Handleiding RSPW. Faseren en beslissen. Werken aan fysieke projecten op z n Rotterdams. De Rotterdamse Standaard voor projectmatig werken

Transcriptie

1 Faseren en beslissen De Rotterdamse Standaard voor projectmatig werken Handleiding RSPW Werken aan fysieke projecten op z n Rotterdams 1 Versie, november 2012

2 Komt het (tussen)resultaat overeen met de verwachting? Wie beslist daarover? 2

3 Een ideaal zonder plan zal een droom blijven Wie de Stadsvisie de ruimtelijke ontwikkelingsstrategie 2030 leest, wordt blij. Het stuk staat bol van ambitie en heeft het potentieel van de stad scherp voor ogen. Ons bestuur zet daarmee een positief en gedurfd statement neer in toekomend tegenwoordige tijd. This day is the first day of the rest of your life, is het credo. We have a dream! Hoe bereiken we dat gedroomde beeld? Een ideaal zonder plan zal immers een droom blijven. De fysieke sector slaat de hand aan de ploeg. Zij hebben dat plan en willen aan de slag. Met elkaar. Voor de stad waarin en waarvoor zij werken. Elke voormalige dienst heeft in de loop der jaren zijn eigen domein tot bloei gebracht. Ruimtelijke ontwikkeling, projectontwikkeling en timmeren aan de stad, ze groeiden uit tot vakken apart, compleet met opdrachtgever opdrachtnemer verhoudingen waarmee de stad Rotterdam niet altijd was gediend. We zijn door ervaring wijzer geworden en weten nu dat louter denken in eigen domeinen door de tijd is achterhaald. Collega s van de fysieke sector vonden elkaar in een eenduidige aanpak waarin ze het beste uit elkaars ervaringswereld hebben gestopt. Zij doen dat onder de noemer van de Rotterdamse Standaard voor projectmatig werken. En ze presenteren die methode met gepaste trots en broodnodige ambitie. Allereerst aan degenen die dat moeten waarmaken. Wat er door lijnmanagers en projectmedewerkers in alle echelons van de fysieke sector is bedacht, lees je in deze handleiding. Let wel: wat geschreven is mag het eigen gezonde verstand nooit terzijde schuiven. Reageer waar jouw kennis en ervaring je tot een andere aanpak zouden brengen. Deel die bevinding met je collega s. Verrijk het geheel met wat je er zelf van vindt. En houd je zonder tegenbericht aan de lijnen die we bij dezen hebben uitgezet. Ron Voskuilen Algemeen directeur Cluster Stadsontwikkeling 3

4 Inhoudsopgave Faseren van projecten 5 Beslissen in en over projecten 19 Samenvattend: eenduidige faseringen 23 en heldere besluitvorming 4

5 Faseren van projecten Waar gaat dit thema over? De Rotterdamse Standaard onderscheidt vier typen fysieke projecten: gebiedsontwikkeling, vastgoedontwikkeling, buitenruimteprojecten en infrastructurele projecten. Hiervoor zijn generieke faseringen met ambtelijke en bestuurlijke beslismomenten vastgesteld, aan de hand waarvan projecten gefaseerd worden en de besluitvorming wordt ingericht. Projecten vragen vaak maatwerk en de projectmanager heeft ruimte om een passende aanpak te kiezen (inclusief fasering en ambtelijke beslismomenten). Daarom kan (beperkt) afgeweken worden van de generieke faseringen. In dat geval vermeldt en motiveert de projectmanager deze afwijkingen in het projectplan. De opdrachtgever stelt deze vast. Wat willen we hiermee bereiken? Eenduidige faseringen met heldere ambtelijke en bestuurlijke beslismomenten in projecten helpen bij het bereiken van de volgende doelen: inzicht in het projectproces (het verloop van het project), met transparantie, eenduidigheid en herkenbaarheid van de planning, voortgangsbewaking en besluitvorming (genomen en te nemen besluiten); duidelijkheid op ambtelijk en bestuurlijk niveau over wat er bij faseovergangen beschikbaar moet zijn (onder andere aan documenten) om de juiste besluiten te kunnen nemen; bewustere en betere sturing en besluitvorming door de bestuurlijk opdrachtgever, de ambtelijk opdrachtgever en de projectmanager: het moet klip en klaar zijn wie waarover besluit, zodat er geen misverstanden kunnen bestaan. Wie heeft welke rol om deze doelen te bereiken? Projectmanagers werken (samen met hun team) de fasering en de beslismomenten voor hun project uit en beschrijven deze vooraf in het projectplan. De opdrachtgever stelt het plan vast. De bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever maken helder over welke aspecten zij beslissingen willen nemen en hoe zij de besluitvorming willen laten verlopen. Gedurende het project worden de gekozen fasering en de genomen besluiten zoveel mogelijk gerespecteerd, tenzij geaccepteerd wordt dat projecten door afwijking ervan mogelijk uitlopen en duurder worden. Projectmedewerkers (onder anderen planners en secretarissen) kunnen ondersteunen bij het opzetten en monitoren van de fasering en het ondersteunen van de besluitvorming. Wat reikt de Rotterdamse Standaard aan? De Rotterdamse Standaard reikt de kernprincipes en uitgangspunten aan voor de faseringen en beslismomenten van de vier typen fysieke projecten. Deze faseringen dienen als kapstok en hulpmiddel, niet als keurslijf. Minder fases en beslismomenten zijn slechts goed gemotiveerd mogelijk; het hanteren van meer fases en beslismomenten is mogelijk. Daarnaast reikt de standaard ook een format beslisdocument aan voor de besluitvorming op de faseovergangen in een project. Dit komt een beheerste uitvoering ten goede, waarin de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever én de projectmanager grip hebben op het project. 5

6 Inleiding: goed gefaseerd dus helder aangepakt Het Rotterdamse bestuur heeft gesproken, de opgave is tot opdracht verheven en er kunnen plannen worden gesmeed. Daarbij gaat het veelal om een keten van gebeurtenissen met afhankelijk van het stadium waarin het project zich bevindt verscheidene betrokkenen en belanghebbenden. We hebben gezien dat de taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en mandaten in de topstructuur van de projectorganisaties zijn vastgelegd. Ook de wijze van opschaling vanuit alle echelons binnen de fysieke sector is geregeld. Toch is daarmee het dashboard van onze projectbesturing niet volledig. Personen en principes zijn belicht. De periodes waarin zij opgeld doen, krijgen nu de aandacht in het tweede thema van de Rotterdamse Standaard voor projectmatig werken. Centraal hierin staat het faseren van projecten. Waarbij een overzichtelijke projectaanpak en een voor ieder heldere besluitvorming de inzet zijn. Geen opgave is hetzelfde en dat geldt ook voor de projecten die daaruit voortkomen. Er worden gebieden ontwikkeld; denk aan Hoek van Holland of Centraal District Rotterdam, en er vindt vastgoedontwikkeling plaats parkeergarages bijvoorbeeld. Voorts gebeurt er van alles in de buitenruimte en lopen er infrastructurele projecten te over. Per soort project reikt de Rotterdamse Standaard voor projectmatig werken een model-fasering aan. Dit model dient als kapstok en hulpmiddel bij de fasering van het project en zet per fase de uit te voeren activiteiten en de beslismomenten op de kaart. Daarbinnen hebben de projectbetrokkenen de mogelijkheid om tot maatwerk te komen, mits de kaders en de uitgangspunten van het mo- del worden aangehouden. Ook moeten de afwijkingen en hun onderbouwing worden vastgelegd in het projectplan en aantoonbaar door de opdrachtgever worden bekrachtigd. Essentieel daarbij is dat de bestuurlijke en ambtelijke beslismomenten en daarbij gevraagde beslissingen helder zijn, zodat betrokkenen steeds weten wat van hen wordt verwacht, wat al besloten is, welke beslissingen nu gevraagd worden en wat de consequenties daarvan zijn. Gezond verstand blijft in alle gevallen het richtsnoer. Een keurslijf met rijgsnoeren wil deze modellering niet zijn. De voordelen van een uniforme fasering per projectsoort zijn groot. Wij noemen er enkele: een groter inzicht in het projectproces (het verloop van het project), met meer transparantie, eenduidigheid en herkenbaarheid van de planning, voortgangsbewaking en besluitvorming (genomen en te nemen besluiten) over projecten; meer duidelijkheid bij betrokkenen op ambtelijk en bestuurlijk niveau over wat er bij faseovergangen beschikbaar moet zijn om de juiste besluiten te kunnen nemen; een bewustere en betere sturing van de besluitvorming door de bestuurlijk opdrachtgever, de ambtelijk opdrachtgever en de projectmanager: het moet klip en klaar zijn wie over welke aspecten besluit en wanneer, zodat daarover geen misverstanden kunnen bestaan. Het mag duidelijk zijn dat dit alles gunstig is voor de grip die de bestuurlijk opdrachtgever, de ambtelijk opdrachtgever én de projectmanager op de uitvoering van het project hebben. Dat is ook nodig omdat de momenteel gehanteerde faseringen en beslismomenten in fysieke projecten in Rotterdam te vaak onvoldoende helder, expliciet en een- 6

7 duidig zijn. Het is bijvoorbeeld niet altijd voor iedereen duidelijk in welke specifieke fase een project zich bevindt en hoe de komende bestuurlijke en ambtelijke besluitvorming eruit ziet. Ook hebben we nog wel eens verschillen van inzicht over wat er dan precies in welke fase plaatsvindt. Dat komt onder meer doordat er verschillende faseringen worden gebruikt voor eenzelfde soort project, waarbij niet iedereen eenzelfde beeld heeft bij het gehanteerde begrippenkader. Dit zorgt regelmatig voor spraakverwarring, zeker daar waar projecten onderling van elkaar afhankelijk zijn of invloed op elkaar hebben en dus in samenhang aangestuurd moeten worden. De focus bij de ontwikkeling van het model heeft gelegen op de grotere fysieke projecten, maar de principes van het model gelden zoveel mogelijk ook voor de middelgrote en kleine projecten. Hoe kleiner en eenvoudiger het project, hoe eenvoudiger de gehanteerde fasering echter vaak zal zijn (waarschijnlijk minder fases, minder beslismomenten, geen bestuurlijke beslismomenten). Principe blijft echter dat inzicht moet worden geboden in de gehanteerde fasering en beslismomenten, op basis van een goede afweging over wat passend is bij de aard, omvang en complexiteit van het project. 7

8 Eenduidige fasering per type project Zowel de fasering van projecten als de besluitvorming over projecten is gebaat bij eenduidigheid. Daarom gelden binnen de fysieke sector in Rotterdam een aantal principes over die fasering en over de besluitvorming per projectfase. In dit hoofdstuk komt de eenduidige fasering per type project aan de orde. Uitgangspunten voor alle basistypen faseringen Binnen de gemeente Rotterdam worden vier basistypen voor fysieke projecten onderscheiden, te weten: gebiedsontwikkeling, vastgoedontwikkeling, buitenruimteproject en infrastructureel project. Deze basistypen projecten kennen hun eigen eenduidige, standaard fasering met ambtelijke en bestuurlijke beslismomenten. Zij verschillen dusdanig van aard, dat zij hun eigen fasering en ambtelijke en bestuurlijke beslismomenten kennen. Deze zijn binnen de gemeente en bij de organisaties, waarmee de gemeente samenwerkt, gangbaar en (h)erkend. Binnen grote projecten komen vaak combinaties van de vier basistypen voor. Projectmanagers faseren en structureren hun projecten aan de hand van de vier basistypen faseringen en geven in het projectplan aan waarom welk(e) type(n) van toepassing is (zijn). Wanneer het project uit verschillende deelprojecten van verschillende basistypen bestaat, wordt duidelijk weergegeven hoe de samenhang tussen de projecten en hun faseringen eruit ziet en aangestuurd wordt. Er wordt specifiek stilgestaan bij de beslismomenten: wie (bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever, Raad) beslist wanneer over welke aspecten? Per (deel)project wordt de standaard fasering met ambtelijke en bestuurlijke beslismomenten nader uitgewerkt, om er zo voor te zorgen dat de uiteindelijk gehanteerde fasering recht doet aan de complexiteit van dat specifieke (deel)project en de daarvoor gewenste/vereiste ambtelijke en bestuurlijke besluitvormingsmomenten. Het hanteren van minder fases of andere fases dan in de standaard is weergegeven, is slechts mogelijk wanneer de projectmanager de redenen daarvoor, inclusief de consequenties ervan, ter besluitvorming aan de ambtelijke en zo nodig de bestuurlijke opdrachtgever heeft voorgelegd en deze daarover positief besluiten. Er kunnen wel meer, maar in principe niet minder bestuurlijke beslismomenten worden opgenomen. De gekozen fasering en eventuele latere bijstellingen daarvan worden inzichtelijk gemaakt en vastgelegd in het projectplan (start project en start fase) en beslisdocument (afsluiting fase). Zo is het steeds helder en eenduidig in welke fase het project (en eventuele deelprojecten) zich bevinden en welke volgende besluitvorming vereist is. Rode en witte driehoeken voor beslismomenten Alvorens over te gaan tot de behandeling van de vier projecttypen en hun standaard fasering, dient over de daarbij gevoegde beslisschema s het volgende te worden gemeld: de rode (ingekleurde) driehoeken zijn de beslismomenten waarop in ieder geval de bestuurlijk opdrachtgever beslist over de (wijze van) voortgang van het project. Hierbij gaat het meestal over fundamentele en/of contractuele beslissingen, bijvoorbeeld over het aangaan van verplichtingen; de witte driehoeken zijn de beslismomenten waarop in ieder geval de ambtelijk opdrachtgever beslist over de (wijze van) voortgang van het project. Besluitvorming 8

9 door de ambtelijk opdrachtgever gaat altijd vooraf aan de besluitvorming door de bestuurlijk opdrachtgever. Ook zij opgemerkt dat de faseringen in eerste aanleg van traditionele contractvormen uitgaan. De toepassing in de praktijk is uiteraard mede afhankelijk van de gekozen contractvorm, waarbij ook innovatieve vormen kunnen worden gekozen. Hierin bestaat een grote variatie, die hier niet verder uitgewerkt wordt. Over het algemeen komt de fasering van innovatieve projecten (met name in de ontwikkelfase) vrijwel overeen met de hier beschreven faseringen; alleen schuift de aanbesteding naar voren en wordt in plaats van een bestek een ander contractdocument geschreven. Wel moet worden aangetekend dat de bestuurlijke en ambtelijke beslismomenten, met name voor het Programma van Eisen (hierna: PvE), het Voorlopig Ontwerp (hierna: VO) en de aanbesteding, anders kunnen worden ingericht op basis van de gekozen contractvorm. Het spreekt vanzelf dat de keuze voor zo n afwijkende vorm moet worden onderbouwd in het projectplan. Voor alle grote vastgoed- of infrastructurele projecten dient, indien de gemeente de ontwerpverantwoordelijkheid draagt, voorafgaand aan de aanbesteding een onafhankelijke review plaats te vinden op het technisch ontwerp. De aanbevelingen uit deze reviews dienen voor de aanbesteding te zijn opgevolgd. De fasering van gebiedsontwikkeling Visie Masterplan Stedebouwkundig plan Grondexploitatie in uitvoering Nazorg: gebruik, beheer, onderhoud Evaluatie De uitwerking van de fasering voor een gebiedsontwikkeling, als overkoepelende kapstok voor fysieke projecten, is beschreven in het Besluitvormingsmodel Projecten Rotterdam. Elke faseovergang, behalve die tussen de grondexploitatie in uitvoering en nazorg, kent een ambtelijk én een bestuurlijk beslismoment. Of de fase stedenbouwkundig plan deel uitmaakt van het project is afhankelijk van de omvang en complexiteit van de gebiedsontwikkeling. Niet elk masterplan behoeft te worden uitgewerkt in een stedenbouwkundig plan. De fasering van vastgoedontwikkeling Definitie Haalbaarheidsstudie PvE/VO DO Voorbereiding (bestek) Realisatie (incl. aanbesteding) Nazorg: gebruik, beheer, onderhoud Evaluatie 9

10 De uitwerking van de fasering voor gemeentelijke vastgoedontwikkelingsprojecten is opgenomen in het gedetailleerde processchema (Her)ontwikkelen object (2008) van de sector Vastgoed binnen Stadsontwikkeling. Hierin zijn minimaal twee bestuurlijke beslismomenten opgenomen. Op deze en de andere faseovergangen vindt tevens ambtelijke besluitvorming plaats. De directeur Vastgoed geeft opdracht tot het uitvoeren van een haalbaarheidsstudie, op basis van een quickscan van de (her-) ontwikkelopgave, en zorgt ervoor dat er een budget hiervoor beschikbaar is. Het eerste bestuurlijke besluit betreft het akkoord gaan om vastgoed te (her)ontwikkelen op basis van met name de haalbaarheidsstudie, met daarin een onderbouwing van nut en noodzaak, een globale omschrijving en een kostenindicatie. Het betreft ook het besluit tot de start van de definitiefase, met daarbinnen de fases PvE/VO en Definitief Ontwerp (hierna: DO), het beschikbaar stellen van budget voor de definitie- en voorbereidingsfase en het maken van een reservering van budget op de gemeentebegroting. Het tweede bestuurlijke besluit (einde definitiefase) betreft de goedkeuring van het definitieve bouwplan en zonodig het beschikbaar stellen van een krediet door de gemeenteraad voor de realisatie van de werkzaamheden op basis van de DO-raming. Het is belangrijk om op te merken dat de gemeente Rotterdam op verschillende manieren betrokken kan zijn bij vastgoedontwikkelingen. Daar zijn immers verschillende varianten van. Op rij zijn dat: gemeentelijke vastgoedontwikkelingsprojecten. Hierop is bovenstaande fasering van toepassing; particuliere vastgoedontwikkelingen op gemeentelijke locaties. De fasering hiervoor is uitgewerkt als locatieontwikkeling binnen een gebiedsontwikkeling (zie hierna). Binnen de kaders is geen bestuurlijke besluitvorming vereist; particuliere vastgoedontwikkelingen op particuliere locaties. Daarbij is het de vraag of dit een gemeentelijk project wordt. In principe geldt dan dezelfde fasering als bij een locatieontwikkeling, maar moet een besluit tot initiatief nog genomen worden. Bij gebiedsontwikkelingen is dit besluit al genomen bij het in uitvoering nemen van de grondexploitatie. In dit geval zal het altijd maatwerk moeten zijn, afhankelijk van de omvang, gevoeligheid en betrokkenheid van de gemeente in het kader van bijvoorbeeld procedures op het gebied van ruimtelijke ordening. Na het besluit over afsluiting van de definitiefase vindt er in de opvolgende fases in principe geen bestuurlijke besluitvorming meer plaats. De definitiefase is vooral bedoeld om het planproces vorm te geven en een plan te ontwikkelen op basis van de goedgekeurde uitgangspunten van de initiatieffase. Dit geldt ook voor de voorbereidingsfase. In deze fase wordt het bestek gemaakt, dat een contractstuk is voor de aannemer en geen politiek relevante nieuwe informatie bevat. Bij de gunning is er geen bestuurlijke besluitvorming, tenzij de aanbestedingsresultaten het beschikbare krediet te boven gaan. Bij significante ontwikkelingen die afwijken van uitgangspunten en/of eerdere besluitvorming wordt in overleg met de bestuurlijk opdrachtgever bepaald of (tussentijds) bestuurlijke besluitvorming gewenst is. 10

11 De fasering van buitenruimteprojecten PvE VO DO Bestek Aanbesteding Realisatie Nazorg: gebruik, beheer, onderhoud Evaluatie De uitwerking van de fasering voor een buitenruimteproject is beschreven in het document Organisatie Buitenruimte (2002). In deze fasering zijn drie bestuurlijke beslismomenten opgenomen, te weten aan het begin van de PvE-fase, het einde van de PvE-fase en de afsluiting van de DO-fase. Op deze en op de andere faseovergangen vindt (ook) ambtelijke besluitvorming plaats. Hierover zijn afspraken gemaakt met de besturen van de deelgemeenten. Het eerste bestuurlijke besluit is het akkoord gaan met de start van een buitenruimteproject. Dit gebeurt op basis van een onderbouwing van nut en noodzaak, een globale omschrijving en een kostenindicatie in het startdocument Inrichtingsplan (hierna: IP). Het betreft ook het besluit tot de start van de PvE-fase, het beschikbaar stellen van een voorbereidingskrediet en het maken van een reservering van budget op de begroting. Bij het tweede bestuurlijke besluit (einde PvE-fase) wordt goedkeuring gegeven aan het PvE (met het PvE-IP formulier). Bij het derde bestuurlijke besluit (einde DO-fase) wordt het definitieve inrichtingsplan (het DO-IP) vastgesteld en wordt een krediet beschikbaar gesteld voor de realisatie van de werkzaamheden op basis van de DO-raming. Na de DO-fase vindt er in principe geen bestuurlijke besluitvorming meer plaats. In de besteksfase wordt een bestek gemaakt dat een contractstuk is voor de aannemer en geen politiek relevante nieuwe informatie bevat. Bij de gunning is er geen bestuurlijke besluitvorming, tenzij de aanbestedingsresultaten het beschikbare krediet te boven gaan. Bij significante ontwikkelingen die afwijken van uitgangspunten en/of eerdere besluitvorming wordt in overleg met de bestuurlijk opdrachtgever bepaald of (tussentijds) bestuurlijke besluitvorming gewenst is. De fasering van infrastructurele projecten Verkenning Planstudie Uitwerking (incl. VO/DO) Realisatie Nazorg: gebruik, beheer, onderhoud PvE VO DO Bestek Aanbesteding Realisatie Evaluatie 11

12 De uitwerking van de fasering voor een infrastructureel project is beschreven in verschillende documenten. Voor projecten die gefinancierd worden met middelen uit de Gebundelde Doeluitkering (GDU) geldt de Kadernota GDU+ (2002). Voor projecten in de uitwerkings- en realisatiefase is de vigerende De Nieuwe Regeling (hierna: DNR) van toepassing. In de figuur is de terminologie boven de horizontale lijn afkomstig uit de GDU+. De terminologie onder de horizontale lijn is afkomstig uit de DNR. Beide zijn hier in samenhang weergegeven. Infrastructurele projecten kennen minimaal vier bestuurlijke beslismomenten. Op deze en de andere faseovergangen vindt tevens ambtelijke besluitvorming plaats. Het besluit tot het starten van een verkenning wordt veelal genomen door het opnemen van een vraagstuk in een programma, beleidskader of ruimtelijk plan. In de verkenningsfase worden verschillende globale ideeën en oplossingsinrichtingen uitgewerkt, inclusief een kostenindicatie. In de planstudiefase wordt gestudeerd op concrete oplossingen die worden vastgelegd in bijvoorbeeld een tracéstudie of een masterplan. Aan het eind van deze fase wordt vaak het voorbereidingskrediet beschikbaar gesteld. Daarna volgt de uitwerking (PvE, VO, DO) en realisatie (bestek, aanbesteding, realisatie). Het einde van de DO-fase betreft de goedkeuring van het definitieve plan en het beschikbaar stellen van een krediet voor de realisatie van de werkzaamheden op basis van de DO-raming. Soms worden de verplichtingen voor de realisatie later aangegaan. Na de DO-fase vindt er in principe geen bestuurlijke besluitvorming meer plaats. Dit is afhankelijk van wanneer de verplichtingen voor de realisatie worden aangegaan. In de besteksfase wordt een bestek gemaakt dat een contractstuk is voor de aannemer en geen politiek relevante nieuwe informatie bevat. Bij de gunning is er geen bestuurlijke besluitvorming, tenzij de aanbestedingsresultaten het beschikbare krediet te boven gaan. Bij significante ontwikkelingen die afwijken van uitgangspunten en/ of eerdere besluitvorming wordt in overleg met de bestuurlijk opdrachtgever bepaald of (tussentijds) bestuurlijke besluitvorming gewenst is. Invoegen van fases Zoals al is opgemerkt, kunnen wel meer fases worden ingevoegd dan in de bovenstaande faseringen is aangegeven, maar in principe niet minder fases. En langs die lijn kunnen er ook meer ambtelijke en bestuurlijke beslismomenten worden ingevoegd, maar in principe niet minder. Zo is er soms na de aanbestedingsfase ook nog bestuurlijke besluitvorming wenselijk. In dat geval wordt dat specifieke beslismoment toegevoegd. De verschillende fases kunnen elk voor zich ook onderverdeeld worden in subfases, om zo deze fases gestructureerd aan te kunnen pakken. Het hanteren van minder of andere fases dan in het model, is slechts mogelijk wanneer de projectmanager de redenen daarvoor inclusief de consequenties ervan vastlegt in het projectplan. De ambtelijk opdrachtgever dient dit te bekrachtigen. Desgewenst moet ook de bestuurlijk opdrachtgever om akkoord worden gevraagd. Op de beslismomenten tussen de fases wordt de fasering zonodig herijkt. 12

13 Gebiedsontwikkeling als kapstok voor projecten Regelmatig hebben projecten nauwe raakvlakken of zijn ze zelfs van elkaar afhankelijk. Gebiedsontwikkelingen vormen vaak een combinatie van de vier basistypen projecten, omdat er verschillende projecten onder vallen. Dat vraagt om het zorgvuldig en in samenhang managen van deze projecten. Het is de verantwoordelijkheid van de betrokken projectmanagers, van de gebiedsontwikkeling en van de onderliggende projecten, om te bezien welke andere projecten invloed hebben op het eigen project en op welke projecten het eigen project invloed heeft. In hun projectplannen beschrijven zij hoe de afstemming tussen de projecten plaatsvindt, onder meer wat betreft de scope van de projecten, het managen van de onderlinge afhankelijkheden, de fasering en de besluitvorming. De fasering van een gebiedsontwikkeling, zoals is vervat in het Besluitvormingsmodel Projecten Rotterdam (BPR), vormt in principe de kapstok voor alle fysieke projecten. Hierin worden namelijk onder meer de ruimtelijke ordening, stedenbouwkundige, programmatische en financiële randvoorwaarden vastgelegd voor alle projecten die in het betreffende gebied gerealiseerd worden. van vastgoedontwikkeling, buitenruimteprojecten en infrastructurele projecten. Vastgoedontwikkeling, buitenruimteprojecten en infrastructurele projecten worden ontwikkeld binnen de randvoorwaarden die zijn vervat in de eerste fases van de gebiedsontwikkeling en die worden gemanaged in de grondexploitatie in uitvoering. Uitgaande van die randvoorwaarden worden de projecten gemanaged conform hun eigen, specifieke projectfaseringen. Dit gebeurt in samenhang met de overkoepelende fasering voor de gebiedsontwikkeling. Mede met het oog op de doorgaans lange doorlooptijd van een gebiedsontwikkeling niet zelden beslaat deze tien tot twintig jaar - zal het overkoepelende projectplan voor de grondexploitatie in uitvoering regelmatig herijkt moeten worden op basis van nieuwe inzichten en veranderende omstandigheden in het gebied of de omgeving. Grote wijzigingen worden voorgelegd aan het College en de actuele stand van zaken wordt verwerkt in het jaarverslag van de betreffende cluster(dienst) dat ter goedkeuring naar het College gaat. Het jaarverslag van betreffende cluster(dienst) wordt op zijn beurt weer verwerkt in het jaarverslag van de gemeente, dat aan de Raad wordt gezonden. Ten opzichte van het oorspronkelijke BPR is een aanpassing gemaakt. De fases bouwplan/inrichtingsplan en uitvoering zijn samengevoegd in de fase grondexploitatie in uitvoering. Deze fase bestrijkt vaak vele jaren en in feite worden in deze fase allerlei projecten opgestart en gerealiseerd, die als het om projecten van de gemeente gaat de faseringen van vastgoedontwikkeling, buitenruimteproject en infrastructureel project volgen. Daarom is de fase bouwplan/inrichtingsplan niet meer apart weergegeven. Wat in deze fase gebeurt, is opgenomen in de faseringen Het stedenbouwkundig plan voor de gebiedsontwikkeling is het plan dat ten grondslag ligt aan het bestemmingsplan. Het is op grondexploitatie-/gebiedsniveau en dus globaal van aard. Aan het begin van de grondexploitatie in uitvoering is het bijbehorende bestemmingsplan minimaal in voorbereiding, bij voorkeur al in procedure en idealiter reeds vastgesteld. Met het besluit dat de grondexploitatie in uitvoering gaat, is ook het besluit tot uitwerking in onderliggende (deel)projecten genomen. Niet alle projecten worden echter tegelijkertijd uitgewerkt. 13

14 Aparte profilering van projecten binnen een gebiedsontwikkeling Projecten binnen een gebiedsontwikkeling worden momenteel niet altijd als aparte projecten gemanaged en geprofileerd. Ze worden in die hoedanigheid vaak deelprojecten genoemd. Dit is soms met name het geval bij locatieontwikkelingen. Ook dit zijn volwaardige projecten en daarvoor gelden in dat geval dezelfde uitgangspunten en principes als hiervoor en hierna beschreven. De omvang en complexiteit bepalen in welke vorm dit gebeurt. Zeker wanneer deze (deel)projecten groot en complex zijn en/of een hoge politieke / bestuurlijke gevoeligheid kennen, zijn dit redenen om ze goed te managen en apart of aanvullend te profileren en te rapporteren in bijvoorbeeld de Monitor Grote Projecten of Regeling Risicovolle projecten. Dit betekent onder meer dan ook dat hiervoor met projectplannen, projectfaseringen en beslismomenten wordt gewerkt. Ook bij de start van deze (deel)projecten is vaak bestuurlijke besluitvorming nodig, niet alleen bij de uitgifte van de grond. Per (deel)project wordt een Stedenbouwkundig Programma van Eisen (hierna: SPvE) opgesteld waarmee het globale stedenbouwkundige plan wordt uitgewerkt. Met het oog op hun bijzondere positie binnen een gebiedsontwikkeling is de plaats van locatieontwikkelingen binnen die gebiedsontwikkeling als volgt gevisualiseerd: Gebiedsontwikkeling 1 Visie Masterplan Stedebouwkundig plan 2 3 Grondexploitatie in uitvoering Nazorg: gebruik, beheer, onderhoud Evaluatie Locatieontwikkeling 1 Planbegeleiding Definitie Initiatief (incl. SPvE) PvE/VO DO Voorbereiding (bestek) Realisatie Nazorg Locatieontwikkeling x Planbegeleiding Definitie Initiatief (incl. SPvE) PvE/VO DO Voorbereiding (bestek) Realisatie Nazorg 14

15 Bij dit model past enige toelichting. De rol van de gemeente bij locatieontwikkelingen is er vooral een van planbegeleiding (de uitvoering is immers in particuliere handen). Desondanks is er een aantal beslismomenten te onderscheiden dat ook hierbij een rol speelt. De onderstaande nummers refereren aan de volgnummers in de figuur: 1. het masterplan moet altijd bestuurlijk worden vastgesteld. Ook het in uitvoering gaan van de grondexploitatie is een bestuurlijk besluit. Niet elk masterplan hoeft echter te worden uitgewerkt in een stedenbouwkundig plan; dit is afhankelijk van de grootte en complexiteit van de gebiedsontwikkeling; 2. dit is uitsluitend een bestuurlijk besluitvormingsmoment als het plan niet past binnen het bestemmingsplan en hiermee een postzegelbestemmingsplan wordt opgestart. Het vaststellen van het SPvE is soms een bevoegdheid van de deelgemeente; 3. besluit tot verkoop is een mandaat van de directeur Gebiedsontwikkeling. Deelgemeenten hebben adviesrecht. Alleen als het niet passend is binnen de kaders of indien het politiek-bestuurlijk gevoelig is, is bestuurlijke besluitvorming vereist. 15

16 Zelfstandige projecten buiten een gebiedsontwikkeling Vastgoedontwikkeling, buitenruimte- en infrastructurele projecten kunnen ook zelfstandig worden gerealiseerd, zonder dat ze deel uitmaken van een bredere gebiedsontwikkeling. In dat geval vindt er voorafgaand aan de toets op vigerende plannen een toets plaats op de vraag of die projecten kunnen worden ontwikkeld als op zichzelf staande trajecten. Daarnaast wordt getoetst of er aangrenzend andere (gebieds)ontwikkelingen plaatsvinden waarvoor visies, masterplannen of stedenbouwkundige plannen in de maak zijn. Projecten kunnen aanleiding vormen om de randvoorwaarden voor het betreffende gebied te herzien en om het daarvoor benodigde voortraject, inclusief besluitvorming, te organiseren. In dat geval treedt wederom de fasering voor de gebiedsontwikkeling in werking. 16

17 Aspecten bij de afsluiting van een project Bij de afsluiting van een project zijn diverse zaken van belang. We zetten ze aspectsgewijs op rij. 1. De oplevering van het projectresultaat conform de gemaakte afspraken tussen projectmanager en opdrachtgever. 2. De adequate overdracht van het projectresultaat aan de beheerorganisatie, op een dusdanige wijze dat deze het opgeleverde resultaat op een goede manier kan (laten) gebruiken, beheren en onderhouden. 3. De oplevering van een afgerond projectdossier, met daarin onder meer die inhoudelijke stukken die van belang zijn voor een goed gebruik, beheer en onderhoud van het projectresultaat, alsmede de eindrapportage over het project (waarin onder meer aandacht wordt besteed aan de financiële afsluiting van het project, de wijze van overdracht en de eventuele restpunten voor de nazorgfase). 4. De evaluatie van het project. In deze evaluatie wordt met name aandacht besteed aan de leerpunten die uit het project kunnen worden gedestilleerd, ten behoeve van de betrokken diensten en de projectorganisaties van toekomstige, vergelijkbare trajecten. 5. Décharge van de projectmanager voor het project. 17

18 18

19 Beslissen in en over projecten Waar gaat dit thema over? Dit thema gaat over de besluitvorming in projecten. Het is belangrijk om die besluitvorming goed te organiseren, en wel zo dat voor alle betrokkenen helder is hoe de besluitvorming loopt en welke rol zij daarin hebben. Daarbij is het cruciaal de besluitvorming vast te leggen in beslisdocumenten, op basis waarvan de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever hun go of no-go kunnen geven. Wat willen we hiermee bereiken? Inrichting en uitvoering van een heldere besluitvorming is nodig om de volgende doelen te realiseren: expliciete en goede besluiten door de ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever over de start van projecten, de (wijze van) continuering bij faseovergangen en de (tussentijdse) beëindiging van projecten; duidelijkheid bij betrokkenen (intern en extern) over de wijze van besluitvorming en over de aspecten die vast zijn gelegd in eerdere fases (waarop in principe niet meer terug wordt gekomen in latere fases); snellere besluitvorming door minder onduidelijkheden en misverstanden over wie waarover besluit of door onheldere of niet vastgelegde besluiten, waarop in latere fases teruggekomen wordt. Dit komt een beheerste uitvoering ten goede, waarin de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever én de projectmanager grip hebben op het project. Wie heeft welke rol om deze doelen te bereiken? Projectmanagers stemmen met de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever af hoe de besluitvorming plaatsvindt in het project. Zij leggen deze vast in het projectplan. De projectmanager maakt beslisdocumenten en zo nodig tussentijdse rapportages. De ambtelijk opdrachtgever stelt deze vast. Deze legt op zijn beurt beslisdocumenten ter besluitvorming voor aan de bestuurlijk opdrachtgever. De bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever geven helder aan over welke aspecten zij op welke manier beslissingen willen nemen en hoe zij de besluitvorming willen laten verlopen. Op basis hiervan nemen zij op hun eigen niveau ook daadwerkelijk besluiten. Wat reikt de Rotterdamse Standaard aan? De Rotterdamse Standaard maakt duidelijk over welke aspecten op welke manier besloten moet worden in projecten. Daarvoor reikt de standaard drie bouwstenen aan: (1) vier typen projectfaseringen met duidelijke beslismomenten, (2) heldere rolbeschrijvingen voor de bestuurlijk opdrachtgever, de ambtelijk opdrachtgever en de projectmanager (met daarin taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden/ mandaat) en (3) formats voor projectplannen, beslisdocumenten en tussentijdse rapportages. 19

20 Duidelijke besluitvorming: wie beslist waarover? Het is van groot belang dat bij alle projectbetrokkenen en overige belanghebbenden een eenduidig beeld bestaat van wie waarover in welke fase beslist. Dat zijn zaken die in goed overleg tussen de bestuurlijk opdrachtgever, de ambtelijk opdrachtgever en de projectmanager moeten worden bepaald. Heldere afspraken die luid en duidelijk worden gecommuniceerd, opdat hierover bij alle betrokkenen een eenduidig beeld bestaat en er een goede sturing kan plaatsvinden. Voor de beslismomenten legt de projectmanager beslisdocumenten voor aan de bestuurlijk opdrachtgever en de ambtelijk opdrachtgever. Zo waarborgt hij naar beste kunnen dat op het juiste niveau de juiste beslissingen over de voortgang van het project worden genomen. Voor de bestuurlijk opdrachtgever heten deze beslisdocumenten agendaposten. In deze agendapost dient duidelijk te zijn dat het project conform de RSPW werkt. Uitzonderingen op de RSPW dienen expliciet opgenomen te worden. Tussentijds worden de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever op de hoogte gehouden met periodieke en ad hoc-rapportages. Met het oog op de voortgang van het project en de continuïteit van de personele bezetting van de projecten is doorgaan tijdens de faseovergangen vaak wenselijk. Besluitvormingsprocessen kunnen veel tijd in beslag nemen en deze tijd zou verloren gaan voor het project als tijdens de faseovergangen niet verder gewerkt kan worden. Bovendien zijn medewerkers vrijgemaakt voor een project en ook deze tijd (en mogelijk het commitment) zou dan verloren gaan. Op de beslissingsbevoegdheden van opdrachtgevers en projectmanagers wordt in de Rolbeschrijvingen Projectmatig werken (zie subthema Besturing van projecten) uitgebreid ingegaan.. Doorgaan met de volgende fase tijdens de besluitvorming over afronding van de vorige fase is toegestaan, echter nadat de ambtelijk en zonodig de bestuurlijk opdrachtgever daarvoor toestemming hebben gegeven. De projectmanager maakt daarvoor inzichtelijk wat de reden, de consequenties, de mogelijke risico s en de eventuele beheersmaatregelen zijn. De bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever kunnen ook besluiten om niet door te gaan en het project tijdelijk stil te leggen. 20

21 Standaard formats voor projectdocumenten: projectplan, beslisdocument en voortgangsrapportage Om goed grip te kunnen houden op onze projecten en de voortgang daarvan, is het nodig van tijd tot tijd zaken met elkaar vast te leggen. Volgen de Rotterdamse Standaard voor projectmatig werken doen we dat in projectplannen, beslisdocumenten en voortgangsrapportages. Hiervoor zijn standaard formats vastgesteld en beschikbaar op het intranet. Deze formats vormen uniforme documenten, voor de fysieke sector met een eenduidig taal- en begrippenkader. Het gebruik moet tot beter doordachte en uitgevoerde projecten leiden, met een kwalitatief betere besluitvorming. Functie van de documenten in een notendop Het projectplan is bedoeld om de belangrijkste betrokkenen inzicht te geven in de aanpak van het gehele project en, gedetailleerd, de eerstkomende fase. Het maakt verantwoordelijkheden, bevoegdheden, verwachtingen en afspraken over het project expliciet. Het legt deze vast zodat erop teruggevallen kan worden bij onduidelijkheden of veranderende inzichten. Het dient als communicatie- en overdrachtdocument. Zo zorgt het projectpan dat iedereen hetzelfde werkt. Het beslisdocument is bedoeld om de gewenste besluitvorming te laten plaatsvinden door de ambtelijk en (indien van toepassing) de bestuurlijk opdrachtgever. Bij bestuurlijke besluitvorming heet dit document een agendapost. Het beslisdocument wordt gebruikt bij: (een) tussentijds gevraagde beslissing(en) gedurende een fase; beslissing ter afsluiting van een fase, en: beslissing om een nieuwe fase te starten. De voortgangsrapportage is bedoeld om de belangrijkste betrokkenen tussentijds inzicht te geven in de stand van zaken in het project en om zo nodig bijsturing te laten plaatsvinden. De rapportage kan periodiek en ad hoc worden ingezet ter ondersteuning van de communicatie tussen bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever en projectmanager. Voor grote projecten die in de Monitor Grote Projecten of regeling Risicovolle projecten zijn opgenomen, wordt deze monitor gebruikt als voortgangsrapportage (4e en 8e maandrapportage). In elke periode gaat deze naar de betreffende directie binnen de fysieke sector en naar het College en de Raad. Je kunt ervoor kiezen om daar bovenop tussentijds te rapporteren aan de ambtelijk opdrachtgever door middel van een rapportage in het format van de voortgangsrapportage. Verhouding met eerdere formats De betrokkenen hebben de formats met veel zorg ontwikkeld. Hier en daar zijn er in de toelichting aanvullende hulpvragen opgenomen die het gebruik ervan kunnen vergemakkelijken. Wijze van invulling specifiek per project De formats gelden voor alle fysieke projecten. Afhankelijk van het soort, de omvang en de complexiteit van het project, worden zaken uitgebreider of beknopter beschreven (voor echt kleine projecten is een uitgeklede versie beschikbaar). Dit is aan de projectmanager, in afstemming met de opdrachtgever. Het beschrijven van een project moet vooral niet meer tijd gaan kosten dan het doen van het project zelf. 21

22 Waarom willen we deze documenten? Om verschillende redenen zijn deze documenten belangrijk: we hebben beter grip op de aanpak en voortgang van onze projecten: we kunnen allemaal naslaan waar het project over gaat, hoe het wordt aangepakt en hoe het ervoor staat; impliciete afspraken tussen opdrachtgever en projectmanagers worden expliciet, waardoor we elkaar hierop kunnen aanspreken, bijvoorbeeld als het gaat om: - wanneer levert een project wat op en tegen welke condities (tijd, geld, kwaliteit), - de marge die de opdrachtgever en de projectmanager hebben om bepaalde beslissingen te nemen, - de keuze voor een bepaalde aanpak van het project, - de besluiten die door de projectmanager aan de opdrachtgever worden voorgelegd voordat doorgewerkt wordt, - de tijdige aankondiging van mogelijke overschrijdingen, inclusief de manier waarop daarmee wordt omgegaan; idem voor de impliciete afspraken met onze bestuurlijk opdrachtgevers, bijvoorbeeld bij: - het tijdig ter beschikking stellen van de benodigde projectmiddelen, - de regelmatige beschikbaarheid voor overleg, - het bestuurlijk vastleggen van gedachten over inhoud en aanpak, - het nemen van beslissingen en zich daaraan houden; de documenten maken duidelijk wie waar wel en niet voor verantwoordellijk is; denk aan vragen als: - wie heeft welke beslissingen genomen, en wanneer, - mag ik daar wel of niet goedkeuring aan geven, - behoort dat nu wel en niet tot de scope, - wie is verantwoordelijk voor de consequenties van deze beslissing; aan een auditor kunnen we verantwoorden hoe de loop van het project is (geweest); wanneer het project om wat voor reden dan ook moet worden overgedragen, kan je opvolger zonder tijds- en informatieverlies meteen door. Hiermee borgen we de continuïteit van projecten; als de documenten het resultaat zijn van een gezamenlijke inspanning van het projectteam, zorgt het voor een groter wij-gevoel met meer eigen verantwoordelijkheid. 22

23 Samenvattend: eenduidige faseringen en heldere besluitvorming Uit dit hoofdstuk mag duidelijk geworden zijn waarom het belangrijk is om voor een eenduidige projectfasering te kiezen. Dit maakt het project beheersbaar en inzichtelijk en de beslissingsbevoegdheden liggen duidelijk op tafel. Toch ontslaan de vier projectsoorten met elk hun eigen fasering niemand van het eigen gezond verstand en het zoeken naar maatwerk. De Rotterdamse Standaard voor projectmatig werken reikt met het model met faseringen een leest aan waarmee het project van passend schoeisel kan worden voorzien. Schoeisel waar enige rek in zit. Om het aloude sprookje maar eens aan te halen: een hiel bijsnijden omdat die in een star, glazen muiltje moet passen, leidt tot een project dat niet echt lekker zal lopen. We hebben tot nu toe de opdrachtgever en de projectmanager in beeld gebracht, hun zeggenschap binnen de projectorganisatie omschreven en deze per projectfase gespecificeerd. Rond de bouwhekken van het project en de geografische grenzen van een gebiedsontwikkeling, draaien de wereld en het dagelijkse leven echter door. Waarmee dienen opdrachtgevers, projectmanagers en andere projectbetrokkenen zoal rekening te houden? Vormt alles wat niet van tevoren is bedacht automatisch een risico voor het project? Daarop richt zich het volgende thema van de Rotterdamse Standaard voor projectmatig werken. De projectfaseringen aanpassen, dat mag dus. Zij het in beperkte mate en wel met goede redenen onderbouwt en door de daartoe bevoegde mensen bekrachtigd. Dat geldt ook voor de voortgang van het project, die soms niet kan wachten tot een besluitvormingsproces in al zijn zorgvuldigheid is afgerond. 23

24 24