NOTA RESERVES EN VOORZIENINGEN

Transcriptie

1 NOTA RESERVES EN VOORZIENINGEN

2 Colofon Nota Reserves en Voorzieningen Uitgave Gemeente Utrecht Informatie Gemeente Utrecht Bestuurs- en Concernstaf Financiën en Control Postbus CE Utrecht 2

3 3

4 Inhoudsopgave 1 Inleiding 5 2 Reserves en voorzieningen; wet- en regelgeving Relevant kader Reserves (BBV, artikel 43) Voorzieningen (BBV, artikel 44) Rente (BBV, artikel 45) Overzicht onderscheid reserves en voorzieningen 8 3 Reserves en voorzieningen in Utrecht Algemeen Reserves Voorzieningen Reserves en voorzieningen in relatie tot het weerstandsvermogen Reserves en voorzieningen in de planning- en controlcyclus 11 4 Algemene beleidsuitgangspunten voor het instellen, opheffen en muteren van reserves en voorzieningen 12 5 Toetsingskader voor het doorlichten reserves en voorzieningen 14 Bijlagen a. Financiële Verordening gemeente Utrecht b. Artikelen Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) c. Omvang en ontwikkeling reserves en voorzieningen d. Format instellen reserve 4

5 1 Inleiding Voor u ligt de nota "Reserves en voorzieningen ". Het doel van deze nota is het bestaande beleid voor de reserves en voorzieningen te herijken en het beleid voor de komende vier jaar vast te stellen. Reserves en voorzieningen leggen een beslag op het vermogen van de gemeente. Dit betekent dat het geld dat hiermee gemoeid is niet aan andere zaken kan worden uitgegeven (tenzij de raad er een andere bestemming aan de reserves geeft). Vooral in deze tijden van economische crisis waarin inkomsten teruglopen en bezuinigingen nodig zijn, moet worden voorkomen dat onnodig vermogen vastzit in reserves en voorzieningen. Aan de andere kant hebben reserves en voorzieningen een functie als buffer, kan zo gespaard worden voor grote projecten of voor vervangingsinvesteringen en voor het afdekken van risico's. Om grip te houden op de reserves en voorzieningen is het in de eerste plaats belangrijk dat er duidelijke regels zijn voor het instellen van reserves en voorzieningen. Vervolgens is het goed om de bestaande reserves en voorzieningen regelmatig tegen het licht te houden aan de hand van een toetsingskader en te beoordelen op hun toereikendheid, nut en noodzaak. Deze nota vervangt de bestaande "Spelregel Reserves en Voorzieningen" die is vastgesteld bij de Voorjaarsnota Onderliggende nota biedt een geactualiseerd overzicht van de normen en kaders. Op een aantal punten is het oude kader aangepast of zijn er nieuwe normen toegevoegd. Met deze nota wordt tevens uitvoering gegeven aan de opdracht zoals opgenomen in de Voorjaarsnota 2013 om het algemene beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen te herijken en voor te leggen bij de Programmabegroting Een dergelijke nota is ook voorgeschreven in de Financiële verordening van de gemeente Utrecht. Uit de Financiële verordening (art. 212a GW) van de gemeente Utrecht: (zie ook bijlage 1): Artikel 11 Reserves en voorzieningen 1. Het college biedt tenminste eenmaal in de vier jaar gelijktijdig met de in artikel 4 genoemde nota 2 de (bijgestelde) nota reserves en voorzieningen aan. De nota behandelt: a. de vorming en besteding van reserves; b. de vorming en besteding voorzieningen en c. de toerekening en verwerking van rente over de reserves en de voorzieningen, in relatie tot de nota weerstandsvermogen bedoeld in artikel De raad stelt deze nota gelijktijdig met de in artikel 4 genoemde nota vast In deze nota zal eerst worden ingegaan op de bestaande wet- en regelgeving ten aanzien van reserves en voorzieningen (hoofdstuk 2). Vervolgens zal in hoofdstuk 3 de reserves en voorzieningen in Utrecht worden toegelicht. Hoofdstuk 4 gaat in op uitgangspunten voor het instellen van reserves en voorzieningen. Tenslotte zal in hoofdstuk 5 het kader worden uiteengezet aan de hand waarvan de bestaande reserves en voorzieningen kunnen worden getoetst. 1 Zie Voorjaarsnota 2013, paragraaf Bedoelde nota is de Voorjaarsnota 5

6 2 Reserves en voorzieningen; wet- en regelgeving 2.1 Relevant kader Het relevante kader ten aanzien van reserves en voorzieningen is het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en de Financiële Verordening van de gemeente Utrecht (zie Bijlage 1 en 2). In het BBV wordt uitgebreid ingegaan op de begrippen van reserves en voorzieningen; de Financiële verordening regelt vooral dat er eenmaal in de vier jaar een nota reserves en voorzieningen moet worden vastgesteld. Hierna zullen de begrippen reserves en voorzieningen worden toegelicht op basis van de laatste versie van het BBV, dat wil zeggen inclusief de wijziging van 25 juni Reserves (BBV, artikel 43) Reserves zijn bestanddelen van eigen vermogen die zijn ontstaan door bestemming van overschotten of planmatig zijn bestemd. Artikel 43 van het BBV onderscheidt twee soorten reserves: 1. algemene reserve: deze heeft geen specifieke bestemming en wordt vooral aangehouden als financiële buffer voor algemene risico's. 2. bestemmingsreserve: dit is een reserve waaraan de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven. De raad kan een verkozen bestemming echter ongedaan maken en kan besluiten de gelden uit de reserves anders te bestemmen. 2.3 Voorzieningen (BBV, artikel 44) Voorzieningen zijn afgezonderde vermogensbestanddelen en zijn op te vatten als vreemd ve rmogen. In Artikel 44 van het BBV staat dat voorzieningen worden gevormd voor: 1. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch die redelijkerwijs te schatten zijn (BBV 44.1a). Het vormen van een voorziening is in dit geval verplicht. Voorbeeld: voorziening GREX Leidsche Rijn. 2. op de balansdatum bestaande risico's voor bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten (BBV 44.1b). Te denken valt aan voorzieningen die worden gevormd voor het afdekken van claims. Ook hiervoor geldt dat vorming van een voorziening verplicht is. 3. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt 6

7 tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren (BBV 44.1c). Voorbeeld: voorziening voor groot onderhoud of een voorziening wachtgelden. Het vormen van een voorziening is in dit geval niet verplicht; er kan namelijk ook voor gekozen worden de ongelijkmatig gespreide lasten in de komende begrotingsjaren voor de te verwachten bedragen in de meerjarenraming op te nemen. 4. bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven (BBV 44.1d). Het gaat hierbij om investeringen met een economisch nut zoals rioleringen. Dit onderdeel is een wijziging van het BBV bij besluit van 25 juni van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de ontvangen voorschotbedragen van de Europese en Nederlandse overheidslichamen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel, die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren (BBV 44.2 / 49b) 4. Ook hiervoor geldt dat vorming van een voorziening verplicht is. Verder stelt het BBV in artikel 44, lid 3 dat voorzieningen niet mogen worden gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume (bijvoorbeeld vakantiegeld). 2.4 Rente (BBV, artikel 45) Over het bijschrijven van rente aan reserves en voorziening staat in het BBV dat rentetoevoegingen aan voorzieningen niet zijn toegestaan (artikel 45), omdat voorzieningen naar beste schatting dekkend dienen te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico s. Toevoegingen mogen alleen zijn gebaseerd op de tijdige opbouw van de noodzakelijke omvang van de voorziening. Voor bepaalde voorzieningen wordt soms, bijvoorbeeld door het Rijk, een verplichte toevoeging, gelijk aan de rentevoet opgelegd. Een dergelijke toevoeging wordt niet gezien als een rentetoevoeging, maar als een toevoeging om de voorziening op de juiste hoogte te houden. Voor reserves geldt dat rentetoevoeging wel is toegestaan. 3 deze wijziging is technisch van aard, voor dergelijke vervangingsinvesteringen werd al een voorziening gevormd, maar door deze wijziging van het BBV is het nu ook een aparte categorie geworden. 4 De zinsnede "met uitzondering van de ontvangen voorschotbedragen van de Europese en Nederlandse overheidslichamen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel, die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren", is in 2007 bij wijzigingsbesluit van het BBV toegevoegd en is geëffectueerd in de Jaarrekening Dergelijke voorschotbedragen moeten nu worden opgenomen op de balans als "Vooruitontvangen bedragen". 7

8 2.5 Overzicht onderscheid reserves en voorzieningen Onderstaande tabel geeft een overzicht van de belangrijkste verschillen tussen reserves en voorzieningen: Eigen Vermogen of Vreemd Vermogen? Vorming door? Reserve Eigen vermogen Vooraf door raad (raad heeft keuzemogelijkheid) Voorziening Vreemd Vermogen Achteraf door raad. Geen keuze van raad door verplichtend karakter van voorzieningen. Storting? Onttrekking? Volgens BBV mogen stortingen wel worden begroot. Volgens het BBV onttrekkingen wel mogen worden begroot. De dotatie aan een voorziening is een last in de begroting (exploitatie). Rechtstreeks tlv voorziening (balansmutatie) Bestemming vrij of gebonden? Raad kan bestemming wijzigen. Gebonden, slechts voor het betreffende doel aanwendbaar Financiële onderbouwing? Niet verplicht maar aangeraden Ja Toetsing? Eigen verantwoordelijkheid Door accountant in kader van controle op de jaarrekening Rentebijschrijving? Volgens BBV is bijschrijving toegestaan. Niet toegestaan 8

9 3 Reserves en voorzieningen in Utrecht 3.1 Algemeen Zoals uit het vorige hoofdstuk al aan de orde is gekomen, zijn reserves en voorzieningen verschillend van karakter. Voorzieningen hebben duidelijk een verplichtend karakter, moeten dekkend zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico's en worden getoetst door de accountant. Ten aanzien van de bestemmingsreserves heeft een gemeente meer beleidsvrijheid. Per zijn er in Utrecht 135 reserves en 54 voorzieningen met een totaal vermogen van ruim 694 miljoen euro. Ten opzichte van 2006 is het aantal reserves en voorzieningen wel sterk afgenomen; zowel de reserves als de voorzieningen zijn in aantal ongeveer gehalveerd. Het totale vermogen dat is belegd in reserves en voorzieningen is gedaald met bijna 18% (2006: 845 miljoen euro, 2012: 694 miljoen euro). Voor meer informatie over het verloop van de reserves en voorzieningen wordt verwezen naar bijlage 3. Hierna zal eerst worden ingegaan op de indeling van de reserves en voorzieningen zoals die op dit moment in Utrecht wordt gebruikt. Vervolgens zal de relatie met het weerstandsvermogen aan bod komen en de rol van de reserves en voorzieningen in de planning- en controlcyclus. 3.2 Reserves Algemene reserves Algemene reserve (in enge zin), Algemene dekkingsreserve Bestemmingsreserves Vaste activareserve Overige bestemmingsreserves Algemene reserves Tot en met de Jaarrekening 2012 bestond de algemene reserve bij de gemeente Utrecht uit de volgende onderdelen; de algemene reserve (in enge zin), de algemene dekkingsreserve, de dienstbedrijfsreserves en de bedrijfsreserve grondexploitatie. Bij de vaststelling van de Jaarrekening 2012 is besloten de dienstbedrijfsreserves op te heffen en het saldo toe te voegen aan de algemene reserve. De Algemene dekkingsreserve fungeert als een tijdelijke "stallingsplaats" voor egalisaties van de meerjarenraming of rekeningsresultaten. Vaste activareserve De vaste activa reserve is bedoeld voor investeringen met economisch nut en wordt gevoed door gemeentelijke bijdragen (niet door externe bijdragen). In eerste instantie is het een soort "parkeerplaats" / spaarpotje voor gemeentelijke bijdrage voor een toekomstig of lopend investeringsproject. In deze fase is de investering nog niet gereed, bijvoorbeeld het Muziekpaleis. Vervolgens, als de investering gereed 9

10 en geactiveerd is, dient de reserves ter dekking van de kapitaallasten. De kapitaallasten worden "afgeboekt" van de reserve. Voorbeeld: MFA van Hart van Noord, Sportpark de Paperclip. Aan deze reserve wordt rente toegerekend op basis van het renteomslagpercentage. Overige bestemmingsreserves De overige bestemmingsreserves zijn bestemmingsreserves die zijn gevormd voor een specifiek doel. Deze bestemmingsreserves zijn op grond van het doel van de reserve weer nader in te delen in: Projectreserve: bij het uitvoeren van projecten lopen de uitgaven en inkomsten vaak niet synchroon. Door het instellen van een reserve kan gespaard worden voor een bepaald doel of project. Voorbeelden: Reserve Nieuwbouw Centrale bibliotheek, Reserve Sportstimulering. Risicoreserve: als de verwachte omvang van een risico redelijkerwijs niet kan worden geschat, mag voor het risico een reserve worden gevormd (als het risico redelijkerwijs wel kan worden geschat, moet een voorziening worden gevormd). Egalisatiereserve: een egalisatiereserve wordt gevormd voor het egaliseren van kosten of niet-bestedingsgebonden tarieven. Voorbeeld: bijvoorbeeld de Egalisatiereserve bouwleges (egalisatie van tarieven die niet bestedingsgebonden zijn). Exploitatiereserve: dit is een reserve die is gerelateerd aan exploitatiebudgetten (zoals het minimabeleid). Revolverende fondsen: in Utrecht zijn er verschillende revolverende fondsen: het Woonfonds, het Utrechts restauratiefonds en het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting en de reserve Utrechtse Energie (deels). Vanuit deze fondsen worden leningen verstrekt voor bijvoorbeeld startersleningen, woningverbetering of groot onderhoud. De leningen die zijn verstrekt staan verantwoord op de balans onder Financiële vaste activa. Door aflossing (en rentebetaling) keert het uitgeleende geld terug in het fonds, waarmee het weer beschikbaar komt voor nieuwe leningen. Op dit moment zijn er vanuit het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting meer leningen verstrekt dan er gelden in het fonds tegenover staan. Dit is mogelijk omdat de gemeente maximaal 25 miljoen euro extra beschikbaar heeft gesteld, bovenop de 11,8 miljoen euro die beschikbaar is vanuit het bestaande fonds (reserve) voor de startersregeling. De (rente)kosten van het verstrekken van deze extra 25 miljoen euro kunnen worden opgevangen binnen de beschikbare budgetten voor de Starterslening zodat er geen extra beslag wordt gelegd op de algemene middelen. De gemeente loopt geen risico op de leningen omdat op iedere lening Nationale Hypotheek Garantie wordt verkregen. 3.3 Voorzieningen In Utrecht zijn er drie categorieën voorzieningen: de risicovoorziening (bijvoorbeeld risicovoorziening lening Sophia) de egalisatievoorziening (bijvoorbeeld Liquidatiefonds Woonruimtezaken) en de voorziening voor van derden ontvangen bijdragen (bijvoorbeeld Fonds van Baaren). De voorzieningen moeten conform de voorschriften van het BBV afgestemd zijn op de achterliggende verplichtingen of risico s. 10

11 3.4 Reserves en voorzieningen in relatie tot het weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen van een gemeente is een maatstaf voor de mate waarin de gemeente in staat is om de gevolgen van risico's op te vangen zonder dat het beleid of de uitvoering daarvan in gevaar komt. Het weerstandsvermogen is afhankelijk van de beschikbare weerstandscapaciteit en de benodigde weerstandscapaciteit. Het Utrechtse beleid over het weerstandsvermogen is vastgelegd in de "Nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement". De relatie tussen de reserves en voorzieningen en het weerstandsvermogen komt tot uitdrukking in zowel de beschikbare weerstandscapaciteit als de benodigde weerstandscapaciteit. De beschikbare weerstandscapaciteit wordt gevormd door de algemene reserves. De benodigde weerstandscapaciteit is afhankelijk van de risico's. Als de omvang van een risico kan worden ingeschat, moet een voorziening worden getroffen. In dat geval telt dit risico niet mee in de bepaling van de benodigde weerstandscapaciteit. Als de omvang niet kan worden ingeschat, kan worden gekozen om hiervoor een reserve te vormen of dit op te nemen in de risicoparagraaf. In Utrecht is de beschikbare weerstandscapaciteit gelijk aan de Algemene reserve (in enge zin). De Algemene dekkingsreserve telt niet mee als beschikbare weerstandscapaciteit omdat deze reserve fungeert als een tijdelijke "stallingsplaats" voor egalisaties van de meerjarenraming of rekeningsresultaten. 3.5 Reserves en voorzieningen in de planning- en controlcyclus De reserves en voorzieningen maken onderdeel uit van de jaarlijkse Planning- en controlcyclus. Hierna zal per planning- en controlinstrument worden aangegeven wat de rol van de reserves en voorzieningen is. Programmabegroting: in de begroting worden de mutaties in de reserve op het niveau van subdoelstelling toegelicht. Vanaf de Programmabegroting 2014 wordt in de bijlagen bij de begroting inzicht gegeven in de stand van de reserves en voorzieningen en het meerjarig verloop op programmaniveau. Voorjaarsnota: in de Voorjaarsnota worden de uitkomsten van de doorlichting van de reserves meegenomen bij de integrale afweging. Bestuursrapportages: bij de Bestuursrapportages worden alleen grote afwijkingen ten opzichte van de begrote mutaties van de reserves en voorzieningen gemeld Jaarrekening: bij de Jaarrekening worden de reserves en voorzieningen en de stortingen en onttrekkingen van het verslagjaar toegelicht in een bijlage. De voorzieningen zijn onderwerp van de jaarlijkse controle door de accountant. 11

12 4 Algemene beleidsuitgangspunten voor het instellen, opheffen en muteren van reserves en voorzieningen Reserves en voorzieningen leggen een beslag op het vermogen van de gemeente. Dit betekent dus dat het geld dat hiermee gemoeid is niet aan andere zaken kan worden uitgegeven. Om te voorkomen dat niet onnodig vermogen vastzit in reserves en voorzieningen is het belangrijk duidelijke richtli jnen te stellen voor het instellen van reserves en voorzieningen en de wijze waarop gemuteerd mag worden. De uitgangspunten en richtlijnen worden hierna toegelicht. Sommige kaders zijn nadrukkelijk een uitvloeisel van wet- en regelgeving, voor andere kaders geldt dat de gemeente daarin vrij is. Het aantal reserves en voorzieningen wordt zo beperkt mogelijk gehouden (Spelregel Reserves en Voorzieningen 2007) Als algemeen uitgangspunt geldt dat het aantal reserves en voorzieningen zo beperkt mogelijk moet worden gehouden. Alleen als er gegronde redenen zijn wordt een reserve of voorziening ingesteld. Reserves worden door op programmaniveau door de raad ingesteld en opgeheven (bestaande regel, besloten bij Bestuursrapportage 2008). De raad stelt de reserves op programmaniveau en heft ze op (budgetrecht ligt bij de raad) 5. Onder het niveau van de programmareserve liggen "onderdeelreserves". Bevoegdheid tot het instellen van onderdeelreserves ligt bij het college. Instellen van een reserve, informatie die moet worden gegeven (bestaande regel, Spelregel Reserves en Voorzieningen 2007) Bij de instelling van een reserve wordt in elk geval de volgende informatie gegeven: - Wat is het doel van de reserve? - Wat is de minimale en maximale omvang? - Wat is de omvang en de wijze van storten en hoe wordt dat gedekt? - Wat is de omvang en wijze van onttrekking en wat is de onderbouwing daarvan? Voor het instellen van een reserve bestaat een format (zie bijlage 3) Voorzieningen worden gevormd door de lasten in de begroting op te nemen cq de baten te laten vrijvallen (bestaande regel, gebaseerd op het BBV) Ten aanzien van voorzieningen is er beperkte keuzevrijheid, besluitvorming vooraf is niet noodzakelijk. Bij de Jaarrekening wordt jaarlijks verantwoording afgelegd over de ontwikkeling en omvang van de voorzieningen Resterend saldo van een reserve die wordt opgeheven vloeit terug naar de Algemene reserve (nieuw) Als de raad besluit tot het opheffen van een reserve, vloeit een eventueel restant automatisch terug naar de Algemene reserve. Over het inzetten van de middelen van de Algemene reserve zijn heldere afspraken gemaakt in de Nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement. De reserves worden jaarlijks kritisch beoordeeld (bestaande regel) Jaarlijks dienen de reserves te worden beoordeeld op hun toereikendheid, nut en noodzaak. Uitkomsten van deze beoordeling komen terug bij de Voorjaarsnota Zie Vraag & antwoord rubriek Commissie BBV, onderdeel 17_eigen vermogen

13 Op reserves wordt geen rente bijgeschreven, m.u.v. de vaste activa reserves (bestaande regel) In Utrecht wordt in principe geen rente bijgeschreven aan de reserves, met uitzondering van de vaste activa reserves en voor die reserves waar expliciete besluitvorming over is genomen over rentebijschrijving. Indien rente wordt bijgeschreven wordt het renteomslagpercentage gebruikt 6. Reserves en voorzieningen mogen niet negatief zijn (bestaande regel gebaseerd op het BBV) Conform het BBV is het uitgangspunt ten aanzien de van de hoogte van de reserves en voorzieningen is dat ze niet negatief mogen zijn. Storten en onttrekken van reserves (bestaande regel) Stortingen en onttrekkingen in reserves mogen alleen worden begroot als ze hierover in een eerder stadium besluitvorming door de raad heeft plaatsgevonden. In de Jaarrekening mogen alleen de daadwerkelijk gemaakte kosten aan de reserve worden onttrokken, en mag niet meer zijn dan is begroot. Storten en onttrekken van voorzieningen (bestaande regel, gebaseerd op BBV) Voorzieningen zijn zo groot als de omvang van de verplichting of het risico dat er tegenover staat. De hoogte van de storting of onttrekking is afhankelijk van de achterliggende verplichtingen of risico's. 6 Zie verder de Spelregel Interne rentetoerekening. 13

14 5 Toetsingskader voor het doorlichten reserves en voorzieningen In het vorige hoofdstuk zijn de uitgangspunten voor het instellen, opheffen en muteren van reserves en voorzieningen toegelicht. Het hebben van een dergelijk kader is van belang om te voorkomen dat er te veel reserves en voorzieningen ontstaan of dat het onduidelijk waarom bepaalde reserves en voorzieningen worden gevormd. Als de reserves en voorzieningen eenmaal zijn ingesteld, is het goed om regelmatig te toetsen of de reserves en voorziening nog noodzakelijk zijn en of de omvang nog voldoet. Voor deze toetsing zijn verschillende normen opgesteld. Omdat voorzieningen worden getoetst door de accountant in het kader van de jaarrekening, zal de toetsing vooral gericht zijn op de reserves. Sommige normen zijn bestaande normen, andere normen zijn nieuw. Hierna worden de normen toegelicht. Reserves en voorzieningen moeten voldoen aan de BBV-richtlijnen. Bij de doorlichting van de reserves en voorzieningen zal getoetst worden of de reserves en voorzieningen voldoen aan het BBV. Het is mogelijk dat op basis van deze toetsing bepaalde reserves als voorziening moeten worden geclassificeerd of andersom. Reserves en voorzieningen moeten voldoen aan de gemeentelijke richtlijnen Bij de instelling van de reserves en voorzieningen moet onder andere het doel duidelijk worden aangegeven en moet de reserve/ voorziening financieel worden onderbouwd. Bij de doorlichting zal nadrukkelijk worden getoetst of het doel waarvoor de reserves / voorziening is ingesteld nog opportuun is en zal de financiële onderbouwing worden geactualiseerd. Bij de beoordeling van de financiële onderbouwing zal worden meegenomen in hoeverre de gelden juridisch verplicht zijn. Maximum reserves (bestaande norm, Spelregel Reserves en Voorzieningen 2007) Bij het instellen van een reserve, moet als dit mogelijk is, een maximum worden aangegeven. In de Spelregel Reserves en voorzieningen 2007 zijn voor de omvang van de reserves de volgende uitgangspunten vastgesteld: Algemene reserve: de norm voor de hoogte van de Algemene reserve is vastgelegd in de Nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement. De algemene reserve moet minimaal dekkend zijn voor de achterliggende risico's. Vaste activa reserve: als een vaste actief wordt gefinancierd met een incidentele interne bijdrage (anders dan een externe subsidie), wordt deze bijdrage in een reserve gestort. Vanuit deze reserve worden vervolgens jaarlijks de bijbehorende kapitaallasten betaald. Vaste activa reserves zijn daarom exact gelijk aan de resterende kapitaallasten die hieruit betaald moeten worden. Projectreserve: maximaal de geautoriseerde kosten voor het project. Risicoreserve: een risicoreserve is maximaal gelijk aan de bruto maximale omvang van het betreffende risico verminderd met de effecten van andere maatregelen die getroffen zijn om de omvang van het risico te verminderen (zoals verzekeren). Bij structurele risico s mag de risicoreserve twee maal dit bedrag zijn. Egalisatiereserve: de richtlijn voor de hoogte van egalisatiereserves is maximaal 15% van de jaarlijkse opbrengst van het betreffende tarief. Exploitatiereserve: het maximum voor een exploitatiereserve is maximaal 15% van de jaarlijkse lasten va n het betreffende exploitatiebudget. Revolverend fonds: maximaal de hoogte van de geautoriseerde kosten. Als de hoogte van de reserve onder het vastgestelde maximum ligt, zal de reserve in principe niet worden afgeroomd. De egalisatiereserves worden in principe nooit afgeroomd. Wanneer de stand van de egalisatiereserve boven het maximum komt, wordt de verlaging ervan via de tarieven bewerkstelligd. 14

15 Minimum reserves (nieuw) Voor projectreserves, risicoreserves, egalisatiereserves en exploitatiereserves geldt een ondergrens van euro. Reserves die lager zijn dan deze grens worden opgeheven tenzij het nut van handhaving van de reserve kan worden aangetoond. Reserve wordt heroverwogen als gedurende vier jaar geen stortingen en onttrekkingen zijn gedaan (nieuw) Als er gedurende 4 jaar geen onttrekkingen en stortingen in een reserve hebben plaatsgevonden, kan dit een signaal zijn dat de reserve niet (meer) nodig is. De reserve kan dan komen te vervallen, tenzij het tegendeel kan worden aangetoond. Looptijd reserves (bestaande norm, Spelregel Reserves en Voorzieningen 2007) Voor de Algemene reserve, de egalisatiereserve, de exploitatiereserve en de revolverende fondsen geldt niet een maximale looptijd. Voor de projectreserves geldt als maximale looptijd de geplande uitvoeringstermijn plus één jaar tot een maximum van 5 jaar. Als realisatie van het project niet lukt binnen deze termijn, dan vindt heroverweging plaats. De looptijd van de vaste activareserve hangt af van de looptijd van de investering die aan deze reserve is gekoppeld. 15

16 Bijlage 1. FINANCIËLE VERORDENING GEMEENTE UTRECHT (versie 2013) Artikel 4 Kaders begroting 1. Het college biedt uiterlijk in week 24 de voorjaarsnota aan ter vaststelling. De voorjaarsnota bevat voorstellen voor de kaders voor het volgende begrotingsjaar en de drie opvolgende jaren. In deze nota worden de bevindingen betrokken uit de bestuursrapportage bedoeld in artikel 7 en uit de jaarstukken bedoeld in artikel De raad stelt de voorjaarsnota uiterlijk 14 juli vast, gelijktijdig met de jaarstukken en de bestuursrapportage. Artikel 11 Reserves en voorzieningen (nieuwste versie) 1. Het college biedt tenminste eenmaal in de vier jaar gelijktijdig met de in artikel 4 genoemde nota de (bijgestelde) nota reserves en voorzieningen aan. 2. De nota behandelt: a. de vorming en besteding van reserves; b. de vorming en besteding voorzieningen en c. de toerekening en verwerking van rente over de reserves en de voorzieningen, in relatie tot de nota weerstandsvermogen bedoeld in artikel De raad stelt deze nota gelijktijdig met de in artikel 4 genoemde nota vast Artikel 16 Weerstandsvermogen en risicomanagement 1. Het college biedt tenminste eenmaal in de vier jaar een (bijgestelde) nota weerstandsvermogen en risicomanagement aan. In deze nota wordt ingegaan op het risicomanagement, het opvangen van risico's door verzekeringen, voorzieningen, het weerstandsvermogen of anderszins. In de nota wordt tevens het gewenste weerstandscapaciteit bepaald. De raad stelt de nota vast binnen twee maand en nadat de nota is aangeboden. 2. Het college geeft aan in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en van de jaarstukken de risico's van materieel belang en een inschatting van de kans dat deze risico's zich voordoen. Het college brengt hierbij in elk geval de risico's in beeld en actualiseert de risico's genoemd in de nota bedoeld in het eerste lid. 3. Het college geeft aan in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en van de jaarstukken de weerstandscapaciteit en in hoeverre schade en verliezen als gevolg van de risico's van materieel belang met de weerstandscapaciteit kunnen worden opgevangen. 16

17 Bijlage 2: Artikelen Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) (inclusief de wijziging van 25 juni 2013) Artikel 20 (betreft: De begroting en de toelichting; De uiteenzetting van de financiële positie en de toelichting) 2. Afzonderlijke aandacht wordt tenminste besteed aan: ( ) d. de stand en het verloop van de reserves; e. de stand en het gespecificeerd verloop van de voorzieningen 7. Artikel 27 (betreft: de jaarstukken en de toelichting; programmarekening) 1. De programmarekening bevat: ( ) d. de werkelijke toevoegingen en onttrekkingen aan reserves; Artikel 35 (betreft: de jaarstukken en de toelichting; balans en toelichting) 1. In de balans worden onder de materiële vaste activa afzonderlijk opgenomen: ( ) b. investeringen met een economisch nut, waarvoor ter bestrijding van de kosten een heffing kan worden geheven; c. investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut. (.. ) Artikel 43 (betreft: de jaarstukken en de toelichting; balans en toelichting) 1. In de balans worden de reserves onderscheiden naar: a. de algemene reserve; b. bestemmingsreserves. 2. Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan provinciale staten respectievel ijk de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Artikel 43, artikelsgewijze toelichting In artikel 43 is gedefinieerd wanneer sprake is van reserves en welke reserves er worden onderscheiden. In de CV 95 werden drie soorten bestemmingsreserves onderscheiden, namelijk die reserves waaraan door provinciale staten of de raad een bepaalde bestemming is gegeven, de nog niet bestede middelen, verkregen van derden met een specifieke aanwending en zogenaamde egalisatierekeningen. De aard van deze reserves is zeer verschillend. Bovendien is het onderscheid tussen voorzieningen en bestemmingsreserves vaag gebleken in de praktijk. Het onderscheid voorzieningen bestemmingsreserves is van belang omdat voorzieningen vreemd vermogen zijn en reserves eigen vermogen. Met andere woorden, aan voorzieningen kleeft een verplichting. De aanwending van reserves is vrijblijvender, omdat provinciale staten of de raad een besluit kunnen nemen over een andere aanwending. Vanwege dit verschil in karakter is besloten de tweede soort bestemmingsreserves middelen van derden waarvan de aanwending is gebonden voortaan onder de voorzieningen te laten vallen. De classificering van middelen van derden, waarvan de aanwendingsrichting vast ligt, onder de voorzieningen is een afwijking van artikel 374, boek 2 BW. Hetzelfde geldt overigens voor bestemmingsreserves in hun algemeenheid. Gezien de aard van de middelen volgt de afwijkende classificatie echter rechtstreeks uit de eigenheid van provincies en gemeenten. Voor tarieven van derden is de relatie tussen het eerste lid, onder b, van artikel 43 en het tweede lid van artikel 44 van belang. Indien tarieven worden geheven, waarvan de besteding gebonden is dat 7 Is gewijzigd d.d. 25 juni

18 wil zeggen dat de middelen moeten worden teruggegeven als ze niet aan het specifieke doel waarvoor ze geheven zijn worden uitgegeven dan vallen deze middelen als ze niet in het begrotingsjaar worden besteed onder de voorzieningen. Indien de besteding niet dusdanig is gebonden dat de middelen teruggegeven moeten worden als ze niet aan het doel waarvoor ze geheven zijn worden besteed, dan dienen ze onder de bestemmingsreserves te worden opgenomen. Gezien het verbod op netto activeren het in mindering brengen van bestemmingsreserves op activa met een economisch nut dient bij de bestemmingsreserves rekening gehouden te worden met het onderscheid tussen bestemmingsreserves die nog open staan en bestemmingsreserves die aangehouden worden voor de dekking van kapitaallasten van activa die reeds in bezit zijn van de provincie of gemeente. Het veranderen van de bestemming van deze laatste categorie bestemmingsreserves heeft immers gevolgen voor de exploitatie. Artikel 44 (betreft: de jaarstukken, balans en toelichting) 1. Voorzieningen worden gevormd wegens: a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten; b. op de balansdatum bestaande risico s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten; c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren; d. de bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven als bedoeld in artikel 35, eerste lid, onder b Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onderdeel b. 3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. Artikel 44 Artikelsgewijze toelichting Voor de definitie van voorzieningen is aansluiting gezocht bij artikel 374, boek 2 BW. In artikel 44 is bepaald wanneer sprake is van een voorziening. Voorzieningen zijn passiefposten in de balans, die een schatting geven van de voorzienbare lasten in verband met risico s en verplichtingen, waarvan de omvang en/of het tijdstip van optreden per de balansdatum min of meer onzeker zijn, en die oorzakelijk samenhangen met de periode voorafgaande aan die datum. Het gaat bij voorzieningen om min of meer onzekere verplichtingen die te zijner tijd tot schulden kunnen worden, zoals garantieverplichtingen en dergelijke. Ook kunnen voorzieningen betrekking hebben op verplichtingen, samenhangend met het in de tijd onregelmatig gespreid zijn van bepaalde kosten, zoals bijvoorbeeld groot onderhoud. Voorts kunnen voorzieningen een schatting betreffen van de lasten voortvloeiend uit risico s die samenhangen met de bedrijfsvoering, zoals rechtsgedingen, reorganisaties en dergelijke. Voor de gevolgen van toekomstige gebeurtenissen, die niet in causale relatie staan tot het bedrijfsgebeuren in de periode voorafgaande aan de balansdatum, kunnen geen voorzieningen worden gevormd. Posten als schulden en transitoria vallen niet onder het begrip voorzieningen, omdat daarbij geen onzekerheid bestaat over de omvang en het tijdstip van opeisbaar worden van de schuld of over de omvang en het tijdstip van het ontstaan van de last. Zoals vermeld in de toelichting bij artikel 43 worden in het tweede lid van dit besluit middelen van derden waarvan de bestemming gebonden is geclassificeerd onder de voorzieningen. Het derde lid bepaalt dat er geen voorzieningen worden getroffen voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van een vergelijkbaar volume, zoals pensioen- en wachtgeldverplichtingen. De reden hiervoor is dat dergelijke verplichtingen bij provincies en gemeenten reeds in de begroting en meerjarenraming zijn verwerkt; ze vervolgens ook nog opnemen op de balans zou dubbelop zijn. Wel dienen verplichtingen waarvan het bedrag oploopt 8 Is gewijzigd d.d. 25 juni

19 als voorzieningen te worden opgenomen. Gedacht kan worden aan wachtgeldverplichtingen bij personele krimp. Het niet meer opnemen van voorzieningen voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume is een nieuwe bepaling, ook ten opzichte van de conceptversie van dit besluit dat voor advies is voorgelegd aan VNG, IPO en Rfv. Op de reden van deze bepaling is in hoofdstuk 4 van het algemeen deel van de nota van toelichting uitgebreid ingegaan. Artikel 45 (betreft: de jaarstukken, balans en toelichting) Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan. Artikel 45 Artikelsgewijze toelichting Voorzieningen dienen naar beste schatting dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico s. Ze mogen niet groter of kleiner zijn dan de verplichtingen of risico s waarvoor ze zijn ingesteld. Het is daarom niet toegestaan rente toe te rekenen aan voorzieningen, hetgeen in de praktijk voor 1995 wel gebruikelijk was. Toevoegingen moeten alleen zijn gebaseerd op de tijdige opbouw van de noodzakelijke omvang van de voorziening. Mutaties in voorzieningen wegens toevoegingen of door vrijval vloeien dus voort uit het aanpassen aan een nieuw noodzakelijk niveau en uit verminderingen wegens aanwending voor het doel waarvoor de voorziening is ingesteld. Voorts zijn toevoegingen aan voorzieningen nodig als de voorziening tegen contante waarde is gewaardeerd. Een voorziening is tegen contante waarde gewaardeerd als bij de bepaling van de hoogte van de jaarlijkse toevoeging aan de voorziening wordt uitgegaan van een lagere omvang dan de omvang die de voorziening over enige tijd moet hebben. Deze lagere omvang is gelijk aan de te zijner tijd noodzakelijke omvang verminderd met de toevoegingen die in de loop der tijd tot het moment van verschuldigd zijn aan de voorziening wordt toegevoegd. Ten slotte, wordt voor de nieuwe groep voorzieningen, genoemd in artikel 44, tweede lid soms, bijvoorbeeld door het Rijk, een verplichte toevoeging, gelijk aan de rentevoet, opgelegd. Een dergelijke toevoeging wordt niet gezien als een rentetoevoeging, maar als een toevoeging om de voorziening op de juiste hoogte te houden. Artikel 49 (betreft: de jaarstukken, balans en toelichting) In de balans worden onder de overlopende passiva afzonderlijk opgenomen: a. verplichtingen die in het begrotingsjaar zijn opgebouwd en die in een volgend begrotingsjaar tot betaling komen, met uitzondering van jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume; b. de van de Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren; c. overige vooruit ontvangen bedragen die ten bate van volgende begrotingsjaren komen. Artikel 54 (betreft: de jaarstukken, balans en toelichting) 1. In de toelichting op de balans worden de aard en reden van elke reserve en de toevoegingen en onttrekkingen daaraan toegelicht. 2. Per reserve wordt het verloop gedurende het jaar in een overzicht weergegeven. Daaruit blijken: a. het saldo aan het begin van het begrotingsjaar; b. de toevoegingen of onttrekkingen uit hoofde van het voorgaande boekjaar; c. de toevoegingen of onttrekkingen bij het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening; d. de verminderingen in verband met afschrijvingen op activa waarvoor een specifieke bestemmingsreserve is gevormd; e. het saldo aan het einde van het begrotingsjaar. Artikel 55 (betreft: de jaarstukken, balans en toelichting) 1. In de toelichting op de balans worden de aard en reden van elke voorziening en de wijzigingen daarin toegelicht. 19

20 2. Per voorziening wordt het verloop gedurende het jaar in een overzicht weergegeven. Daaruit blijken: a. het saldo aan het begin van het begrotingsjaar; b. de toevoegingen; c. ten gunste van de rekening van baten en lasten vrijgevallen bedragen; d. de aanwendingen; e. saldo aan het einde van het begrotingsjaar. 20

21 * Bijlage 3 Omvang en ontwikkeling reserves en voorzieningen in Utrecht De gemeente Utrecht kent een groot aantal reserves en voorzieningen waar veel geld in omgaat. Per zijn er 135 reserves en 54 voorzieningen met een totaal vermogen van ruim 694 miljoen euro. Ten opzichte van 2006 is het aantal reserves en voorzieningen wel sterk afgenomen; zowel de reserves als de voorzieningen zijn in aantal ongeveer gehalveerd. Het totale vermogen dat belegd is in de reserves en voorzieningen is gedaald met bijna 18% (2006: 845 miljoen euro, 2012: 694 miljoen euro). Hierna is in een aantal grafieken de ontwikkelingen van de reserves en voorzieningen voor de periode opgenomen. Grafiek 1 Ontwikkeling reserves Alg. reserve bestemmingsreserves vaste activa reserves totaal jaar 21

22 * * Grafiek 2 ontwikkeling voorzieningen risicovoorz. egalisatievoorz. van derden ontv. bestemm. Bedragen totaal jaar Grafiek 3 totaal reserves en voorzieningen totaal reserves en voorzieningen jaar Toelichting ontwikkeling reserves en voorzieningen Uit voorgaande grafieken vallen op te maken dat er forse pieken en dalen zitten in de ontwikkelingen van de reserves en voorzieningen. Over de gehele periode bekeken is de totale omvang van de reserves ongeveer op hetzelfde niveau (2006: 526 miljoen euro, 2012: 541 miljoen euro), maar de onderlinge verdeling is wel behoorlijk gewijzigd. Zo is het niveau van de bestemmingsvoorzieningen fors afgenomen van circa 418 miljoen euro naar 234 miljoen euro. Daar staat tegenover dat de Vaste activareserves sterk zijn gegroeid (van 2 miljoen euro naar 197 miljoen euro). De omvang van de voorzieningen is fors gedaald (2006: 320 miljoen euro, 2012: 153 miljoen euro). Deze daling is voornamelijk een gevolg van een stelselwijziging (BBV, 2007) die vanaf de Jaarrekening 2008 is doorgevoerd. Vanaf dat moment worden ontvangen voorschotbedragen van de Europese en Nederlandse overheidslichamen niet meer als voorziening opgenomen maar op de balans als "vooruitontvangen". 22

23 In het kort zijn de belangrijkste ontwikkelingen van de afgelopen jaren: In 2007 zijn de reserves per saldo toegenomen met ruim 80 miljoen euro. Dit is vooral een gevolg van de toevoeging vanuit het resultaat van 2006 van 113 miljoen euro. De voorzieningen zijn dat jaar fors afgenomen (ca. 125 miljoen euro). Dit komt voornamelijk door het vrijvallen van 70 miljoen euro van de voorziening voor EMU-bakstenen en het verlagen van de voorzieningen voor Leidsche Rijn en POS (samen ca. 70 miljoen euro). In 2008 zijn de reserves als de voorzieningen met totaal ongeveer 93 miljoen euro toegenomen. Bij de reserves is een belangrijke mutatie de toevoeging van bijna 55 miljoen vanuit het resultaat aan de Algemene reserve. De voorzieningen zijn toegenomen door stortingen van GSB-gelden en bijdragen voor verbetering luchtkwaliteit. Een forse toename in 2009 is de toename van 53 miljoen euro van de risicovoorzieningen voor Leidsche Rijn en POS. In 2010 is de algemene reserve gedaald met per saldo 82 miljoen euro. De daling kan vooral worden verklaard door een onttrekking van 104 miljoen euro ten laste van de Algemene dekkingsreserve. In dit jaar is de Vaste activa sterk gestegen door een storting va bijna 41 miljoen euro. De daling bij de risicovoorzieningen komt door een onttrekking voor Leidsche Rijn (-61 miljoen euro) en POS (-44 miljoen euro). In 2011 is er, net als in 2010, ook een sterke stijging (2011: 82,7 miljoen euro) van de Vaste activa reserve. De stijging komt voor 66 miljoen euro door een overheveling van de categorie bestemmingsreserves naar de Vaste activa reserve. Deze gelden waren per abuis bij de verkeerde categorie ondergebracht. In 2012 zijn de reserves gestegen met per saldo 22 miljoen euro. Dit komt vooral door een toename van de Dienstbedrijfsreserve grondexploitaties met 34 miljoen euro. Bij de voorzieningen is een afname te zien van circa 31 miljoen euro bij de categorie "van derden ontvangen bestemmingsbedragen". Voor 8,7 miljoen betreft dit een administratieve correctie en voor ruim 18 miljoen euro voor een onttrekking ten behoeve van BOR-projecten. 23

24 Bijlage 4 Format instellen reserve Programma <naam> Naam <naam reserve (order)> Programma <naam programma> Categorie <vaste activareserve, risico-reserve, egalisatiereserve, projectreserve, > Doel <duidelijke omschrijving van het doel> Looptijd Ingesteld op: <datum> Eindigt op: <datum> Normen Minimale omvang: <omvang> Maximale omvang: <omvang> Toelichting Schrijf hier een uitgebreide toelichting met betrekking tot de reden van instellen van de onderdeelreserve. 24