Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Wijziging van onder meer de Wet studiefinanciering 2000 in verband met uitbreiding van de mogelijkheid met studiefinanciering in het buitenland te studeren, invoering van het collegegeldkrediet en invoering van een nieuw aflossingssysteem Nr. 4 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT 1 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 24 november 2006 en het nader rapport d.d. 12 januari 2007, aangeboden aan de Koningin door de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt. Bij Kabinetsmissive van 21 september 2006, no , heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet studiefinanciering 2000 in verband met uitbreiding van de mogelijkheid met studiefinanciering in het buitenland te studeren, met memorie van toelichting. 1 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. 2 Op dit moment kan gehele studiefinanciering in het buitenland alleen worden verstrekt voor opleidingen die door de minister zijn aangewezen alsmede om te studeren in Vlaanderen en Duitse grensgebieden. 3 Uitspraak van het Hof van Justitie EG van 15 maart 2005, zaaknummer C-209/03, Jur. p. I Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG. 73/148/EEG, 75/35/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, PbEU 2004 L158. Thans kan een student in aanmerking komen voor gehele studiefinanciering in het buitenland als hij een opleiding volgt die door de minister op grond van artikel 2.14, eerste lid, van de Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000) is aangewezen. In het wetsvoorstel wordt de mogelijkheid van meeneembare studiefinanciering uitgebreid naar alle landen van de wereld. De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de voorgestelde aanvullende voorwaarde voor het meenemen van studiefinanciering, en over gegevensuitwisseling met Zwitserland. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is. Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 september 2006, nr , machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 24 november 2006, nr. W /III, bied ik U hierbij aan. De Raad van State kan zich met het voorstel van wet verenigen nadat met het advies rekening zal zijn gehouden. 1. De reële band met Nederland a. In de memorie van toelichting wordt uiteengezet dat recente ontwikkelingen in het Europese recht het thans mogelijk maken om verder te gaan met het verstrekken van studiefinanciering voor opleidingen in het buitenland zonder dat er grote risico s ontstaan voor oneigenlijk gebruik 2. Gewezen wordt op het arrest Bidar 3 en artikel 24 van de EG-Richtlijn vrij verkeer en verblijf 4 (hierna: Richtlijn 2004/38/EG), waaruit duidelijk geworden is dat de aanspraak op KST tkkst ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2007 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 4 1

2 studiefinanciering gelimiteerd kan worden tot studenten die een aantal jaren in het verlenende land hebben gewoond. Hierdoor kan volgens de toelichting worden voorkomen dat studenten uit andere EU-landen zonder enige band met Nederland gebruik kunnen maken van Nederlandse studiefinanciering om in hun eigen land (of een ander land) te studeren 1. De Raad stelt voorop dat beide ontwikkelingen betrekking hebben op economisch niet-actieve EG-onderdanen die in het gastland, in casu Nederland, wonen en studeren. Ingevolge het huidige recht kunnen economisch niet-actieve studenten uit andere lidstaten in Nederland alleen aanspraak maken op volledige studiefinanciering indien zij voldoen aan de eis van vijf jaar verblijf in Nederland 2,of wanneer zij een reële band hebben met Nederland (het integratie-criterium van het arrest Bidar). Op grond van het wetsvoorstel omvat het recht op studiefinanciering het recht om de studiefinanciering mee te nemen naar het buitenland. Wel is in dit verband als aanvullende voorwaarde bepaald in het voorgestelde artikel 2.14, tweede lid, onder c, WSF 2000 dat de student, om in aanmerking te komen voor studiefinanciering in het buitenland, ten minste drie van de zes jaren voorafgaand aan de inschrijving aan de opleiding in het buitenland in Nederland moet hebben gewoond en hier in die periode rechtmatig verblijf moet hebben gehad. In de praktijk beperkt deze 3 uit 6 jareneis de meeneembaarheid van studiefinanciering ten eerste voor Nederlandse studenten die (met hun ouders) permanent (althans reeds langdurig) in het buitenland verblijven 3,enten tweede voor de (kinderen van) EG-onderdanen die in Nederland economische activiteiten verrichten als EU/EER-werknemer of -zelfstandige (hierna: economisch actieven) maar nog maar relatief kort in Nederland wonen. Voor EU/EER-studenten die economisch niet actief zijn, is de aanvullende voorwaarde naar het oordeel van de Raad niet nodig en zal deze in de praktijk ook geen betekenis hebben. Het in de memorie van toelichting genoemde risico van oneigenlijk gebruik van meeneembare studiefinanciering, in die zin dat studenten zonder enige band met Nederland in het buitenland gebruik kunnen maken van Nederlandse studiefinanciering, wordt voor die studenten reeds ondervangen door de eis van vijf jaren verblijf in Nederland, zoals voorzien in artikel 24, lid 2 van Richtlijn 2004/38/EG. Wanneer een student niet voldoet aan die vijfjareneis, maar in het licht van het Bidar-arrest wel een reële band met Nederland heeft en op die grond aanspraak maakt op volledige studiefinanciering, kan evenmin sprake zijn van een dergelijk oneigenlijk gebruik. Dit ligt anders voor economisch actieven. Voor hen geldt niet de eis dat zij vijf jaar in Nederland moeten hebben gewoond om in aanmerking te komen voor volledige studiefinanciering 4. Het risico van oneigenlijk gebruik van meeneembare studiefinanciering in de hiervoor bedoelde zin bestaat voor deze groep studenten dus wel. Hierbij kan gedacht worden aan kinderen van EG-onderdanen die werknemers zijn in Nederland maar die besluiten in het buitenland te gaan studeren voordat zij de 3 uit 6 jareneis hebben volgemaakt. 1 Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 2. 2 De voorwaarde van vijf jaren verblijf in Nederland om aanspraak op volledige studiefinanciering voor studies in Nederland te krijgen volgt uit artikel 3a van het Besluit studiefinanciering 2000, dat een omzetting betreft van Richtlijn 2004/38/EG. 3 Tenzij op deze personen ingevolge het voorgestelde vierde lid van artikel 2.14 de woonplaatsfictie van artikel 2.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001 van toepassing is. 4 Hof van Justitie EG, Meeusen, Zaak C-337/97, Jur I Ingevolge artikel 12 van het EG-Verdrag is discriminatie op grond van nationaliteit verboden. Met de voorgestelde aanvullende voorwaarde wordt ten aanzien van studenten uit andere lidstaten, namelijk kinderen van EG-onderdanen die werknemer in Nederland zijn, een indirect onderscheid gemaakt, omdat Nederlandse studenten hieraan veel makkelijker voldoen. In de regel wonen zij immers in Nederland, terwijl dit voor de andere EG-onderdanen uitzondering is. In de memorie van toelichting wordt geen onderscheid gemaakt tussen economisch actieve en economisch niet-actieve EG-onderdanen. Met name wordt hierdoor voorbijgegaan aan de vraag of de aanvullende eis van artikel 2.14, tweede lid, onder c, ook voor de economisch actieven de toets van het EG-recht kan doorstaan. Op dit punt is geen expliciete jurisprudentie. Mogelijk kan verdedigd worden dat het criterium van reële band ook geldt voor (kinderen van) economisch actieven. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 4 2

3 De Raad adviseert uitdrukkelijk op de rechtspositie van de economisch actieven en de economisch niet-actieven in te gaan, en zonodig het wetsvoorstel aan te passen. b. Los van het vorenstaande merkt de Raad op dat de termijn van het verblijf van de student in Nederland die als aanvullende voorwaarde wordt gesteld, namelijk drie van de zes jaar voorafgaand aan de aanvraag voor studiefinanciering in het buitenland, niet gemotiveerd is. Ter vergelijking wordt slechts gewezen op de in Denemarken gehanteerde termijn van twee van de tien jaar en de in Zweden en Finland geldende termijnen van twee van de vijf jaar. De Raad adviseert de gekozen termijn in de toelichting nader te motiveren. 1. De reële band met Nederland a. De Raad vraagt in zijn advies aandacht voor de Europeesrechtelijke aspecten van meeneembare studiefinanciering. De Raad geeft aan dat ingevolge het huidige recht economisch niet-actieve studenten uit andere lidstaten in Nederland alleen aanspraak maken op volledige studiefinanciering indien zij voldoen aan de eis van vijf jaar verblijf in Nederland, of wanneer zij een reële band hebben met Nederland. Dit is echter naar het oordeel van de regering niet geheel juist. Studenten uit andere lidstaten die niet behoren tot de kring van economisch actieven krijgen geen aanspraak op studiefinanciering voorzover deze betrekking heeft op de kosten van levensonderhoud, totdat zij het duurzaam verblijfsrecht verwerven. In de regel verwerven ze dit verblijfsrecht na een legaal verblijf van vijf jaren in Nederland. Deze studenten komen wel in aanmerking voor een tegemoetkoming in de kosten van de toegang tot het onderwijs. Er is geen aparte regeling opgenomen op grond waarvan studenten die een reële band met Nederland hebben maar die (nog) niet het duurzaam verblijfsrecht hebben verworven in aanmerking kunnen komen voor volledige studiefinanciering. Uit het door de Raad aangehaalde arrest Bidar blijkt dat lidstaten ervoor mogen zorgen dat de toekenning van deze steun aan studenten uit andere lidstaten geen onredelijke last wordt. Het Hof acht het daartoe aanvaardbaar dat de aanspraak beperkt wordt tot studenten die blijk hebben gegeven van een zekere mate van integratie in de ontvangende lidstaat. Een verblijfsduur van drie jaar kan naar het oordeel van het Hof beantwoorden aan dit legitieme doel. Deze overweging sluit naar het oordeel van de regering aan bij artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG, geïmplementeerd in de Wet studiefinanciering 2000 (WSF2000) bij de wet van 7 juli 2006 (Stb. 2006, 373) uitgewerkt in het Besluit studiefinanciering 2000 bij besluit van 5 augustus 2006 (Stb. 2006, 374). Op grond van artikel 24, tweede lid, van genoemde richtlijn is een lidstaat niet verplicht vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden. Gelet hierop acht de regering het niet nodig om een aparte regeling te treffen voor niet-economisch actieve studenten met een reële band met Nederland. De Raad wijst er vervolgens op dat de voorwaarde, dat een student ten minste drie van de zes jaren voorafgaand aan de inschrijving aan de opleiding in het buitenland in Nederland moet hebben gewoond om in aanmerking te komen voor studiefinanciering in het buitenland, voor EU/EER-studenten die economisch niet actief zijn, naar het oordeel van de Raad niet nodig is en in de praktijk ook geen betekenis zal hebben. Dit ligt volgens de Raad anders voor economisch actieven. Voor hen geldt niet de eis dat zij vijf jaar in Nederland moeten hebben gewoond om in aanmerking te komen voor volledige studiefinanciering. Het risico van oneigenlijk gebruik van meeneembare studiefinanciering bestaat voor deze groep studenten wel. De Raad wijst erop dat in de memorie van toelichting geen onderscheid wordt gemaakt tussen economisch actieve en economisch niet-actieve EG-onderdanen. Hierdoor wordt volgens de Raad voorbijgegaan aan de vraag of de aanvullende eis van artikel 2.14, tweede lid, onder c, ook voor de economisch actieven de toets van het EG-recht kan doorstaan. De Raad heeft geadviseerd uitdrukkelijk in te gaan op de rechtspositie van de economisch actieven en de economisch niet-actieven, en zonodig het wetsvoorstel aan te passen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 4 3

4 De Raad heeft gelijk dat de «drie uit zes-voorwaarde» in de regel voor economisch niet-actieve EU/EER-studenten materieel geen aanvullende eis zal zijn. De regering hecht er echter aan de voorwaarde zo vorm te geven dat deze hetzelfde is voor alle studenten. Ten aanzien van de economisch actieve studenten geeft de Raad terecht aan dat op dit punt geen expliciete jurisprudentie bestaat. Een verschil in behandeling kan alleen gerechtvaardigd zijn indien het gebaseerd is op objectieve overwegingen die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig zijn aan de door het nationale recht nagestreefde legitieme doelstelling. Het legitieme doel is in dit geval te bewerkstelligen dat de groep studenten die gebruik kan maken van Nederlandse studiefinanciering beheersbaar blijft, om onredelijke lasten voor de Nederlandse overheid te voorkomen. Er is gekozen voor een verblijfsduur van tenminste drie jaar alvorens de aanspraak op Nederlandse studiefinanciering voor gebruik in het buitenland wordt verstrekt omdat daarmee het bestaan van een reële band met de Nederlandse samenleving kan worden gewaarborgd. De termijn dient substantieel te zijn om te voorkomen dat een kortstondig werknemerschap zou kunnen leiden tot het verwerven van de aanspraak op meeneembare studiefinanciering. Studenten die behoren tot de kring van economisch actieven houden direct aanspraak op volledige studiefinanciering in Nederland. Slechts als ze deze studiefinanciering mee willen nemen naar het buitenland moeten zij voldoen aan een extra voorwaarde. Deze voorwaarde voorkomt dat bijvoorbeeld kinderen van Unieburgers die in Nederland werken, die zelf nog nooit in Nederland gewoond hebben, in hun thuisland of elders met Nederlandse studiefinanciering kunnen studeren. Ook voor Nederlandse studenten die lang niet of nog nooit in Nederland hebben gewoond gelden deze afwegingen. Voorzover deze voorwaarde toch geacht wordt indirect discriminerend te werken, is dit volgens de regering proportioneel en evenredig met het te behalen doel. Gelet op het voorgaande is het wetsvoorstel terzake ongewijzigd gebleven. Wel is de toelichting op dit punt aangescherpt. b. De Raad adviseert de gekozen termijn van het verblijf van de student in Nederland die als aanvullende voorwaarde wordt gesteld om in aanmerking te komen voor Nederlandse studiefinanciering in het buitenland in de toelichting nader te motiveren. Er is gekozen voor een verblijfsduur van minimaal drie jaar van de zes jaar voorafgaand aan de aanvraag voor studiefinanciering in het buitenland om de volgende redenen. Een verblijfsduur van minimaal drie jaar werd door het Hof in het arrest Bidar geaccepteerd als onderscheidend criterium voor het verlenen van aanspraak op studiefinanciering, mits gelijkelijk van toepassing op nationale en inkomende EU-studenten. Vandaar dat gekozen is voor een (legale) verblijfsduur van minimaal drie jaar als onderscheidend criterium voor de aanspraak op meeneembare studiefinanciering voor alle studenten die in Nederland aanspraak hebben op studiefinanciering voor levensonderhoud. Een dergelijke termijn is naar het oordeel van de regering voldoende substantieel om effectief te zijn ter voorkoming van aanspraak door studenten die niet tot de doelgroep van meeneembare studiefinanciering behoren. Meeneembare studiefinanciering is immers bedoeld om studenten die anders in Nederland zouden hebben gestudeerd de daarbij behorende ondersteuning ook te bieden bij het studeren in het buitenland. De drie jaar verblijf moeten om twee redenen plaatsvinden binnen een periode van zes jaar voorafgaand aan de aanvraag. Enerzijds om te bewerkstelligen dat er een actuele band met Nederland is, wat minder het geval zou zijn als het zou gaan om een periode van drie jaar sec die dan ook meer dan 15 jaar geleden zou kunnen zijn. Anderzijds omdat voorkomen moet worden dat elk verblijf in het buitenland voorafgaand aan de aanvraag belemmerend zou werken op de aanspraak op meeneembare studiefinanciering, wat het geval zou zijn als de drie jaar verblijf direct voorafgaand aan de aanvraag zou moeten liggen. De toelichting is aangepast om het bovenstaande beter tot uitdrukking te brengen. 2. Gegevensuitwisseling met Zwitserland In de artikelen 9.6b (landen binnen de Europese Economische Ruimte (EER)) en 9.6c (landen buiten de EER) wordt de gegevensuitwisseling met deze Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 4 4

5 niet-lidstaten van de EU geregeld. Zwitserland komt, als niet-eer land, terecht in de groep landen waarvoor artikel 9.6c een regeling bevat. In de beleidsregel inzake de verlening van volledige studiefinanciering van niet-nederlandse studenten van 9 mei worden studenten uit EU-landen, EER-landen en Zwitserland die in Nederland studeren, onder de «Bidar»-regeling gebracht. Het ligt voor de hand deze personele werkingssfeer door te trekken voor de meeneembaarheid van de studiefinanciering. De Raad adviseert in de memorie van toelichting te vermelden welk regime van gegevensuitwisseling op Zwitserland van toepassing zal zijn. 2. Gegevensuitwisseling met Zwitserland De Raad adviseert in de memorie van toelichting te vermelden welk regime van gegevensuitwisseling op Zwitserland van toepassing zal zijn. Overeenkomstig Richtlijn 95/46/EG moeten de lidstaten van de Europese Unie bepalen dat persoonsgegevens slechts naar een derde land mogen worden doorgegeven indien dat land een passend beschermingsniveau waarborgt. Dit is in het nieuwe artikel 9.6c, eerste lid, van de WSF2000 opgenomen. De Europese Commissie kan vaststellen dat een derde land waarborgen voor een passend beschermingsniveau biedt 2. In dat geval kunnen persoonsgegevens zonder aanvullende garanties door de lidstaten worden doorgegeven. Voor Zwitserland heeft de Commissie vastgesteld dat daar een passend beschermingsniveau wordt gewaarborgd 3. De Informatie Beheer Groep kan derhalve op overeenkomstige wijze als op grond van artikel 9.6b van de WSF2000 gegevens, die bij haar bekend zijn als gevolg van de uitvoering van haar wettelijke taken, uitwisselen met Zwitserland. De memorie van toelichting is op dit punt uitgebreid. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het voorstel uit te breiden met een aantal andere wijzigingen in het studiefinancieringsstelsel. Het betreft met name het collegegeldkrediet en een inkomensafhankelijk aflossingssysteem. Deze wijzigingen maken deel uit van het wetsvoorstel Financiering in het hoger onderwijs (Kamerstukken I, , , A) dat door de Eerste Kamer controversieel is verklaard. De regering veronderstelt dat het controversieel verklaren van dit wetsvoorstel verband houdt met de invoering van het systeem van de leerrechten. Om twee redenen wordt het wenselijk geacht de wijzigingen van het studiefinancieringssysteem in het onderhavige wetsvoorstel op te nemen. Aan de ene kant vanwege de inhoudelijke aansluiting met de uitbreiding van studiefinanciering naar het buitenland: juist in het buitenland kan een ruimere leenmogelijkheid goed van pas komen. Aan de andere kant is de aanvang van het studiejaar het beoogde moment van inwerkingtreding voor zowel de invoering van het collegegeldkrediet, de meer inkomensafhankelijke terugbetalingsregeling als de uitbreiding van studiefinanciering naar het buitenland. Gelet op het feit dat niet verwacht wordt dat het wetsvoorstel Financiering hoger onderwijs nog tijdig door de Eerste Kamer behandeld en aangenomen zal worden, is de enige mogelijkheid om de verbeteringen in het studiefinancieringsstelsel per studiejaar in werking te laten treden, deze opnieuw aan het parlement voor te leggen. Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt technische verbeteringen aan te brengen in verschillende onderdelen van het wetsvoorstel. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. 1 Kenmerk AGOCenW/MT/ privacy/thirdcountries/index_en.htm /518/EG: Beschikking van de Commissie van 26 juli 2000 overeenkomstig Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de passende bescherming van persoonsgegevens in Zwitserland (Kennisgeving geschied onder nummer C(2000) 2304) (Voor de EER relevante tekst). De Vice-President van de Raad van State, H. D. Tjeenk Willink Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten- Generaal te zenden. De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, B. J. Bruins Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 4 5