"AEO, douanebeleving van declarant naar boardroom"

Transcriptie

1 "AEO, douanebeleving van declarant naar boardroom" Michel J.M.M. de Haas 2008/ 2009

2 Inhoudsopgave Voorwoord Inleiding Hoofdstuk 1 In perspectief Blz Inleiding Blz Corporate Governance Blz Corporate Governance en Douane Blz 7 Hoofdstuk 2 ERM Blz ERM Blz ERM en Douane Blz Goed geregeld, of toch niet? Blz 13 Hoofdstuk 3 Naar een nieuwe orde Blz Horizontaal Toezicht Blz Horizontaal Toezicht en Douane Blz Secure Trade lanes Blz AEO Blz 19 Hoofdstuk 4 Conclusie Blz 23 Literatuurlijst Blz 25 1

3 Voorwoord Gedurende het onderwijsjaar 2008/2009 volgde ik de door de Stichting Europese Fiscale Studies, verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, aangeboden opleiding post master Douane. Na het volgen van de hoorcolleges van deze opleiding wordt de cursisten gevraagd, mede in het kader van de formele afronding, een verhandeling te schrijven over een onderwerp wat nauw verbonden is met het (Europese) Douanerecht. In januari 2009 had deze verhandeling afgerond en beoordeeld moeten zijn maar door omstandigheden was ik niet in de gelegenheid tijdig aan deze eis te voldoen. Ik ben verheugd dat ik alsnog in de gelegenheid ben gesteld om mijn verhandeling te schrijven en daarmee de post master Douane formeel en naar behoren af te ronden. 2

4 Inleiding Globalization has completely changed both the risks organizations face and their management of those risks. When you re no longer making things in Lancaster, Pennsylvania, for example, but in Bangladesh, or Marissa, or Hong Kong, you ve got risks, along with opportunities, along the entire value chain... Vice President Financial Operations Specialty Retailer Riskmanagement, in algemene zin, heeft de laatste jaren enorm aan betekenis gewonnen. Het is onlosmakelijk verbonden aan de inmiddels zo vertrouwde term corporate governance, het toverwoord dat het begrip vertrouwen in ondernemingen van haar fundamenten moet voorzien. Hierbij gaat het niet alleen om de verhoudingen tussen (besturen van) ondernemingen en hun stakeholders (toezichthouders, aandeelhouders en andere belanghebbenden) maar ook over de wijze waarop inhoud wordt gegeven aan de begrippen sturen, beheersen, controleren en toezicht houden. In Nederland wordt de basis voor corporate governance in belangrijke mate gevormd door de Amerikaanse Sarbanes Oxley Act ( SOx ) 1 en de veelbesproken (Nederlandse) code Tabaksblat. 2 Deze laatste benadert corporate governance vanuit een heel andere hoek. Waar SOx een welhaast afschrikwekkend karakter heeft legt de code-tabaksblatt de nadruk op vrijwillige naleving van relevante wet- en regelgeving. De laatste, hieraan gerelateerde, ontwikkelingen op dit terrein zijn de opkomst van nieuwe handhavingstrategieën. Volgens de Tilburgse hoogleraar Belastingrecht Essers is er een stille (fiscale) revolutie gaande onder de vlag van horizontaal toezicht 3, een reactie van de overheid op een samenleving die juridiseert, individualiseert en mondialiseert. Strategieën die leiden tot een verschuiving van verantwoordelijkheden van de overheid naar de burger én de onderneming. 4 En in het licht van die strategieën en de (internationale) functie die zij heeft in zowel maatschappelijke, economische, als fiscale zin, wil ik trachten te duiden waar we nu staan met de betekenis van dit al voor het Douanerecht in het 1 Sarbanes-Oxley Act of De Nederlandse Corporate Governance Code (2003) 3 P.H.J. Essers, Horizontaal toezicht: een stille revolutie, WFR 2008/3 4 Uit: Tax Control Framework, mr drs R.A. van der Laan en mr A.J.K. Weerman (WFR 13 november

5 algemeen en de rol van een vrij nieuw onderdeel in het bijzonder, het begrip AEO 5. AEO is, simpel gezegd, eigenlijk een keurmerk voor bedrijven. Ontstaan uit de internationale roep om beveiliging van internationale handels- en goederenstromen. Bedrijven die heel vergaande beveiligingsmaatregelen hebben getroffen en een grote mate van interne controle op operationale processen hebben, kunnen daarmee een predicaat verwerven. Dat predicaat bevestigt hun status van veilige marktdeelnemer. AEO komt verderop in deze verhandeling wat uitgebreider aan bod. Was het douane aspect tot voor kort nog met name iets voor de enkele specialist in het bedrijfsleven, met de komst van andere regelgeving (ook in internationale context), het Nederlandse horizontaal toezicht en AEO, is in toenemende mate een rol weggelegd voor het bestuur van de onderneming. Waar het managen voorheen zag op het (reactief) blussen van brandjes, gaan we nu naar een volwassen systeem om het ontstaan van die brandjes überhaupt te voorkomen. Daarmee wordt de douanebeleving binnen het bedrijfsleven eigenlijk uit zijn (vaak zeer ondergeschikte) rol van nevenfunctie gehaald en veeleer tot een management issue verheven. Maar tegelijkertijd moeten we constateren dat AEO nog geen garantie biedt op een optimale douanebeleving. Dat AEO op sommige punten overschat wordt en niet datgene biedt waar het feitelijk ook om zou moeten gaan, namelijk kennis van zaken en optimale beheersing van douane gerelateerde risico s, met name op directieniveau. En dus het riskmanagement binnen het bedrijfsleven, voor zover dat ziet op douanehandelingen en daaraan gekoppelde risico s, nog altijd onvoldoende op orde lijkt. En tegen die achtergrond rijst daarmee de vraag of douanewetgeving wel thuishoort onder het inmiddels zo gekoesterde begrip horizontaal toezicht. En daarmee kom ik tot het feitelijke onderwerp van deze verhandeling, AEO, douanebeleving van declarant naar boardroom maar wel te kort door de bocht. 5 Authorized Economic Operator 4

6 Hoofdstuk 1 In perspectief 1.1 Inleiding Van oudsher geven uiteenlopende gebeurtenissen aanleiding tot het instellen van toezicht. Of juist tot het aanscherpen van bestaand toezicht. Doorgaans zijn dat gebeurtenissen met een grote maatschappelijke impact, hoewel ze totaal verschillend van aard kunnen zijn. Te denken valt hierbij aan gebeurtenissen met een sterk financieel karakter, zoals de Enron affaire in de Verenigde Staten en dichter bij huis het rumoer rond de financiële verslaglegging van het Ahold concern. Maar ook terroristische aanslagen, zoals de 9-11 aanvallen op de Verenigde Staten en later de aanslagen in Madrid en Londen, hebben grote gevolgen gehad voor het (versneld) ontwikkelen van nieuwe regelgeving of het aanscherpen van bestaande regelgeving. Niet alleen de gebeurtenissen zelf hadden een wereldwijde impact, de gevolgen ervan voor wet- en regelgeving hadden dat evenzeer. Al dit soort zaken hebben gemeen dat er toezicht ingesteld wordt of bestaand toezicht (zwaar) wordt verscherpt. Die toezichtstaak ligt veelal in handen van de overheid en leidt in de meeste gevallen tot het instellen van een scala aan wet- en regelgeving. Niet zelden overigens is daarbij sprake van overkill en wordt de hoeveelheid regelgeving meer als ballast ervaren dan als (zinvolle) maatregel. Vaak worden toezicht en handhaving als één gezien maar dat is per definitie onjuist, of tenminste ongenuanceerd. Waar toezicht betekenis heeft in de zin van het erop toezien dat iets wel of niet gebeurt (of juist voorkomen wordt), is handhaving direct verbonden aan de norm, aan de regel- of wetgeving die nageleefd dient te worden. Waarbij toezicht overigens (procedureel) wel weer onderdeel kan zijn van de handhaving. Juist de laatste jaren neemt de roep om het verminderen van de regeldruk vanuit de maatschappij toe. Vooral vanuit het bedrijfsleven wordt sterk aangedrongen op het terugdringen van de immer groeiende berg regelgeving die haar pad kruist en waar met name de overheid het creatieve monopolie heeft. Zij moeten namelijk in toenemende mate voldoen aan steeds meer wet- en regelgeving en hun compliance, volgens de Belastingdienst 6 te definiëren als de bereidheid tot nakoming van wettelijke verplichtingen, is een niet meer weg te denken topic geworden in menige directiekamer. 6 Belastingdienst Beheersverslag

7 1.2 Corporate Governance En zo nam (en neemt) de inmiddels breed gedragen maatschappelijke druk op ondernemingen toe, om in afdoende mate te voldoen aan wet- en regelgeving. De wetgever wilde bepaalde gedragingen stimuleren en ongewenst gedrag ontmoedigen. Men moest weer op ondernemingen kunnen vertrouwen en dat uitgangspunt ligt ten grondslag aan de inmiddels alom gebruikte term corporate governance. Voor de goede orde, corporate governance wordt veelal in verband gebracht met (zeer grote) ondernemingen, doorgaans ondernemingen met een (internationale) beursnotering maar dat past niet meer in het moderne tijdsbeeld. Ik beschouw corporate governance als doordacht, verantwoord en betrouwbaar bestuur, in acht te nemen door iedere zichzelf respecterende ondernemer. Dat aan corporate governance bepaalde wetgeving ten grondslag ligt (zie mijn algemene inleiding) doet hieraan niets af. De essentie blijft dat ondernemingen, van welke omvang ook, compliant willen zijn met voor hen geldende wet- en regelgeving en daarmee vertrouwen wekken. Maar ook critici roeren zich. De term corporate governance mag dan behoorlijk aan gewicht gewonnen hebben, het heeft inmiddels heel veel discussie opgeleverd en evenzeer de vraag doen rijzen of het wel een bruikbaar en betrouwbaar instrument is om naleving af te dwingen of die te verbeteren. Compliant zijn heeft ook aspecten in zich die met integriteit te maken hebben en dat nu, is een niet of moeilijk te meten begrip. Op hoofdlijnen kent corporate governance twee elementen, namelijk vertrouwen (wat je moet verdienen door gedrag) en controle. Het eerste element leek enige tijd geleden ten onder te kunnen gaan aan zijn complexiteit. Het was niet alleen niet meetbaar maar was ook voer voor filosofen. Veel liever spraken we over het control element omdat daar veel meer meetbare factoren in zaten. Maar juist de eerste is de laatste twee jaar (althans in Nederland) weer helemaal actueel geworden, feitelijk met dank aan een nieuwe (handhaving-)strategie van de overheid. Maar daarover meer in 3.1. We kunnen er niet onderuit. Om te kunnen bepalen of ondernemingen compliant zijn met de voor hen geldende wet- en regelgeving, ergo duurzaam aan hun verplichtingen voldoen, moeten zij in hun ondernemingsstructuur meet- en controle instrumenten inbouwen, hetgeen tot uiting komt in maatregelen voor risicobeheersing ( riskmanagement ) en in controlemaatregelen in algemene, operationele en financiële zin. Het model wat hierbij wereldwijd veelvuldig aangehaald wordt en de basis vormt voor heel veel ERM 7 processen, is het COSO 8 -model. 7 Enterprise Risk Management 6

8 Dit model is in de Verenigde Staten ontwikkeld en behandelt de interne beheersingsproblematiek als een onderdeel van het gehele bedrijfsproces. Compliance speelt bij die interne beheersing een voorname rol en veel belang wordt gehecht aan de inrichting van een control environment, met niet alleen aandacht voor de ingebouwde, reguliere controle-instrumenten (AO, procedures, protocollen) maar ook voor de zogenaamde soft controls (gedrag, de beleving van waarden en normen). 1.3 Corporate Governance en Douane Corporate Governance staat samengevat voor betrouwbaar besturen. Dat betekent dat het management van een onderneming veel inspanning zal (moeten) steken in interne beheersmaatregelen. Men zal volledig in control willen zijn waarmee ook een hoog niveau van compliance zal worden bereikt. De titel van deze paragraaf legt een verband tussen corporate governance en de uitvoering die gegeven wordt aan het Douanerecht (of de invulling zoals die gegeven wordt aan de Douanefunctie in veel ondernemingen). De Douane zelf vereist van eenieder die direct of indirect met de invoer van goederen te maken heeft, dat zij op zodanige wijze administratie voert, dat te allen tijde rechten en verplichtingen alsmede de voor de heffing van de rechten bij invoer overigens van belang zijnde gegevens hieruit duidelijk blijken 9. Dat is een harde eis ten aanzien van iedere onderneming die zich op het terrein van het Douanerecht begeeft, althans direct of indirect betrokken is bij de invoer van goederen en daarmee onderworpen wordt aan de heffing van rechten van invoer 10. Aan die eis wordt in de meeste gevallen (gelukkig) gehoor gegeven en in een beperkt aantal gevallen wordt daarnaast zelfs een heuse Customs Manager benoemd die als expert heet te gelden en het bedrijf behoedt voor nietcompliante handelingen of gebeurtenissen. Men zou geneigd zijn te denken dat daarmee de corporate governance gedachte gediend is. We hebben een deugdelijke administratie en (controle-)procedures en een ervaren manager die verantwoordelijk is voor naleving van alle regels (zowel intern als in het licht van wet- en regelgeving), dus we zijn in control en voeren een betrouwbaar beleid op dat terrein. Geheel in lijn dus met de corporate governance gedachte. En toch gaat die gedachte niet helemaal op en lijkt ze zelfs een stap te ver. Corporate Governance is namelijk gebaseerd op vertrouwen, vertrouwen dat anderen mogen ontlenen aan het gevoerde beleid en juist die gedachte staat 8 Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commision 9 Artikel 8, lid 1 Douanewet (oud). Onder de Algemene Douanewet zijn de bepalingen hieromtrent uit het Communautair Douanewetboek van overeenkomstige toepassing verklaard 10 Zie ook reikwijdte artikel 1 Douanewet (oud) en artikel 1 Wet op de accijns 7

9 haaks op de wijze waarop dit (overigens al helemaal in internationale context) binnen het Douaneapparaat werd beleefd. Sinds jaar en dag heeft de Douane zelf ook een bijzonder goed uitgerust controleapparaat waarmee men de naleving van ter zake doende wet- en regelgeving controleert en haar handhavingsbeleid uitvoert. Er is in Nederland weliswaar een kentering gaande (zie 3.1 en verder) maar Douanediensten in Europa hebben behoorlijk veel (soms zelfs politionele) controletaken die zich overigens over een breed scala aan regelgeving uitstrekt en veel verder gaat dan louter heffing op goederen die ten invoer worden aangegeven. Behalve dat is sprake van veelomvattende bevoegdheden bij de uitoefening van hun controle- en handhavingstaken 11. Andere belastingmiddelen (bijvoorbeeld vennootschapsbelasting) kennen niet alleen een heel andere wijze van controle en handhaving 12 maar ook de bevoegdheden zijn van een andere aard en omvang. Het gevolg hiervan is dat de controle en handhaving door de Douane totaal anders beleefd worden binnen een onderneming. Men gaat ervan uit dat door die controle de douaneafhandeling goed verloopt waarmee de eigen controle of erger, het besef dat die controle optimaal moet zijn aan belang inboet. Door (te groot) vertrouwen in de (fysieke) controleaanpak van de Douane, in combinatie met de gedachte dat bij de onderneming de administratieve organisatie op orde is en het persoonlijke gebrek aan inzicht in de implicaties van bepaalde fouten of onjuiste handelingen, kan er op het hoogste niveau binnen de onderneming een klimaat van onderschatting en zelfs nonchalance ontstaan. Veel ondernemingen hebben weliswaar vakkennis in huis, doorgaans op het niveau van een declarant maar die is daarmee nog niet gelijk een goede risk - en (tax-)compliance manager. Simpelweg omdat de specialist in kwestie doorgaans opgeleid is als douanedeclarant, daarmee overigens uitstekend de operationele douane compliance kan verzorgen maar ingebed is in de dagelijkse operationele organisatie en geen directe lijn heeft op managementniveau. Het in control denken onder bestuurders richt zich ook helemaal niet op douanerechtelijke aspecten, ondanks de grote variatie aan risico s die daaraan verbonden is. Fiscaliteit is al vaak een geïsoleerd aandachtspunt en door het specifieke karakter van douanewetgeving is het niet eenvoudig daar volledig grip op te krijgen. En, onbekend maakt ook onbemind. En daarmee is de lijn naar een volwassen positie van de douanefunctie ook in de corporate governance afgesneden. Want een goede corporate governance gaat uit van eigen handelen, eigen beleid, op grond waarvan juist vertrouwen dient te ontstaan. 11 Zie o.a. 3 Douanewet (oud) 12 Op de controle en handhavingstechnieken bij andere belastingmiddelen ga ik in deze verhandeling niet verder in. 8

10 Maar door het kiezen van de verkeerde insteek; vertrouwen op de administratieve organisatie, het ontbreken van voldoende relevante riskmanagement tools en een bedrijfscultuur met een veelal reactieve houding jegens het controleapparaat van de Douane, heeft het Douanerecht in zijn algemeenheid geen betekenis voor het begrip corporate governance. 9

11 Hoofdstuk 2 Enterprise Risk Management 2.1 ERM Na de algemene opmerkingen over corporate governance is het goed stil te staan bij het harde element binnen het begrip, namelijk controle. De beheersing van risico s die het behalen van doelstellingen van een onderneming kunnen bedreigen, vormen een belangrijk onderdeel van het totaalpakket aan te bouwen beheersmaatregelen. En is daarmee dan weer een belangrijke pijler voor de brug die corporate governance heet. ERM vormt een niet onbelangrijk deel van een goed klimaat om compliance te optimaliseren, de risico s te onderkennen en ze te beheersen. Overigens zijn ook andere factoren van belang in een goed compliance-klimaat (te denken valt aan interne factoren zoals de structuur van een onderneming, de bedrijfscultuur, haar filosofie en strategie). Maar ook externe factoren kunnen een rol spelen. Ik beperk me hier tot riskmanagement gerelateerde factoren en dat deel van tax-compliance voor zover dat ziet op de heffing van invoerrechten. Met ERM wordt bedoeld Enterprise Risk Management en er zijn uiteenlopende definities over wat hieronder dient te worden verstaan. Het is een binnen de gehele onderneming ingebed, proactief en continu proces, waarbij vanuit een gemeenschappelijk referentiekader op gestructureerde wijze wordt omgegaan met het beheersen van risico s binnen die onderneming. Risicomanagement is een afgeleide en laat zich definiëren als een gestructureerde en gedisciplineerde benadering om strategie, processen, mensen, technologie en kennis in lijn te brengen om onzekerheden waaraan een onderneming wordt blootgesteld te onderkennen, te inventariseren en te managen 13. Wat hier heel belangrijk is, zijn de termen ingebed, proactief, continu en gedisciplineerd. Deze termen zijn namelijk allemaal direct of indirect verbonden met een heel belangrijke voorwaarde voor deugdelijk riskmanagement, namelijk draagvlak. Draagvlak binnen de onderneming en draagvlak binnen het management van een onderneming, om de noodzaak van goed riskmanagement te zien en daar heel actief en vooral duurzaam inhoud aan te geven. Pas dan ontstaat een klimaat waarbij risico s niet alleen inzichtelijk worden gemaakt maar vooral daadwerkelijk gemanaged worden. 13 KPMG, training riskmanagement voor corporate compliance officers 10

12 2.2 ERM en Douane Er is in Nederland heel veel aandacht voor riskmanagement. Zoals aangegeven bestaan er heel veel definities over wat (goed) riskmanagement nu eigenlijk is. Een belangrijk deel van de discussie gaat over een stuk compliance maar compliance ( letterlijk het willen voldoen aan ) is geen riskmanagement op zich maar een instrument om riskmanagement te optimaliseren. In de dagelijkse douanepraktijk bij ondernemingen gaat de meeste aandacht uit naar het operationele werk, zeg maar het feitelijk verzorgen van douaneaangiften, het afhandelen en indienen van documenten en veel minder naar de risico s zoals die verbonden zijn aan het onderworpen zijn aan douanewetgeving. Op directieniveau, zoals al aangegeven, staat fiscaliteit (laat staan de bij daaronder vallende douaneaspecten) niet hoog op de directieagenda. Op bestuurlijk niveau was er de afgelopen jaren weinig aandacht voor het systematisch beheersen van fiscale (douane-)processen en de daaraan gekoppelde risico s. Het gevaar schuilt dan vervolgens hierin dat op een lager niveau aanwezige control- en beheersfaciliteiten ondergewaardeerd en onderbelicht blijven. Daarnaast doen zich meer vakgerichte verschijnselen voor. De eerste is de roep van de praktijk om een andere vorm van vertegenwoordiging in douanezaken 14. Het was lange tijd gemeengoed bij Nederlandse expediteurs en andere logistiek dienstverleners om opdrachtgevers op indirecte wijze te vertegenwoordigen. Dat betekende dat goederen ten invoer werden aangegeven in naam en voor risico van de aangever (logistiek dienstverlener), waarbij de verschuldigde rechten werden doorbelast aan de opdrachtgever. Dat betekende dat de aangever dus blootgesteld was aan alle risico s die dat met zich meebracht (verkeerde douanewaarde, onjuiste tarifering, ontbreken van vereiste documenten) en behoorlijk schade op kon lopen als gevolg van zijn publiekrechtelijke aansprakelijkheid jegens de douane. Sinds september 2005 faciliteert de Nederlandse douane het gebruik van directe vertegenwoordiging waarmee er een golf van opluchting door logistiek Nederland leek te gaan (andere landen kende deze vorm van vertegenwoordiging al), omdat nu eindelijk geen risico meer gelopen werd, men deed immers in naam en voor rekening en risico van de opdrachtgever aangifte ten invoer en ieder risico was daarmee uitgesloten. Nog afgezien van het feit dat hier civiel-juridisch nog wat op af te dingen is (bij het maken van fouten of ernstige nalatigheid zal men zonder twijfel aansprakelijk gesteld 14 Artikel 5, Verordening (EEG) nummer 2913/92 (Communautair Douanewetboek). Inmiddels is Verordening (EEG) nummer 450/2008 tot vaststelling van het Communautair Douanewetboek (gemoderniseerd douanewetboek) gepubliceerd. 11

13 kunnen worden voor eventuele schade) brengt de vertegenwoordiging nog altijd een grote mate van zorgplicht en verantwoordelijkheid met zich. Niet in de laatste plaats vanwege het feit dat de transport- en logistiek branch wordt geacht zodanig veel kennis van zaken te hebben dat een rechter in menig juridisch geschil logistiek dienstverleners en expediteurs aanmerkt als professioneel marktdeelnemer en dus hoge eisen stelt aan hun kennis, zorgvuldigheid en besef van de risico s die zij lopen 15. En ook in arbitragezaken van bijvoorbeeld brancheorganisaties als FENEX 16 worden opdrachtgevers vaak in bescherming genomen en weegt de aanwezige kennis voor een correcte douaneafhandeling bij de logistiek dienstverlener heel zwaar. Genoemde golf van opluchting gaf aan dat veel ondernemers zich heel goed realiseerden dat zij significante risico s liepen. En toch was het riskmanagement van die ondernemingen niet gericht op voorkoming van incidenten maar had dat een sterk reactieve benadering. Een tweede argument om aan te geven dat douane sterk onderbelicht is in het riskmanagement programma van veel ondernemingen, ligt in de sfeer van de aanwezige kennis. Bij veel bedrijven zijn mensen betrokken bij douanegerelateerde handelingen. Dat kunnen de fysieke goederenstromen zijn of de (onder-)delen van het schriftelijke danwel elektronische proces waarbij voldaan wordt aan douaneverplichtingen. Een aantal van deze mensen is opgeleid als declarant maar een groot aantal mensen verricht deze werkzaamheden zonder een deugdelijke kennis van (douane-)zaken. Vaak omdat ze de werkzaamheden er gewoon bij doen. Als ik de lijn doortrek naar mensen die zich op hoger niveau bezig houden met het Douanerecht (adviseurs, douane inspecteurs) dan blijkt dat een relatief hele kleine groep mensen te zijn die weliswaar (vaak) academisch geschoold zijn maar hun kennis van het Douanerecht niet hebben opgedaan aan een Nederlandse universitaire instelling doch die ontleend hebben aan interne opleidingstrajecten. Al deze feiten geven aan dat het gaat om hele specifieke kennis die bij een relatief kleine groep mensen aanwezig is. Een zodanig kleine groep dat het welhaast onmogelijk is dat gezien het aantal ondernemingen wat direct of indirect met douanewetgeving te maken heeft het een grote aandachtsfactor heeft. Met een toenemende kwetsbaarheid tot gevolg. Al met al lijken er argumenten genoeg voorhanden om (helaas) vast te stellen dat riskmanagement op het gebied van Douanewetgeving slechts in de operationele sfeer (en dus lager in een onderneming) aanwezig zal zijn. Wederom dus op het niveau van een goede AO/IB 17 en daaraan gekoppelde 15 Vgl. LJN 2191 Hoge Raad FENEX, Nederlandse Organisatie voor Expediteurs en Logistiek, de brancheorganisatie van veel expeditiebedrijven en logistiek dienstverleners 17 Administratieve Organisatie / Interne Beheersmaatregelen 12

14 procedures. Maar dat het management daarmee in control is, valt te betwijfelen. 2.3 Goed geregeld, of toch niet? Door de summiere kennis die binnen ondernemingen aanwezig is valt men (behoudens met een beroep op externe specialisten) veelal terug op de interne medewerker die zich beroepshalve bezig houdt met het Douanerecht, in de meeste gevallen een declarant. Men vertrouwt erop dat in douaneafhandeling werkzame mensen hun zaakjes op orde hebben en wel aan de bel trekken indien nodig, of ingeval van incidenten. Daarmee wordt het steeds meer incidentmanagement in plaats van riskmanagement. Want de declarant is vaak ook een eenling binnen het bedrijf. Iemand die in de ogen van collega s uit de logistieke operatie te veel beren op de weg ziet. Hij is de man die vaak op grond van regelgeving vragen opwerpt en op de rem trapt bij het opzetten van een logistiek concept: is aan alles gedacht; om wat voor goederen gaat het; wat is hun herkomst; hebben we de vergunningen om de goederen te mogen ontvangen; zou sprake kunnen zijn van strategische goederen; is er informatie over de (douane-)waarde; wat is de bestemming; onder welk douaneregime worden de goederen geplaatst bij binnenkomst, et cetera. Dat lijken voor de hand liggende vragen, maar in de dagelijkse praktijk zeker bij een groot aantal logistiek dienstverleners gaat de aandacht in het commerciële traject voor het verwerven van opdrachtgevers, met name uit naar logistiek technische aspecten. Opslagcapaciteit, vervoersmodaliteiten, leadtimes, value added services (zoals montage, testing, repair et cetera) en slimme logistieke concepten, krijgen alle aandacht en worden ook nog getoetst op commerciële haalbaarheid. Maar de ervaring leert dat pas in de eindfase van zulke besprekingen, en soms zelfs na het tekenen van de logistieke contracten, er bedacht wordt wat de Douane (en BTW) implicaties zijn van de opgezette structuur. Aan deze vaak voorkomende werkwijze kleven financiële, fiscale (douane) en commerciële risico s. Financieel omdat er wellicht meer diensten moeten worden verricht dan vooraf ingeschat en dat brengt (in een wereld van beperkte marges) druk op de kosten met zich mee. Fiscaal omdat pas bij het opstarten van de logistieke activiteiten voor een specifieke opdrachtgever blijkt welke douane implicaties dat met zich mee brengt en de beoogde handelingen of niet plaats kunnen vinden op grond van het beschikbare pakket vergunningen of vanuit douanetechnisch oogpunt risico oplevert (bijvoorbeeld geen of onbetrouwbare 13

15 informatie over douanewaarde 18 ingeval van voorraadverschuivingen naar EU warehouses). En commercieel omdat het geregeld voorkomt dat er (met name vanuit Douane of BTW optiek) hick-ups ontstaan in de logistieke plannen (en daarmee commerciële ambities) van een opdrachtgever, die in een voortraject besproken hadden kunnen worden. Hier ontstaat dus in het prille begin al een afbreukrisico. Veel ondernemingen hebben declaranten in dienst. Daarnaast maken zij gebruik van (douane-) aangifte programmatuur en de grotere logistiek dienstverleners hebben vaak een geautomatiseerd systeem (DMS 19 ) die doorgaans gekoppeld is aan een WMS 20 waarin de fysieke beheersing van goederenstromen is ondergebracht. Dit laatste is met name van belang ingeval er (douane-)entrepotvergunningen actief zijn. Maar daar ontbreekt vanuit hoger management en bestuur voldoende controle op het functioneren van die douanefunctie. Er wordt vertrouwd op systemen, evenals op de mensen die daarbij betrokken zijn maar de materie leent zich niet voor een afstandelijke houding. Vertrouwen is goed, maar zeker in dit geval is controle beter. 18 Hoofdstuk 3, CDW 19 Douane Management Systeem 20 Warehouse Management Systeem 14

16 Hoofdstuk 3 Vertrouwen 3.1 Horizontaal Toezicht En juist nu doet zich een merkwaardig fenomeen voor. Want vertrouwen is het sleutelwoord geworden in een nieuwe overheidsstrategie. De Belastingdienst wenst het toezicht op de naleving van de belastingwetgeving doelmatig, efficiënt en op rechtvaardige wijze te realiseren 21. Belastingbetalers mogen niet onnodig last hebben van de wijze waarop de Belastingdienst zijn uitvoeringstaak invult. Het gemak ligt bij de burger (ondernemingen daaronder begrepen), de last bij de overheid. De Belastingdienst zet in op verbetering van automatiseringsprocessen en tegelijkertijd moeten belastingplichtigen kunnen vertrouwen op de Belastingdienst. De Belastingdienst wil - aldus de nieuwe strategie handhaven in het heden en op basis van wederzijds vertrouwen afspraken maken over de nakoming van fiscale verplichtingen. Dit nu, wordt horizontaal toezicht genoemd waarbij als kernbegrippen, wederzijds vertrouwen, begrip en transparantie worden opgevoerd. Het uitgangspunt hierbij is dat belastingplichtigen hun fiscale risico s wensen te beperken. Volgens Peter Essers zullen de verhoudingen tussen belastingplichtigen en de Belastingdienst gaan veranderen 22. Want met de opkomst van horizontaal toezicht wordt het (nog sterker dan voorheen) belangrijk als onderneming een duidelijk beeld te hebben van de fiscale risico s. Hiervoor wordt het opzetten en functioneren van een, al dan niet beperkt, Tax Control Framework welhaast onontbeerlijk en dit systeem zal andere eisen stellen aan de binnen de onderneming actieve functionaris die zich met fiscaliteit bezighoudt. Zelfs fiscale beroepsopleidingen en wetenschappelijke fiscale opleidingen zullen aandacht aan dit fenomeen (moeten) gaan besteden. En door het gewicht van deze beweging lijkt horizontaal toezicht ook in toenemende mate op de agenda te komen van bestuurders. En daarmee de (tot nu toe beperkte) aandacht voor fiscale risico s. Het huidige (verticale) toezicht is gebaseerd op wantrouwen. En in de sfeer van dat wantrouwen past de Belastingdienst een veelheid aan controle toe. Daarvoor beschikt zij over een scala aam bevoegdheden en controletechnieken. Op zich valt de komst van horizontaal toezicht zonder meer toe te juichen. Nu gaat deze verhandeling niet inhoudelijk over het fenomeen zelf maar over de werking ervan naar met name het Douanerecht. En daar valt mijns inziens best wat over te zeggen. Met name omdat als je de vele publicaties (inclusief die van De Belastingdienst zelf) over horizontaal toezicht leest, je het gevoel 21 Beleidsplan Belastingdienst Peter Essers, Horizontaal Toezicht: een stille revolutie, WFR 2008/

17 bekruipt dat het hele begrip horizontaal toezicht gebouwd wordt rondom aanslagbelastingen als vennootschapsbelasting en inkomstenbelasting. Ook in de praktijk lijkt het erop dat met name de Belastingdienst (en niet de Belastingdienst/Douane) hier heel actief mee bezig is. Ik ben zelf betrokken bij een aantal convenanten die op hoog niveau werden overeengekomen, waarbij met name de vennootschapsbelasting (en een scala aan daaraan gerelateerde geschillen) aanleiding waren om versneld tot afspraken te komen. Vervolgens werden andere belastingmiddelen (bij wijze van een soort rest-artikel ) tot mede onderwerp van het convenant verklaard. Dat geeft mij geen vertrouwen in de beargumentering om ook de Douanewetgeving onderdeel te laten zijn van horizontaal toezicht. Heeft men zich voldoende gerealiseerd dat de onderworpenheid aan douanewetgeving op een (vaak) heel andere wijze verloopt binnen ondernemingen dan de middelen waar de (reguliere) Belastingdienst bij betrokken is. Ook de aard en omvang van de (fiscale) risico s vanuit het perspectief van douanewetgeving en toepassing daarvan, kent vaak hele andere verschijningsvormen. 3.2 Horizontaal Toezicht en Douane Horizontaal toezicht is gebaseerd op de principes van vertrouwen en transparantie. In een omgeving waarbij (financiële) verslaggeving een belangrijke rapportagefunctie heeft, waarbij de jaarrekening van de onderneming het sluitstuk vormt van haar administratieve en financiële organisatie (en waarin overigens ook een grote hoeveelheid niet financiële informatie beschikbaar is) kunnen uitstekende afspraken gemaakt worden met de fiscus om (vooraf) een voor iedereen acceptabele fiscale positie veilig te stellen. Die belangen liggen ook anders. Zeker in situaties van aandeelhoudersbelangen, willen ondernemingen niet geconfronteerd worden met onverwachte fiscale tegenslagen. Transparantie zal dit soort zaken voorkomen terwijl ook de Belastingdienst niet voor onaangename verrassingen komt te staan. Dat betekent dat ondernemingen (nog meer dan men deed) de fiscale risico s volledig in beeld zullen willen hebben. Men streeft naar een blijvend inzicht in de actuele fiscale risico s en een snelle en actuele standpuntbepaling binnen de kaders van wet- en regelgeving en jurisprudentie. En vanuit dat kader komt meer en meer aandacht voor het opzetten van een Tax Control Framework, wat overigens geen voorwaarde voor het hebben van horizontaal toezicht zal (mogen) zijn maar zonder twijfel een grote bijdrage levert aan het niveau van afspraken die gemaakt kunnen worden. Dit zal zeer zeker van invloed zijn op de mate van controle / toezicht. Hoe anders is dit vanuit het perspectief van Douanewetgeving. Toegegeven, ook grote claims als gevolg van een onjuiste toepassing van douanewetgeving, zullen vanuit de verplichtingen van goedkoopmansgebruik opgenomen dienen te worden in de cijfers van een onderneming en daarmee dus zichtbaar worden. 16

18 Maar hoe goed en hoe snel komen dit soort relevante zaken aan de orde? We hebben eerder gezien dat als er al fiscale risico s op de agenda van het bestuur staan douanerisico s hier geen onderdeel van zijn. Er is een veelheid aan handelingen die het douanerecht raken, zeer zeker ook op operationeel niveau, waarbij slordigheid of fouten, behoorlijk verstrekkende gevolgen kunnen hebben. En dat brengt ons weer terug bij de geïsoleerde positie die de enkele (interne) douanedeclarant heeft. Hij kan fouten maken die lange tijd onontdekt kunnen blijven maar op enig moment tot een (douane-)claim kunnen leiden. Fouten die overigens heel snel kunnen ontstaan omdat anderen in de organisatie, zowel uit de directe omgeving van de douanedeclarant als vanuit het management heel afstandelijk in de materie staan en dus ook geen extra vangnet kunnen zijn om de risico s in te dammen. Er zijn voorbeelden te over van handelingen op het gebied van Douanewetgeving, die grote risico s met zich meebrengen maar die ter zake doende aandacht op managementniveau nooit bereiken. De declarant klaart de goederen in en dient zijn verantwoordelijkheid te nemen met betrekking tot bijvoorbeeld de douanewaarde van goederen. Maar of de man in kwestie voldoende kennis heeft van de opdrachtgever en de producten om verantwoorde keuzes te maken voor die waardering, is zijn zaak. Veel ondernemingen kennen geen gecontroleerde procedures om dit soort zekerheden in te bouwen en laten veel over aan persoonlijke inspanning. Hetzelfde geldt voor kwesties op het gebied van indeling, het toepassen van juiste tarifering en de afhandeling van goederen die feitelijk nog onder douanetoezicht staan of onder een door de douane gecontroleerd regime staan. Douanevervoer (het vervoeren van goederen) die nog onder douanetoezicht staan, zouden velen kopzorgen moeten geven maar dat gebeurt toch niet. Als iets aan hele strikte interne procedures zou moeten zijn onderworpen dan zijn het wel alle handelingen rondom douanevervoer. En ook daar zie je dat veel op het bureau ligt van de declarant doch alle andere betrokkenen (chauffeurs, loodsmedewerkers, beveiligers) geen idee hebben wat de gevolgen zijn van bepaalde handelingen. Er zijn zelfs ondernemingen die kans zien om jaren achter elkaar hun AO/IC met betrekking tot douane-entrepots NIET op orde te hebben en ondanks herhaald verzoek van de Douane maar heel geleidelijk aan de vereisten op dat terrein gaan voldoen. Formeel voldoen ze daarmee helemaal niet aan de voorwaarden waaronder entrepotvergunningen worden (af-)gegeven maar los van de rol die de Douane hier zelf in speelt wordt dat intern kennelijk voor lief genomen. 17

19 Horizontaal toezicht steunt op vertrouwen maar de Douane kan alleen maar vertrouwen hebben als ondernemingen aantoonbaar in control zijn met betrekking tot alle handelingen die plaatsvinden op het terrein van Douanewetgeving en volledig aan alle voorwaarden voldoen die het gros van de douanevergunningen aan hen stelt. Gezien het voorgaande is het op dit moment onmogelijk Douaneaspecten onder de vlag van horizontaal toezicht te brengen, daarvoor dient er binnen de ondernemingen nog heel veel te gebeuren. 3.3 Secure Trade Lanes In de hele discussie omtrent toezicht en in control zijn spelen er mondiaal zo mogelijk nog grotere ontwikkelingen op dit terrein, die het belang ervan onderstrepen. Mede onder invloed van de rol die terroristische groeperingen wereldwijd spelen, ontstond de roep om versnelde invoer van maatregelen die het internationale handelsverkeer moesten beschermen tegen schade en tegelijkertijd misbruik van de faciliteiten in dat handelsverkeer moesten voorkomen. Deze roep om maatregelen is door de World Customs Organization (WCO) vastgelegd in een raamwerk 23. Met name de terroristische aanslag op de Twin Towers in New York, in 2001, leidde van Amerikaanse zijde tot de snelle invoer van wetgeving (C-TPAT en CSI) 24 en vormde de opmaat naar een wereldwijde aanpak van ketenbeveiliging. Internationale handel is een onmisbare schakel in (wereldwijde) economische voorspoed. Het systeem van internationale handel is kwetsbaar voor misbruik door terroristische groeperingen en om dat en de schade die dat wereldwijd kan brengen, zoveel mogelijk te voorkomen, dienden maatregelen te worden getroffen. Daarbij wordt door de WCO de strategie omarmt om met name de (internationale) goederenbewegingen te beveiligen ( secure trade lanes ). Het WCO SAFE Framework bereid ons voor op een nieuw tijdperk met nieuwe inzichten waarbij beveiliging en een andere kijk op handelsfaciliteiten hand in hand gaan. Een grote rol is hier weggelegd voor de douane autoriteiten van de landen die lid zijn van de WCO, zo ook voor Nederland. Zij zullen zich voorbereiden op een andere rol, een andere functie en hun capaciteiten anders gaan inzetten in het proces om de Douane en de douanefunctie voor te bereiden op een nieuw tijdperk. Hierbij is de ambitie gesteld om douaneautoriteiten de (elektronische en operationele) mogelijkheden te geven om wereldwijd samen te werken. Naast overeenstemming over een nieuwe definitie van veiligheid en een nieuwe strategie, worden nieuwe standaarden ingevoerd voor een (al dan niet gezamenlijke) operationele aanpak en gestreefd naar een breed functionerend elektronisch netwerk voor internationale gegevensuitwisseling en informatieverwerking, de zogenoemde intelligence functie. 23 WCO, SAFE Framework of Standards 24 Customs-Trade Pact Against Terrorism en Container Security Initiative 18

20 Op Europees niveau bestond al een voorloper van het WCO framework 25, al was daar de insteek in principe een grote modernisering en hervorming van de Europese douaneorganisatie, met name door het implementeren van systemen die een vereenvoudigde en papierloze douane moest faciliteren. Dat zag op juridische vereenvoudigingen (met aanpassingen in het CDW), het formuleren van op riskmanagement georiënteerde richtlijnen en voorstellen en het verregaand computeriseren van bestaande douaneprocessen (o.a. ECS, het elektronisch vaststellen of goederen het douanegebied hebben verlaten, ICS met haar gegevensuitwisseling over binnenkomende goederenstromen, pre-departure en pre-arrival informatie, EMCS, het electronische volgsysteem van accijnsgoederen, de invoering van EORI, het nieuwe systeem voor identificatie van geautoriseerde marktdeelnemers ). Vanuit het perspectief van (internationale) veiligheid introduceerde het MASP ook een volledig nieuwe term: de AEO (of Authorized Economic Operator), al had dit in eerste instantie (oktober 2004) een iets beperktere betekenis dan daar heden ten dage aan wordt gegeven. AEO is de kwalificatie die een onderneming kan krijgen en staat voor gekwalificeerd marktdeelnemer. De voorwaarden voor AEO (en de feitelijke betekenis ervan) zijn inmiddels volledig in overeenstemming met de intenties van het WCO framework op het gebied van de ketenbeveiliging. Niet onbelangrijk is nog te vermelden dat bij de introductie van al deze kaders met name in de context van deze verhandeling dat ook in dit internationale kader gestreefd wordt naar een betere (en vooral andere) samenwerking tussen douaneautoriteiten en ondernemingen. Want voor het beveiligen van de supply chain 26 zal er een verregaande gegevensuitwisseling komen tussen de Douane en de ondernemingen die bij de goederenstromen betrokken zijn. Om (in het algemeen) aan de veiligheidsvereisten te voldoen en om in staat te zijn om betrouwbare informatie aan de Douane te verstrekken, zullen bedrijven niet alleen hun organisatie op orde moeten hebben maar ook maatregelen moeten treffen om voldoende in control te zijn. Met name zij die opteren voor de status van AEO, dienen daar (aanvullende) maatregelen voor te treffen die het hele bedrijf zullen raken. 3.4 AEO Van belang is te onderkennen dat het begrip AEO inmiddels is gebaseerd op Europese regelgeving en de fase van introductie (MASP) is ontstegen. Deze regelgeving is oorspronkelijk neergelegd in twee Verordeningen 27 en ondertussen maken de bepalingen omtrent geautoriseerde marktdeelnemers deel uit van het TCDW ecustoms Vision Statement and multi-annual strategic plan 26 Alle schakels in de keten van fabrikant naar eindafnemer 27 Verordening (EG) nummer 648/2005 en Verordening (EG) nummer 1875/