Speech drs Brouwer: Het Bazel III hervormingspakket

Transcriptie

1 Speech drs Brouwer: Het Bazel III hervormingspakket Exporteursbijeenkomst van Atradius Dutch State Business in Amsterdam 15 december 2010 Introductie Het is mij een genoegen om hier voor u te staan op deze (prachtige) middag. Allereerst zou ik graag Johan willen complimenteren voor het organiseren van deze bijeenkomst. Ik denk dat dit een mooie gelegenheid is om van gedachten te wisselen over de vooruitzichten voor de economie, de handel en ontwikkelingen op het financieel toezicht, Bazel III in het bijzonder. De aanleiding voor Bazel III is duidelijk: sinds de zomer van 2007 heeft de financiële crisis zich gemanifesteerd als een veelkoppig monster. Een monster dat, zoals u weet, ook schade heeft toegebracht aan de wereldhandel. Aan het hart hiervan ligt een gebrek aan marktvertrouwen in financiële instellingen en in sommige landen. Ik zal spreken over de kwetsbaarheden die de crisis bij de banken heeft blootgelegd en vervolgens hoe het Bazels Comité daarop gereageerd heeft met een pakket aan maatregelen dat hoofdzakelijk microprudentieel van aard is maar soms ook macro prudentiële elementen in zich draagt. Zo n pakket is hard nodig. Er bestaat uitgebreid bewijs dat bankencrises leiden tot veel diepere economische en financiële neergangen dan normale crises. Dit komt omdat de bankensector zowel direct als indirect in het centrum staat van het krediet intermediatieproces: als kredietverstrekker, market maker, verstrekker van liquiditeit en verzorger van het betalingsverkeer. Daarenboven hebben bankencrises veel vaker plaatsgevonden dan we zouden willen, zo ongeveer elke 20 tot 25 jaar in zowel ontwikkelde landen als emerging market landen. Dat komt neer op een jaarlijks gemiddelde kans van 4 tot 5%, wat simpelweg onacceptabel is. De implicatie is duidelijk: alle instellingen ook de relatief gezonde moeten zich realiseren dat een andere houding noodzakelijk is. De samenleving zal in de toekomst een lagere bereidheid en daarnaast vooral ook lagere capaciteit hebben om banken te steunen. En dit maakt het essentieel dat de hervormingen het bankensysteem écht bestand zal maken tegen perioden van stress.

2 Zoals u wellicht zelf onderschrijft is dit ook voor de export belangrijk. De internationale handel is in grote mate afhankelijk van handelsfinanciering (kredieten of verzekeringen) door banken of andere financiële instellingen. In het geval van exportkredietverzekering heeft DNB onderzoek bijvoorbeeld aangetoond dat private exportkredietverzekering de export op buitenproportionele wijze stimuleert. De schattingen wijzen uit dat iedere euro aan verzekerde export ruim tweeënhalve euro aan totale exporten genereert. Daarom is het zo belangrijk dat aan het eind van de dag deze producten ook duurzaam gefinancierd kunnen worden door het financiële systeem. Overigens heb ik met belangstelling gemerkt hoe uit verschillende hoeken is gelobbyd om uitzonderingen te maken voor handelskrediet. Dit is op verzoek van de G20 ook binnen het Bazels Comité besproken. Het lijkt er vooralsnog op dat geen fundamentele verschillen bestaan in de onderliggende risico s bij de verstrekking van handelskrediet en de kredietverlening aan andere sectoren. Niettemin, omdat we voorzichtig zijn, zal het Bazels Comité dit element verder gaan overwegen in de context van landen met een laag inkomen. Opbouw onevenwichtigheden Terugkijkend zijn er veel factoren die bijgedragen hebben aan de opbouw van onevenwichtigheden. Bovenaan de lijst staat het exces aan liquiditeit in de economie, dat geleid heeft tot té veel krediet dat té gemakkelijk verstrekt is. De kwetsbaarheid van de bankensector voor deze opbouw van risico in het system was hoofdzakelijk het gevolg van excessieve leverage, te weinig kapitaal (van gebrekkige verliesabsorberende kwaliteit) en onvoldoende liquiditeitsbuffers. De hoeveelheid hard aandelenkapitaal in het bankensysteem bleek bijvoorbeeld niet voldoende om de ruim 1000 miljard Euro aan afschrijvingen wereldwijd op te vangen. Het is dus niet gek dat de crisis tot op zekere hoogte een procyclisch deleveraging proces in gang zette en dat mede als gevolg van de steun aan systeemrelevante banken langdurige consequenties zijn ontstaan voor de overheidsfinanciën in Europa. Het Bazelse hervormingspakket dat afgelopen november op de G20 top is bekrachtigd pakt deze kwetsbaarheden aan door middel van niet alleen microprudentiële, maar ook macroprudentiële maatregelen. De crisis heeft immers aangetoond dat niet alleen bank-specifieke maatregelen volstaan maar ook maatregelen nodig zijn die rekening houden met hoe systeembrede risico s kunnen uitpakken gedurende stress. Daarbij moet wel gezegd worden dat micro en macro niveau nauw op elkaar aansluiten. Grotere veerkracht bij individuele banken verkleint bijvoorbeeld de kans op systeembrede schokken.

3 Micro (instelling-specifieke) hervormingen Welke wijzigingen in het toezicht raamwerk worden nu aangebracht? Laat me beginnen met de micro, instelling-specifieke hervormingen en hoe deze de robuustheid van het financiële system kunnen verhogen. Ten eerste, wordt de kwaliteit van kapitaal substantieel verhoogd, en in het bijzonder een veel grotere focus gelegd op aandelenkapitaal om verliezen te absorberen. De reden is dat verliezen gelijk worden afgeboekt van ingehouden winsten en aandelenkapitaal terwijl dit bij zwakkere kapitaalsvormen zoals hybrids pas geldt wanneer een instelling op het punt staat om te vallen. Als gevolg hiervan heeft de markt zich sinds het uitbreken van de crisis uitsluitend gericht op de hoeveelheid hard aandelenkapitaal. Voor het eerst zal deze core Tier 1 component een aparte minimumeis krijgen, van 4,5% van de risicogewogen activa. Als ook de capital conservation buffer van 2,5% wordt meegerekend komt dit uit op 7% core Tier 1 ten opzichte van risicogewogen activa. Dit komt effectief neer op ruim een verdrievoudiging van de kapitaalseisen. De precieze berekeningen zullen banken in de financiële verslaglegging uiteen moeten zetten zodat het vertrouwen niet meer zal wegebben. Ten tweede, heeft het Comité belangrijke verbeteringen voorgesteld in de risicodekking, met name waar het kapitaalmarktactiviteiten betreft. In het handelsboek zal bij het berekenen van de kapitaalseis uitgegaan moeten worden van stressomstandigheden en zal rekening moeten worden gehouden met de mogelijkheid dat bijvoorbeeld verpakte hypotheekproducten disproportioneel in waarde dalen bij downgrades. Ook zal in het kader van tegenpartij kredietrisico beter rekening moeten worden gehouden met het risico op waardeverliezen als gevolg van verslechterde kredietwaardigheid. Het faillissement van AIG heeft ons per slot van rekening laten zien hoe snel de waarde van kredietderivaten kan verdampen. Een positieve ontwikkeling is daarom dat transacties steeds vaker plaatsvinden via centrale tegenpartijen. Ten derde, worden de kapitaalstandaarden aangevuld met wereldwijde maatregelen op het gebied van liquiditeit. Gedurende de crisis, was het aanbod van funding voor een lange periode zeer beperkt. Dit bleek funest voor een bank als Northern Rock dat op zich over voldoende kapitaal beschikte, maar alleen foutief had aangenomen dat de overvloedige liquiditeit van voor de crisis zou blijven voortbestaan. Dit bleek, zoals u weet, niet het geval, met als gevolg dat centrale banken en overheden massaal hebben moeten ingrijpen. Als antwoord, heeft Comité daarom twee minimum liquiditeitseisen geïntroduceerd. De Liquidity Coverage Ratio (LCR) zal van banken verwachten dat ze voldoende hoogwaardige liquide activa aanhouden om een 30-daags stress scenario te doorstaan. Dit wordt aangevuld door de Net Stable Funding Ratio (NSFR) die met een horizon van een jaar zich richt op een duurzaam en schokbestendig funding profiel. Dit alles betekent dat in het vervolg, liquiditeit niet meer gezien zal worden als een vrij beschikbaar goed en banken meer moeten doen om zichzelf te verzekeren tegen periodes van stress

4 Macro (systeembrede) hervormingen Laat me nu aandacht schenken aan de macro, systeembrede elementen van het pakket die een onmisbare bijdrage zullen leveren aan de duurzaamheid van de bankensector. Ten eerste, is er de introductie van de leverage ratio die als backstop zal werken ten opzichte van het risicogewogen raamwerk. Hoewel de maatregel aangrijpt op micro niveau, heeft de leverage ratio in deze procyclische wereld, op systeemniveau een anti-cyclisch effect. Zo bleek bijvoorbeeld gedurende de crisis dat veel gestructureerde hypotheken en ook sommige overheden onverdiend een triple-a rating hadden ontvangen. Door niet rekening te houden met zulke (soms tijdelijk) gunstige kredietratings beschermt de leverage ratio het systeem tegen de opbouw van een excessieve schuldhefboom in goede tijden. Dit beperkt op zijn beurt het deleveraging verschijnsel dan wel de noodzaak tot staatsteun gedurende perioden van stress. Nu dit gezegd hebbende, is het wel zo dat we de leverage ratio voorzichtig invoeren met een vijftal jaar aan observatie. Er wordt daarbij gekeken naar de interactie met de risicogebaseerde eis gedurende de cyclus en hoe de ratio uitwerkt voor verschillende bedrijfsmodellen. De leverage ratio wordt getest op 3%. Een tweede element dat op macroniveau een belangrijke toevoeging vormt is de opbouw van kapitaalbuffers in goede tijden die gedurende periodes van stress kunnen worden afgebouwd. Ten eerste een capital conservation buffer die, zoals net gezegd, permanent een 2,5% bufferverplichting bovenop het minimum van 4,5% legt. Als een bank niet voldoet aan de buffer, dan zullen toezichthouders dividenden en bonussen beperken. Dit mechanisme zal tegen de marktdruk ingaan om dividenden te blijven uitkeren als het eigenlijk niet meer kan. Ten tweede, wordt een countercyclical buffer van maximaal 2,5% opgelegd in geval dat kredietgroei leidt tot een excessieve hoeveelheid krediet in de economie. De doelstelling daarvan is om de bankensector te beschermen tegen kredietzeepbellen, die soms zware gevolgen met zich meebrengen. Hoewel we niet echt in staat zullen zijn om zulke zeepbellen te voorkomen, kunnen we dus in ieder geval banken meer weerbaar maken tegen de onvermijdelijke effecten. Een derde element betreft de aanpak van banken die Too Important To Fail zijn en daarmee moral hazard veroorzaken ten laste van het systeem. De aanpak zal vermoedelijk bestaan uit extra kapitaalseisen, een intenser toezicht, en wetgeving die toelaat om bij een crisis zo n instelling in hoog tempo te ontvlechten. Het ziet ernaar uit dat deze extra kapitaalseisen dan hoofdzakelijk voor instellingen zullen gelden die ook op wereldniveau systeemrelevant zijn en kunnen worden opgelegd in de vorm van contingent capital (zoals in Zwitserland), óf bail-in debt, maar mogelijk ook gewoon core tier 1 kapitaal. Over de specifieke aanpak van systeembanken, wordt overigens door het Bazels Comité en de Financial Stability Board nog verder gedacht.

5 Impact op banken en de economie Laat me nu de effecten belichten op banken en op de economie. De voordelen van een strenger regime en daarmee gezondere banken is dat de kans op, en de impact van financiële crises zullen afnemen en dat cyclische fluctuaties minder scherp zijn. Onze berekeningen tonen aan dat als je het kapitaalniveau van de banken met 2 procentpunt verhoogt, de kans op een crisis ongeveer halveert. Als je dit samen neemt met de schatting van bijvoorbeeld het IMF dat een crisis gemiddeld 15 procent van het bruto binnenlands product (bbp) kost dan zie je een duidelijk economisch voordeel ontstaan. Daarenboven wordt verwacht dat de nieuwe standaarden slechts een beperkte impact hebben op economische groei gedurende de transitieperiode. Een Bazelse werkgroep heeft geschat dat als hogere eisen gedurende vier jaar worden ingefaseerd, het niveau van BBP zou afnemen met nauwelijks 0,2% voor elk procentpunt dat banken aan meer core tier 1 aanhouden. Deze schatting is conservatief mede omdat aangenomen wordt dat banken volledig alle kosten doorberekenen aan hun klanten, geen efficiëntiewinsten weten te behalen en dat de verwachte return on equity onveranderd hoog blijft. De stabiliserende (positieve) effecten van hogere kapitaalbuffers worden in deze 0,2% dan nog niet meegerekend. Om de precieze consequenties voor individuele banken te begrijpen, zijn de voorstellen ook doorgerekend in een kwantitatieve impactstudie, waarvoor we een grote hoeveelheid niet-publieke data hebben gebruikt. Daaruit blijkt dat de maatregelen betekenen dat banken wereldwijd substantiële bedragen aan kapitaal zullen moeten opbouwen. Een groot deel daarvan kan hoogstwaarschijnlijk worden verzameld via een ingetogen dividendbeleid. Daarnaast heeft ook een uitgebreide consultatie plaatsgevonden met de bankensector en andere stakeholders. Banken, analisten, het IIF, het IMF en vele andere partijen hebben het Bazels Comité van waardevolle feedback voorzien. Daarvan waren het meestal de banken die met kritiekpunten kwamen terwijl sommigen in de academische wereld er soms nog graag een schepje boven op zouden willen doen. Uiteindelijk zijn alle belangen in overweging genomen, zowel die van de banken als de samenleving als geheel, wat heeft geleid tot een geloofwaardig pakket. Om abrupte aanpassingen te voorkomen en om banken tijd te geven om aan de nieuwe eisen te wennen, wordt de minimumeis voor kernkapitaal vanaf 2013 geleidelijk in drie jaar tijd verhoogd naar 4,5%. Pas nadat dit heeft plaatsgevonden, zal de capital conservation buffer geïntroduceerd worden in vier jaar tijd om een aanvullende 2,5 procentpunt aan kernkapitaal in 2019 te bewerkstellingen. Voor de standaarden waarmee we minder ervaring hebben zoals de net stable funding ratio en de leverage ratio zal de implementatie plaatsvinden na een observatieperiode om

6 zeker te zijn van hun effect. Het Bazels Comité voorziet kortgezegd dus in uitgebreide transitieregelingen die voor genoeg banken waarschijnlijk niet in volle lengte nodig blijken. Conclusie Dames en heren: laat mij tot een conclusie komen. Alles samen genomen levert het Bazels Comité een sterk raamwerk dat het weerstandsvermogen van banken verbetert, de financiële sector in zijn geheel gezonder maakt, en de kans op en impact van crises verkleint. Tegelijkertijd moeten we ons realiseren dat deze doelen ons niet op een dienblad worden aangereikt. Banken zullen hard moeten werken om aan de eisen en de geest van de eisen te voldoen en toezichthouders zullen moeten blijven opletten op een goede implementatie van het raamwerk door banken. Er is dus voor iedereen genoeg te doen om een herhaling van wat achter ons ligt in de toekomst te voorkomen.