Samen groeien in samenwerken.

Transcriptie

1 Samen groeien in samenwerken. Eindrapportage Proeftuin Mensenhandel / Overige uitbuiting J. Minderhoud 24 november 2011

2 Inhoudsopgave 1. INLEIDING ONDERZOEKSVRAGEN AANPAK VAN DEZE EVALUATIE EERDERE EVALUATIES BEKNOPTE BESCHRIJVING VAN DE PROEFTUIN RESULTATEN PER DOELSTELLING OVERIGE RESULTATEN VAN DE INTERVIEWS DE TOEKOMST VAN DE PROEFTUIN CONCLUSIES AANBEVELINGEN BRONNEN EN LITERATUUR BIJLAGE 1: VERSLAG PRESENTATIE 15 NOVEMBER BIJLAGE 2: OVERZICHT VAN GEHOUDEN INTERVIEWS BIJLAGE 3: VRAGENLIJST TEN BEHOEVE VAN INTERVIEWS

3 1. Inleiding In de periode juni 2009 augustus 2011 heeft het korps Zuid-Holland Zuid in samenwerking met het Openbaar Ministerie (OM) en externe partners een zogenaamde proeftuin uitgevoerd welke zich heeft gericht op het onderwerp mensenhandel en overige uitbuiting. De proeftuin kende een aantal doelen, waarvan de belangrijkste zijn: - het verkrijgen van meer inzicht in het fenomeen uitbuiting bij mensenhandel, anders dan in de seksindustrie - het geven van een nieuwe impuls aan de integrale, programmatische aanpak van vormen van uitbuiting bij mensenhandel - het uitleren van de vastgelegde programmatische aanpak van overige uitbuiting in andere politiekorpsen en OM-onderdelen, en aan andere ketenpartners. Hiertoe zouden er in de periode waarin de proeftuin liep, drie strafrechtelijke onderzoeken starten en diende er een structureel ketenoverleg ten aanzien van het onderwerp mensenhandel/overige uitbuiting opgezet te worden. De proeftuin richtte zich op de Chinese horeca en de uitzendbranche. De betrokken ketenpartners bij de proeftuin waren, naast de politie en het OM, onder meer de belastingdienst, de arbeidsinspectie, de gemeente Dordrecht, de Sociale Dienst en het Regionaal Coördinatieteam Fraudebestrijding. Dit document behelst de evaluatie van deze proeftuin en zal nader ingaan op de aanbevelingen welke gedaan kunnen worden voor de toekomst. 3

4 2. Onderzoeksvragen Achtergrond Het evalueren van de proeftuin mensenhandel / overige uitbuiting behelst een terugblik op twee zaken, te weten: - zijn de juiste resultaten behaald? - op welke manier zijn deze resultaten behaald? Er wordt dus zowel naar procesmatige aspecten als naar inhoudelijke aspecten gekeken. Echter, zoals ook uit recente evaluaties van vergelijkbare proeftuinen is gebleken: 1 bij de evaluatie van een proeftuin wordt de samenwerking niet alleen beoordeeld op het resultaat van de samenwerking, maar ook op de kwaliteit van de samenwerking zelf. Dit voegt een nieuwe dimensie toe aan de evaluatie en maakt het lastiger om concrete inhoudelijke resultaten te onderscheiden van procesmatige successen. Vanuit de bestaande literatuur wordt om deze reden de suggestie gedaan om bij evaluaties van proeftuinen niet uitsluitend het samenwerkingsverband te evalueren, maar ook de effecten en impact van het samenwerken onder de loep te nemen. Dit laatste is een belangrijk element bij het formuleren van de onderzoeksvragen. Een andere factor die van belang is bij het uitvoeren van de evaluatie van een proeftuin, is de algemeen geldende opvatting dat een proeftuin niet kan mislukken. Het achterliggende idee hierbij is dat binnen een proeftuin een nieuwe werkwijze wordt opgezet, dat deze ontwikkeld en getest dient te worden en dat dit onvermijdelijk met vallen en opstaan zal gebeuren. Tevens wordt hierbij aangetekend dat een integrale, programmatische aanpak met opsporings- en bestuurlijke partners een vrij nieuwe werkwijze is. Hierdoor zal een evaluatie eerder gericht zijn op het geven van aanbevelingen voor een verbeterde samenwerking in de toekomst, dan dat deze gebruikt wordt om de proeftuin tot dusver kritisch langs de meetlat te leggen. Dit alles tezamen maakt dat deze evaluatie zich zal richten op een analyse van de samenwerking tot dusver waarbij tegelijk beoordeeld zal worden of de vooraf geformuleerde resultaten zowel ten aanzien van het samenwerkingsproces op zichzelf als ten aanzien van de doelstellingen behaald zijn. Centrale vraag De centrale onderzoeksvraag voor deze evaluatie is derhalve: Hoe heeft de integrale, programmatische samenwerking binnen de proeftuin mensenhandel / overige uitbuiting zich ontwikkeld en heeft dit er toe geleid dat de vooraf geformuleerde doelstellingen zijn bereikt? Om deze centrale onderzoeksvraag te beantwoorden, zijn onderstaande deelvragen geformuleerd: 1. welke activiteiten zijn ontplooid binnen de proeftuin? 2. welke resultaten zijn er bereikt? 3. in hoeverre corresponderen die resultaten met de doelstellingen? 4. welke partners/organisaties zijn er bij de proeftuin betrokken geweest? 5. op welke manier zijn deze partners betrokken? Beantwoording van deze deelvragen moet leiden tot een overzicht over de verrichte activiteiten, de samenwerking en de kwaliteit van deze samenwerking. Hieronder zal beschreven worden welke aanpak gekozen is voor het beantwoorden van bovenstaande vragen. 1 Zie onder meer: Flight, S., Bogaerts S. et al, Aanpak georganiseerde criminaliteit in drie proeftuinen. WODC, s-gravenhage,

5 3. Aanpak van deze evaluatie Teneinde de genoemde onderzoeksvragen te beantwoorden, is er voor gekozen om een kwalitatieve evaluatie uit te voeren. De aanpak van de evaluatie bestond uit een dossieranalyse en het houden van interviews met alle betrokken vertegenwoordigers van de ketenpartners. Daarnaast zijn door de opsteller van de evaluatie enkele vergaderingen bijgewoond van het ketenoverleg, de regiegroep en het projectteam. De eerste uitkomsten van de evaluatie zijn op 15 november 2011 gepresenteerd aan de leden van de regiegroep. De sheets van deze presentatie en de reacties er op zijn als bijlage bij dit rapport opgenomen. De dossieranalyse richtte zich op alle relevante documenten. Dit zijn: verslagen, procesbeschrijvingen, convenanten, plannen van aanpak en verantwoordingsrapportages. Tevens is in beperkte zin een analyse gemaakt van relevante achtergrondliteratuur. Voor een volledig overzicht van de bestudeerde documenten wordt verwezen naar de bijlage welke bij dit rapport is gevoegd. De interviews werden gehouden conform een vaste vragenlijst, welke als bijlage bij dit rapport is gevoegd. Nagenoeg alle interviews zijn face to face afgenomen en in een enkel geval telefonisch. In totaal zijn er 18 interviews afgenomen. Voor een overzicht van de gehouden interviews wordt verwezen naar de bijlage welke bij dit rapport is gevoegd. Tegelijk is er per doelstelling een analyse gemaakt. Hierbij stond voortdurend de vraag centraal of de doelstelling is behaald en vervolgens op welke manier dit is gebeurd. Er wordt dus een onderscheid gemaakt tussen inhoud en proces. Deze uitkomsten worden beschreven in hoofdstuk 6 van dit rapport. Nadat deze analyse is afgerond wordt er een analyse gemaakt van de producten welke door de proeftuin zijn opgeleverd. Voor dit onderdeel zal de dossieranalyse als basis gebruikt worden. Op basis van de uitkomsten van de interviews en de dossieranalyse zullen de aanbevelingen geformuleerd worden. 4. Eerdere evaluaties In 2010 werd door het Wetenschappelijk Onderzoeks en Documentatie Centrum (WODC) van het Ministerie van Justitie een rapport uitgebracht met de naam Aanpak georganiseerde criminaliteit in drie proeftuinen. Dit rapport gaat in op de activiteiten en uitkomsten van proeftuinen gericht op mensenhandel, hennep en kinderporno. Dit rapport bevat een bruikbaar analysemodel voor de evaluatie van de proeftuin mensenhandel / overige uitbuiting, welke in dit rapport besproken wordt. Dit analysemodel gaat in op de wijze waarop de proeftuin ingericht wordt en welke consequenties dit heeft voor de communicatie. Er wordt hier een onderscheid gemaakt tussen verticale en horizontale communicatie en de resultaten die deze vormen van communiceren met zich meebrengen. Onder horizontale communicatie wordt verstaan: de informatie-uitwisseling en communicatie welke plaatsvindt tussen de leden van de regiegroep onderling en de leden van het casusoverleg onderling. Onder verticale communicatie wordt verstaan: de informatie-uitwisseling en communicatie die plaatsvindt vanuit de regiegroep naar het casusoverleg en eventueel vanuit het casusoverleg naar de uitvoerende diensten. Wat blijkt uit het WODC-rapport, is dat de horizontale communicatie binnen de geëvalueerde proeftuinen als zeer positief wordt ervaren. Men is zeer te spreken over de hoeveelheid informatie welke uitgewisseld wordt en de manier waarop dit verloopt. Een knelpunt blijkt de verticale communicatie te zijn. Vanuit de regiegroep worden opdrachten en beslissingen vaak onduidelijk of onvolledig gecommuniceerd, het mandaat dat verleend wordt is onduidelijk of men weet niet wat de precieze verwachtingen zijn. Ditzelfde geldt voor de verticale communicatie vanuit het casusoverleg in de richting van de partijen die opdrachten daadwerkelijk moeten uitvoeren. Het blijkt vaak niet duidelijk wat de strekking is van een mededeling, hoever het mandaat reikt en wat de tijdsduur is die voor een opdracht verwacht wordt. 5

6 Hiermee samenhangend wordt door het WODC opgemerkt dat veel communicatieproblemen ontstaan doordat niet de juiste mensen op de juiste plaats worden ingezet in een proeftuin. Idealiter wordt er binnen een proeftuin een drietal niveaus onderscheiden: 1. bestuurlijk, beleidsniveau: in het algemeen vertegenwoordigd in een regiegroep 2. casusniveau: vertegenwoordigd in casusoverleg 3. uitvoering / operationeel niveau: de diensten en personen die daadwerkelijk de zaak gaan oppakken. Vanuit dit model gezien zou er vanuit bestuurlijke beslissingen een kader geschept worden waarbinnen het casusoverleg selecteert met welke zaken men aan de slag gaat. Vervolgens wordt vanuit het casusoverleg een opdracht geformuleerd voor de betrokkenen die bij de operationele diensten werkzaam zijn: te weten, de mensen die daadwerkelijk met de casus aan het werk gaan. Uit het WODCrapport blijkt dat met name de laatste schakel in de verticale communicatie, de overdracht van casusoverleg naar daadwerkelijke casusuitvoering in het algemeen ontbreekt dan wel moeizaam verloopt. Een reden hiervoor is het feit dat het casusoverleg in nagenoeg alle proeftuinen bemenst wordt door functionarissen die in het dagelijks werk ofwel een operationele ofwel een leidinggevende / bestuurlijke taak hebben. De opdrachten die vanuit de proeftuin worden geformuleerd worden hierdoor door de één opgevat als uitvoeringstaak, terwijl een ander deze ziet als beleidsbepaling. Dat dit in de proeftuin mensenhandel/overige uitbuiting ook een obstakel was, zal blijken uit deze evaluatie. In diverse wetenschappelijke publicaties over nieuwe samenwerkingsverbanden 2 wordt aandacht besteed aan het fenomeen cultuurverschillen. De cultuur van organisaties bepaalt hoe een ketenaanpak tot stand komt en het is van belang, zo blijkt, om gemeenschappelijke belangen te ontdekken. Gaandeweg is duidelijk geworden dat dit aspect een belangrijke succesfactor is geworden voor het slagen van een proeftuin. De praktijk leert dat het gemeenschappelijk vaststellen van doelen nog lang niet altijd gebeurd. Een ander belangrijke succesfactor die uit de literatuur naar voren komt, is het binnen de proeftuin concreet maken van doelstellingen. Op het moment dat besloten wordt tot de aanpak van uitbuiting dient in feite onmiddellijk door alle betrokkenen vastgesteld te worden wat uitbuiting dan precies inhoudt en wat men verstaat onder het aanpakken er van. Zonder deze concrete formuleringen blijkt dat een proeftuin in de praktijk vaak niet tot de gewenste resultaten leidt. Om deze bevindingen, en de uitkomsten van de interviews te kunnen relateren aan de proeftuin mensenhandel / overige uitbuiting, zal hieronder eerste een korte beschrijving van de proeftuin weergegeven worden. 5. Beknopte beschrijving van de proeftuin Het opzetten en uitvoeren van deze proeftuin vloeit voort uit de programmatische aanpak van georganiseerde criminaliteit, welke in 2009 door de Nederlandse overheid geïntroduceerd is. Deze programmatische aanpak kenmerkt zich door de intensieve samenwerking en informatie-uitwisseling tussen verschillende opsporingsdiensten en andere diensten. Hierbij is het de bedoeling dat bestuurlijke partners sterk betrokken worden bij de bestrijding van georganiseerde misdaad. Volgend op de introductie van de programmatische aanpak, is vervolgens een aantal proeftuinen ingericht. In een brief van de Minister van Binnenlandse Zaken aan de Tweede kamer uit 2008 wordt het als volgt geformuleerd: Deze proeftuinen zijn intelligence gerichte leeromgevingen waar OM en politie niet alleen opsporen met innovatieve opsporingsmethoden, maar ook andere partners als bestuur, 2 O.a. Gestel B. van en Verhoeven M.A. De praktijk van de programmatische aanpak mensenhandel. s-gravenhage WODC

7 providers en energiebedrijven betrekken bij het bestrijden bij het bestrijden van een criminaliteitsprobleem. Uitgangspunten voor deze proeftuinen zijn de programmatische aanpak, het barrièremodel en last but not least de bestuurlijke rapportage. 3 Dat er een groeiende behoefte was aan een programmatische aanpak van mensenhandel en overige uitbuiting werd destijds trouwens niet alleen vanuit de overheid gesignaleerd. Ook organisaties welke zich richten op slachtoffers maakten zich in de periode hard voor het integraal aanpakken van deze problematiek. Zo werd er in 2010 een eindrapport uitgebracht door de organisatie Bonded Labour in Nederland (BLIN) waarin de noodzaak van programmatisch en integraal werken op het vlak van mensenhandel werd benadrukt. 4 De basis van de proeftuin mensenhandel / overige uitbuiting wordt gevormd door het barrièremodel. Vanuit dit model is nagedacht over de mogelijkheden om in het proces van overige uitbuiting belemmeringen te creëren. Vanuit het barrièremodel is een procesbeschrijving ontwikkeld. 5 In deze procesbeschrijving is de basis gelegd voor de uiteindelijke structuur van de proeftuin. De kern van de proeftuin wordt gevormd door een ketenoverleg van relevante partijen, zowel publieke, private als strafrechtelijke partners. Daarnaast is er een regiegroep ingericht waarin namens alle partners uit de proeftuin een vertegenwoordiger op beleids- cq bestuurlijk niveau plaatsneemt. In het casusoverleg worden de zaken ingebracht die kunnen leiden tot de strafrechtelijke vervolging dan wel bestuurlijke aanpak van mensenhandel in het algemeen en overige uitbuiting in het bijzonder. Het ketenoverleg is ingericht op basis van de input, kennis en kunde vanuit OM en Politie. Het inrichten van een regiegroep werd voorgeschreven vanuit de taskforce mensenhandel. De betrokken ketenpartners bij de proeftuin waren, naast de politie en het OM, de belastingdienst, de arbeidsinspectie, de gemeente Dordrecht, de Sociale Dienst en het Regionaal Coördinatieteam Fraudebestrijding. De proeftuin heeft gelopen van juni 2009 tot augustus De doelstellingen van de proeftuin staan in het begin van deze inleiding vermeld. De opstartfase van de proeftuin werd benut om het casusoverleg goed op orde te krijgen. Uit het interview met het Openbaar Ministerie is gebleken dat dit onderdeel meer inspanning vergde dan gepland. Het was zoeken naar een structuur waarbinnen effectief aan casussen gewerkt kon worden. De proeftuin mensenhandel / overige uitbuiting heeft mede om deze reden eind 2009 geïnvesteerd in een geautomatiseerd systeem waarmee casussen ingebracht konden en bekeken worden. Dit systeem was sinds juli 2011 volledig operationeel en geschikt om daadwerkelijk casussen in te brengen. In de voorbereidingsfase werden twee branches als focus benoemd, te weten: - de uitzendbranche, - de Chinese horeca. Belangrijk is te vermelden dat naast voornoemde ketenpartners vanaf september 2009 ook het Regionaal Informatie en Expertise Centrum (RIEC) een belangrijke rol heeft gespeeld in deze proeftuin. Deelname van het RIEC was cruciaal waar het de informatie-uitwisseling betrof, aangezien deze instantie reeds een convenant had opgesteld met bijna alle partners waarmee de vrije uitwisseling van informatie mogelijk werd gemaakt. Dankzij dit convenant was het in deze proeftuin mogelijk om aan te sluiten bij de gemaakte afspraken van het RIEC. Hiernaast is het RIEC een instantie die op kan treden namens veel van de gemeenten uit de regio Zuid Holland-Zuid en zodoende een smeerolie vormt tussen de proeftuin en de gemeenten welke vallen onder het geografisch bereik ervan. 3 Tweede Kamer, vergaderjaar , nr 17 4 Willemsen E. Uitbuiting in andere sectoren dan de seksindustrie. BLIN / Oxfam Novib, Amsterdam Programma Georganiseerde Misdaad, overige uitbuiting. Methodiek beschrijving ketenaanpak mensenhandel. Dordrecht

8 Hier komt bij dat vanuit het RIEC een analist is geleverd aan de proeftuin. Voor deze analist is een vast aantal uren gereserveerd voor het casusoverleg en zij kon zodoende 6 uur per week besteden aan casuïstiek welke voortvloeide uit de proeftuin. In de hoofdstukken hieronder wordt nader ingegaan op de doelstellingen van de proeftuin. Per doelstelling zal ingegaan worden op de vraag of deze is behaald (inhoud). Tevens zal er per doelstelling ingegaan worden op de vraag hoe gewerkt is aan het behalen van de doelstelling (proces). Deze analyse zal weergegeven worden op basis van de resultaten van de interviews. 6. Resultaten per doelstelling Opmerking vooraf Hieronder wordt per doelstelling uit het projectplan weergegeven wat de resultaten van de interviews zijn. De meeste geïnterviewden namen deel aan het casusoverleg en dus zal in de meeste gevallen naar dit onderdeel van de proeftuin verwezen worden. De meeste geïnterviewden gaven aan niet betrokken te zijn geweest bij de opstartfase en het opstellen van het projectplan. Hierdoor heeft een aantal betrokkenen tijdens de interviews zelf doelstellingen en resultaten genoemd, welke niet te herleiden zijn tot het Plan van aanpak of de daarin geformuleerde doelstellingen. Om deze input niet verloren te laten gaan, wordt in hoofdstuk 7 stil gestaan bij het onderwerp overige resultaten. Doelstelling 1: Het verkrijgen van meer inzicht in het fenomeen uitbuiting bij mensenhandel, anders dan in de seksindustrie Voor veel van de partners uit de proeftuin was mensenhandel in het algemeen, en overige uitbuiting in het bijzonder bij aanvang van de proeftuin een nagenoeg onbekend onderwerp. Dit geldt overigens niet voor de deelnemers namens de politie en het Openbaar Ministerie. Vanuit de overige partners wordt aangegeven dat men het een verrijking vond om meer met dit onderwerp bezig te zijn. Teneinde het kennisniveau op gelijke hoogte te brengen is er binnen de proeftuin een cursus opgezet voor alle partners. Bij het opzetten van deze cursus was het RIEC nauw betrokken en deels verantwoordelijk voor de inhoud. Deze cursus bestond uit een tweedaags en later een vierdaags traject waarin de deelnemers bekend werden gemaakt met het fenomeen mensenhandel, overige uitbuiting en de opsporing naar deze fenomenen. Centraal stond het herkennen van de signalen van mensenhandel en uitbuiting. De cursus is verzorgd door de politieacademie in samenwerking met het landelijk expertisecentrum mensenhandel en het RIEC. Een aantal partners uit de proeftuin gaf aan de tijdsduur van de cursus te lang te vinden. Tegelijk meende de meerderheid dat deze tijd wel nodig was om alle deelnemers op het zelfde kennisniveau te brengen. Volgens het RIEC was deze cursus ook noodzakelijk om het met elkaar samenwerken beter onder de knie te krijgen. De tweedaagse en later vierdaagse bijeenkomsten hebben gemaakt dat de partners elkaar makkelijker konden vinden en men wist bij wie welke informatie gehaald kon worden. Dit wordt door het OM beaamd. Niet alleen de kennis over mensenhandel en overige uitbuiting diende opgeschroefd te worden, ook het leren samenwerken was belangrijk. De geïnterviewden stellen vast dat het op gelijke vlieghoogte brengen van alle deelnemers een cruciale randvoorwaarde is voor het slagen van de proeftuin. Een succesfactor hierbij is dat alle deelnemers in staat zijn om signalen van overige uitbuiting te herkennen. Volgens nagenoeg alle geïnterviewden was men hier op voorhand niet toe in staat en nu wel. In dat opzicht vindt men zeker dat de doelstelling behaald is. Door enkele geïnterviewden wordt een kritische kanttekening geplaatst bij deze doelstelling. Het verkrijgen van meer inzicht, zo stellen zij, slaagt pas als er daadwerkelijk met een ruime hoeveelheid casussen gewerkt kan worden. In deze proeftuin heeft het volgens hen hieraan ontbroken. Er is een 8

9 geringe hoeveelheid concrete casussen behandeld waardoor men niet in staat is geweest om werkelijk met de materie in contact te komen en aan de slag te gaan. De reden die men hiervoor aandraagt, is tweeledig: Sommige geïnterviewden geven aan dat er te weinig casussen zijn omdat de gekozen regio zich er niet voor leent. Het beeld bestaat bij sommigen dat overige uitbuiting met name voor komt in de agrarische sector en de zware industrie. Zuid Holland-Zuid, zo zeggen zij, heeft te weinig van dit soort bedrijven om voldoende casussen te genereren. De andere oorzaak die men aandraagt, is dat er te weinig casussen zijn omdat de regionale vreemdelingenpolitie te goed zijn werk heeft gedaan. Alle mogelijke casussen van overige uitbuiting zijn al uitgebannen doordat er op voorhand al intensief en gericht gecontroleerd is. Een ander knelpunt dat benoemd wordt, is het laten liggen van informatie. Volgens enkele geïnterviewden ontbrak het soms aan de follow-up nadat een signaal in het casusoverleg was ingebracht. Hierdoor had de inbrenger van het signaal het gevoel dat een aanvankelijk enthousiast ingebrachte casus wegebde in de waan van alle dag. Men kreeg dan onvoldoende terugkoppeling over de inhoudelijke waarde van de casus en kreeg zodoende niet meer of minder inzicht in het fenomeen overige uitbuiting. Als reden hiervoor zegt één van de geïnterviewden: de bedoeling was dat signalen door de regiegroep werden beoordeeld op bruikbaarheid en er vervolgens in het casusoverleg mee aan de slag werd gegaan. Dit werkte in de praktijk niet altijd. Volgens de geïnterviewden van het RIEC is deze doelstelling voor een groot deel wel bereikt. Om te beginnen is er door de werkzaamheden van de proeftuin wel degelijk een stap gezet in het vergroten van de kennis over mensenhandel en overige uitbuiting. Hier komt bij: om goed met elkaar te kunnen samenwerken, is niet alleen kennis over mensenhandel en overige uitbuiting noodzakelijk. Tevens dient men te weten hoe de samenwerking moet verlopen, wie er wat kan en welke info noodzakelijk is om een casus op te pakken. Op dit vlak is de kennis over het samen werken in de proeftuin wel degelijk vergroot. Bovendien vond men het een succesfactor dat er vanuit het OM een Officier van justitie deelnam in de proeftuin. Hierdoor werden zaken goed juridisch ingekaderd. Het OM vindt dat door de proeftuin, ondanks het ontbreken van concrete opsporingshandelingen, meer inzicht is ontstaan is de problematiek rondom mensenhandel en overige uitbuiting. Er is weliswaar nog geen gestructureerd beeld over aard en omvang van de problematiek, maar voor de deelnemers aan het casusoverleg is volgens het OM wel duidelijk geworden wat belangrijke signalen zijn en hoe uitbuitingszaken opgepakt kunnen worden. Doelstelling 2: Het geven van een nieuwe impuls aan de integrale, programmatische aanpak van vormen van uitbuiting bij mensenhandel. De keten werkt, met deze opmerking van één van de geïnterviewden wordt het algemene gevoel van de deelnemers aan de proeftuin over het behalen van deze doelstelling geïllustreerd. Tegelijkertijd zien nagenoeg alle geïnterviewden beperkingen die maken dat de integrale programmatische aanpak niet volledig van de grond is gekomen. Enerzijds signaleert men dat met het inrichten van de proeftuin de integrale, programmatische aanpak van de grond is gekomen. Men ziet in dat opzicht een logische verbetering ten opzichte van de situatie waarin er nog geen sprake was van samenwerking. Anderzijds is men gedurende de looptijd van de proeftuin tegen beperkingen van technische en organisatorische aard aangelopen. Dit wordt hieronder toegelicht. Waar veel betrokken positief over zijn, is het feit dat er gestructureerd overlegd werd en dat er daadwerkelijk casussen ingebracht werden. Het werken vanuit een convenant en het feit dat aangesloten kon worden bij het convenant van het RIEC werd door veel geïnterviewden in dit kader als grote succesfactor benoemd. Dit convenant biedt aan alle partijen de mogelijkheid om informatie uit te wisselen, te delen en te gebruiken voor lopende onderzoeken. Tevens toont het convenant aan dat er bij alle partijen daadwerkelijk een wil tot samenwerken is. Opmerkelijk in dit kader was het feit dat nagenoeg alle geïnterviewden aangaven dat het overleggen op zichzelf een doel was, en niet een middel. 9

10 Dit laatste is tijdens deze evaluatie voer voor discussie gebleken. Op het moment dat er goed en effectief overlegd wordt en informatie wordt gedeeld, kan je concluderen dat de integrale samenwerking goed verloopt. Hier staat tegenover dat overleggen op zichzelf niet een doelstelling van de proeftuin is. Er dient ook iets uit voort te vloeien in de vorm van activiteiten. Een andere succesfactor voor de programmatische aanpak, was het werken met een systeem en vanuit een model. Gedurende de proeftuin is besloten om te werken met een centraal digitaal casussysteem waarin de bevindingen rondom- en voortgang van een casus kunnen worden bijgehouden. Als voordeel van dit systeem wordt genoemd: het ten alle tijden kunnen raadplegen van casussen, op de hoogte zijn van de voortgang en elkaars bevindingen makkelijk kunnen delen. Volgens veel geïnterviewden was het werken met een systeem een voorwaarde voor een effectieve en succesvolle samenwerking. Immers, door te werken met een digitaal platform kunnen alle deelnemers casussen inbrengen en volgen wat de status is en op welke manier er door partners met de casus gewerkt wordt. De vraag is echter of dit ook daadwerkelijk met het systeem moet gebeuren waarmee in deze proeftuin gewerkt is. Want in praktische zin kende dit systeem ook nadelen. Deze zaten voornamelijk in de implementatie en de technische mogelijkheden. Veel geïnterviewden gaven aan deze technische fouten als nadelig en beperkend te ervaren. Voor enkele deelnemers waren de implementatieproblemen aanleiding om het systeem volledig de rug toe te keren. Uit het interview met het RIEC is gebleken dat er binnen de proeftuin gestreefd is naar een volledige implementatie per januari Echter, deze is pas eind 2011 gerealiseerd. Men vindt het begrijpelijk dat partners uit de proeftuin door de vertraging en de vele technische mankementen het systeem niet meer zien zitten. Volgens het RIEC is een systeem er vooral voor bedoeld om een basis te leggen voor een verdere aanpak van casussen. Als het systeem goed gevuld wordt, kunnen de uitkomsten onderworpen worden aan een analyse en kan hierop verder gebouwd worden. Deze ideale situatie is echter tot nu toe nog niet bereikt binnen de proeftuin. In dit kader is het goed om stil te staan bij het risicomodel dat door de SIOD ontwikkeld is. Dit systeem is in het begin van de proeftuinperiode ingebracht. Het risicomodel dient als een basis voor verdere analyse op alle informatie die door de partners ingebracht wordt. Door met het risicomodel de informatie te ordenen, ontstaat overzicht over welke zaken daadwerkelijk opgepakt kunnen worden en welke niet. Volgens onder meer het RIEC was het risicomodel een goede toevoeging op de werkzaamheden van de proeftuin en het casusoverleg. Dankzij het risicomodel kon op een gestructureerde manier een checklist gemaakt worden van acties welke ondernomen kunnen worden op zaken. Wat bij het risicomodel tegelijk ook van belang bleek, was het feit dat men de juiste vragen stelt. Als er in het risicomodel te grote vraagstellingen worden gestopt, hebben betrokken partners het idee dat ze de gewenste informatie niet kunnen aanleveren en haakt men af. Dus: als checklist is het risicomodel wel geslaagd, maar als functioneel instrument bleek het vooralsnog te lastig. Enkele geïnterviewden stelden kritische kanttekeningen bij de vraag met welk doel er nu precies samengewerkt werd. Kennelijk was het niet voor alle betrokkenen aan het casusoverleg helder met welk mandaat men in de proeftuin deelnam en welke mogelijkheden men had om casussen daadwerkelijk op te pakken. Tevens is men kritisch over de wil die er was om daadwerkelijk informatie te delen. Nagenoeg alle geïnterviewden zien dat enkele partijen zich, ondanks commitment aan het convenant, terughoudend opstelden op het moment dat er daadwerkelijk bevragingen werden verlangd. De redenen die hiervoor opgegeven werden, lagen in de sfeer van privacywetgeving, het ontbreken van toestemming of onduidelijkheid over het mandaat. Praktisch gezien leverde dit de situatie op dat bij enkele casussen, na het aanleveren van startinformatie, de voortgang stagneerde. 10

11 Extra aandacht dient in dit opzicht besteed te worden aan de gemeentelijke rol in een proeftuin. In het casusoverleg van deze proeftuin was de gemeente Dordrecht afgevaardigd. De regio Zuid Holland- Zuid, waar deze proeftuin zich op richtte kent echter meer gemeenten. Het bleek soms lastig om bij bepaalde casussen bij alle gemeenten informatie op te vragen. In de toekomst komt hier verandering in aangezien er bij het RIEC plannen zijn om per gemeente tenminste 1 persoon aan te stellen als intermediair cq. Informatiemakelaar tussen de gemeente en de proeftuin. Een andere belemmering zagen geïnterviewden in het feit dat niet iedere organisatie met hetzelfde belang deelnam aan het casusoverleg. Er lag hier een verschil aan perspectief aan ten grondslag. Daar waar voor de één strafrechtelijke vervolging een doel op zichzelf was, bleek voor de ander een bestuurlijke maatregel eerder prioriteit te hebben. Dit maakte dat enkele casussen stagneerde. Uit een tweetal interviews blijkt dat enkele partnerorganisaties wel deelnemen aan de proeftuin maar tegelijkertijd vrezen dat de proeftuin overlap gaat vertonen met bestaande samenwerkingsverbanden. Dit gold onder meer voor het RCF en de Arbeidsinspectie. Een risico in dit kader bleek ook te zijn dat enkele partners de neiging hadden om terug te vallen op bestaande korte lijnen met elkaar. Een goed voorbeeld hiervan zijn de politie en de arbeidsinspectie welke van nature al goede samenwerkingsverbanden hebben. Het is dan min of meer een reflex om dan binnen de proeftuin snel met elkaar te schakelen terwijl andere proeftuinpartners niet betrokken worden. Bijna alle betrokkenen wezen er op dat een succesvolle programmatische aanpak valt of staat met de juiste bemensing. Op het moment dat er vanuit het casusoverleg actiepunten worden geformuleerd is het belangrijk dat deze worden opgepakt door de personen die er daadwerkelijk mee aan de slag kunnen. Het probleem in deze proeftuin was sommige mensen dat het casusoverleg werd bemenst door functionarissen die ofwel zelf met de uitvoering belast waren, ofwel door functionarissen die de uitvoering van acties gingen uitbesteden. Hierdoor bestond bij sommige deelnemers aan de proeftuin de verwachting dat casuïstiek weggezet diende te worden in de eigen organisatie terwijl anderen dachten dat zij zelf met de casussen aan de slag moesten. Een aanbeveling van enkele geïnterviewden was hierom dan ook om onder het niveau van het casusoverleg een uitvoerende macht aan te brengen. Dit wil zeggen: mensen binnen de betrokken organisaties daadwerkelijk belasten met de uitvoering van actiepunten en hierover afspraken maken. De bemensing van het casusoverleg had overigens ook gevolgen voor de inhoud van het overleg. Daar waar het casusoverleg voornamelijk een operationeel doel had, bleef het soms teveel steken in randvoorwaardelijke zaken, waaronder systeem, afspraken, voortgang en planning. Hierdoor was er bij tijd en wijle te weinig tijd voor daadwerkelijk casussen bespreken. Volgens het RIEC was hierdoor de doelstelling integraal samenwerken wel bereikt, terwijl het programmatische aspect onderbelicht bleef. Hierbij werd aangetekend dat er binnen de proeftuin bij de betrokken personen een grote gedrevenheid en enthousiasme heerste, hetgeen op zichzelf een voorwaarde voor succes is. Het OM gaf aan dat er ook belangrijke neveneffecten waren. Eén van de belangrijkste in dit kader was het feit dat de proeftuin mensenhandel / overige uitbuiting ook een goede impuls gaf aan andere proeftuinen die in dezelfde periode opgezet werden. Doelstelling 3: Het uitleren van de vastgelegde programmatische aanpak van overige uitbuiting in andere politiekorpsen en OM-onderdelen, en aan andere ketenpartners. Over deze doelstelling zijn de meningen verdeeld. Allereerst is er geen eenduidige opvatting over wat het uitleren precies inhoudt. Het is tijdens de interviews gebleken dat nagenoeg iedere geïnterviewde hierover er een eigen opinie op nahoudt. Voor de één betekent uitleren dat de informatie uit het casusoverleg wordt gedeeld met directe collega s. Voor de ander betekent het dat er een opleidingstraject binnen de eigen organisatie opgestart dient te worden. Veel geïnterviewden bevelen daarom aan om voor de nabije toekomst concrete en meetbare doelstellingen rondom het uitleren te formuleren. 11

12 Het OM voegt hieraan toe dat het uitleren in feite bedoeld werd op twee manieren. Allereerst was het de bedoeling dat de opgedane kennis overgedragen werd binnen de deelnemende partnerorganisaties. Daarnaast bedoelde men met deze doelstelling dat ook de werkwijze van de proeftuin uitgedragen werd richting andere proeftuinen en andere organisatieonderdelen. Kennelijk was deze opvatting niet volledig bekend bij alle deelnemers aan de proeftuin. Het OM wijst er op dat er in het kader van het uitleren onder meer het volgende is gedaan: - door de partners uit de proeftuin zijn meerdere teambijeenkomsten georganiseerd om de kennis over het onderwerp te vergroten - vanuit de proeftuin is een aantal gemeenten bezocht om voorlichting te geven over het onderwerp overige uitbuiting. Dit in het kader van het vergroten van de awareness. Eén van de betrokken organisaties had over het uitleren de afspraak gemaakt dat lopende de proeftuin de opgedane informatie gedeeld zou worden via presentaties binnen de eigen organisatie. Dit kwam er niet van omdat hiervoor vanuit de leiding simpelweg geen tijd vrijgemaakt werd. Een andere deelnemer zegt over het uitleren: ik zou niets liever willen dan de informatie uit het casusoverleg delen met mijn collega s, maar men geeft op voorhand aan hier geen belang bij te hebben. Mijn baas zegt vervolgens: laat maar zitten. Het lijkt er op dat hierdoor de opgedane kennis blijft hangen bij de personen die daadwerkelijk deelnemen aan de proeftuin en het casusoverleg. Een ander argument dat wordt aangedragen voor het niet behalen van deze doelstelling is het gebrek aan tijd. Een aantal deelnemers aan het casusoverleg gaf aan dat de werkzaamheden voor de proeftuin opgeteld dienen te worden bij de reguliere, dagelijkse werkzaamheden en dat het hierdoor lastig wordt om een en ander te combineren. Toch wordt dit beeld niet door alle geïnterviewden bevestigd. Voor sommige deelnemers aan de proeftuin was het feit dat men überhaupt al beducht raakte op de signalen van overige uitbuiting een grote verdienste. Door één deelnemer werd dit als volgt verwoord: de doelstelling uitleren is zeker behaald, aangezien ik mijn collega s op het werkoverleg een presentatie heb gegeven over de signalen van uitbuiting. Veel mensen zeiden achteraf iets volledig nieuws gehoord te hebben. Dus dat zit mooi tussen de oren nu. Binnen de politie en het RIEC is men tevreden over het behalen van deze doelstelling. Het fenomeen overige uitbuiting is bij de politie bekend, maar beperkte zich in het algemeen tot teams die zich bezighielden met mensenhandel, vreemdelingenzaken en seksuele uitbuiting. Doordat één medewerker zich belast heeft met het uitdragen van de kennis van de proeftuin, ziet men nu een beweging op gang komen dat ook andere politiefunctionarissen dan uit voornoemde teams alert worden op dit onderwerp. Waar bijna alle deelnemers het over eens zijn, is het belangrijke aandeel van het casusoverleg zelf bij het behalen van deze doelstelling. Alleen al door het feit dat er overlegd wordt, heeft iedere deelnemende organisatie tenminste één persoon in dienst die goed op de hoogte is van de signalen van uitbuiting en de mogelijke stappen die gezet kunnen worden. Bijna iedere partner kon hierdoor een voorbeeld aanleveren van voorvallen waarbij een medewerker door de opgedane nieuwe kennis een signaal van mensenhandel / uitbuiting herkende. Concluderend kan worden gesteld dat deze doelstelling niet volledig is behaald. De redenen hiervoor zijn vooral gelegen in randvoorwaardelijke zaken, zoals gebrek aan tijd, geen draagvlak bij leidinggevenden en onduidelijkheid over wat uitleren nu precies is. Hier staat tegenover dat binnen de organisaties waar men werk heeft gemaakt van het uitdragen van kennis, de doelstelling wel behaald is. Doelstelling 4: Het starten en uitvoeren van drie strafrechtelijke onderzoeken. Op basis van informatie vooraf en de bestaande kennis over het onderwerp uitbuiting voorzag men dat het mogelijk zou zijn om gedurende de looptijd van de proeftuin een drietal strafrechtelijke onderzoek te starten waarin het onderwerp overige uitbuiting centraal zou kunnen staan. Op basis van de 12

13 interviews kan geconcludeerd worden dat deze doelstelling niet behaald is. Kort gezegd: er zijn geen strafrechtelijke onderzoeken op dit vlak gestart en/of uitgevoerd. Opmerkelijk is dat de redenen hiervoor bij de geïnterviewden sterk uiteenlopen. Volgens enkele deelnemers aan het casusoverleg ontbrak het simpelweg aan de feitelijke casuïstiek en was er dus geen sprake van overige uitbuiting in de regio Zuid Holland-Zuid. Volgens anderen was dit juist niet het geval, maar bleek de proeftuin niet in staat om de bruikbare casussen op waarde te schatten. Dit is een belangrijke bevinding, aangezien hiermee de kern van de samenwerking ter sprake komt. De vraag dringt zich op of het ontbreken van casussen te wijten is aan een autonome externe factor of dat de werkwijze binnen de proeftuin gewoonweg te kort schiet om deze casussen te onderkennen. Eén van de geïnterviewden formuleert het als volgt: als je vooraf zegt dat je drie strafrechtelijke onderzoek gaat doen, ga je er van uit dat het fenomeen overige uitbuiting daadwerkelijk bestaat. Dit moet ergens op gebaseerd zijn. Gebruik de achtergrondinformatie van de politie en het OM daarom als startinformatie om concreter en gerichter in te gaan op specifieke gebieden of branches waar de casussen makkelijk te vinden zijn. Een andere deelnemer voegt hier aan toe dat de wens om strafrechtelijke onderzoeken op te starten meer concreet geformuleerd dient te worden. Geef aan wat voor soort onderzoek je dan wil doen, betrek de partners hierbij en maak een gezamenlijk plan gericht op opsporing, vervolging en bestuurlijke aanpak. Ga niet zitten wachten totdat het casusoverleg vanzelf een casus naar voren brengt. Een groot aantal geïnterviewden stelt vraagtekens bij het voornemen om specifiek drie strafrechtelijke onderzoeken op te starten. Men vindt dit getal arbitrair en willekeurig en kennelijk is tot op de dag van vandaag niet helder geworden op basis waarvan de keuze is gemaakt om drie strafrechtelijke onderzoeken op te starten. Hier komt bij dat het volgens de geïnterviewden ook lastig is om op basis van signalen te bepalen of een zaak strafrechtelijk vervolgd kan worden of niet. Er worden twee voorbeelden genoemd van zaken die aanvankelijk kansrijk leken maar waar na onderzoek bleek dat er hoogstens enkele bestuurlijke regels werden overtreden. Ook in dit opzicht komt de wil en de mogelijkheid om daadwerkelijk informatie uit te wisselen om de hoek kijken. Op het moment dat er op basis van signalen sprake zou kunnen zijn van overige uitbuiting, dient er nader onderzoek gedaan te worden. Het is op dat moment afhankelijk van de wil van de deelnemers aan het casusoverleg en het mandaat dat men heeft om daadwerkelijk met een zaak aan de slag te gaan, of een zaak tot strafrechtelijke vervolging leidt of niet. Opvallend is dat de meerderheid van de geïnterviewden het ontbreken van strafrechtelijke onderzoeken ook wijten aan een cultuurelement. De redenering hierbij is de volgende: vanuit de deelnemende partijen in de proeftuin wordt een norm ontwikkeld over uitbuiting. Die norm is gebaseerd op nationale regelgeving, CAO-afspraken en wetten. Er wordt, met andere woorden, aan (illegale) vreemdelingen een zienswijze ten aanzien van uitbuiting opgelegd die niet gedeeld wordt door de slachtoffers. Kort gezegd: wat wij als uitbuiting zien, wordt niet door de slachtoffers als zodanig ervaren. Deze theorie wordt door veel deelnemers gebruikt om uit te leggen waarom er weinig signalen komen en waarom er dus weinig strafrechtelijke onderzoeken starten. Tot slot, het feit dat de drie strafrechtelijke onderzoeken niet gestart zijn wordt door de geïnterviewden niet als een gemiste kans gezien. Het opzetten van de proeftuin en het ontwikkelen van de samenwerking en informatie-uitwisseling wordt gezien als een belangrijk resultaat op zichzelf en volgens de meeste deelnemers aan het casusoverleg is het in dit opzicht maar de vraag of er überhaupt ruimte was geweest om een dergelijk onderzoek goed uit te voeren. Dit wordt beaamd door het OM: het is dan wel niet tot opsporing en vervolging gekomen, de proeftuin heeft de informatiepositie in de uitzendbranche en de Chinese horeca wél versterkt. En er zijn diverse bestuurlijke rapportages uitgebracht. 13

14 7. Overige resultaten van de interviews Neveneffecten Alhoewel er in het Plan van aanpak van de proeftuin geen aanvullende doelstellingen zijn geformuleerd, viel het tijdens de interviews op dat veel deelnemers uit zichzelf met resultaten naar voren kwamen die in feite los stonden van de oorspronkelijke plannen vanuit de proeftuin. Dit is opvallend omdat hieruit blijkt dat de proeftuin dus, naast de gewenste resultaten, neveneffecten heeft gesorteerd die het vermelden waard zijn. Hieronder worden deze benoemd. Een groot aantal geïnterviewden hechtte er waarde aan om uit te spreken dat men zeer enthousiast was over het feit dat er überhaupt werd samengewerkt. Het uitvoeren van het ketenoverleg op zichzelf werd door deze deelnemers genoemd als een belangrijk resultaat van de proeftuin. We weten elkaar nu te vinden, en dat was voorheen niet zo, was een veelgehoorde uitspraak. Ook zeiden veel geïnterviewden dat ze blij zijn dat het proces van integraal samenwerken op gang is gebracht. Het ontwikkelen van een bestuurlijke aanpak, in dit geval gericht op overige uitbuiting, voldoet kennelijk aan een behoefte. Bovenstaande komt tot uitdrukking in het feit dat nagenoeg alle geïnterviewden hun tevredenheid uitspraken over: - het enthousiasme en de betrokkenheid van alle deelnemers, - het ontstaan van de korte lijnen tussen de betrokken organisaties en het vertrouwen dat men in elkaar stelde, - de continuïteit van het overleg: het feit dat steeds dezelfde partners aansloten, - de constatering dat er snel en adequaat informatie uitgewisseld kan worden, - het feit dat alle betrokkenen nu makkelijke ingangen hebben bij de partnerorganisaties. Eén van de geïnterviewden hechtte er waarde aan te benoemen dat de volgende concrete resultaten zijn behaald: - er is goed en zorgvuldig nagedacht over een prettige en functionele manier om binnen de proeftuin samen te werken, - er is een systeem, al dan niet in ontwikkeling, dat de samenwerking en informatie-uitwisseling bespoedigt en vergemakkelijkt, - er heeft binnen de proeftuin veel informatie-uitwisseling plaatsgevonden en dit gaat zich vroeg of laat uitbetalen in klinkende resultaten, - er zijn vanuit de proeftuin diverse controles uitgevoerd en die hebben wel degelijk iets opgeleverd, - er zijn enkele rapportages opgesteld die hun toegevoegde waarde hebben bewezen, - er is een aantal bestuurlijke waarschuwingen uitgedeeld. Het herkennen van signalen Reeds eerder in dit rapport is besproken dat er discussie was over het herkennen van signalen. Vastgesteld is dat er gedurende de looptijd weinig signalen van overige uitbuiting zijn opgepakt. Sommige deelnemers aan de proeftuin concluderen vervolgens dat er dan simpelweg geen zaken zijn. Andere geïnterviewden constateren dat dit vooral te maken heeft met de wijze waarop er naar signalen wordt gezocht. Een derde argument dat aangevoerd wordt door deelnemers aan de proeftuin is dat niet de juiste partijen in het casusoverleg bij elkaar komen. Er zou meer aansluiting moeten worden gezocht met organisaties die slachtoffers vertegenwoordigen, zoals vakbonden en zorginstellingen. Bij het Openbaar Ministerie bestaat over deze vraag een duidelijk beeld. Een partner in het ketenoverleg moet aan twee criteria voldoen, namelijk 1) kunnen signaleren en 2) kunnen interveniëren. Volgens het OM is het met dit uitgangspunt onmogelijk om slachtofferinstanties een actieve rol te geven in het ketenoverleg. Immers, het ontbreekt deze partijen aan de mogelijkheid om te interveniëren. Wel vindt men het wenselijk dat deze partijen geraadpleegd kunnen worden. 14

15 Echter, meerdere geïnterviewden gaven aan dat het raadplegen van slachtofferinstanties beperkingen kent. Vakbonden zouden bijvoorbeeld huiverig zijn om informatie te delen. Bovendien zijn deze partijen vooralsnog niet opgenomen in het RIEC-convenant en het is zeer de vraag of hiervoor ruimte is. Het is dus zoeken naar een juiste vorm waarin de samenwerking met slachtofferorganisaties gegoten kan worden. Los hiervan wordt door geïnterviewden ook nagedacht over nieuwe manieren om signalen goed naar voren te krijgen. Onder meer vanuit het Openbaar Ministerie wordt aanbevolen om: - het publiek meer en vaker in te schakelen, - meer gebruik te maken van het risicoanalysemodel, - gerichter dataonderzoek via internet te doen. Financiering Tot slot werd er door enkele geïnterviewden stil gestaan bij de financiering van de proeftuin. Het was voor veel deelnemers onduidelijk hoe de geldstromen in elkaar zaten en wie er nu welke budgetverantwoordelijkheid had. Dit werd mede veroorzaakt doordat een proeftuin als deze gefinancierd werd vanuit twee ministeries. In feite was het continu een probleem voor de projectleiding om helder te krijgen hoe het geld besteed werd en waaraan. Vanuit het OM komt daarom ook de aanbeveling om in de toekomst, en ook bij andere proeftuinen, de beschikbare financiële middelen te oormerken zodat voor alle deelnemers duidelijk is welke middelen voor welk doel gebruikt worden. Dit is belangrijk voor de eigen projectstructuur maar ook voor de verantwoording van de bestedingen. 15

16 8. De toekomst van de proeftuin Met het einde van de proeftuin in zicht is aan alle geïnterviewden gevraagd of, en zo ja, wat voor toekomst men voor de proeftuin ziet. Nagenoeg alle mensen die gesproken zijn, zien een toekomstige rol weggelegd voor de proeftuin, echter niet in de hoedanigheid van proeftuin. Men vindt het van groot belang dat het casusoverleg voortgezet wordt en dat de opgedane kennis over het onderwerp mensenhandel / overige uitbuiting vergroot wordt. Succesfactoren voor een doorstart Een grote rol ligt in dit kader bij het RIEC. Een belangrijke aanbeveling is dat de proeftuin in de hoedanigheid van casusoverleg voort blijft bestaan onder de vlag van deze organisatie. Concreet betekent dit dat het ketenoverleg vervolgd zal worden en dat men zal blijven werken onder het bestaande convenant. Belangrijke succesfactoren voor een succesvolle doorstart, welke onder meer door het RIEC zelf genoemd worden, zijn: - Kritisch kijken naar de bemensing van de deelnemers aan het casusoverleg: hierbij is het belangrijk dat het eerder besproken verschil tussen operationeel, tactisch en strategisch niveau meegenomen wordt. Dus: niet alleen de juiste mensen, maar ook de juiste mensen op de juiste plaats. - Gebruik maken van een goed functionerend en storingsvrij systeem. - Vasthouden van het huidige enthousiasme. - Blijven monitoren welke resultaten behaald worden. - Behoud de aanwezigheid van een Officier van Justitie in het casusoverleg. Samenstelling Tevens geven meerdere partners uit de proeftuin aan dat het zinvol is om in de toekomst kritisch te kijken naar de deelnemende organisaties. Volgens veel geïnterviewden bestaat de proeftuin nu nog teveel uit dadergerichte organisaties. Het verkrijgen van signalen langs de lijn van slachtoffers verdient zeker nader onderzoek. Onder meer het RIEC beveelt daarom aan om in de toekomst ook vertegenwoordigers van slachtoffers (bijvoorbeeld vakbonden, zorginstellingen) op te nemen in het casusoverleg. Plannen voor de toekomst Ten tijde van het opstellen van dit evaluatieverslag is een notitie opgesteld, welke een toekomstschets voor de proeftuin behelst. Het voorstel in deze notitie is om het casusoverleg onder te brengen bij het RIEC. De structuur zou er dan als volgt uit te komen zien: - Er komt een projectbegeleidingsgroep. Deze groep is verantwoordelijk voor de overgang van de proeftuin naar het RIEC. Deze projectbegeleidingsgroep zal de rol en de taak van de huidige regiegroep overnemen. - Het casusoverleg zal overgaan in een werkgroep ketensamenwerking mensenhandel. - Binnen deze werkgroep wordt een ketenregisseur aangesteld. Deze ketenregisseur wordt de intermediair tussen de werkgroep en de zorgpartners. Daarnaast zal de ketenregisseur gebruik maken van de bestaande overlegstructuren en toe te zien op voortgang en agenda. - Een vaste analist wordt aangesteld welke de werkgroep en de ketenregisseur ondersteunt bij het maken van interventievoorstellen. Rol Openbaar Ministerie In de huidige structuur nam een Officier van Justitie deel aan het casusoverleg. Dit werd door veel geïnterviewden als prettig en handig ervaren. Uit het interview met het Openbaar Ministerie is naar voren gekomen dat het niet wenselijk is om in de nieuwe structuur de actieve deelname van een Officier van Justitie voort te zetten. De voorgestelde structuur in deze zou zijn dat er namens het OM één of meerdere secretarissen beschikbaar zijn voor de werkgroep. Deze koppelen terug richting de Officier en na overleg worden strafrechtelijke beslissingen genomen. 16

17 In ditzelfde kader dient nagedacht te worden over de huidige rol die het Openbaar Ministerie vervult in de proeftuin, namelijk die van voorzitter. Doordat de proeftuin tevens beoogd strafrechtelijke vervolging in te zetten, kan er met het OM als voorzitter een belangenvermenging ontstaan. Het voorstel is om de voorzittersrol in de toekomst aan een neutrale partij over te dragen. Bijvoorbeeld: het RIEC. 17

18 9. Conclusies Op basis van de gehouden interviews, de dossieranalyse en de literatuurstudie worden hieronder de belangrijkste conclusies geformuleerd. Deze worden geordend per onderzoeksvraag, zoals deze aan het begin van dit rapport zijn geformuleerd. Hiernaast wordt er een conclusie geformuleerd ten aanzien van de structuur en de inrichting van de proeftuin. Welke activiteiten zijn ontplooid binnen de proeftuin? Het onderzoek wijst uit dat de volgende activiteiten zijn ontplooid: - het structureel opzetten en vervolgens uitvoeren van een regiegroep- en casusoverleg waarbij de betrokken partners aanwezig zijn geweest, - het opstellen en ondertekenen van het convenant, - het uitwisselen van informatie en delen van signalen welke wijzen op overige uitbuiting, - het ontwikkelen en implementeren van een digitaal systeem waarin alle betrokken partners signalen en casussen in kunnen verwerken, - er is door het RIEC een aantal voorlichtingsbijeenkomsten gehouden ten behoeve van het vergroten van de awareness, - er is een standaardcursus ontwikkeld waarmee partners het onderwerp overige uitbuiting kunnen uitleren aan andere organisaties, - het risicomodel van de SIOD is doorontwikkeld als instrument voor de proeftuin en het ketenoverleg. Hiernaast is er een projectteam gevormd dat zich bezig heeft gehouden met de randvoorwaardelijke zaken van de proeftuin. Denk hierbij aan: het plannen en voorbereiden van het casusoverleg, het opstellen van de agenda en het organiseren van aanvullende bijeenkomsten. Tevens was het projectteam belast met de ontwikkeling van het digitale systeem. Los hiervan zijn er door de deelnemende organisaties uit de proeftuin enkele gemeenschappelijke controles uitgevoerd en heeft men een tweetal bestuurlijke rapportages opgesteld. Welke resultaten zijn er bereikt? De resultaten die bereikt zijn, vallen uiteen in twee delen. Allereerst zijn er de bestuurlijke resultaten. Hiernaast zijn er de concrete resultaten welke voortvloeien uit de werkzaamheden van het casusoverleg. Als we op het bestuurlijke vlak kijken, is het eerste belangrijke resultaat dat het opzetten van de proeftuin in zijn totaliteit tot stand is gekomen. Hiernaast zien we dat er onder regie van het RIEC een convenant is getekend waarin alle partners hun commitment tonen en de informatie-uitwisseling geborgd is. Tevens is bereikt dat op bestuurlijk niveau de essentie van het aanpakken van overige uitbuiting onderkend is en er naar gehandeld wordt. Er is hierbij een goede basis gelegd voor de toekomstige voortzetting van het casusoverleg onder de vlag van het RIEC. Op uitvoerend niveau is er veel bereikt. Om te beginnen heeft het casusoverleg opgeleverd dat een aantal casussen daadwerkelijk is opgepakt door de partners. Er is werk gemaakt van een aantal signalen. Tevens is bereikt dat het structureel casusoverleg van de grond is gekomen en dat men beschikking heeft over een systeem waarin de signalen en casussen bijgehouden kunnen worden. Hier dient bij aangetekend te worden dat gebleken is dat dit systeem kinderziekten heeft vertoond. Hierdoor heeft niet iedere deelnemer aan het casusoverleg naar volle tevredenheid met dit systeem kunnen werken en is er ergernis ontstaan. Tevens is er een algemene vragenlijst ontwikkeld welke gebruikt kan worden door alle partners. Deze standaard vragenlijst kan gebruikt worden om te onderzoeken of een casus indicaties van overige uitbuiting in zich heeft, of niet. Deze vragenlijst vormt de basis voor het digitale systeem dat in een later stadium ontwikkeld is. 18

19 Er zijn vanuit de proeftuin diverse controles opgezet en men heeft in enkele gevallen bestuurlijke waarschuwingen uitgedeeld. Tevens is als resultaat genoemd: het feit dat men elkaar weet te vinden, dat er ingangen zijn bij de diverse partnerorganisaties en dat men een gestructureerde wijze voor het overleg heeft gecreëerd. Veel geïnterviewden vatten de resultaten samen in uitspraken als: we weten elkaar te vinden en er zijn korte lijnen ontstaan. In hoeverre corresponderen deze resultaten met de doelstellingen? Het blijkt dat de doelstellingen en resultaten niet volledig met elkaar corresponderen. Hier liggen veel redenen aan ten grondslag. De eerste belangrijke reden is dat de doelstellingen te ruim zijn geformuleerd, dan wel dat de doelstellingen niet gekoppeld zijn aan specifieke resultaten. De tweede reden is dat op zijn minst één doelstelling praktisch niet haalbaar bleek te zijn. De derde reden is het feit dat er vooraf geen duidelijkheid is verschaft over de vraag of het samenwerken binnen de proeftuin een doel of een middel was. Hierdoor wordt door enkele deelnemers het feit dat er overleg plaatsvond als succes genoemd, terwijl anderen het juist zagen als een noodzakelijk instrument om tot specifieke resultaten te komen. Hiermee hangt samen de eerder benoemde problematiek van de uitvoering. Gebleken is dat niet alle leden van de proeftuin zich geroepen voelden om daadwerkelijk met casussen aan de slag te gaan maar dat men verwachtte dat hiervoor ruimte was binnen de eigen organisatie. Andere leden van de proeftuin hadden juist de visie dat zij zelf verantwoordelijk waren voor de uitvoering van acties. Gebleken is dus dat het in feite ontbrak aan een specifiek uitvoerend niveau waar vanuit het casusoverleg acties belegd konden worden. Gekeken naar de vier doelstellingen die in het projectplan genoemd zijn, zien we het volgende: Ten aanzien van de doelstelling het verkrijgen van meer inzicht in het fenomeen uitbuiting bij mensenhandel, anders dan in de seksindustrie is gebleken dat deze is behaald. Een grote succesfactor hierin is geweest het opleidingstraject dat alle deelnemers aan de proeftuin hebben gevolgd. Voor velen is dit een eyeopener gebleken. Hiernaast blijkt uit de evaluatie dat los van de opleiding het deelnemen aan het casusoverleg op zichzelf een waardevolle bron van informatie was. Voor nagenoeg alle deelnemers geldt dat zij na deelname aan de proeftuin meer op de hoogte zijn dan daarvoor. De tweede doelstelling betrof het geven van een nieuwe impuls aan de integrale, programmatische aanpak. Ook voor deze doelstelling geldt dat deze behaald is, zij het met enkele opmerkingen. Het positieve aspect is dat blijkt dat het gestructureerd overleg werkt en dat dit de integrale aanpak ten goede komt. Ditzelfde geldt voor het werken met een geautomatiseerd systeem. Dit systeem levert, ondanks veel opstartproblemen, een goede basis voor het gestructureerd samenwerken en informatieuitwisselen. Kritische opmerkingen werden in dit kader wel geplaatst bij: - de wil van alle betrokken partijen om daadwerkelijk informatie te delen - het mandaat van de deelnemers aan het casusoverleg - het ontbreken van een gemeenschappelijk belang - het niet helder hebben van het doel van de samenwerking De derde doelstelling betrof het uitleren van de opgedane kennis binnen politie, OM en overige betrokken partijen. Over deze doelstelling kan niet zonder meer gezegd worden dat deze behaald is. Veel van het succes bleek hierbij afhankelijk van de goede wil van betrokken functionarissen en de mogelijkheid die men kreeg om de opgedane kennis te delen binnen de eigen organisatie. In deze proeftuin is gebleken dat niet iedere partnerorganisatie open stond voor het ontvangen van informatie uit de proeftuin, in het algemeen vanwege het ontbreken van tijd of capaciteitsgebrek. Een ander ar- 19

20 gument voor het niet behalen van deze doelstelling bleek te zijn: onduidelijkheid over wat uitleren nu precies behelst. De vierde doelstelling was: het starten en uitvoeren van drie strafrechtelijke onderzoeken. Deze drie onderzoeken zijn er niet van gekomen. De reden hiervoor bleek divers te zijn. Enkele voorbeelden van aangehaalde argumenten zijn: - er zijn simpelweg geen casussen van overige uitbuiting in de regio Zuid-Holland Zuid - het casusoverleg ging niet op de juiste manier met signalen om - er was vooraf te weinig concreet geformuleerd hoe deze strafrechtelijke onderzoeken er uit moesten zien - het ontbrak aan de juiste startinformatie Welke partners/organisaties zijn er bij de proeftuin betrokken geweest en op welke manier zijn deze partners betrokken? De volgende partners zijn bij de proeftuin betrokken: - Politie - Openbaar Ministerie - Belastingdienst - Gemeente Dordrecht - Arbeidsinspectie - Sociale Dienst - Regionaal Coördinatieteam Fraudebestrijding - UWV - RIEC In principe zijn alle partners op dezelfde wijze betrokken. De betrokkenheid komt in praktische zin terug op twee fronten: 1. in het convenant 2. deelname aan het casusoverleg. Voor twee partners geldt dat zij op voorhand, dan wel gaandeweg hebben moeten constateren dat het werk in de proeftuin niet viel te combineren met de strategie en werkzaamheden van de eigen organisatie. Deze partners zijn het UWV en de Sociale Dienst. Voor het UWV geldt dat men omwille van de eigen beleidskeuzes geen handtekening kon plaatsen in het convenant. Hierdoor was actieve deelname, en dan met name het aanleveren van informatie voor het UWV niet mogelijk. Vanuit het UWV is derhalve een account manager betrokken geweest bij de proeftuin, zij het niet in een actieve rol. Voor de deelname van de Sociale Dienst gold dat het aan goede wil niet ontbrak maar dat de oprichting van de proeftuin samenviel met een grootschalige reorganisatie van de eigen organisatie. Hierdoor kon aanvankelijk wel een functionaris vrijgemaakt worden voor de proeftuin, maar bleek deze gaandeweg niet in staat te zijn om het dagelijks werk en proeftuin te combineren. Centrale onderzoeksvraag Als we nu kijken naar de centrale onderzoeksvraag (Hoe heeft de integrale, programmatische samenwerking binnen de proeftuin mensenhandel / overige uitbuiting zich ontwikkeld en heeft dit er toe geleid dat de vooraf geformuleerde doelstellingen zijn bereikt?) dan dienen zich de volgende antwoorden aan: Binnen de proeftuin mensenhandel / overige uitbuiting heeft de integrale samenwerking zich sterk ontwikkeld en kan geconcludeerd worden dat de proeftuin in dit opzicht aan de verwachtingen voldoet. Er vindt een gestructureerd casusoverleg plaats waar men met concrete casussen aan de slag gaat. Deze casussen leiden tot op heden niet tot strafrechtelijke vervolging. Echter, men heeft de beschik- 20