grondwaardebepaling als zijnde de methodiek voor het bepalen van haar grondprijzen bij commerciële woningbouw- en bedrijfsontwikkelingsprojecten. In een ( woning)markt waarin de markt de vraag bepaalt (en dus niet de gemeente meer het aanbod), is het van belang om goed inzicht te hebben in de marktvraag. De marktvraag zal immers het te realiseren programma bepalen, wil de gemeente nog kavels verkopen. Aangezien de gemeente geen ontwikkelaar en/of bouwer is en daardoor niet de volledige kennis in huis heeft voor alle facetten die de residuele grondprijs bepalen, dient deze kennis op een andere wijze te worden verkregen. Deze kennis wordt verkregen door het inschakelen van externe experts (denk aan makelaars, taxateurs, c.a.) en het hanteren van gerespecteerde kengetallen en ervaringscijfers. Voor het verkrijgen van inzicht in de marktvraag, de bouwkosten c.a. schakelt de gemeente externe experts als makelaars en taxateurs in Grondprijs niet-commerciële functies Bij de bepaling van de hoogte van de grondprijzen voor niet-commerciële functies dient naast bedrijfseconomische belangen rekening te worden gehouden met andere belangen en doelstellingen, zoals volkshuisvestelijke belangen om goedkope en betaalbare woningbouw te realiseren of het maatschappelijke belang van onderwijs- en welzijnsvoorzieningen. Voor deze functies is het gemeentelijk uitgangspunt een ten minste kostendekkende grondprijs. Voor niet-commerciële functies hanteert de gemeente in eerste aanleg de kostprijsmethode. 29

30 4. Financiële beheersing: verantwoording, risicomanagement en grondexploitatieresultaat Grondbeleid heeft invloed op de gemeentelijke begroting en het weerstandsvermogen. Aan grondbeleid zijn risico s verbonden die in een vroegtijdig stadium van planontwikkeling en besluitvorming, transparant en vooral zo volledig mogelijk onderdeel van de besluitvorming moeten uitmaken. In dit hoofdstuk zijn de instrumenten beschreven, die bijdragen aan de financiële transparantie en beheersbaarheid. 4.1 Planning & controlcyclus Vaststelling en herziening grondexploitaties Voor alle grondexploitaties worden onderbouwde exploitatieberekeningen gemaakt, die jaarlijks worden herzien. In exploitatieopzetten wordt uitgegaan van de gebruikelijke parameters voor rente en inflatie. Afhankelijk van marktanalyse wordt vervolgens een inschatting gemaakt over het tempo waarin verkoopresultaten verwacht worden. De kosten en opbrengsten van een grondexploitatie worden opgenomen in een exploitatieopzet naar dynamisch model. Dat wil zeggen dat rekening wordt gehouden met prijs- en opbrengststijgingen en met de fasering van de kosten en opbrengsten in de tijd. Het programma en het grondgebruik, gebaseerd op de beleidsmatige en planologische uitgangspunten, vormen de basis voor de exploitatieopzet. Hiermee wordt een financiële raming gegeven van de kosten en opbrengsten van de activiteiten, die nodig zijn voor de productie van bouwrijpe grond. Met een dergelijke grondexploitatie kan worden aangetoond in hoeverre een bestemmingsplan(wijziging) economisch haalbaar is. De exploitatieopzet wordt jaarlijks herzien. Dit is ook nodig voor waarderingen die voor de jaarrekening relevant zijn. De diepgang van die jaarlijkse herziening kan verschillen. Voor zover het significante wijzigingen betreft, die niet meer tot de normale uitvoeringsdynamiek van een project kunnen worden gerekend, dient de gemeenteraad expliciet te worden geïnformeerd. De gemeenteraad zal dan om vaststelling worden verzocht. 1. Voor alle grondexploitaties worden onderbouwde exploitatieberekeningen gemaakt. 2. Deze exploitatieberekeningen worden aan de raad ter vaststelling aangeboden. 3. De exploitatieberekeningen worden jaarlijks herzien Paragraaf Grondbeleid In het BBV is opgenomen dat de begroting en de jaarrekening een verplichte paragraaf grondbeleid heeft. De paragraaf grondbeleid moet de Raad ondersteunen bij haar kaderstellende en toezichthoudende rol. 30

31 4.1.3 Begroting Bij de begroting wordt door het college verwoord wat het te voeren grondbeleid zal zijn om de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen ook daadwerkelijk te kunnen realiseren. De totale portefeuille wordt geschetst en de actualisatie wordt voorgelegd aan de raad. Op projectniveau wordt een doorrekening gemaakt van de projecten en afwijkingen in kwaliteit/programma/geld en tijd worden aangegeven Jaarrekening Bij de jaarrekening wordt vervolgens door het college verantwoording afgelegd over het gevoerde grondbeleid, waarbij inzicht dient te worden gegeven in de (financiële) resultaten en hoe deze resultaten zich verhouden tot de begroting. Jaarlijks vindt ten behoeve van de jaarrekening herijking van de grondexploitaties plaats. In de actualisatie van de grondexploitaties ten behoeve van de jaarrekening wordt verwerkt: Besluitvorming door de raad over de begroting; Besluitvorming door de raad over afzonderlijke projecten; Externe ontwikkelingen, mee- en tegenvallers van lopend plannen zijn verwerkt in de (verwachte) resultaten; Herziening risico-inventarisatie (inclusief kwantificering en beheersmaatregelen). Een en ander wordt vastgelegd in de Bijlage Projecten Verantwoordings- en Perspectief Nota (VPN) In de Verantwoordings- en Perspectiefnota wordt inzicht gegeven op de meerjarige ontwikkelingen en voornemens op programmaniveau (totaal ruimtelijke projecten), geclusterd naar diverse thema s; e.e.a. op basis van ongewijzigd beleid Bestuursrapportage (Berap, najaar) In de Berap (najaar) worden de tussentijdse resultaten van een 1 ste herijking uit de V&P-nota van de grondexploitaties gepresenteerd. Daarmee wordt middels de Berap expliciet aandacht gegeven aan recente ontwikkelingen rond de projecten en de daarop herziene financiële prognoses Twee maandelijkse rapportage Daarnaast rapporteert het College tweemaandelijks aan de raad over de ontwikkelingen binnen de verschillende projecten. Deze rapportage zal vooral kwalitatief van aard zijn. Uiteraard zullen bij verwachte majeure afwijkingen deze ook financieel vertaald worden, zo ook voor risico s. De raad wordt op de volgende manieren actief betrokken bij de financiële beheersing van het grondbeleid: de begroting, met een cijfermatig deel en een paragraaf grondbeleid; 31

32 V&P-nota; bestuursrapportage (Berap); de jaarrekening, met een cijfermatig deel en een paragraaf grondbeleid; twee maandelijkse rapportages (kwalitatief) Indien nodig ontvangt de raad afzonderlijke informatie (actieve informatieplicht), bijvoorbeeld over belangrijke ontwikkelingen binnen een complex met grote gevolgen, opnemen van complexen in de exploitatie, aanpassingen van beleid e.d. 4.2 Risicomanagement Noodzaak goed risicomanagement Gelet op de financiële druk op de grondexploitaties, toenemende complexiteit van projecten, ingewikkelde fiscale regelingen, de groeiende ketenverantwoordelijkheid en de toenemende claimbereidheid van partijen, neemt de noodzaak tot management van risico s verder toe. Een goede beheersing van risico s is onderdeel van een professioneel werkende overheid. Daar horen ook duidelijke spelregels rond bestuur, toezicht, verantwoording en transparantie bij. Risicobeleid is een verantwoordelijkheid van de gemeenteraad. 5 Raad stelt de kaders en het college voert het beleid uit binnen de door de raad gestelde kaders. De raad controleert vervolgens of en in hoeverre de uitvoering van het beleid binnen de gestelde kaders heeft plaatsgevonden Besluit Begroting en Verantwoording Op grond van het Besluit Begroting en Verantwoording (kortweg BBV) dienen gemeenten een inventarisatie van de risico s en de beschikbare weerstandscapaciteit uit te voeren. Het BBV beschrijft enkele zaken over het weerstandsvermogen. Om de risico s van de grondzaken goed in beeld te krijgen, is in artikel 16 BBV ook bepaald dat in de paragraaf grondbeleid de beleidsuitgangspunten worden vermeld omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico s van de grondzaken. Een gemeente dient een passend financieel weerstandsvermogen op te bouwen voor de risico s van de grondexploitatie, zoals voor fluctuaties in de ramingen als gevolg van de jaarlijkse actualisaties. Hiervoor is nodig een deugdelijke risicoanalyse die aannames bevat over bijvoorbeeld de conjuncturele 5 Het verplicht aangeven van beleidsuitgangspunten van beheersmatige aspecten en de lokale heffingen. Zoals al aangegeven hebben de programma s en de paragrafen als doel het sturen op hoofdlijnen en de kwaliteit van de controle te bevorderen. Dit betekent echter ook dat gemeenten méér zelf gaan regelen; de raad wordt niet alleen beter in staat gesteld de kaderstellende en controlerende functies uit te voeren; de raad heeft ook een plicht tot kaderstellen en controleren. Het gaat vooral om zaken waarbij gemeenten te divers zijn om normen verplichtend op te leggen. Een standaardnorm bijvoorbeeld voor het weerstandsvermogen is niet goed mogelijk, gezien de verschillen tussen gemeenten (zie ook het COELO rapport, Decentrale Overheden in Balans? Een atlas van de vermogenspositie van de decentrale overheden, 2001). Daar staat tegenover dat transparantie essentieel is voor de raad zelf, maar ook voor de burgers en voor de toezichthouder. Om voldoende transparantie te bereiken, is in dit besluit voorgeschreven dat de raad zelf aangeeft wat hij onder bijvoorbeeld de weerstandscapaciteit en risico s verstaat en wat zijn beleid betreffende het weerstandsvermogen is. Met andere woorden de raad wordt bij dit besluit onder andere verplicht het beleid of de beleidsvoornemens ten aanzien van beheersmatige aspecten vast te stellen. Naast de paragraaf weerstandsvermogen, betreft het onder andere de paragrafen onderhoud kapitaalgoederen, financiering en bedrijfsvoering. (Nota van Toelichting op BBV). 32

33 ontwikkelingen om het noodzakelijke weerstandsvermogen voor de grondexploitaties te bepalen. Bij het opstellen van een exploitatieberekening wordt ook een risicoanalyse opgesteld. Jaarlijks wordt bij actualisering van de exploitatieberekening van gemeentelijke exploitaties ook de risicoanalyse geactualiseerd. De risicoanalyse wordt vastgesteld door het College en ter kennis gebracht aan de gemeenteraad. De stand van zaken van risicobeheersing wordt toegelicht in de reguliere voortgangsrapportages van projecten. Een algemeen uitgangspunt is dat voor exploitaties met een onafwendbaar voorzien negatief saldo direct een voorziening moet worden gevormd (zie hiervoor paragraaf 4.3.3). Naast een voorziening grondexploitatie, als waardecorrectie voor een voorzien verlies, kunnen grondexploitatiereserves worden gevormd Weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen is onderdeel van het risicomanagement. Het weerstandsvermogen is de mate waarin onverwachte tegenvallers kunnen worden opgevangen. Het vormt als beheersmaatregel het sluitstuk van risicomanagement, een vangnet om de gevolgen van risico s op te vangen die op basis van het gevoerde risicomanagement niet zijn afgedekt. Inzicht in het weerstandsvermogen van de gemeente is belangrijk om de continuïteit te kunnen garanderen. Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, wordt de relatie gelegd tussen de benodigde weerstandscapaciteit (is risico-inventarisatie) enerzijds en de beschikbare weerstandscapaciteit anderzijds. Het is niets meer dan het afzetten van de risicobedragen tegen de aanwezige reserves en ruimte in de begroting. Het weerstandsvermogen is toereikend indien de geïnventariseerde risico s (i.c. benodigde weerstandscapaciteit) kunnen worden afgedekt met de beschikbare weerstandscapaciteit Risicomanagementproces Risicomanagement is een hulpmiddel om op een gestructureerde en expliciete manier risico s in kaart te brengen, te evalueren, en door er proactief mee om te gaan, ze beter te beheersen. Door al in een vroeg stadium (proactief) na te denken over de mogelijke risico's, zijn deze nog te voorkomen, of eventuele gevolgen daarvan te beperken. Een eenmalige risicoanalyse is niet voldoende, pas wanneer de risicoanalyse regelmatig herhaald en geactualiseerd wordt, is sprake van risicomanagement. Een dergelijke systematische wijze van risicoadressering draagt bij aan het in control zijn. De gemeente gaat uit van het principe van integraal risicomanagement. Bij de aanpak gelden als uitgangspunten: 33

34 Continue en proactief: bestaande risico s cyclisch volgen en nieuwe risico s actief identificeren; Brede insteek: behalve risico s met financiële impact ook andere risico s en kansen in het proces betrekken Risicomanagement en P&C-cyclus Om de aandacht voor risico s en het weerstandsvermogen gedurende het hele jaar te behouden, is een vaste risicocommunicatiestructuur benodigd. Risicomanagement dient gezien te worden als onderdeel van de P&C-cyclus, waarmee het onderdeel wordt van een cyclisch proces. Door over de risico s van grondexploitaties te onderdeel uit te laten maken van de diverse rapportages aan College en Raad, worden zij actiever geïnformeerd over de risico s die de gemeente Heerenveen binnen haar projecten loopt. Op deze manier wordt ook de actualiteit van het risicoprofiel gewaarborgd en wordt de raad in positie gebracht om actief te sturen. De risicoverantwoording geschiedt in reguliere plannen en rapportages binnen de P&C-cyclus. 4.3 Grondexploitatieresultaat Verlies- en tussentijdse winstnemingen en verevening Winst nemen op meerjarige grondexploitaties wordt beheerst door het voorzichtigheidsbeginsel. Voorziene verliezen worden al in de jaarrekening opgenomen zodra zij bekend zijn Tussentijdse winstneming Positieve resultaten, ofwel winsten, worden pas in de jaarrekening verwerkt als zij met voldoende zekerheid vaststaan en dus zijn gerealiseerd. Dit houdt ook in dat huidige voorziene verliezen in de jaarrekening niet kunnen worden gecompenseerd met de verwachte toekomstige winsten. Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld totdat daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex. Er zijn situaties denkbaar waarbij er reeds eerder voldoende zekerheid is voor winst nemen (indien (nagenoeg) alle kosten van een complex zijn reeds geheel gedekt door gerealiseerde verkopen en elke verdere verkoop is dus pure winst). Volgens het realisatiebeginsel dient in die gevallen de winst ook te worden genomen. Winsten worden in beginsel pas genomen bij afsluiting van een complex, tenzij er eerder voldoende zekerheid bestaat voor winstneming. 34

35 4.3.3 Verwerking van verliezen Er zijn twee situaties denkbaar die tot het nemen van verlies noodzaken. Dit is het geval bij projecten waar van het begin al duidelijk is dat er sprake is van een tekort en in geval van projecten met aanvankelijk winstgevende prognose op de exploitatie die omslaan naar verliesgevende. De tot dan toe geactiveerde grondexploitatie krijgt dan een lagere waarde. Die lagere waarde kan in de verslaggeving (en boekhouding) op twee manieren worden gepresenteerd, namelijk: of via een (niet-herstelbare) afboeking, of via het treffen van een voorziening, die wordt afgetrokken van de waarde van het actief. Voordeel van het aanbrengen van de noodzakelijke waardecorrectie via het treffen van een voorziening is dat er een automatische correctie naar mogelijk de gehele vervaardigingsprijs plaatsvindt wanneer de marktwaarden weer verbeteren. Op deze wijze kan een eerder geleden boekverlies mogelijk later dus weer als een soort tussentijdse winst naar voren komen. 1. Verlies wordt genomen door een voorziening te treffen ter grootte van het volledige verlies 2. Verlies wordt direct genomen zodra het zich voordoet; 3. In geval van omslag van een winstgevende exploitatie naar een verliesgevende exploitatie wordt een voorziening getroffen (zijnde een waardecorrectie op de post Bouwgrondexploitatie); 4. Alleen in situaties waarin in voldoende mate zekerheid bestaat over de definitieve omvang van het verlies, wordt een afboeking gedaan Verevening Zoals hiervoor al aangegeven, mogen op grond van het BBV voorziene verliezen niet worden verrekend met geprognosticeerde winsten. Winsten worden immers pas in de jaarrekening verwerkt als zij ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Verevening van verliezen en winsten tussen projecten is daarmee niet mogelijk. Winstgevende en verliesgevende projecten worden niet met elkaar verrekend. 35

36 5. Organisatie 5.1 Taken, rollen en verantwoordelijkheden In het duale stelsel stelt de gemeenteraad de kaders vast, voert het college uit en controleert de gemeenteraad vervolgens de uitvoering door het college. Om de gemeenteraad in staat te stellen effectief controle uit te oefenen op het college, heeft de gemeenteraad instrumenten nodig. Met het gemeentelijk grondbeleid geeft de gemeenteraad een kaderstellend en controle instrument op de uitvoering van het grondbeleid door het college. De gemeenteraad controleert vervolgens of en hoe de uitvoering van het grondbeleid door het college binnen de vastgestelde kaders heeft plaatsgevonden. Enerzijds is voor een goede uitvoering van het grondbeleid een duidelijk en werkbaar kader, waarbinnen ambtelijk en bestuurlijk kan worden gehandeld en waarover achteraf verantwoording kan worden afgelegd, onmisbaar. Anderzijds dient de wijze van verslaglegging over het gevoerde grondbeleid zodanig vorm te krijgen dat de raad in staat is haar controlerende functie naar behoren uit te voeren Rollen gemeenteraad en college In onderstaande tabel worden de rollen en verantwoordelijkheden van de gemeenteraad ten opzichte van het college weergegeven. Uitgangspunt hierbij is dat de gemeenteraad de kaders vastlegt waarbinnen het college zaken verder kan uitwerken. Gemeenteraad College van B&W Grondbeleid Nota grondbeleid Paragraaf Grondbeleid Aankopen onroerende zaken in het kader van het strategisch/ actief verwervingsbeleid Verwerving en beheer Beschikbaar stellen krediet proactieve/anticiperende aankopen Vaststellen toepassing Wet voorkeursrecht gemeenten Vestigen van voorkeursrecht Opstellen verwervingsplan Onteigenen Bouw- en woonrijp maken Vaststellen aanbestedingsbeleid Uitvoering Uitgifte Vaststellen algemene voorwaarden voor verkoop en uitgifte Uitgiftecontracten Kostenverhaal Kostenverhaal (oud: exploitatieverordening/baat-belasting, nieuw: exploitatieplan, exploitatieverordening (facultatief)) Exploitatieovereenkomsten (oud) Anterieure en/of posterieure grondexploitatieovereenkomst Planschadeovereenkomsten Samenwerking Paragraaf verbonden partijen Deelneming in privaatrechtelijke rechtspersoon 36

37 Grondexploitatie Vaststellen (evt. gedelegeerd) Vertrouwelijk deel van grondexploitatie Programma en kwaliteit Resultaatbestemming Vaststellen projectopdrachten en projectontwerp Sturing en verantwoording Jaarrekening Tussentijdse rapportages Figuur 8. Rolverdeling raad en college Projectmatig werken MPG/rapportages Rapporteren jaarrekening en tussentijdse rapportages De economische crisis zorgt vanaf 2008 voor marktstagnatie, terughoudendheid van banken en het stagneren in de afzet van woningen. Dit heeft er toe geleid dat steeds meer marktpartijen, ontwikkelaars en de woningcorporaties niet meer bereid blijken om bepaalde risico s te nemen. Hierdoor komt uitstel van plannen of moeten plannen opnieuw worden (her)overwogen of worden (her)beoordeeld met de bijkomende financiële effecten tot gevolg. De verwachting is dat ook de druk op verzoeken aan de gemeente Heerenveen om te participeren zal toenemen. Hierdoor moet meer dan ooit zorgvuldig worden afgewogen op welke wijze kan of moet worden geparticipeerd in ontwikkelingen en wanneer en op welke wijze, bepaalde instrumenten moeten worden ingezet. Om dit proces te begeleiden is een richtlijn opgesteld in lijn met het projectmatig werken. Het proces van gebiedsontwikkeling begint bij de vormgevende gemeente waar politieke ambitie en een (ruimtelijke) visie op de gemeente leiden tot onder meer een Structuurvisie en gebiedsplannen. De gemeente moet daarnaast inspelen op (niet voorziene) actuele kansen en ontwikkelingen. Vooruitlopend op de verdere uitwerking hiervan (het proces van locatieontwikkeling) is het grondbeleidsinstrumentarium in relatie tot het verkrijgen van invloed (bijvoorbeeld via strategische locaties) van belang. Dit betekent ook dat dit een continue proces is van regisseren, netwerken, samenwerken en ondernemen zeker in crisistijd! De huidige systematiek van projectmatig werken moet worden geactualiseerd en verder uitgewerkt voor deze gewijzigde opgave. In het projectmatig werken komen met name in de initiatieffase meerdere onderhandelings- en afwegingsmomenten voor. Momenten die bepalend zijn voor het borgen van de gemeentelijke belangen in een project. In deze fasen van het project worden de randvoorwaarden van het project vastgelegd in een startdocument/overeenkomst en uiteindelijk in een anterieure locatieontwikkelingsovereenkomst. Door vooraf goed na te denken over de gemeentelijke belangen in een project kan uiteindelijk meer resultaat behaald worden. 37

38 Om inzicht te verschaffen in de stappen die doorlopen dienen te worden in de initiatief en een stuk van de ontwerpfase is onderstaande richtlijn gemeentelijk belang in projecten een belangrijk afwegingskader. Afwegingsmatrix gemeentelijke belangen Ruimtelijke kwaliteit Antwoord Wat/hoe groot is de noodzaak tot sturing op ruimtelijke kwaliteit? Bijdrage aan doelen en college- en raadsagenda? Bijdrage een realisatie Structuurvisie? Maatschappelijke draagvlak Ligt het initiatief politiek gevoelig? Is het initiatief omgevingsgevoelig? Op welke manier moet de communicatie plaatsvinden? Financieel Wat is de omvang van de gemeentelijke investering? Wat is het risicoprofiel van de investering? Wat is het opbrengstpotentieel? Wat is de invloed van de investering op het weerstandsvermogen? Deze richtlijn moet worden ingezet bij het doorlopen van de initiatieffase. Doel is bewustwording ten aanzien van de keuzemogelijkheden in de rol van de gemeente in een project en de knoppen waaraan bij onderhandelingen kan worden gedraaid. Ook is het een handreiking voor het bepalen en eventueel bijstellen van de gemeentelijke rol in een project en het borgen van de gemeentelijke belangen in projecten Programmamanagement Naast risicomanagement op projectniveau dient er ook risicomanagement op programma- c.q. portefeuilleniveau plaats te vinden. Dit betekent sturing op het programma, waarbij gegeven de randvoorwaarden (denk aan coalitieakkoord, Woonvisie c.a.) het minimum aan risico of het maximale aan financiële resultaat aan de orde is. Projecten dienen dus niet alleen op zichzelf, maar vooral ook in relatie tot elkaar te worden beschouwd. Projecten dienen integraal op elkaar te worden afgestemd. Vraag is nu hoe projecten op elkaar afgestemd kunnen worden: welke project moet temporiseren, welke aantallen woningen zouden uit het ene plan 38

39 moeten en waar moeten andere misschien juist wel duurdere woningen worden toegevoegd? Projecten worden niet alleen op zichzelf maar vooral ook in relatie tot elkaar beschouwd, opdat er integrale afstemming kan plaatsvinden. Periodiek dient programmering in projecten afgezet c.q. geconfronteerd te worden met gemeentelijk beleid op gebied van Wonen, Werken, Maatschappelijke voorzieningen en Recreatie. Door de programmering af te zetten tegen het gemeentelijk beleid worden de lancunes in het gemeentelijk beleid in beeld gebracht (sturingsinformatie voor Raad) en wordt inzicht geboden in de vraag in welke mate de gemeentelijke ambities worden gerealiseerd en in welk tempo (verantwoording). Dit inzicht maakt prioritering in en het maken van keuzes tussen projecten ook transparanter/eenduidiger. Programmamanagement kan met name een bijdrage leveren in situaties waarbij: Er sterke afhankelijkheden bestaan tussen een veelheid van projecten en activiteiten. De resultaten van meerdere projecten nodig zijn om veranderingen mogelijk te maken. Er behoefte is aan coördinatie van meerdere initiatieven die één of meer gemeenschappelijke raakvlakken hebben. Een Meerjaren Prognose Grondexploitaties (MPG) leent zich bij uitstek om inzicht te krijgen in en de raad te informeren over niet alleen de lopende en in voorbereiding zijnde grondexploitaties, maar bovenal in het totale (intern en extern) geprognosticeerde en gerealiseerde programma in relatie tot de beleidsdoelstellingen. Het MPG gaat nader in op doelstellingen, programma's, financiën en risico's. Die vormen de basis voor de prognose van de ontwikkeling van de voorziening en voor de behoefte aan weerstandscapaciteit. De inhoud van het MPG is nadrukkelijk een aanvulling op de jaarrekening. Het MPG geeft inzicht in de inhoudelijke en financiële ontwikkelingen en prognoses op programmaniveau, waarmee de raad in staat wordt gesteld te sturen en keuzes te maken. Bovendien is schematische weergave van ontwikkelingen van belangrijke toegevoegde waarde. Figuur 9. Voorbeeld schematische weergaven MPG 39

40 Een MPG is in die zin van belangrijke meerwaarde ter versterking van de control en geeft de raad een sturingsinstrument om vooraf en/of tussentijds bij te sturen en afgewogen keuzes te maken. Jaarlijks wordt een MPG opgesteld. Het MPG moet inzicht bieden in de inhoudelijke en financiële ontwikkelingen en prognoses op programmaniveau, waarmee de raad in staat wordt gesteld te sturen en keuzes te maken Verantwoording Om de raad in staat te stellen haar kaderstellende en controlerende taken adequaat uit te kunnen voeren, is een actueel en helder inzicht in de lopende grondexploitaties en de te verwachten resultaten onontbeerlijk. Transparantie in verantwoording is voor de raad van groot belang om te weten of en in hoeverre de beleidsdoelstellingen worden gehaald. Daarnaast gaat het in het grondbeleid om veel geld, langlopende projecten, veel partijen en complexe ontwikkelopgaven. Daarom is ook inzicht in het verloop van de financiële prognoses, alsmede de risico s van groot belang voor de raad. Beïnvloeding van de hoogte van het geraamde plansaldo is bestuurlijk relevant, omdat bij besluitvorming over een negatief plansaldo een budgettaire reservering moet worden gemaakt om dit verwachte verlies af te dekken. Figuur 10. Een voorbeeld van transparante verantwoordingen voorbeeld van transparante verantwoording 40