De Wet versterking positie rechter-commissaris

Transcriptie

1 764 Ars Aequi oktober 2012 wetgeving Wetgeving De Wet versterking positie rechter-commissaris Mr. P.A.M. Verrest* 1 Inleiding Op 1 december 2011 is het wetsvoorstel versterking positie rechter-commissaris tot wet verheven (Stb. 2011, 600). De wet treedt, gelijktijdig met de Wet herziening gerechtelijke kaart, in werking per 1 januari 2013 (Stb. 2012, 408). Op hetzelfde moment zal ook de Wet herziening regels betreffende de processtukken in strafzaken (Stb. 2011, 601) in werking treden. 1 De Wet versterking positie rechter-commissaris zorgt voor een ingrijpende wijziging van de wettelijke rol van de rechter-commissaris. Daaraan draagt ook de wet herziening regels betreffende de processtukken in strafzaken bij. In dit artikel zal op de totstandkoming en inhoud van beide wetten nader worden ingegaan, alsmede op de wijze waarop zij de rol van de rechter- commissaris in de praktijk beogen te versterken. 2 Voorgeschiedenis Het afgelopen decennium heeft de wetgever gewerkt aan een herziening van het Wetboek van Strafvordering. Met een aantal wetsvoorstellen is gepoogd de wettelijke regeling van het strafproces te actualiseren en structureel te verbeteren. Aanzet tot de herziening van het Wetboek van Strafvordering was het destijds door het Ministerie van Justitie geïnitieerde Onderzoeksproject Strafvordering 2001, dat onderzoekers van de universiteiten van Groningen en Tilburg de kans gaf zich gedurende meerdere jaren te buigen over de belangrijkste onderdelen van ons strafproces en voorstellen te ontwikkelen voor herziening. Toen dit onderzoeksproject was afgerond, is door de toenmalige Minister van Justitie in een Algemeen kader herziening Wetboek van Strafvordering 2 aangegeven welke wetswijzigingen zouden worden voorbereid. 3 Een van de onderdelen van het Wetboek van Strafvordering die het meeste aan herziening toe waren, was de positie van de rechter-commissaris in het vooronderzoek in strafzaken. Het Wetboek gaat sinds de inwerkingtreding in 1926 uit van een rechter-commissaris die een deel van het onderzoek leidt. Zijn optreden was oorspronkelijk verbonden aan de instelling van een gerechtelijk vooronderzoek, dat fungeerde als een vastomlijnd kader voor het onderzoek naar zwaardere misdrijven en in de praktijk als een aparte onderzoeksfase. Echter, allerlei ontwikkelingen hebben deze situatie langzaam veranderd: van de stijging van het aantal strafbare feiten dat moest worden afgedaan in de jaren 80 van de vorige eeuw (waardoor het eenvoudigweg niet meer mogelijk was bij elke zaak een rechter-commissaris te betrekken), tot de bestrijding van georganiseerde (drugs)criminaliteit waarbij erg de nadruk ligt op een langdurig onderzoek in een voorfase waarin nog geen sprake is van doorzoekingen en voorlopige hechtenis van de verdachten, en waarin de rechter-commissaris dus eigenlijk nog geen rol heeft. Het Openbaar Ministerie is zich na de Commissie Van Traa in het midden van de jaren 90 van de vorige eeuw veel intensiever met de opsporing van zware criminaliteit gaan bezighouden. Deze ontwikkeling is door de wetgever met de Wet herziening gerechtelijk vooronderzoek en de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden kracht bij gezet: het Openbaar Ministerie kan in de meeste gevallen zelfstandig (bijzondere) opsporingsbevoegdheden uitoefenen, buiten het gerechtelijk vooronderzoek onder leiding van de rechter-commissaris. Wel bleef in een aantal gevallen de machtiging van de rechter-commissaris nodig voor toepassing van bevoegdheden zoals de doorzoeking van een woning en de telefoontap. Wat achteraf belangrijk is * Mr.dr. P.A.M. Verrest is werkzaam bij de sector straf- en sanctierecht van de Directie Wetgeving, Ministerie van Veiligheid en Justitie en is tevens verbonden aan de vaksectie straf(proces)recht van de Radboud Universiteit Nijmegen. 1 Voor de volledigheid wijs ik erop dat door de Verzamelwet Veiligheid en Justitie 2011 (Stb. 2011, 500) enkele technische verbeteringen zijn aangebracht in de wet versterking positie rechter-commissaris; het betreft verbeteringen van art. 183, eerste lid, art. 552p, tweede lid, Sv en een samenloopregeling voor art. 258 Sv, dat door beide wetten wordt gewijzigd. 2 Kamerstukken II 2003/04, , nr Zie uitgebreid P.A.M. Verrest, Naar een nieuw vooronderzoek in strafzaken, digitale publicatiereeks Academie voor wetgeving (beschikbaar via september 2011, 59 p.

2 wetgeving Ars Aequi oktober om vast te stellen is dat de betrokkenheid van de rechtercommissaris bij het onderzoek op grond van beide wetswijzigingen zienderogen afnam, zonder dat de wetgever de rechter-commissaris voorzag van een duidelijke (nieuwe) taak. De rechter-commissaris behield zijn oude rol van onafhankelijk onderzoeker en ook het kader van het gerechtelijk vooronderzoek bleef gehandhaafd in het wetboek. De onderzoekers van het project Strafvordering 2001 stelden voor de positie van de rechter-commissaris wel fundamenteel te wijzigen. Zij wilden twee functies voor de rechter-commissaris onderscheiden: een toetsingsfunctie en een beperkte onderzoeksfunctie. 4 De rol van de rechter in het vooronderzoek diende in de bevoegdheidsverdeling in het vooronderzoek echter zoveel mogelijk te worden beperkt; aan de rechter-commissaris kwamen uitsluitend bevoegdheden toe die alleen een rechter kan uitoefenen en die niet kunnen wachten tot de zaak ter berechting bij de zittingsrechter komt. In zijn taakuitoefening zou de rechter-commissaris zich bij voorkeur lijdelijk opstellen. Het gerechtelijk vooronderzoek zou kunnen vervallen. 5 Wel stelden de onderzoekers voor om ter compensatie van het wegvallen van het gerechtelijk vooronderzoek meer mogelijkheden voor de verdediging te creëren om invloed uit te oefenen op het verloop en de voortgang van het onderzoek. Daaronder vielen de mogelijkheid om stukken te doen voegen bij de processtukken en om de rechtercommissaris te verzoeken om onderzoekshandelingen te verrichten. Tevens zou de verdediging de rechter-commissaris moeten kunnen verzoeken om de voortgang van het onderzoek te beoordelen. 6 In de praktijk raakte de positie van de rechter-commissaris intussen steeds verder gemarginaliseerd; onder andere doordat in het vervolg ook de doorzoeking van een woning buiten het gerechtelijk vooronderzoek kon worden gevorderd (Stb. 2004, 577). Het resultaat was dat het aantal geopende gerechtelijke vooronderzoeken uiteindelijk letterlijk decimeerde. 7 De rechter-commissaris had nog slechts incidenteel betrokkenheid bij een zaak. Het zicht op wat zich afspeelt in een zaak werd ook beperkt doordat verschillende rechterscommissarissen beslisten over vorderingen die in dezelfde zaak werden gedaan. Een op gegeven ogenblik veel gehoorde klacht van rechters-commissarissen betrof de onduidelijkheid wat nog van hen werd verwacht: (enigszins) sturend optreden of juist een zuiver lijdelijke positie innemen? 8 Een bijkomend probleem vormde de overbelasting van de kabinetten rechter-commissaris. Zonder hier uitvoerig stil te staan bij de verschillende oorzaken daarvan, kon enkele jaren geleden worden vastgesteld dat kabinetten rechter-commissaris onderbezet waren. 9 Dit had niet alleen gevolgen voor de rechters die als rechtercommissaris werkzaam zijn, maar zorgde uiteraard ook voor vertraging voor het Openbaar Ministerie dat onderzoekshandelingen bij de rechter-commissaris vordert, voor geringe beschikbaarheid voor de verdediging die verzoeken aan de rechter-commissaris doet, en de zittingsrechter op het moment dat die een zaak terugwijst naar de rechter-commissaris voor nader onderzoek. Dit alles stelde de wetgever voor de vraag of nog wel voldoende was voorzien in rechterlijke betrokkenheid bij het vooronderzoek waarin de kern van de rol van de rechter-commissaris in strafzaken ligt. 10 Ook leverde het de overtuiging op dat, anders dan de onderzoekers van Strafvordering 2001 voorstonden, bij een wettelijke herstructurering van het vooronderzoek moest worden gekozen voor een actief optredende rechter-commissaris. Een volwaardig optredende rechter-commissaris komt ook de positie van de andere organen en deelnemers in het strafproces ten goede. Immers kan de rechter-commissaris met controle op beslissingen van de officier van justitie diens keuzes in de vervolging bekrachtigen. Betere mogelijkheden voor de verdediging om zijn recht op tegenspraak uit te oefenen verlangen bijna zonder uitzondering de betrokkenheid van de rechter-commissaris. Voorts kan een actievere opstelling van de rechter-commissaris bijdragen aan een betere voorbereiding van het onderzoek ter terechtzitting en zo het grote aantal terugwijzingen door de zittingsrechter doen verminderen. In het najaar van 2009 werd het wetsvoorstel versterking positie rechter-commissaris ingediend bij de Tweede Kamer, in het voorjaar van 2010 volgde het wetsvoorstel herziening regels betreffende de processtukken in strafzaken. Met de geschetste wettelijke versterking van de positie van de rechter-commissaris is een actievere rol van de rechter-commissaris in de praktijk nog geen gegeven. Veel komt aan op de uitvoering. De rechters die de functie van rechter-commissaris vervullen zullen de handschoen moeten oppakken. Belangrijk in dat verband is dat de rechters-commissarissen door expertise en ervaring bij machte zijn om zich actief op te stellen in het onderzoek en zich dat qua tijd ook kunnen veroorloven. Daartoe is versterking van de functie van rechter-commissaris nodig, in de zin van voldoende capaciteit en kwaliteit in de kabinetten 4 Vgl. A.E. Harteveld & E.F. Stamhuis, De rechterlijke bemoeienis met het strafvorderlijk vooronderzoek, in: M.S. Groenhuijsen & G. Knigge, Het vooronderzoek in strafzaken. Tweede interimrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer: Gouda Quint 2001, p M.S. Groenhuijsen & G. Knigge, Afronding en verantwoording; eindrapport onderzoeksproject Sv 2001, Deventer: Kluwer 2004, p Zie J.B.H.M. Simmelink & T.G.M. Baaijens-van Geloven, Vervolging en rechtsbescherming, in: M.S. Groenhuijsen & G.Knigge, Het vooronderzoek in strafzaken. Tweede interimrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer: Gouda Quint 2001, p Van in 1999 tot in 2010 (cijfers WODC). 8 Zie o.a. Raad voor de rechtspraak & LOVS, De strafrechter en profil, Den Haag 2008, p A.A. Franken, De rol van de rechter-commissaris: tussen ideaal en praktijk, DD 2006, p Om deze reden is bij aanbieding van het Programma versterking opsporing en vervolging, dat tot stand is gekomen naar aanleiding van de Schiedammer parkmoord, een versterking van de positie van de rechter-commissaris aangekondigd (Kamerstukken II 2005/06, VI, nr. 32).

3 766 Ars Aequi oktober 2012 wetgeving rechter-commissaris, en het bevorderen dat ervaren rechters de functie uitoefenen. De Raad voor de rechtspraak startte met dit doel in 2009 een project ter versterking van de positie van de rechter-commissaris Uitgangspunten van de Wet versterking positie rechter-commissaris De Wet versterking positie rechter-commissaris wil de positie van de rechter-commissaris fundamenteel wijzigen. Waar voorheen bij herziening van het Wetboek (o.a. bij de Wet herziening gerechtelijk vooronderzoek in 1999) de knoop niet is doorgehakt over de rol van de rechtercommissaris in het vooronderzoek, poogt de wetgever dat nu wel te doen. De rechter-commissaris maakt definitief de overgang van onderzoeksrechter naar rechter in het vooronderzoek. 12 De keuze voor de rechter-commissaris als rechter in het vooronderzoek impliceert dat de rechtercommissaris geen rol vervult in de beslissing over de opsporing en vervolging van de verdachte. Deze taken komen geheel en al toe aan het Openbaar Ministerie. Dit komt in het wetsvoorstel mede tot uitdrukking door het opheffen van het gerechtelijk vooronderzoek. Het opsporingsonderzoek onder leiding van de officier van justitie wordt hierdoor het alomvattende processuele kader voor het onderzoek naar strafbare feiten. De genoemde uitgangspunten zien we ook terug in de wet herziening regels betreffende de processtukken in strafzaken. Daarin wordt de verantwoordelijkheid voor de samenstelling van het zaaksdossier eenduidig bij de officier van justitie gelegd tijdens het gerechtelijk vooronderzoek was de rechter-commissaris voorheen verantwoordelijk, hetgeen in zekere zin vreemd was, omdat de officier van justitie uiteindelijk op basis van het dossier de beslissing over verdere vervolging neemt. De rechtercommissaris houdt op enige afstand toezicht op de wijze waarop beslissingen over inzage en voeging van stukken in het dossier plaatsvinden. De versterking van de positie rechter-commissaris verloopt wettechnisch in drie stappen. 13 De eerste stap behelst de aanpassing van de structuur van het vooronderzoek op de ontstane praktijk. In lijn met de hierboven geschetste ontwikkelingen, wordt het gerechtelijk vooronderzoek opgeheven. Het opsporingsonderzoek, geleid door de officier van justitie, wordt hierdoor het uniforme kader voor het onderzoek naar strafbare feiten. Ontdaan van het oude kader van het gerechtelijk vooronderzoek en voorzien van een nieuwe, heldere grondslag voor zijn rol in de regeling van het vooronderzoek, kan de rechter-commissaris zich richten op de uitvoering van nieuwe taken. In die zin is de opheffing van het gerechtelijk vooronderzoek te typeren als reculer pour mieux sauter. Het tweede deel van de wet betreft de eigenlijke herpositionering van de rechter-commissaris in de regeling van het vooronderzoek. De rechter-commissaris krijgt daartoe een nieuwe wettelijke taakopdracht. Het derde deel van de wet is erop gericht de rechter-commissaris in staat te stellen zijn nieuwe taken uit te voeren; daar hoort een aantal nieuwe bevoegdheden bij. Te onderscheiden vallen ondersteunende en kaderstellende bevoegdheden en een nieuw kader voor het verrichten van onderzoekshandelingen. De desbetreffende bevoegdheden worden hieronder nader besproken. Een nieuwe taakopdracht voor de rechter-commissaris Eerst werpen we een blik op de nieuwe taakopdracht voor de rechter-commissaris. Artikel 170, tweede lid, Sv-nieuw omschrijft die als volgt: De rechter-commissaris is in het bijzonder belast met de uitoefening van toezichthoudende bevoegdheden met betrekking tot het opsporingsonderzoek, ambtshalve in door de wet bepaalde gevallen en voorts op vordering van de officier van justitie of op verzoek van de verdachte of diens raadsman. 14 Zoals uitvoerig beschreven in de memorie van toelichting gaat het meer concreet om bevoegdheidsuitoefening in verband met een aantal (deel)taken: toezicht houden op de rechtmatigheid van de inzet van ingrijpende opsporingsbevoegdheden en dwangmiddelen; het op verzoek van de verdediging en soms ambtshalve, toezicht uitoefenen op de voortgang van het opsporingsonderzoek en het waken voor nodeloze vertraging; toezicht houden op het evenwicht in de zaak, voornamelijk door een beslissing te nemen in gevallen waarin er een conflict speelt tussen het opsporingsbelang en het verdedigingsbelang; toezicht uitoefenen op de volledigheid van het onderzoek, waarbij vooral moet worden gedacht aan het verrichten van onderzoekshandelingen op verzoek van de verdediging. 15 Uit de taakomschrijving wordt duidelijk dat grote delen van de huidige rol van de rechter-commissaris prima passen in de nieuwe taakopdracht: denk aan de rol van de rechter-commissaris in verband met de machtiging van telefoontaps, de toetsing van de inverzekeringstelling, de toepassing van voorlopige hechtenis, de doorzoeking van woningen en kantoren van beroepsgeheimhouders en conservatoir beslag. Toch gaat het niet lukraak om het hergroeperen van bevoegdheden van de rechter-commissaris onder een nieuwe noemer: het gaat om het duiden van aspecten van het onderzoek in strafzaken die rechterlijke controle behoeven uit te oefenen door een rechter in het vooronderzoek. 16 Daarmee biedt de nieuwe taakopdracht 11 Kamerstukken II 2009/10, , nr. 6, p Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p Kamerstukken II 2009/10, , nr. 6, p Kamerstukken II 2009/10, , nr. 7, p Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p en nr. 7, p. 5. De redenering is hierbij dat de rechtercommissaris bevoegdheden kunnen worden gegeven in het kader van deze deeltaken. Het gaat er niet om de rechter-commissaris in algemene zin verantwoordelijk te maken voor verwezenlijking van de in de deeltaken genoemde toezichtsvormen. 16 Zie voor een uitgebreide beschrijving hiervan P.A.M. Verrest, Raison d être; een onderzoek naar de rol van de rechter-commissaris in ons strafproces, Den Haag: BJu 2011, p en

4 wetgeving Ars Aequi oktober van de rechter-commissaris ook houvast bij toekomstige wetswijzigingen en bij de ontwikkeling van de rol van de rechter-commissaris in de praktijk. Nieuwe ondersteunende en kaderstellende bevoegdheden De bevoegdheden die de rechter-commissaris nodig heeft voor de uitvoering van zijn nieuwe taak, kan hij grotendeels putten uit de huidige regeling van het vooronderzoek. Het wetsvoorstel bevat daarnaast een uitbreiding van de bestaande mogelijkheden van mini-instructie: de rechter-commissaris kan op vordering van de officier van justitie of op verzoek van de verdediging onderzoekshandelingen verrichten (art. 181 e.v. Sv-nieuw). De wet voorziet voorts in enkele aanvullende bevoegdheden, die de rechter-commissaris ondersteunen in zijn toezichthoudende taak. Belangrijk is de verbetering van de informatievoorziening van de rechter-commissaris, door middel van de verplichting voor de officier van justitie om bij vorderingen aan de rechter-commissaris deze tijdig alle benodigde informatie te overleggen (art. 177a Sv-nieuw). Het ligt voor de hand dat op basis van dit artikel nadere afspraken tussen Openbaar Ministerie en rechtspraak of kabinetten rechter-commissaris afzonderlijk worden gemaakt zoals inmiddels ook geschiedt in het kader van het Landelijk strafprocesreglement. 17 De wet voorziet verder in een betere regeling voor de toetsing van de voortgang van het opsporingsonderzoek (art. 180 Sv-nieuw). Zo kan de rechter-commissaris via het stellen van termijnen een kader geven voor het opsporingsonderzoek, indien dat te weinig voortgang kent. In het oog springt daarnaast de mogelijkheid om een regiebijeenkomst te houden (art. 185 Sv-nieuw). De rechter-commissaris kan tijdens de regiebijeenkomst samen met de officier van justitie en de verdediging de stand van zaken van het onderzoek opmaken. Aan de regiebijeenkomst is ook een mogelijkheid voor de rechter-commissaris verbonden om termijnen te stellen voor het indienen van vorderingen en onderzoekswensen bij hem. 18 Te wijzen valt ook op de informatieplicht van de officier van justitie in geval die een dagvaarding in een zaak wil uitbrengen waarin de rechter-commissaris nog onderzoekshandelingen verricht (art. 238, tweede lid, Sv-nieuw). Uitgebreide mini-instructie voor verrichten onderzoekshandelingen In de plaats van het gerechtelijk vooronderzoek krijgt de rechter-commissaris een meer flexibel onderzoekskader tot zijn beschikking om op vordering van de officier van justitie of op verzoek van de verdediging enkele onderzoekshandelingen te verrichten. Dit kan nodig zijn ter uitvoering van zijn taken om toezicht te houden op het evenwichtige verloop en de volledigheid van het onderzoek. Er is dus geen sprake van dat het onderzoek overgaat naar de rechter-commissaris; het aanvullende karakter van zijn activiteit staat voorop. Het gaat bij de onderzoekshandelingen vooral om het horen van (bijzondere) getuigen en het opdragen van onderzoek aan deskundigen. De bevoegdheden die de rechter-commissaris in dat verband had uit hoofde van het gerechtelijk vooronderzoek, behoudt hij (art. 186 t/m 236 Sv). Maar hij kan in het kader van zijn onderzoek ook andere bevoegdheden toepassen, zoals de bevoegdheden tot doorzoeking en inbeslagneming (art. 104 t/m 114 Sv). Het nieuwe onderzoekskader is eigenlijk een uitbreiding van de mini-instructie (art. 36a e.v. Sv-oud), dat als modaliteit voor de verdediging door de Wet herziening gerechtelijk vooronderzoek was ingevoerd. De uitbreiding zit erin dat voortaan ook de officier van justitie er gebruik van kan maken (art. 181 Sv-nieuw), de verdediging er gemakkelijker een beroep op kan doen (art. 182 Sv-nieuw) en dat de toepassingsvoorschriften worden vereenvoudigd. De rechter-commissaris blijft de mogelijkheid behouden om zelf ambtshalve onderzoek te verrichten in geval de verdachte op enig moment in voorlopige hechtenis wordt genomen (art. 182, zesde lid, Sv-nieuw). 19 Art. 184 Sv-nieuw regelt de informatieuitwisseling tijdens de onderzoeksverrichtingen van de rechter-commissaris. De rechter-commissaris krijgt een volledig afschrift van het zaaksdossier op het moment dat hij onderzoekshandelingen in de zaak verricht. Zelf licht hij zoveel mogelijk de officier van justitie en de verdediging in over hetgeen hij aan onderzoekshandelingen verricht. Nieuw is de mogelijkheid, die hierboven al kort ter sprake kwam, om in het kader van het verrichten van onderzoekshandelingen een regiebijeenkomst te organiseren; overigens is ook de vordering van de officier van justitie of het verzoek van de verdediging om een regiebijeenkomst sec denkbaar. Artikel 185 Sv-nieuw bepaalt dat wanneer de rechter-commissaris dit voor het goede verloop van het onderzoek noodzakelijk acht, hij de officier van justitie en de verdachte oproept voor hem te verschijnen, teneinde de stand van zaken in het onderzoek te bespreken. Het kan gaan om het doornemen van de resultaten van de onderzoekshandelingen die de rechter-commissaris heeft verricht, bespreking van nadere onderzoekswensen van de officier van justitie of verdediging, het geheel ook tegen het licht van de vraag of de zaak voldoende is voorbereid voor behandeling ter zitting De rechter-commissaris in het wetsvoorstel herziening regels processtukken Het wetsvoorstel herziening regels betreffende de processtukken in strafzaken sloot in zijn uitgangspunten nauw aan bij het wetsvoorstel versterking positie rechtercommissaris. De idee dat de officier van justitie integraal verantwoordelijk is voor de opsporing en vervolging leidt ertoe dat de officier van justitie ook beslist over de samenstelling van het procesdossier (art. 149a, eerste lid, Sv). 21 Dit betekent dat de officier van justitie een zekere mate 17 Stcrt. 2010, 20926; gewijzigd in Stcrt. 2011, Kamerstukken II 2009/10, , nr. 7, p Zie hierover Kamerstukken II 2009/10, , nr. 6, p en Kamerstukken I 2011/12, , C, p Kamerstukken II 2009/10, , nr. 6, p Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p. 3.

5 768 Ars Aequi oktober 2012 wetgeving van vrijheid toekomt om het procesdossier in te richten. Daarbij geldt wel als belangrijke leidraad dat alle stukken die voor de ter terechtzitting door de rechter te nemen beslissingen redelijkerwijs van belang kunnen zijn, dienen te worden aangemerkt als processtuk en deel moeten uitmaken van het dossier (vgl. art. 149a, tweede lid, Sv). Dit relevantiecriterium geldt ook op het moment dat de verdediging een verzoek doet om een bepaald stuk in het dossier te voegen. 22 De mogelijkheden voor de verdediging om invloed uit te oefenen op de samenstelling van de processtukken worden verbeterd. Het gaat om drie nieuw vormgegeven bevoegdheden, die in onderlinge samenhang de positie van de verdediging moeten versterken. Het gaat allereerst om de bevoegdheid van de verdediging tot inzage van de processtukken (art. 30 Sv). Tevens kan de verdediging een afschrift van de processtukken ontvangen (art. 32 Sv). Ten slotte heeft de verdediging het recht om de officier van justitie te verzoeken om bepaalde stukken bij de processtukken te voegen. Ter onderbouwing van een verzoek tot voeging kan de verdediging tevens om kennisneming van bepaalde stukken buiten het dossier verzoeken (artikel 34 Sv). De genoemde bevoegdheden zijn alle op de volgende wijze vormgegeven. De verdediging verzoekt eerst de officier van justitie om de bewuste handeling te verrichten. Weigert de officier van justitie, dan is telkens bezwaar mogelijk bij de rechter-commissaris, die optreedt als geschillenbeslechter. Die rol kwam eerder toe aan de raadkamer van de rechtbank. De wetgever heeft meerdere redenen om het bezwaar nu te laten behandelen door de rechter-commissaris. De rol van geschillenbeslechter past in de nieuwe taakopdracht van de rechter-commissaris. Eerder was het niet mogelijk om de rechter-commissaris een dergelijke rol bij beslissingen over de processtukken te geven, omdat hij zelf verantwoordelijk was voor het procesdossier tijdens het gerechtelijk vooronderzoek en bijvoorbeeld een beslissing tot onthouding van stukken kon nemen (vgl. art. 30 Sv). 23 Daarbij staat de rechtercommissaris in zijn nieuwe positie in het vooronderzoek op de nodige afstand van operationele beslissingen die in het onderzoek worden genomen, zodat niet een schijn kan ontstaan dat hij bevooroordeeld is. Een groot voordeel is ten slotte dat de rechter-commissaris, anders dan de raadkamer, ter ondersteuning van zijn beslissing op het bezwaarschrift de desbetreffende stukken kan inzien. Dit maakt inhoudelijke toetsing mogelijk. 24 Verder is in het wetsvoorstel een bijzondere voorziening opgenomen die het Openbaar Ministerie de mogelijkheid geeft om stukken die eigenlijk bij de processtukken zouden dienen te worden gevoegd, daar met toestemming van de rechter-commissaris duurzaam buiten te houden. De officier van justitie kan deze afschermingsprocedure inzetten in het kader van de bescherming van belangen genoemd in artikel 187d Sv: onder andere indien een getuige ernstige overlast zou ondervinden of indien er sprake is van een zwaarwegend opsporingsbelang (vgl. het voorgestelde art. 149b Sv). Er was van de zijde van het OM behoefte aan deze mogelijkheid. 25 De voorziening biedt een oplossing voor situaties, waarin het Openbaar Ministerie zich in de huidige praktijk genoodzaakt ziet tot allerlei kunst- en vliegwerk, zoals het aanmerken van stukken als kluisverklaringen en het afschermen van het werk van de Criminele Inlichtingen Eenheid (CIE). 5 Parlementaire behandeling Het wetsvoorstel versterking positie rechter-commissaris ontmoette bij aanvang van de parlementaire behandeling de nodige kritiek, die gaandeweg evenwel wegebde. Veel kritiek was er op de wijze waarop de wetgevingsoperatie voor de herstructurering van het vooronderzoek in strafzaken was opgezet. Kamerleden misten evenals de adviesorganen die zich eerder over een voorontwerp van het wetsvoorstel hadden gebogen een duidelijk beeld van de plannen van de regering om het Wetboek te herzien en vonden het moeilijk om een standpunt te bepalen ten aanzien van een wetsvoorstel dat onderdeel van een groter geheel uitmaakt. In de nota naar aanleiding van het verslag is daarom uitvoerig ingegaan op de hoofdlijnen voor een nieuwe indeling van het vooronderzoek in strafzaken. De val van het kabinet zorgde er vervolgens voor dat tijdens de behandeling van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer ook het iets later opgestelde wetsvoorstel herziening regels processtukken in strafzaken bij de Kamer werd ingediend. Dit maakte het beeld van de herstructurering van het vooronderzoek een stuk completer en zorgde er bovendien voor dat de mondelinge behandeling van beide wetsvoorstellen in de Tweede Kamer kon worden gecombineerd. 26 Een tweede punt van kritiek of beter gezegd twijfel betrof de feitelijke versterking van de positie van de rechter-commissaris. Regering en parlement waren het er met elkaar volledig over eens dat het voor een goede uitvoering van de wet noodzakelijk was dat de kabinetten rechter-commissaris zouden worden versterkt. Daarbij moet meteen worden aangetekend dat deze feitelijke versterking zich ook los van het wetsvoorstel reeds opdrong zoals hierboven beschreven. Voor de feitelijke versterking van het rechter-commissariaat was door de regering ook al vanaf 2008 financiering beschikbaar gesteld. Het lukte de rechtspraak echter niet aanstonds om de plannen voor versterking van de kabinetten rechter-commissaris te concretiseren. De projectgroep Versterking positie rechter-commissaris deed echter kort na de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer een uitvoerig rapport verschijnen met een groot aantal aanbevelingen. De 22 Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p. 7 en Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 6, p Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 8.

6 wetgeving Ars Aequi oktober aanbevelingen betroffen onder andere de uitbreiding van het aantal rechters-commissarissen, schaalvergroting van de kabinetten rechter-commissaris, een langere aanstellingsduur van de rechter-commissaris (vier tot zes jaren), aanstelling van ervaren senior rechters-commissarissen, opstelling van nieuwe functieprofielen voor de rechtercommissaris en verbetering van de opleiding. 27 Een derde punt dat uitgebreid aan de orde kwam tijdens de parlementaire behandeling was de vraag of het Openbaar Ministerie in bepaalde zware zaken niet verplicht zou moeten worden om de rechter-commissaris bij onderzoek te betrekken, door middel van een vordering tot het verrichten van onderzoekshandelingen. 28 De Minister achtte wel een OM-aanwijzing wenselijk, maar geen wettelijke regeling of AMvB zoals verschillende Kamerleden voorstelden. Hiervoor voerde hij twee argumenten aan. Het eerste is van dogmatisch aard: het door de officier van justitie bij het onderzoek betrekken van een rechter, is een vervolgingsbeslissing. En vervolging is in het Nederlandse recht op een enkele uitzondering na een exclusieve verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie, dat daarbij gebruik kan maken van het opportuniteitsbeginsel. Daarbij komt dat een OM-aanwijzing anders dan een wettelijke regeling een flexibele inhoud heeft: ontstaat de gedachte in de rechtspraktijk dat het Openbaar Ministerie ook in zaken nog niet genoemd in de aanwijzing de rechter-commissaris structureel zou moeten betrekken, dan kan dat snel geregeld worden door aanpassing van de aanwijzing. De OM-aanwijzing zal inhouden dat de rechter-commissaris structureel wordt betrokken in zaken van zware criminaliteit opzettelijke levensdelicten, ernstige zedendelicten, brandstichting met ernstige gevolgen, gijzeling, ontvoering en andere misdrijven tegen de lichamelijke integriteit, zaken waarin aan de aanhouding van verdachte projectmatig opsporingsonderzoek naar georganiseerde criminaliteit vooraf is gegaan en zaken waarbij sprake is van een verdenking van een misdrijf waarbij voorlopige hechtenis mogelijk is en waarvan redelijkerwijs valt aan te nemen dat zij zullen voldoen aan het begrip gevoelige zaak. 29 In deze zaken is het voor het evenwicht en de volledigheid van het onderzoek aangewezen, mede ook vanwege de zuiver onpartijdige en onafhankelijke positie van de rechter-commissaris, dat de rechter-commissaris mee kan kijken en eventueel aanvullende onderzoekshandelingen kan verrichten. Bij de Kamerleden bleek herhaaldelijk de behoefte te bestaan om de machtsvraag te stellen: wie is de baas als bijvoorbeeld tijdens de regiebijeenkomst verschil van mening bestaat tussen de officier van justitie en de rechtercommissaris? In zijn antwoord op deze vraag waagde de Minister van Veiligheid en Justitie zich tijdens de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel aan de vergelijking met het driehoeksoverleg tussen de burgemeester, de hoofdofficier van justitie en de hoofdcommissaris van politie, waarin niemand de baas is. Dit is min of meer hetzelfde bij de regiebijeenkomst: iedereen neemt deel aan het overleg en handelt daarin vanuit zijn eigen belangen en verantwoordelijkheid. Het gaat om een wisselwerking van taken en bevoegdheden die ertoe leidt dat er een kwalitatief goed onderzoek naar de zittingsrechter gaat. 30 Bovendien voorziet de wet in een algemene beroepsregeling in geval de officier van justitie het niet eens is met een beschikking van de rechter- commissaris. 31 Bij de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer werden door het lid Van der Steur (VVD) twee amendementen ingediend, die ook beide werden aangenomen. Het eerste amendement betrof de mogelijkheid voor de verdediging om in bezwaar te gaan bij de raadkamer tegen afwijzing van een verzoek tot het verrichten van onderzoekshandelingen door de rechter-commissaris. 32 Het tweede amendement heeft artikel 238, tweede lid, Sv verbeterd. In plaats van het eerder voorgestelde informeren van de zittingsrechter dat de rechter-commissaris zijn onderzoekshandelingen niet voor de dagvaarding van de zaak ter zitting had kunnen afronden, bepaalt de wet nu dat de rechter-commissaris in geval de officier van justitie tot dagvaarding overgaat, zijn onderzoekshandelingen gewoon kan voortzetten Werking in de praktijk De belangrijkste doelstelling van de Wet versterking positie rechter-commissaris is dat de rechter-commissaris weer actiever bij het onderzoek betrokken raakt. Dat zal echter niet vanzelf gebeuren. Ik noem kort twee kritische succesfactoren. De belangrijkste is wellicht dat de rechters die de functie van rechter-commissaris uitoefenen daadwerkelijk invulling gaan geven aan de nieuwe wettelijke positie. Dat klinkt enigszins omineus: de wetgever zal er toch vanuit gaan dat de wet in de praktijk op juiste wijze wordt uitgevoerd en dus het beoogde effect sorteert? Maar in het geval van de Wet versterking positie rechter-commissaris is van rechters nodig dat zij de nieuwe taak en bevoegdheden aangrijpen om zich actief op te stellen, eigen initiatief te ontplooien en inhoudelijke verbondenheid met een zaak te voelen. Dat vergt een grote omschakeling ten opzichte van de bestaande praktijk, waarin dit steeds minder van een rechter-commissaris werd verwacht en de invulling van de functie per rechter bovendien in grote mate verschilde. Er is dus een attitudeverandering nodig. Van belang in dit verband is ook het bevorderen dat rechters met een ruime ervaring de functie van rechter- 27 Projectgroep Versterking positie rechter-commissaris, Tussen accusatoir en inquisitoir; naar een regievoerende rechter-commissaris; bijlage bij Kamerstukken II 2010/11, , nr Kamerstukken II 2009/10, , nr. 6, p en Kamerstukken II 2010/11, , nr. 12, p Kamerstukken II 2009/10, , nr. 6, p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 12, p Kamerstukken II 2009/10, , nr. 6, p Kamerstukken II 2010/11, , nr Kamerstukken II 2010/11, , nr. 14.

7 770 Ars Aequi oktober 2012 wetgeving commissaris bekleden. Ervaring betekent hier voldoende tijd om ervaring te kunnen opdoen in de functie (een langere aanstellingsduur), of het reeds over ruime ervaring beschikken. 34 Ervaring is cruciaal voor inzicht in de opsporingspraktijk om in het verlengde daarvan bijvoorbeeld gezag te hebben in een discussie tijdens een regiebijeenkomst, om op de strepen te durven staan om de bepaalde opsporingsinformatie te krijgen, om termijnen te stellen voor het indienen van onderzoekswensen. Kortom: om ten volle gebruik te kunnen maken van de nieuwe wettelijke bevoegdheden. Sommige practici hadden graag gezien dat de wetgever op dit punt ook nog sanctiemogelijkheden in de wet had opgenomen met de gedachte dat het dan voor de rechter-commissaris met een stok achter de deur gemakkelijker zou zijn om zich in discussies vasthoudend te tonen. Daar is vooralsnog niet voor gekozen, uit vrees voor verstarring van het onderzoek tijdens het vooronderzoek (daarin moeten Openbaar Ministerie en verdediging in beginsel vrijelijk hun inbreng kunnen leveren) en met de gedachte dat het in fine aan de zittingsrechter is om sancties te verbinden aan het verloop van het onderzoek in een strafzaak. Bovendien kan de vraag worden gesteld of de rechter-commissaris in de extreme gevallen waarin hij een sanctie zou willen gebruiken (bijvoorbeeld voor het na daartoe door de rechter-commissaris te zijn uitgenodigd niet of te laat indienen van onderzoekswensen door de verdediging) niet evenveel kan bereiken door een proces-verbaal op te stellen met zijn bevindingen, dat als processtuk zal worden opgenomen in het dossier en waaruit eenieder en niet op de laatste plaats de zittingsrechter, zijn conclusies kan trekken. Van belang is verder dat de andere procesdeelnemers inzien welke voordelen de nieuwe positie van de rechtercommissaris voor hen kan opleveren. De officier van justitie heeft de mogelijkheid om op belangrijke momenten in het vooronderzoek zeker ook met het oog op de voorbereiding van de behandeling van de zaak op het onderzoek ter terechtzitting van een rechter bevestiging te krijgen van zijn beslissingen in de zaak. Voor de verdediging ontstaan nieuwe mogelijkheden om actief invloed uit te oefenen op het onderzoek. En de zittingsrechter tot slot, kan als de rechter-commissaris zich actiever gaat opstellen een beter voorbereid dossier tegemoet zien. Van belang is in dat verband wel dat de zittingsrechter de rechtercommissaris ruimte laat om zijn nieuwe taak uit te oefenen en zijn beslissingen bij voorkeur marginaal toetst; anders is de toegevoegde waarde van de rechterlijke betrokkenheid van de rechter-commissaris bij het onderzoek uiteindelijk toch gering. 7 Tot besluit: inwerkingtreding Bij omvangrijke wetgeving die een structurele wijziging brengt in de dagelijkse praktijk van strafzaken, is een implementatietermijn van drie maanden tot een half jaar gebruikelijk. Echter is in dit geval op verzoek van de rechtspraak gekozen voor een langere periode. De inwerkingtreding van de Wet versterking positie rechtercommissaris en de deels daarmee samenhangende wet herziening regels processtukken is gekoppeld aan de inwerkingtreding van de Herziening van de gerechtelijke kaart, 35 die inmiddels is bepaald op 1 januari 2013 (Stb. 2012, 314). Dit maakt het voor de rechtspraak mogelijk om de belangrijkste aanbevelingen van de projectgroep Versterking positie rechter-commissaris, zoals schaalvergroting en capaciteitsuitbreiding van de kabinetten rechter-commissaris te verwezenlijken voordat de nieuwe wetgeving in werking treedt. Het komt het streven naar een rechter-commissaris die op basis van zijn nieuwe taak en bevoegdheden met een nieuw elan optreedt in strafzaken, ongetwijfeld ten goede. 34 Zie ook het rapport van de Projectgroep Versterking positie rechter-commissaris, p Stb. 2012, 313.