Investeringen bereikbaarheid. Handreiking onderbouwing effectiviteit en efficiëntie in Stadsregio Amsterdam

Transcriptie

1 Investeringen bereikbaarheid Handreiking onderbouwing effectiviteit en efficiëntie in Stadsregio Amsterdam

2

3 Investeringen bereikbaarheid Handreiking onderbouwing effectiviteit en efficiëntie in Stadsregio Amsterdam

4

5 Inhoudsopgave 3 1 Inleiding Aanleiding Scope van de handreiking Onderbouwing op projectniveau of programma niveau Leeswijzer 6 2 Stappenplan Startoverleg Probleemanalyse Doelstelling Oplossingsrichtingen Overleg Keuze afwegingsinstrument Vaststellen uitgangspunten Effectberekeningen Overleg Optimalisatie Presentatie en communicatie 12 3 Analysefase kosteneffectiviteit Toelichting berekening Weergave uitkomst 14 4 Analysefase kosten-batenanalyse Uitgangspunten kosten-batenanalyse Kwaliteitstoets en consistentie input Toelichting berekening effecten Weergave uitkomst 17 5 Handreiking presentatie en communicatie Interpretatie uitkomsten Weergave uitkomsten Overzichtstabel en toelichting Bandbreedte en gevoeligheidsanalyses Inzicht in stuurvariabelen Inzicht in verdeling effecten 21 Bijlage A: Toelichting afwegingsinstrumenten 22 Bijlage B: Overzicht verkeersmodellen 35 Bijlage C: Mogelijke effecten per type project 26 Bijlage D: Literatuuroverzicht 27

6 1. Inleiding Aanleiding 1.2 Scope van de handreiking Een juiste besteding van belastinggeld is iets waar alle overheden naar streven. Dit betekent dat bij de besluitvorming over projecten zicht moet zijn op nut en noodzaak van investeringen als ook op de effecten hiervan. In de Stadsregio Amsterdam loopt jaarlijks een groot aantal verkeer- en vervoerprojecten, variërend van fiets- en verkeersveiligheidsprojecten tot grootschalige investeringen in de weg en in het openbaar vervoer. Voor de aanvraag van subsidie bij de Stadsregio is een Handleiding subsidieaanvragen opgesteld. In deze handleiding staat dat er inzicht gegeven moet worden in de effectiviteit van de investeringen. De ervaring van de afgelopen jaren is dat deze onderbouwing sterk verschilt per project. Voor een goede afweging is het wenselijk dat de onderbouwing van projecten verbeterd wordt. Dit heeft niet alleen voordelen voor de beoordeling van het project, maar heeft ook voordelen voor het project zelf. Bij het juist doorlopen van de verschillende stappen voor de onderbouwing (zie hoofdstuk 2), is er een duidelijk en gedeeld beeld van het probleem, de doelstelling en de mogelijke oplossingsrichtingen. Voor de oplossingsrichtingen is duidelijk welke effecten deze opleveren en hoe de maatschappelijke baten zich verhouden tegenover de kosten. Ook is expliciet gekeken naar mogelijkheden om het project te optimaliseren en is duidelijk wie welke voordelen heeft bij het project. Met de verschillende stappen en spelregels uit deze handreiking wordt ernaar gestreefd om te komen tot een betere onderbouwing van projecten en ook tot betere projecten. De voorliggende handreiking gaat in op het gebruik van afwegingsinstrumenten, als hulpmiddel om een goed beeld te krijgen van de effectiviteit en efficiëntie van een project. Projecten in onderzoeksfase Uitvoeringsprogramma RVVP Deze handreiking is van toepassing op alle regionale projecten die passen binnen het Regionaal Verkeer- en Vervoerplan (RVVP) van de Stadsregio Amsterdam en die onderdeel zijn van het Uitvoeringsprogramma (UVP). Afhankelijk van de omvang van het project zijn er verschillende fases in het UVP. Deze handreiking richt zich op alle projecten die zich met ingang van 1 januari 2014 bevinden in fase 1 (prioritering / verkenning) of fase 2 (planstudie) 1. Onderbouwing effectiviteit en efficiëntie Het passeren van de erkenningsfase (fase 0) betekent voor de betreffende projecten dat een aantal beleidsvragen beantwoord is. Zoals de vraag of het project past binnen de doelstellingen (coherentie), of het acceptabel is dat er overheidsgeld in gestoken wordt (legitimiteit) en of er voldoende relatie is met andere projecten (samenhang). Deze vragen komen aan bod in de erkenningsfase. De handreiking richt zich daarom met name op de overgebleven beleidsvragen omtrent de effectiviteit en efficiëntie. Effectiviteit en efficiëntie De begrippen effectiviteit en efficiëntie staan centraal in deze handreiking : Een effectief project is een project dat de doelen die met het project worden nagestreefd ook daadwerkelijk realiseert. Dit betekent dat onder meer een helder beeld moet bestaan van de problemen waarvoor het project een oplossing moet bieden en dat het project hier duidelijk aan voldoet. Een efficiënt project is een project dat tegen lage of de laagste kosten de doelen van het project realiseert. Kortom, er is sprake van een kosteneffectief project. Dit betekent onder meer dat zicht moet bestaan op de kosten en effecten van eventuele alternatieven en varianten, en dat het voorgestelde project in vergelijking hiermee (het meest) kosteneffectief is. Een effectief project hoeft niet noodzakelijkerwijs efficiënt te zijn. Dit hangt sterk af van de kosten en effecten van het project. 1) Voor kleine projecten tot 5 miljoen Euro gaat het om fase 1 (prioritering) en fase 2 (planuitwerking). Voor middelgrote projecten tot 225 miljoen Euro gaat het om fase 1 (verkenningen) en fase 2 (planstudie). Grote projecten boven de 225 miljoen Euro volgen de nationale spelregels van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) (Ministerie I&M, ).

7 5 In de Handleiding subsidieaanvragen 2 van de Stadsregio Amsterdam is de verplichting opgenomen om informatie op te leveren omtrent de effectiviteit en efficiëntie van de projecten en de bijbehorende oplossingsrichtingen. Deze Handreiking geeft aan welke instrumenten hiervoor gebruikt kunnen worden en hoe die ingezet kunnen worden. De Handreiking is daarmee een hulpmiddel om de gevraagde informatie aan te leveren. Relatie met Handleiding Subsidieaanvragen In de Handleiding subsidieaanvragen 3 van de Stadsregio Amsterdam wordt onderscheid gemaakt in studieprojecten, kleine projecten (minder dan 5 miljoen), middelgrote projecten (tussen 5 miljoen en 225 miljoen) en de grote projecten (meer dan 225 miljoen). De laatste groep volgt in de regel de richtlijnen en informatieprofielen van het Ministerie van I&M. In de onderstaande figuur is aangegeven op welke fasen deze handreiking zich richt (rode arcering). Studieproject Klein project < 5 miljoen Middelgroot project miljoen Groot project > 225 miljoen Initiatief Prioritering Initiatief MIRT procedure Ministerie I&M Uitwerking Planuitwerking Verkenning Realisatie Planstudie Planuitwerking Bron: Handleiding subsidieaanvragen (14 december 2012, Stadsregio Amsterdam) Realisatie Voor alle projecten in deze fasen moeten in principe dezelfde stappen uitgevoerd worden (zie hoofdstuk 2). Dit geldt ook indien sprake is van slechts één oplossingsrichting. Wel kan de diepgang van de analyse variëren naar gelang van de omvang van het project. Een omvangrijker, duurder en/of ingrijpender project vergt een nauwkeuriger onderbouwing dan een minder complex en kleinschalig project. In alle gevallen geldt dat stappen kunnen worden overgeslagen in overleg met de Stadsregio Amsterdam, zo lang de noodzakelijke beslisinformatie beschikbaar is. Dit geldt vooral voor de kleine projecten onder de 1 miljoen euro. Toekomst handreiking Deze handreiking wordt door de Stadsregio Amsterdam gezien als eerste aanzet om te komen tot een betere onderbouwing van de effectiviteit en efficiëntie van projecten. Naast de handreiking wordt actief ingezet op kennisdeling. De komende periode wordt de toepassing van de handreiking, de ervaringen met de inhoud en de organisatie en rolverdeling nadrukkelijk gevolgd. Op basis daarvan wordt in de tweede helft 2014 bekeken of de Handreiking op punten aangepast of aangevuld moet worden. 1.3 Onderbouwing op projectniveau of programma niveau Deze handreiking richt zich expliciet op onderbouwing van effectiviteit en efficiëntie van individuele projecten. Een deel van de projecten in de SRA is onderdeel van een breder programma. Er bestaat ook behoefte om op programma niveau inzicht te krijgen in effectiviteit en efficiëntie. De genoemde stappen in hoofdstuk 2 kunnen hiervoor gevolgd worden. De invulling van enkele stappen kan op programma niveau anders zijn dan op projectniveau. Dit is maatwerk, waarvoor overleg met Stadsregio Amsterdam gewenst is. 2-3) Bron: Subsidies infrastructuur in de stadsregio Amsterdam; handleiding subsidieaanvragen, 14 december 2012.

8 6 Indien er een onderbouwing op programma niveau is opgesteld, betekent dit niet dat de verschillende onderdelen van het programma niet meer afzonderlijk onderbouwd hoeven te worden. Er zijn ook dan voldoende voordelen voor afzonderlijke onderbouwing, mits er voldoende aandacht besteed wordt aan de consequenties van keuzes op programma niveau. In paragraaf 2.6 wordt ingegaan op de keuze voor een afwegingsinstrument. De vraag of het project onderdeel is van een programma of niet wordt meegenomen bij de keuze voor het afwegingsinstrument. 1.4 Leeswijzer In het volgende hoofdstuk 2 wordt in de vorm van een stappenplan beschreven welke informatie aangeleverd moet worden voor de onderbouwing van de effectiviteit en efficiëntie van projectaanvragen. Grofweg gaat het om een toelichting op de problemen, opgaven en kansen, een beschrijving van de oplossingsrichtingen, de bijbehorende effecten en een toelichting op de keuze voor de voorkeursoplossing. In de hoofdstukken 3 en 4 wordt dieper ingegaan op de methodiek van respectievelijk de kosteneffectiviteitsanalyse en de kosten-batenanalyse. In hoofdstuk 5 worden handreikingen gedaan voor de presentatie en communicatie van de uitkomsten. In de bijlagen is een toelichting opgenomen op de afwegingsinstrumenten (bijlage A), een overzicht van verkeersmodellen (bijlage B), een overzicht van mogelijke maatregelen per type project (bijlage C) en een overzicht van relevante literatuur (bijlage D). Via de website ( van de Stadsregio Amsterdam is meer achtergrond opgenomen over de aanleiding en wordt verwezen naar een aantal relevante en interessante websites met meer informatie en ontwikkelingen binnen dit vakgebied.

9 2. Stappenplan 7 In het onderstaande schema staan de verschillende stappen beschreven die doorlopen moeten worden om de effectiviteit en efficiëntie van een project juist te kunnen beoordelen. In de volgende paragrafen worden de verschillende stappen toegelicht. Het is belangrijk om aan te geven dat deze stappen erop gericht zijn om een proces te doorlopen, wat leidt tot juiste en voldoende beslisinformatie. Het afwegingsinstrument is daarbij faciliterend. Voorbereiding Analyse Conclusie Startoverleg Probleemanalyse Doelstelling Oplossingsrichting Overleg Afwegingsinstrument Uitgangspunten Effectberekeningen Overleg Optimalisatie Presentatie / communicatie Plan van Aanpak en taakverdeling. Omschrijving problemen (kwantitatief) Doelstelling benoemen en operationaliseren Breed verkennen oplossingsrichtingen, beargumenteerd zeven Met breed gezelschap verkennen oplossingsrichtingen, effecten en verwachte omvang. Kosteneffectiviteitsanalyse of kosten-batenanalyse Alternatieven, uitgangspunten en input/deelstudies Effectberekening Uitkomsten analyse en mogelijke conclusies Optimalisatie baten- / kostenkant, fasering en/of timing Overzicht effecten en uitkomsten. Inzicht in stuurvariabelen en verdeling effecten 2.1 Startoverleg 2.2 Probleemanalyse Het Plan van Aanpak dat is opgesteld voor een Verkenning of een Planstudie wordt besproken met Stadsregio Amsterdam. In dat gesprek worden de verschillende stappen uit het plan van aanpak toegelicht en wordt ingegaan op de betrokkenheid van de Stadsregio en de taakverdeling tussen alle partijen. Voor wat betreft de onderbouwing van effectiviteit en efficiëntie kan de Stadsregio Amsterdam de voorbereidingsfase begeleiden of - in geval van een eigen project - uitvoeren. Afhankelijk van de complexiteit en diepgang van het project kan besloten worden om voor de analysefase aanvullende ondersteuning te vragen van het MKBA team of ondersteuning te vragen van een extern bureau. Een goede probleemanalyse schetst een duidelijk beeld van het probleem, geeft een afbakening en zorgt ervoor dat je kunt werken aan de kern van het probleem. Ondanks dat het verleidelijk is om gelijk over oplossingen na te denken, is het belangrijk om de tijd te nemen om een goede kwantitatief onderbouwde probleemanalyse te formuleren. De onderbouwing van ieder project start met de probleemanalyse; welk probleem moet het project oplossen. Wat is het probleem, waarom is dat een probleem, wat gebeurt er als we niets doen, hoe groot wordt dan het probleem, welke kansen kunnen we benutten? Belangrijk bij de beschrijving van de problematiek is dat deze zoveel mogelijk gekwantificeerd wordt. Als bijvoorbeeld de betrouwbaarheid van een OV-verbinding onvoldoende is, dan wordt idealiter aangegeven hoeveel ritten vertraagd zijn en hoeveel reizigers daardoor gedupeerd zijn. Indien een schakel in het fietsnetwerk ontbreekt, dan kan bijvoorbeeld 4) Het MKBA team bestaat uit MKBA experts vanuit de regionale overheden (onder andere gemeente Amsterdam en Stadsregio Amsterdam). Desgewenst kunnen zij via de Stadsregio Amsterdam benaderd worden voor ondersteuning.

10 8 aangegeven worden hoeveel fietsers momenteel gebruik maken van de verbinding en wat de omrijfactor is. Bij deze kwantificering is het belangrijk om duidelijk de gebruikte eenheden aan te geven in de berekeningen en de rapportages. Daarnaast biedt het veel inzicht om ook relatieve kwantitatieve informatie op te nemen; hoeveel procent van de fietsers moet eigenlijk omrijden, hoeveel procent van de ritten is vertraagd. Dit geeft naast de absolute omvang van het probleem ook zicht op de relatieve omvang ervan. Het voordeel van een kwantitatieve omschrijving van de problemen is dat er al vroegtijdig inzicht ontstaat in de omvang van het probleem en daarmee in de potentiele maatschappelijke baten van het project. Het objectiveert bovendien discussies en draagt bij aan de zoektocht naar passende oplossingen. Checklist probleemanalyse: Enkele vragen die kunnen helpen bij een duidelijke probleemanalyse. De vragen worden bij voorkeur kwantitatief beantwoord. Wat gebeurt er als we niets doen? Waar gebeurt dit en wanneer? Wat zijn daarvan de gevolgen op aspecten als reistijd, betrouwbaarheid, veiligheid etc. 2.3 Doelstelling Op basis van de probleemanalyse wordt de doelstelling van het project geformuleerd. Het kan zijn dat het project een eigen doelstelling heeft, maar het kan ook zijn dat het project onderdeel is van een overkoepelend programma. Ook als een project onderdeel is van een programma, en dus logischerwijs moet bijdragen aan de programmadoelstelling, moeten de doelstellingen van het project expliciet genoemd worden. Het is immers mogelijk dat een project niet alle doelstellingen van het programma dekt of juist dat er nog extra doelstellingen buiten het overkoepelende programma gediend worden. Deze doelen worden idealiter zo SMART mogelijk uitgewerkt. Ondanks dat een volledig uitgewerkte doelstelling op dit moment in het proces waarschijnlijk niet in alle gevallen haalbaar is, moet voorkomen worden dat de doelen te vaag geformuleerd worden. Zo mogelijk worden de doelen dan ook kwantitatief uitgewerkt. Checklist doelstellingen formuleren (SMART): Specifiek: Formuleer doel specifiek. Zorg dat het waar neembaar is wanneer het bereikt is. Meetbaar: Zorg dat je een meetbaar resultaat formuleert. Acceptabel: Zorg dat er draagvlak is voor gestelde doel, bij voorbeeld passend in beleid. Realistisch/relevant: Zorg dat het doel haalbaar is. Tijdgebonden: Zorg voor een deadline waarop het resultaat behaald moet zijn. 2.4 Oplossingsrichtingen In de Handreiking subsidieaanvragen staat dat de meest voor de hand liggende oplossingsrichtingen verkend moeten worden. Om de effectiviteit en efficiëntie te onderbouwen, is het nuttig om de oplossingsrichtingen breed te verkennen. Doel hiervan is om na te gaan of een probleem ook met minder zware ingrepen dan de uitbreiding of de aanleg van nieuwe infrastructuur kan worden opgelost. Checklist oplossingsrichtingen: De volgende oplossingsrichtingen kunnen verkend worden, voordat gekeken wordt naar uitbreiding van infrastructuur (gebaseerd op het gedachten goed van de Ladder van Verdaas ). Daarbij moet steeds de vraag beantwoord worden of een deel van het probleem opgelost kan worden met maatregelen op het gebied van: Ruimtelijke ordening: kunnen bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen elders plaatsvinden? Andere modaliteiten: kunnen bepaalde relaties met andere modaliteiten bediend worden, zoals bijvoorbeeld OV en/of fiets. Vraagbeïnvloeding en verkeersmanagement: kunnen bepaalde (deel) stromen beïnvloed worden om op een andere tijd, via een andere route of via een andere modaliteit te reizen of zelfs niet te reizen. Benutting aanwezige infrastructuur: zijn er nog kleinschalige maatregelen mogelijk om de infrastructuur beter te benutten (verbreden afrit, gedeeltelijke vrije busbaan etc.). 5) Dit is een gedachtegang van het Tweede Kamerlid Verdaas tijdens de regionale netwerkanalyses uit 2004, waarbij voorafgaand aan infrastructurele ingrepen gekeken wordt naar mogelijkheden op eerdere, minder ingrijpende, traptreden.

11 9 Dat betekent dat als er bijvoorbeeld sprake is van een autobereikbaarheidsprobleem er niet vanaf het begin gekeken wordt naar verschillende varianten van een nieuwe wegontsluiting. Er wordt eerst gekeken naar mogelijkheden om voorziene ruimtelijke ontwikkelingen aan te passen en de bestaande infrastructuur beter te benutten. Indien deze oplossingsrichtingen niet relevant zijn, worden deze beargumenteerd weggeschreven, alvorens meer ingrijpende maatregelen worden verkend. Het resultaat is een brede set van onderbouwde oplossingsrichtingen. In de brede verkenning van oplossingsrichtingen vindt er zo nodig vervolgens een zeef plaats van kansrijke oplossingen. Dit zijn oplossingen met voldoende probleemoplossend vermogen, die voldoen aan de wet- en regelgeving en die realistisch zijn in termen van kosten en uitvoerbaarheid. Idealiter zijn er niet meer dan vijf kansrijke oplossingsrichtingen om de onderzoeklast beperkt te houden. Vanuit deze kansrijke oplossingen wordt uiteindelijk de voorkeursoplossing benoemd. 2.5 Overleg Op het moment dat er een beeld is in de projectgroep over de problemen, doelstelling en kansrijke oplossingen, is het goed om dit met een breed gezelschap van betrokkenen te delen en vast te leggen. Vervolgens kan gezamenlijk een inschatting gemaakt worden van de verwachte effecten en de omvang hiervan voor de verschillende oplossingen. Voor dit overleg kan gebruik gemaakt worden van de ideeën achter de Effectenarena. Toelichting Effectenarena: De effectenarena is een workshop met projectleden en/ of andere betrokkenen, waarin de relaties tussen investeringen, maatregelen en effecten gezamenlijk worden uitgedacht en vastgelegd. Dit biedt de kans om te toetsen of de gedachtegang tussen probleem, oplossingen en effecten juist is. Tegelijkertijd wordt de eerste stap richting het afwegingsinstrument gezet. Voor de kosten-effectiviteitsanalyse wordt duidelijk hoe de doelstelling geoperationaliseerd kan worden en voor de kosten-batenanalyse wordt duidelijk aan welke effecten aandacht gegeven moet worden. Concreet worden in een Effectenarena (een deel van) de volgende stappen doorlopen: Beschrijven van de probleem- en doelstellingen van he project; Expliciteren van het project en het referentiealternatief: wat zal er waarschijnlijk gebeuren als de investering niet plaatsvindt ; Benoemen van de partijen die investeren in het project; Identificeren van de directe en indirecte effecten van de interventie en het trekken van pijlen tussen project en effect ; Benoemen van mogelijke onbedoelde neveneffecten; Benoemen van de partijen die baat hebben bij of last ondervinden van de effecten en deze door middel van pijlen koppelen aan de effecten. Het voordeel van deze aanpak is dat er in een vroegtijdig stadium met alle betrokkenen gesproken wordt over de problemen en doelstelling van het project. Dit zorgt voor een gezamenlijke focus. Verder zorgt de brede samenstelling van betrokken partijen ervoor dat eventuele oplossingsrichtingen niet gemist worden en dat de mogelijke effecten gestructureerd langsgelopen worden. In bijlage C van deze Handreiking is overigens voor een aantal type projecten een overzicht opgenomen van mogelijke effecten. 2.6 Keuze afwegingsinstrument De groep van kansrijke oplossingen wordt nader op hun effecten onderzocht. De eerste stap hierbij vormt de keuze van het afwegingsinstrument. Hierbij zijn twee afwegingsinstrumenten het meest passend; de kosteneffectiviteitsanalyse en de kosten-batenanalyse. Beide instrumenten worden in de volgende hoofdstukken in detail toegelicht. Hieronder volgt een korte omschrijving.

12 10 Toelichting afwegingsinstrumenten Kosten-effectiviteitsanalyse (KEA); de effecten worden op het primaire doel van de maatregel vergeleken met de investeringskosten die hiermee gemoeid zijn. Hiermee wordt bepaald in welke mate de oplossingen bijdragen aan de projectdoelen en tegen welke kosten. Het effect van de maatregel worden zoveel mogelijk gekwantificeerd. Maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA); alle relevante maatschappelijke effecten van een maatregel worden gedurende een langere periode meegenomen. De verschillende effecten worden behalve gekwantificeerd ook zo veel mogelijk gemonetariseerd (in geld gewaardeerd). Hierdoor is het met een MKBA mogelijk om de maatschappelijke rentabiliteit van een investering aan te tonen. De Stadsregio Amsterdam wil dat de promotieverzoeken in verschillende fasen (verkenningen, planstudie, subsidieaanvraag) zo veel mogelijk op een uniforme wijze onderbouwd wordt. Dit om een goede afweging te kunnen maken over het nut en de noodzaak van de eventuele subsidie. Daarom moeten alle projecten voorzien zijn van bij voorkeur een kosten-batenanalyse, dan wel een kosten-effectiviteitsanalyse. De keuze tussen beide instrumenten wordt in overleg met de Stadsregio Amsterdam gemaakt tijdens één van de werksessies. Hierbij geldt dat de kosten-batenanalyse de voorkeur verdient gelet op het integrale karakter van deze analyse. Enkele uitzonderingen hierop, waarbij gekozen kan worden voor een kosten-effectiviteitsanalyse, zijn: Voor een aantal projecten geldt dat zowel geen KEA als MKBA ingezet hoeft te worden, het gaat om projecten onder de 1 miljoen en projecten waarvoor wordt gewerkt met normbedrag (een vaste bijdrage per eenheid, bijvoorbeeld vaste bijdrage voor kilometer fietspad of parkeerplek P&R). Voorbeeld: inzet afwegingsinstrumenten Voor de Investeringsagenda OV (Plan 22) is in 2013 een kosten-batenanalyse opgesteld. Daarin is gekeken naar de investeringen in de stad gericht op verbeteren frequentie, snelheid en betrouwbaarheid. In de kosten-batenanalyse is primair gekeken naar de belangrijkste effecten op reistijd, betrouwbaarheid en exploitatie. Andere effecten zijn kwalitatief meegenomen. De bijdrage van de verschillende maatregelen is onderbouwd middels een kosteneffectiviteitsanalyse. Hieruit is gebleken dat het merendeel van de maatregelen maatschappelijk gezien kosteneffectief is en een deel zelfs bedrijfseconomisch kosteneffectief is. De andere projecten zijn nodig vanwege hun netwerksamenhang of knooppuntfunctie. Vanuit de kosten-batenanalyse is geadviseerd om te optimaliseren in de fasering in het pakket. Hierbij wordt de uitkomst van de kosteneffectiviteitsanalyse van de individuele maatregelen gebruikt. Daarnaast wordt vanuit de kosten-batenanalyse ook gekeken naar optimalisatie mogelijkheden binnen de individuele maatregelen, rekening houdend met eventuele netwerkeffecten. 2.7 Vaststellen uitgangspunten 1. Indien sprake is van een klein project tussen 1 en 5 miljoen Euro en sprake is van een duidelijk hoofdeffect. 2. Indien het project onderdeel is van een programma waarvoor een kosten-batenanalyse is opgesteld. Voor de individuele projecten kan dan middels een kosten-effectiviteitsanalyse aangetoond worden wat de bijdrage is aan de hoofddoelstellingen (en) van het programma. 3. Indien het project middelgroot is en in de verkenningenfase zit kan volstaan worden met een kosten-effectiviteitsanalyse, mits in de planstudiefase alsnog een kosten-batenanalyse uitgevoerd wordt. Voor beide afwegingsinstrumenten, de kosteneffectiviteitsanalyse en de kosten-batenanalyse, gelden enkele algemene uitgangspunten. Deze worden hieronder beschreven. In de hoofdstukken hierna gaan we verder in op respectievelijk de methodiek van de kosteneffectiviteitsanalyse en die van de kosten-batenanalyse. Referentie en projectalternatief De effecten van een projectalternatief worden bepaald door een vergelijking te maken tussen de toekomstige situatie met het project (projectalternatief / kansrijke oplossingen) en de toekomstige situatie zonder het project (referentieal-

13 11 ternatief). Welke effecten relevant zijn hangt af van het type project (zie bijlage C voor mogelijke effecten per type project). Huidige situatie 2020 zonder project 2020 met project { Projecteffect Algemene uitgangspunten Het vaststellen van het referentiealternatief is een belangrijke stap waar zorgvuldig mee omgegaan moet worden. Vanwege het streven naar een uniforme aanpak en beoordeling van de verschillende projecten, is het belangrijk om zoveel mogelijk uit te gaan van dezelfde referentiesituatie zonder project. Een aantal belangrijke keuzes is al gemaakt in het Handboek VENOM (24 januari 2012). Toekomstscenario s. Om de effecten van verschillende alternatieven voor langere periode te kunnen beschrijven, wordt gebruik gemaakt van toekomstscenario s (WLOscenario s). Conform het Handboek VENOM en de landelijke richtlijnen wordt aanbevolen om een hoger en lager economisch scenario te kiezen 6. Door beide scenario s te bekijken, wordt een bandbreedte weergegeven waarbinnen het project zich waarschijnlijk zal ontwikkelen. Ruimtelijke ontwikkelingen. Daarnaast moet bekeken worden welke ruimtelijke (economische) ontwikkelingen in het studiegebied gepland zijn. In het Handboek VENOM is voor deze ontwikkelingen aangesloten bij de regionale ontwikkelingen volgens landelijke richtlijnen. Deze zijn verder verfijnd voor de regio en werken bijvoorbeeld door in alle verkeersmodellen. Benodigde input c.q. deelstudies Voor zowel de kosten-effectiviteitsanalyse als de kostenbatenanalyse moet duidelijk gemaakt worden welke input nodig is. Voor beide instrumenten gaat dat in ieder geval om een kostenraming en een vervoerwaardeanalyse. Deze handreiking gaat hier in de volgende hoofdstukken nader op in. In de vervoerwaardeanalyse wordt inzicht gegeven in het aantal gebruikers dat profijt heeft van het project (bijvoorbeeld weggebruikers, OV-reizigers of fietsers) en de reistijd effecten die optreden. Voor de vervoerwaardeanalyse kan gebruik gemaakt worden van een verkeersmodel, maar dit hoeft lang niet in alle gevallen. Een verkeersmodel is met name zinvol als de effecten op meerdere modaliteiten en lijnen doorwerken (netwerkeffecten). Indien er gebruik gemaakt wordt van een verkeersmodel, zal het verkeersmodel duidelijk benoemd moeten worden samen met eventuele projectspecifieke aannames. Er bestaan in de regio verschillende modellen. Per project kan beargumenteerd gekozen worden voor een verkeersmodel (zie ook overzichtstabel in bijlage B). Checklist input afwegingsinstrument Voor een juiste afweging is minimaal inzicht nodig in investeringskosten en de belangrijkste effecten op de doelstelling. De exacte informatie is afhankelijk van het type effecten dat in kaart gebracht wordt (zie bijlage C). Indien een verkeersmodel gebruikt wordt, dan is de volgende informatie minimaal gewenst: Herkomst-bestemmingsmatrices met verplaatsingen en reistijden (opgesplitst naar motief, dagdeel en/of deel van de reis). Voertuigkilometers naar type modaliteit (opgesplitst naar binnen en buiten bebouwde kom) Ondersteunende kaartbeelden met I/C-verhoudingen, voertuigverliesuren en/of intensiteiten. 2.8 Effectberekeningen De volgende stap is het berekenen van de effecten. Deze stap verloopt verschillend voor beide afwegingsinstrumenten. In de hoofdstukken 3 en 4 wordt ingegaan op respectievelijk de kosten-effectiviteitsanalyse en de kosten-batenanalyse. 2.9 Overleg In een overleg met betrokkenen worden de uitkomsten van de kosten-effectiviteits- of kosten-batenanalyse gepresen teerd. Tijdens dit overleg kan bekeken worden of de uitkomst overeen komt met de verwachtingen, zoals ook verwoord in het overleg aan het eind van de voorbereidingsfase. In hoofdstuk 5.1 worden enkele aandachtspunten gegeven voor de interpretatie van de uitkomsten. 6) Er wordt aanbevolen om te werken met de volgende lange termijn scenerio s van het Centraal Planbureau; Global Economy (GE) en Regional Communities (RC). Dit zijn de twee scenario s (van de vier beschikbare scenario s) met respectievelijk de hoogste en laagste economische groei.

14 12 Naast een discussie over de uitkomsten kan tijdens het overleg ingegaan worden op de conclusies die uit die uitkomsten getrokken kunnen worden. Door deze met elkaar te bespreken alvorens ze uit te schrijven, neemt de kwaliteit en de bruikbaarheid van de conclusies toe Optimalisatie Onderdeel van het proces om projectaanvragen te onderbouwen, is dat er expliciet gekeken wordt naar mogelijkheden om het project - en de bijbehorende uitkomsten uit het afwegingsinstrument te optimaliseren. Er zijn grofweg drie manieren om een project te optimaliseren 7. Optimaliseren kosten door bijvoorbeeld te kijken naar noodzaak van (boven)wettelijke inpassingskosten (soberder uitvoering) of het laten vervallen van niet- of minder kosteneffectieve elementen. Optimaliseren baten door bijvoorbeeld projectversterkende maatregelen toe te voegen, niet kosteneffectieve delen achterwege te laten of de meest kansrijke delen van alternatieven samen te voegen. Optimaliseren timing of fasering. Met timing bedoelen we de start van de investering (geheel naar voren of achteren schuiven) en met fasering bedoelen we het ontwikkelpad naar een eindbeeld (welke onderdelen eerst). De laatste optimalisatie mogelijkheid heeft met name invloed op de uitkomsten van de kosten-batenanalyse en niet zozeer van de kosten-effectiviteitsanalyse. Om te kunnen optimaliseren is het nodig dat de informatie in de kosten-batenanalyse een passend detailniveau heeft. Indien vooraf gedacht wordt dat bepaalde onderdelen kunnen vervallen, is het nodig dat de effecten daarvan in kaart gebracht kunnen worden. Daarom is het nodig om vooraf over het gewenste detailniveau na te denken. Een goed voorbeeld hiervan is de aggregatie in relevante zones uit het verkeersmodel. Bij het optimaliseren is het belangrijk om steeds te kijken naar de consequenties van een optimalisatie op het totale projectniveau. Indien gedacht wordt om op een bepaald traject een deelmaatregel achterwege te laten, is het niet voldoende om alleen de consequenties voor dat deeltraject te bepalen. Immers, het weglaten van de deelmaatregel kan leiden tot andere routekeuzes en tot problemen elders in het netwerk. Voorbeeld optimaliseren In 2011 is een kosten-batenanalyse uitgevoerd voor verschillende verlengingsopties van tramlijn 9. Uit de kostenbatenanalyse kwam naar voren dat de verschillende opties een negatieve B/K-verhouding hadden. Echter in alle verlengingsopties waren ook versnellingsmaatregelen op het bestaande gedeelte van de tramlijn voorzien. Deze versnellingsmaatregelen hadden op zichzelf een positieve B/K-verhouding, de daadwerkelijke verlenging had een negatieve B/K-verhouding. In het vervolg is nauwkeuriger naar de versnellingsmaatregelen gekeken. Er is een verdere selectie gemaakt van efficiënte maatregelen. Bij deze selectie is rekening gehouden met de effecten op het traject en effecten elders op het netwerk. Ook is rekening gehouden met de robuustheid van het maatregelpakket; om de effectiviteit op langere termijn te waarborgen, zijn enkele robuuste infrastructuur aanpassingen voorzien. Een eventuele verlenging komt pas in beeld als de ruimtelijke economische ontwikkelingen in het gebied daar om vragen Presentatie en communicatie Uit de effectenanalyses voor kansrijke oplossingsrichtingen wordt de voorkeursoplossing bepaald. De keuze voor deze voorkeursoplossing moet onderbouwd worden vanuit het inzicht in de effectiviteit en de efficiëntie van de oplossingen. Bij de onderbouwing van de effectiviteit gaat het om de mate van doelbereik. In hoeverre lost de oplossing het probleem op of in hoeverre voldoet het aan de opgave? Dit beschrijft feitelijk het probleemoplossend vermogen. Bij de onderbouwing van de efficiëntie gaat het om welke kosten gemoeid zijn om de effecten te behalen. Het gaat er om wat de bestede Euro oplevert aan (maatschappelijk) relevante effecten. In hoofdstuk 5 wordt verder ingegaan op de weergave van de uitkomsten van de analyse en de interpretatie ervan. Naast een format waarin de uitkomsten gepresenteerd moeten worden, staat ook aangegeven aan welke gevoeligheidsanalyses gedacht kan worden. Tevens is het gewenst om inzicht te geven in de stuurvariabelen en in de verdeling van effecten. 7) Maatschappelijk robuuste projecten met MKBA s, Optimalisatie van kosten en baten, CVS 2012.

15 3. Analysefase kosteneffectiviteit 13 In een kosteneffectiviteitsanalyse worden de benodigde kosten afgezet tegen de bijdrage die een maatregel levert in het realiseren van de (hoofd) doelstelling. aantal voertuigverliesuren. Een doelstelling om de verkeersveiligheid te verbeteren, kan geoperationaliseerd worden in het aantal ziekenhuisgewonden door verkeersongevallen. Om dit in kaart te kunnen brengen, is het noodzakelijk dat de projectdoelstelling geoperationaliseerd wordt. 3.1 Toelichting berekening Vaststellen eenheid In de tweede stap uit het stappenplan (zie hoofdstuk 2) is de doelstelling geformuleerd. Om deze doelstelling te kunnen gebruiken in de kosten-effectiviteitsanalyse moet de doelstelling geoperationaliseerd worden in een kwantitatieve indicator. Zo kunnen de kosten kunnen worden uitgedrukt per eenheid van de doelstelling. Bijvoorbeeld, indien de doelstelling is het verminderen van de congestie, dan kan dit geoperationaliseerd worden in het verminderen van het Berekenen kosten en effecten De kosten bestaan uit zowel de investeringskosten, bijvoorbeeld bij aanvang van het project, als de exploitatiekosten (bijvoorbeeld kosten beheer en onderhoud) gedurende het project. Het effect van iedere oplossingsrichting op de, vooraf bepaalde, indicator moet vervolgens worden vastgesteld. Daarbij gaat het om het projecteffect en niet eventuele autonome veranderingen (zie paragraaf 2.7). Voor één jaar of meerdere jaren In een kosten-effectiviteitsanalyse worden de kosten afgezet tegen de verwachte effecten per jaar. Indien de timing van de kosten sterk verschilt per project kan gekozen worden om over een langere periode te kijken. Doelstelling Indicator Eenheid kosteneffectiviteit Verminderen files Voertuigverliesuren Euro per verliesuur Verminderen tijdverliezen fiets Tijdwinsten (omrijden en oversteken) Euro per fietswinstuur Verbeteren OV betrouwbaarheid Aantal vertraagde reizigers Euro per vertragingsuur Verbeteren verkeersveiligheid Ziekenhuisgewonden Euro per gewonde Er zijn dan twee keuzes mogelijk: 1. De effecten en de kosten kunnen in jaarlijkse bedragen uitgedrukt worden. Dat betekent dat de kosten gedeeld moeten worden door bijvoorbeeld de (economische) afschrijvingstermijn. 2. Een andere manier is om een zichtperiode af te spreken en de kosten en effecten contante te maken zoals ook bij een kosten-batenanalyse gebeurt (zie volgende hoofdstuk). Het verschil is dan dat dit in de kosten-effectiviteitsanalyse slechts naar één effect gekeken wordt dat niet per se in geld uitgedrukt hoeft te worden. Door te werken met een langere zichtperiode kan recht gedaan worden aan een eventuele fasering en/of ingroei van effecten.

16 Weergave uitkomst Het bepalen van de kosteneffectiviteit is vervolgens een eenvoudige stap. Door de kosten te delen door het resultaat worden de kosten per eenheid resultaat berekend. Op basis van deze kosten per eenheid resultaat kan vervolgens de rangorde worden opgemaakt. Onderstaande tabel geeft ter illustratie een fictieve berekening van drie oplossingsrichtingen in een infrastructuurproject om de files te verminderen. In hoofdstuk 5 wordt dieper ingegaan op de presentatie van de uitkomsten en de interpretatie ervan. Tabel 3.1 Voorbeeld kosten-effectiviteitsanalyse Kosten ( ) Verminderde files (verliesuren) Kosten per verliesuur ( ) Rangorde Oplossing Oplossing Oplossing In de voorbeeldtabel is te zien dat oplossing 1 het meest kosteneffectief is; de kosten per verliesuur zijn hier het laagst. Het minst kosteneffectief is oplossing 2. De uiteindelijke keuze blijft echter een beleidstaak waarbij meerdere belangen dienen te worden afgewogen. Oplossing 1 is weliswaar het meest kosteneffectief, maar niet het meest effectief. In oplossing 3 worden de files met meer dan het dubbele teruggebracht dan in oplossing 1. Wel staat hier een vijf keer zo grote investering tegenover. Ook kan er gekozen worden om meerdere oplossingen uit te voeren. Stel bijvoorbeeld dat er maximaal drie miljoen euro beschikbaar is om de files te verminderen (beleidsdoelstelling). In dit geval kan er gekozen worden om de eerste twee oplossingen te kiezen. Deze bieden samen hetzelfde effect (ervan uitgaande dat deze zonder meer opgeteld kunnen worden) tegen minder kosten.

17 4. Analysefase kosten-batenanalyse Uitgangspunten kosten-batenanalyse Een kosten-batenanalyse is een proces waarin alle relevante effecten van een project worden bepaald en met elkaar worden vergeleken. Deze effecten worden over een reeks van jaren bepaald en vervolgens zoveel mogelijk vertaald naar hun effecten op de welvaart van de betrokkenen. Dit welvaartseffect wordt uitgedrukt in geldtermen over een lange reeks van jaren. Contante waarde Baten Kosten Door toekomstige effecten te vertalen naar hun huidige (contante) waarde kunnen effecten die op verschillende momenten in de tijd optreden bij elkaar worden opgeteld. Hierdoor kan inzicht worden verkregen in het netto effect op de welvaart van alle stakeholders ( de maatschappij ) tezamen. Hierbij gelden de volgende aandachtspunten: Zichtjaren: Uiteraard worden de effecten niet voor ieder jaar apart berekend. De berekeningen vinden plaats voor zichtjaren (bijvoorbeeld VENOM voor 2020 en 2030). De andere jaren worden ingevuld door interpolatie en extrapolatie. Voor de groei van effecten na 2030 zijn vanuit Rijkswaterstaat richtlijnen opgesteld 8. Voor infrastructuurprojecten wordt in een kosten-batenanalyse veelal 100 jaar aangehouden als zichtperiode. Discontovoet: De effecten gedurende de zichtperiode worden verdisconteerd naar het eerste investeringsjaar. Hierdoor wegen effecten later in de tijd minder zwaar mee dan effecten eerder in de tijd. Voor het disconteren wordt gebruik gemaakt van een discontovoet. Er wordt aangesloten bij richtlijnen voor gebruik van de discontovoet door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Momenteel is de discontovoet vastgesteld op 5,5% voor de kosten en de baten 9. Kengetallen: In een kosten-batenanalyse worden de effecten, nadat ze kwantitatief bepaald zijn, in geld uitgedrukt. Voor een groot deel van de effecten zijn hiervoor landelijk geaccepteerde kengetallen beschikbaar. Zoals voor de tijdwaardering, betrouwbaarheid, zitplaatskans, uitstoot van emissies, geluid en verkeersveiligheid. Er wordt zoveel mogelijk aangesloten bij landelijk gebruikte kengetallen (door Rijkswaterstaat voorgeschreven). Voor de meest actuele informatie over kengetallen wordt verwezen naar de website van de Stadsregio Amsterdam ( 4.2 Kwaliteitstoets en consistentie input De kosten-batenanalyse is een methodiek die op zichzelf weinig tot geen nieuw onderzoek vereist. Het bundelt de informatie uit andere deelstudies, zoals de kostenraming, de exploitatieberekeningen en de vervoerwaardeanalyse. Belangrijke functie van (de uitvoerder van) de kosten-batenanalyse is om kwaliteit van de uitkomsten van de deelstudies en de consistentie tussen de verschillende deelstudies te toetsen. Bij de kwaliteit van de uitkomsten kan gekeken worden naar uitkomsten voor vergelijkbare projecten. Waarom is dit fietspad bijvoorbeeld zoveel duurder dan de vorige? Of, waarom ligt de reistijdwinst op deze busverbinding zoveel hoger dan de vorige? Tegelijkertijd is het met name voor de vervoerwaarde zeer zinvol om de uitkomsten met een economische bril te toetsen. Zijn de uitkomsten vanuit economisch oogpunt plausibel. Veelal heeft er al een verkeerskundige toets plaatsgevonden, maar de economische toets biedt zeker meerwaarde. Er zijn enkele snelle controles mogelijk. Bijvoorbeeld de relaties met het meeste effect op reistijd bekijken, 8) Bron: Baten transportinfrastructuur na 2020, KIM, november ) Bron: Kader KBA bij MIRT Verkenningen (RWS, 1 september 2012)

18 16 het aantal nieuwe reizigers bekijken in relatie tot de reistijdwinst of eventuele modal shift effecten. Bij de consistentie tussen de deelstudies is het belangrijk om te bepalen of er met dezelfde uitgangspunten gewerkt is. Veelal is dit bij de start wel afgestemd, maar kunnen er tijdens de uitvoering van de deelstudies keuzes gemaakt worden die niet steeds gedeeld worden. Zo worden er soms verkeerskundige maatregelen genomen om te zorgen dat er een logische doorstroming is (bijvoorbeeld extra opstelstrook, of vrije rechtsaf beweging) die niet in de kostenraming zijn opgenomen. Vanuit de functie om de kwaliteit en de consistentie te bewaken, is het zinvol om de kosten-batenanalyse uit te laten voeren door medewerkers die niet direct betrokken waren bij één van de deelstudies. Dit zorgt voor een kritische en frisse blik. Dit kunnen eigen medewerkers zijn, leden van het KBAteam (zie hoofdstuk 2) of een extern economisch adviesbureau. 4.3 Toelichting berekening effecten In de Handleiding subsidieaanvragen worden verschillende type projecten onderscheiden, namelijk weg, openbaar vervoer, verkeersveiligheid, fietsen (paden en stallingen) en P&R-plaatsen (park & ride). In bijlage C is voor deze type projecten aangegeven aan welke effecten gedacht kan worden. Voor een verdere toelichting op de berekening van de effecten verwijzen we zoveel mogelijk naar bestaande handreikingen (zie figuur). Echter niet voor alle type projecten zijn concrete handreikingen beschikbaar. Weg en openbaar vervoer Kader KBA bij MIRT Verkenningen (DVS, 2012) Verkeersveiligheid Veiligheid in maatschappelijke kosten-batenanalyses (DVS/Ecorys, 2012) Gebiedsontwikkeling Kosten-batenanalyse bij integrale gebiedsverkenningen (Ministerie van VROM, 2009) Fietsen, P+R en mobiliteitsmanagement Geen aparte leidraad, maatwerk nodig Voor projecten omtrent fietsen, P&R en mobiliteitsmanagement is de methodiek van kosten-batenanalyse minder verder uitgewerkt en gestandaardiseerd. Dit betekent dat eventuele effectberekeningen voor deze projecten meer maatwerk vereisen. Er zijn echter wel voorbeelden van dergelijke berekeningen die als handvat kunnen dienen. Op de website is een overzicht opgenomen met voorbeeld kosten-batenanalyses, waaronder enkele voorbeelden van fietsprojecten.

19 17 Diversiteit in kosten-batenanalyses Niet alle kosten-batenanalyses hebben dezelfde diepgang. Afhankelijk van de complexiteit van het project en de tijdsdruk kan gekozen worden om bijvoorbeeld alleen de directe effecten in kaart te brengen of om de effecten met minder diepgang te berekenen. Hiermee kan de onderzoekslast beperkt worden. Soms wordt volstaan met het in kaart brengen van de hoofdeffecten (circa 80% van de baten) en de richting van de andere effecten. Dit heeft ertoe geleid dat er diverse toevoegingen aan de kostenbatenanalyse zijn gegeven, zoals kengetallen KBA, quick scan KBA of zelfs micro KBA. In alle gevallen wordt gedoeld op een maatschappelijke kosten-batenanalyse, immers er worden maatschappelijke effecten in ogenschouw genomen (zoals bijvoorbeeld reistijdwinsten). Door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu is de term MKBA voorbehouden aan die kostenbatenanalyses die volgens de OEI leidraad zijn uitgevoerd en een diepgaande en integrale analyse bevatten van de directe, indirecte en externe effecten. De andere vormen (kkba of quick scan KBA) omvatten partiële en inventariserende analyses. Hoewel de scope hiervan dus gelijk is aan die van een MKBA volgens de OEI leidraad, is de diepgang van het onderzoek minder vergaand. In de stadsregio Amsterdam is echter besloten om de term MKBA wel breder toe te passen om aan te duiden dat er naast financiële effecten ook naar maatschappelijke effecten gekeken wordt. 4.4 Weergave uitkomst Als alle effecten berekend en in geld uitgedrukt zijn, worden de effecten in de tijd uitgezet. Per jaar wordt aangegeven wat de kosten en effecten in dat jaar zijn. Ontbrekende jaren worden zoals in paragraaf 4.1 aangegeven ingeschat middels interpolatie of extrapolatie. De kosten en effecten worden contant gemaakt naar het eerste investeringsjaar met behulp van de discontovoet. Vervolgens zijn er drie manieren om de uitkomst van de kosten-batenanalyse te presenteren: Netto contante waarde: optelsom van contante kosten en baten. Indien de netto contante waarde boven de 0 ligt, zijn de baten hoger dan de kosten en is sprake van een maatschappelijk rendabel project. Baten/kosten-verhouding: de contante waarde van de baten wordt gedeeld door de contante waarde van de kosten. Indien de baten/kosten-verhouding boven de 1 ligt, zijn de baten hoger dan de kosten en is sprake van een maatschappelijk rendabel project. Interne rentevoet: de disconteringswaarde waarbij de baten precies opwegen tegen de kosten. Indien de interne rentevoet hoger is dan de discontovoet is sprake van een maatschappelijk rendabel project. Hoewel de uitkomsten op verschillende manieren gepresenteerd kunnen worden, laten de verschillende weergaves wel een consistent beeld zien. Een maatschappelijk rendabel project heeft een netto contante waarde boven de 0, een baten/ kosten-verhouding boven de 1 en een interne rentevoet boven de 5,5%. Toch hebben alle drie de weergaves hun voor- en nadelen bij de onderbouwing van de voorkeursoplossing. Bij voorkeur worden ze daarom alle drie gepresenteerd. Voorbeeld uitkomst kosten-batenanalyse In de tabel op de volgende pagina is een voorbeeld hiervan opgenomen. In de tabel zijn de contante waarde van de verschillende kosten en baten weergegeven. Dit is dus per effect de gewogen optelsom over de jaren. In het voorbeeld zijn de contante baten hoger dan de contante kosten. Dit zorgt voor een positieve score op alle weergaves van de uitkomst. In het volgende hoofdstuk wordt nader ingegaan op de presentatie van de uitkomsten en de interpretatie hiervan. Indien de doelstelling was om de reistijd per openbaar vervoer te verkorten, dan is qua effectiviteit oplossing 2 het beste. In die oplossing zijn de reistijdwinsten het hoogst en is het probleemoplossend vermogen dus het beste. Als we de uitkomsten voor de efficiëntie beoordelen, is te zien dat alle oplossingen een positief maatschappelijk rendement hebben. De netto contante waarde is hoger dan 0, de B/K-verhouding is hoger dan 1 en de interne rentevoet is hoger dan de discontovoet (5,5%). De hoogste score wordt niet door oplossing 2 gehaald, maar door oplossing 3. Dit voorbeeld laat al zien dat bij het interpreteren van de kostenbatenanalyse niet alleen naar de uitkomst gekeken moet worden. In het volgende hoofdstuk gaan we dieper in op de interpretatie van de uitkomsten.

20 18 Kosten en baten Oplossing 1 Oplossing 2 Oplossing 3 Investeringskosten Beheer- en onderhoudskosten ,5 Exploitatiekosten ,5 Totaal kosten Reistijd Betrouwbaarheid Exploitatiebaten 1,5 2 0,5 Zitplaatskans 1 2 0,5 Externe effecten -0,5-1 -0,2 (geluid, emissies) Totaal baten Netto contante waarde Baten/kosten-verhouding 1,1 1,4 1,6 Interne rentevoet 6% 7% 8% Niet monetaire effecten Het is goed mogelijk dat niet alle relevante effecten gekwantificeerd kunnen worden. Dit geldt bijvoorbeeld veelal voor hinder tijdens de aanleg. Dit is een relevant effect (zeker voor bestuurders) dat ook nog eens onderscheidend kan zijn tussen de mogelijke oplossingen. In dat geval is het goed om een kwalitatieve score aan het effect te geven, waarin in ieder geval de richting van het project wordt aangegeven. Dus draagt dit effect in positieve (+) of negatieve (-) zin bij aan de uitkomst, of is er wellicht sprake van een neutraal effect (0). In het verleden werden niet gemonetariseerde effecten wel eens als pro memorie (PM) opgenomen. De beslisinformatie hiervan is te beperkt, de kwalitatieve score verdient de voorkeur.

21 5. Handreiking presentatie en communicatie Interpretatie uitkomsten Toelichting op uitkomsten Een juiste interpretatie van de uitkomsten is belangrijk. De afwegingsinstrumenten maken immers geen besluit, ze leveren slechts beslisinformatie. De uitkomsten dienen daarom duidelijk toegelicht worden. Daarbij moet, zoals hierboven beschreven, voldoende aandacht zijn voor eventuele gevoeligheden in de berekeningen, in de mogelijke stuurvariabelen en in de verdeling van effecten. Ook moet er indien van toepassing expliciet ingegaan worden op mogelijke optimalisaties (zie paragraaf 2.10). Om de beslisinformatie goed te kunnen gebruiken, moet naar meer elementen gekeken worden dan alleen naar de einduitkomst in termen van B/K-verhouding. De best scorende oplossing in termen van B/K-verhouding is niet altijd de best passende oplossing. Er kan bijvoorbeeld gekeken worden naar: de hoogte van de investeringskosten of financiering van de projecten; hoe verhouden de investeringskosten zich tot budget, zijn er partijen die mee profiteren maar niet mee betalen etc.? de mate van doelbereik; hoe scoren de oplossingsrichtingen op de primaire doelstelling, in hoeverre worden de problemen uit de probleemanalyse opgelost, hoe duurzaam is de oplossing (hoe lang lopen effecten) en welk restprobleem blijft bestaan? de (on) gewenste neveneffecten; welke neveneffecten zijn er en vinden we die acceptabel? Herkenning van uitkomsten Belangrijk bij het interpreteren van de uitkomst is de vraag of de effecten herkend worden. Klopt het beeld dat uit de analyse komt, met de verwachtingen? De uitkomsten van de effectenarena kunnen hierbij behulpzaam zijn. Daarin is vooraf een inschatting gemaakt welke effecten belangrijk zijn. Uitkomst in perspectief plaatsen Uiteraard is het prettig als de maatschappelijke baten opwegen tegen de kosten. Een positieve uitkomst betekent echter niet automatisch dat het project doorgaat en andersom betekent een negatieve uitkomst niet per definitie dat het project geen doorgang kan vinden. Er wordt slechts beslisinformatie aangereikt. Toch kan het zinvol zijn om enkele aanvullende stappen te zetten, zeker als de baten/kosten-verhouding van een project onder 1 is. Ervan uitgaande dat alle effecten juist berekend zijn, kan er gekeken worden naar aanvullende mogelijkheden van optimalisatie, naar de volledigheid van de effecten en naar eventuele aanvullende (niet-monetaire) argumenten. Soms kan het zinvol zijn om de uitkomsten te plaatsen in een benchmark met soortgelijke projecten uit de regio of uit andere regio s in Nederland. Voorbeeld interpretatie uitkomsten kosten-batenanalyse Voor een openbaar vervoerproject in Amsterdam Zuidoost zijn twee maatregelpakketten in een kosten-batenanalyse doorgerekend, met als primaire effecten rijtijd en betrouwbaarheid van het openbaar vervoer. Het eerste pakket (benutten) kende geringe investeringen. Het tweede pakket (maximaal) had veel hogere investeringskosten, maar ook hogere effecten. Beide maatregelpakketten hadden een positieve baten/kosten-verhouding (respectievelijk 1,5 en 1,1). Op basis van de uitkomsten zou een voorkeur voor het benuttingspakket kunnen ontstaan, immers deze had een hogere B/K-verhouding. Echter, het doelbereik of probleemoplossend vermogen in dit pakket was lager. De beleidsdoelstellingen en ambities voor snelheid en betrouwbaarheid werden niet gehaald. De effecten waren bij het tweede pakket een factor 3 tot 4 hoger. Mede op basis hiervan is uiteindelijk bestuurlijk gekozen om het maatregelpakket 2 verder uit te werken.

22 Weergave uitkomsten Overzichtstabel en toelichting Duidelijke overzichtstabel De uitkomsten worden gepresenteerd in een overzichtstabel, waarin de kosten en effecten zijn weergegeven. Voor de kosten-batenanalyse worden de uitkomsten voor de relevante effecten in de contante waarde gepresenteerd (zoals in het voorbeeld in hoofdstuk 4.4). De uitkomst wordt weergegeven in ieder geval de baten/kosten-verhouding. Idealiter worden ook de netto contante waarde en de interne rentevoet gepresenteerd. Voor de kosten-effectiviteitsanalyse is een voorbeeld van de uitkomst weergegeven in hoofdstuk 3.2. Kwantitatieve toelichting op monetaire uitkomsten In de begeleidende tekst bij de overzichtstabel wordt relevante kwantitatieve informatie bij de effecten gegeven. Bijvoorbeeld, de reistijdwinsten in de overzichtstabel worden in Euro s weergegeven, in de begeleidende tekst wordt aangegeven hoeveel seconden reistijdwinst er is en hoeveel reizigers daarvan profiteren. Het moet mogelijk zijn om op basis van de begeleidende tekst de berekening van de effecten te volgen. Indien deze informatie te technisch is voor de hoofdtekst, wordt het opgenomen in een technische bijlage. Kwalitatieve effecten Het is mogelijk dat bepaalde effecten in de kosten-batenanalyse niet in geld uitgedrukt kunnen worden. Deze effecten kunnen wel in het overzicht opgenomen worden en voorzien worden van een kwalitatieve score die de richting van het effect aangeeft (--/-/0/+/++). Op deze manier zijn de effecten duidelijk zichtbaar in de overzichtstabel en vallen zij niet buiten het besluitvormingsproces Bandbreedte en gevoeligheidsanalyses In iedere kosteneffectiviteitsanalyse en kosten-batenanalyse worden tal van aannames gedaan. Daarom verdient het de aanbeveling om de uitkomsten van de analyses in een bandbreedte aan te geven en om enkele gevoeligheidsanalyses te doen voor de belangrijkste aannames. Bandbreedte Een belangrijke aanname die doorwerkt in de uitkomsten van de analyses is de aanname omtrent de demografische en economische ontwikkeling de komende jaren. Om deze onzekerheid in kaart te brengen is in paragraaf 4.1 bij de uitgangspunten aangegeven dat de berekeningen bij voorkeur voor twee lange termijn scenario s worden uitgevoerd (met hoge en lage economische groei). Deze bandbreedte dekt een groot deel van de onzekerheden af. Gevoeligheidsanalyses Daarnaast kan het zinvol zijn om voor enkele projecten specifieke aannames gevoeligheidsanalyses uit te voeren. Met gevoeligheidsanalyses kan de robuustheid van de uitkomsten voor de gehanteerde aannames in kaart worden gebracht. Hierbij kan bijvoorbeeld aan de volgende aspecten gedacht worden: Kosten. Het effect van hogere of lagere kosten. Voor deze analyse kunnen de onzekerheidsmarges uit kostenraming gebruikt worden (boven- en ondergrens van de raming). Bouwperiode. Het effect van een langere bouwperiode of latere realisatie dan voorzien. In de figuur is een voorbeeld opgenomen hoe de uitkomsten van een kosten-batenanalyse kunnen worden weergegeven in een bandbreedte: Marge in B/K-verhouding 2,0 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 alternatief 1 alternatief 2 alternatief 3 0,6 In de figuur is te zien dat de bandbreedte van de alternatieven verschilt. Alternatief 3 heeft weliswaar de hoogste B/Kverhouding, maar kent ook de grootste bandbreedte. Alternatief 1 heeft de laagste B/K-verhouding, maar heeft de kleinste bandbreedte en de hele bandbreedte ligt boven de 1,0.

23 Inzicht in stuurvariabelen Behalve inzicht in de belangrijkste onzekerheden en de doorwerking daarvan in de uitkomsten, is het zinvol om te weten wat de belangrijkste stuurvariabelen zijn. Welke ruimtelijke ontwikkelingen moeten bijvoorbeeld gerealiseerd worden voordat de tramverbinding deze uitkomsten kan realiseren? Of hoe stringent flankerend beleid is nodig om de vervoerwaarde te realiseren? Door inzicht te geven in de stuurvariabelen neemt de kwaliteit van de beslisinformatie toe en is het ook mogelijk om tijdens het vervolgproces de timing van de investeringen te optimaliseren en tijdig bij te sturen Inzicht in verdeling effecten Het kan zinvol zijn om de uitkomsten van het afwegingsinstrument onder te verdelen naar betrokken actoren en/of verschillende regio s. Dit geeft een eerste indruk van degene die profiteren van het project en kan daarmee een opzet zijn voor toekomstige financieringsdiscussies of eventueel het herzien van de legitimiteitsvraag. Dus welke financiële bijdrage is mogelijk vanuit de betrokken actoren en ligt een bijdrage vanuit de overheid voor de hand? Bij een onderverdeling naar actoren kan gedacht worden aan een onderscheid naar de belangrijkste betrokken partijen (bijvoorbeeld gebruikers, omwonenden en overheid). Bij een onderverdeling naar regio s kan gedacht worden aan het niveau van de verschillende (deel) gemeenten, de stadsregio of eventueel het nationale niveau. Deze inzichten kunnen een doorkijk geven naar de financieringsmogelijkheden, kunnen eventuele weerstand bij partijen verminderen en kunnen wellicht een basis zijn voor verdere optimalisatie (verdeling lusten en lasten). Het is overigens verstandig om al in een vroeg stadium na te denken op welk niveau de verdeling van effecten gewenst is. Dit biedt de mogelijkheid om de effecten daadwerkelijk op dit niveau te kunnen laten zien. Als er bijvoorbeeld gekozen wordt om een onderverdeling naar (deel) gemeenten te maken, dan moet de informatie uit de vervoerwaarde analyse ook op dat niveau beschikbaar zijn.

24 Bijlage A: Toelichting afwegingsinstrumenten 22 Zoals in paragraaf 1.2 vermeld is, richt deze handreiking zich op de onderbouwing van de beleidsvragen omtrent effectiviteit en efficiëntie van een project en/of de mogelijke oplossingsrichtingen. Bij de onderbouwing van de effectiviteit gaat het om de mate van doelbereik, oftewel het probleemoplossend vermogen. Indien blijkt dat een oplossing in voldoende mate het probleem oplost, wordt gekeken naar de efficiëntie van de oplossing. Oftewel naar de vraag welke kosten gemoeid zijn met het behalen van deze effecten. Kosteneffectiviteit In een kosten-effectiviteitsanalyse (KEA) worden de effecten op het primaire doel van de maatregel vergeleken met de investeringskosten die hiermee gemoeid zijn. Hiermee wordt bepaald in welke mate de oplossingen bijdragen aan de projectdoelen en tegen welke kosten. Deze methode wordt veel toegepast voor bijvoorbeeld het beoordelen van veiligheidsprojecten. De verwachte veiligheidseffecten worden in dat geval vergeleken met de benodigde investeringskosten. Bij programma s die een duidelijk doel hebben, dat geoperationaliseerd kan worden, is het toetsen op kosteneffectiviteit een goede mogelijkheid. Zo is er binnen het Ministerie van Infrastructuur en Milieu een Programma Beter Benutten, dat lange tijd primair gericht was op de reductie van de fileomvang. Hier hoorde een kosteneffectiviteit bij in termen van een bedrag per gereduceerd voertuigverliesuur. Kosten-batenanalyse In een (maatschappelijke) kosten-batenanalyse (MKBA) worden alle relevante maatschappelijke effecten van een maatregel gedurende een langere periode meegenomen. Kenmer-

25 23 kend voor een kosten-batenanalyse is dat alle effecten onder één objectieve noemer gebracht worden. De verschillende effecten worden namelijk behalve gekwantificeerd ook zo veel mogelijk gemonetariseerd (in geld gewaardeerd). Hierdoor is het met een MKBA mogelijk om de maatschappelijke rentabiliteit van een investering aan te tonen. tegen de kosten. De MKBA geeft hiermee meer beslisinformatie, maar kent ook een grotere onderzoekslast. In de onderstaande tabellen is ter illustratie een voorbeeld opgenomen van de uitkomst van een kosten-effectiviteitsanalyse en een kosten-batenanalyse. De MKBA geeft dus niet alleen aan welke kosten er gemoeid zijn met de bijdrage aan de projectdoelen, maar geeft ook aan of deze (en andere maatschappelijke) effecten opwegen Oplossing 1 Oplossing 2 Oplossing 3 Kosten (Euro) Verminderde files (verliesuur) Kosteneffectiviteit (Euro per verliesuur KEA Kosten en baten Oplossing 1 Oplossing 2 Oplossing 3 Investeringskosten Beheer- en onderhoudskosten ,5 Exploitatiekosten ,5 Totaal kosten KBA Reistijd Betrouwbaarheid Exploitatiebaten 1,5 2 0,5 Zitplaatskans 1 2 0,5 Externe effecten -0,5-1 -0,2 (geluid, emissies) Totaal baten Netto contante waarde Baten/kosten-verhouding 1,1 1,4 1,6 Interne rentevoet 6% 7% 8% Andere voorbeelden van kosten-effectiviteitsanalyses en kosten-batenanalyses zijn te vinden op en de website van Stadsregio Amsterdam (

26 24 Overzicht afwegingsinstrumenten In vergelijking met de KEA worden in een MKBA meerdere effecten meegenomen. Er wordt expliciet rekening gehouden met neveneffecten. Mede hierdoor is een vergelijking over beleidsvelden heen mogelijk. Methode Voordelen Nadelen Onderlinge vergelijking op primair doel. Niet alle effecten meegenomen (geen aandacht voor neveneffecten). Maatregelen met een ander primair doel zijn niet vergelijkbaar (geen afweging voor investeringen). Kosteneffectiviteitsanalyse Kostenbatenanalyse Zicht op alle relevante effecten. Effecten onderling vergelijkbaar (zelfde eenheid). Risico s beleid kunnen in beeld gebracht worden. Verdeling lusten en lasten per actor is mogelijk. Disciplinerend karakter vanwege voorkomen dubbeltellingen. Hoge eisen beschikbaarheid input. Niet alle baten monetariseerbaar (bijvoorbeeld horizonvervuiling). Het is goed mogelijk om gedurende een afwegingsproces meerdere keren een afwegingsinstrument in te zetten, om op die manier het aantal oplossingsrichtingen te zeven. Er kan gekozen worden om hetzelfde instrument meerdere keren te gebruiken. Bijvoorbeeld eerst een MKBA op hooflijnen (of zonder verkeersmodel) en later met meer diepgang. Er kan ook besloten worden om het instrument te variëren. Bijvoorbeeld door eerst een groot aantal oplossingsrichtingen te toetsen op de bijdrage aan de hoofddoelstelling (kosteneffectiviteit), vervolgens op de belangrijkste effecten (quick scan MKBA) en tenslotte pas een volwaardige MKBA uit te voeren.

27 Bijlage B: Overzicht verkeersmodellen 25 Niet voor alle projecten zal gebruik gemaakt worden van een verkeersmodel voor de effectbepaling. Indien er gebruik gemaakt wordt van een verkeersmodel, zal het verkeersmodel duidelijk benoemd moeten worden, samen met eventuele projectspecifieke aannames. Er bestaan verschillende modellen. Per project kan beargumenteerd gekozen worden voor een verkeersmodel. In het Handboek VENOM staat (in hoofdstuk 2) per type project aangegeven wat het voorkeursmodel is. Schaalniveau Verkeersmodel Studiegebied Landelijk Landelijk Model Systeem (LMS) Nederland Randstedelijk Nederlands Regionaal Model (NRM West) Provincies Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland Regionaal Verkeerskundig Noordvleugel Model (VENOM) Noordvleugel = Metropoolregio Amsterdam Lokaal Model Amsterdam (Genmod) Model Almere Model Gooi- en Vechtstreek Model Noord-Holland Zuid Model Purmerend Model Zaanstad Amsterdam Almere o.a. Hilversum o.a. Haarlemmermeer, Aalsmeer Purmerend Zaanstad

28 Bijlage C: Mogelijke effecten per type project 26 Hieronder is per type project aangegeven aan welke effecten gedacht kan worden. Zoals in hoofdstuk 2.4 is aangegeven wordt, bij voorkeur met meerdere betrokkenen, vanuit de probleemanalyse en oplossingsrichtingen nagedacht over welke effecten relevant zijn. De onderstaande lijst kan in zo n overleg als checklist gebruikt worden. In de aan te leveren (kwantitatieve) informatie is het belangrijk om duidelijk aan te geven welke eenheid gebruikt is (bijvoorbeeld aantal reizigers per 2-uur ochtendspits). Alle projecten Investeringskosten (aanlegkosten en inpassingskosten onderscheiden); Beheer- en onderhoudskosten; Vermeden kosten (investeringen en beheer- en onderhoud). Wegprojecten Reistijdeffecten Reisbetrouwbaarheidseffecten; Effecten op robuustheid (kwalitatief); Effecten op ritkosten & accijnzen; Hinder tijdens aanleg; Indirecte effecten (effecten op werkgelegenheid, WOZwaarde, etc.); Externe effecten (emissies, geluid, veiligheid); Fietsprojecten Investeringskosten; Beheer- en onderhoudskosten; Reistijdeffecten; Betrouwbaarheidseffecten Effecten andere modaliteiten (comfort, exploitatie OV, congestie weg) Externe effecten (emissies, geluid, veiligheid, gezondheid); Parkeerprojecten Investeringskosten; Beheer- en onderhoudskosten; Exploitatiekosten en -baten; Effecten op zoekverkeer; Externe effecten (emissies, geluid, veiligheid). In stedelijke regio s met schaarse bovengrondse ruimte kan het ondergronds brengen van voorzieningen extra ruimte bovengronds opleveren. Deze ruimtegebruikbaten kunnen indien relevant opgenomen worden. OV-projecten Investeringskosten; Beheer- en onderhoudskosten; Exploitatiekosten (en gebruiksvergoeding), effecten door schrappen parallelle lijnen; Exploitatiebaten; Reistijdeffecten (voor/natransport, rijtijd, wachttijd) Reisbetrouwbaarheidseffecten (punctualiteit); Comforteffecten (zitplaatskans, overig comfort); Externe effecten (emissies, geluid, veiligheid); Eventuele effecten op kruisend (langzaam) verkeer;

29 Bijlage D: Literatuuroverzicht 27 OEI Leidraad en aanvullingen - CPB/NEI, Evaluatie van Infrastructuurprojecten; Leidraad voor Kosten-batenanalyse, Aanvullingen op de Leidraad Overzicht Effecten Infrastructuur, Een samenvatting, Ministerie van V&W, Heldere Presentatie OEI, SEO, OEI in het Besluitvormingsproces, Ministerie van V&W, Directe Effecten Infrastructuurprojecten, Ministerie van V&W/ CPB, Indirecte Effecten Infrastructuurprojecten, Rijksuniversiteit Groningen/ SEO, Waardering van Natuur, Water en Bodem in Maatschappelijke Kosten-batenanalyses, E.C.M. Ruijgrok, R. Brouwer, H. Verbruggen, Veiligheid in Maatschappelijke Kosten-Baten Analyse, Rijkswaterstaat/DVS en Ecorys, februari Verdeling van Effecten Infrastructuurprojecten, Ministerie van V&W, Risicowaardering, Ministerie van V&W, Ministerie van Financiën, CPB, Rebel Group, Handreiking visualiseren van MKBA-resultaten, Lijn 43, Nieuwe Werkpraktijken MKBA; inventarisatie van aansprekende procesvernieuwingen, LBPL, mei Kengetallen - Op de website van het Steunpunt Economische Evaluatie (SEE) van Rijkswaterstaat staan - onder de categorie Overzicht Effecten Infrastructuur (OEI) - per type effect kengetallen genoemd, die bij voorkeur gebruikt worden in kosten-batenanalyses voor MIRT projecten. - evaluatie/overzicht_effecten_infrastructuur/ Website achtergrondinformatie en voorbeelden Werkwijzers OEI en MIRT: - Kader KBA bij MIRT-verkenning: kader voor het invullen van de formats, Rijkswaterstaat DVS, september Werkwijzer MKBA van integrale gebiedsontwikkeling, Ministerie van VROM, oktober Werkwijzer OEI bij SNIP, Ministerie V&W, Spelregels van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport, Ministerie van I&M, 2 december 2011.

30 Colofon Ecorys Postbus AD Rotterdam Nederland Watermanweg GG Rotterdam Nederland

31

32 Zestien gemeenten samen voor bereikbaarheid, leefbaarheid en economische ontwikkeling. De gemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Amsterdam, Beemster, Diemen, Edam-Volendam, Haarlemmermeer, Landsmeer, Oostzaan, Ouder-Amstel, Purmerend, Uithoorn, Waterland, Wormerland, Zaanstad en Zeevang vormen samen de Stadsregio Amsterdam. Stadsregio Amsterdam Postbus 626, 1000 AP Amsterdam Telefoon Internet