RAPPORT INVESTERINGEN SPEELLEERCENTRUM DE WIJDE WERELD. Stichting Kiem Onderwijs te Uden

Transcriptie

1 RAPPORT INVESTERINGEN SPEELLEERCENTRUM DE WIJDE WERELD Stichting Kiem Onderwijs te Uden januari 2016

2

3 Voorwoord Dit rapport bevat de resultaten van een specifiek onderzoek naar investeringen in de huisvesting ten laste van de rijksbijdragen 2013 en 2014 door Stichting Kiem Onderwijs te Uden. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft het onderzoek uitgevoerd in april Het conceptrapport met nummer is op 7 november 2016 aan het bestuur toegezonden voor hoor en wederhoor. Het definitieve rapport met nummer is op 31 januari 2017 te Utrecht vastgesteld door dr. Marc Spierings, afdelingshoofd PO/VO directie Rekenschap en Juridische Zaken. Het onderzoeksrapport wordt in de vijfde week na vaststelling openbaar gemaakt via SPECIFIEK ONDERZOEK Naast regulier onderzoek op grond van artikel 11 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT), kan de inspectie uit eigen beweging dan wel op aanwijzing van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap specifiek onderzoek verrichten op grond van artikel 15 van de WOT. Hieronder worden alle niet-reguliere vormen van onderzoek verstaan. De inspectie kan op grond van artikel 3 van de WOT een onderzoek instellen naar, onder meer, de financiële rechtmatigheid en de naleving van, bij of krachtens onderwijswetten gegeven voorschriften. Voor een specifiek onderzoek wordt steeds per onderzoek een onderzoeksvraag of meerdere onderzoeksvragen geformuleerd afhankelijk van de aard en onderwerp van het onderzoek. Ook de onderzoeksopzet en uitvoering volgen geen vast stramien, maar worden per geval bepaald. De bevindingen naar aanleiding van een specifiek onderzoek worden vastgelegd in een openbaar rapport, tenzij de aard van het onderzoek of de omvang daarvan zich daartegen verzet.

4

5 INHOUD Voorwoord 3 Samenvatting 7 1 Opdracht en werkwijze Aanleiding Onderzoeksvragen en werkwijze Wet- en regelgeving 9 2 Conclusies 13

6

7 Samenvatting Uit een analyse van de jaarrekeningen 2012 en 2013 en aanvullend onderzoek is gebleken dat de Stichting Kiem Onderwijs in totaal aan publieke middelen heeft geïnvesteerd in huisvesting ten behoeve van kinderopvang. De stichting Kiem Onderwijs en Kiem Opvang BV vallen beide onder het bevoegd gezag van de stichting Kiem Onderwijs en Opvang. Kiem Opvang BV verzorgt kinderopvang op het adres Helmteken 24 te Uden van basisschool Speelleercentrum de Wijde Wereld. De stichting Kiem Onderwijs heeft reserves die opgebouwd zijn uit de rijksbijdragen aangewend ten behoeve van extra huisvesting voor kinderopvang en tussen- en voorschoolse activiteiten. De bevindingen en conclusies uit het onderzoek leveren de volgende antwoorden op bij de onderzoeksvragen. 1. Zijn de investeringen in Speelleercentrum De Wijde Wereld, gefinancierd uit de rijksbijdrage, rechtmatig? De investeringen in de huisvesting zijn in strijd met artikel 148 lid 1 van de Wet op het Primair Onderwijs. 2. Wat zijn de beweegredenen voor stichting Kiem Onderwijs om de huisvesting van het speelleercentrum zelf te financieren? De stichting Kiem Onderwijs voelde zich als gevolg van het wegvallen van een financier voor het bouwproject, een woningbouwcorporatie, gedwongen om zelf te investeren in Speelleercentrum De Wijde Wereld. In de kalenderjaren 2012 en 2013 is daardoor voor geïnvesteerd in huisvesting in aanvulling op de gemeentelijke bijdrage. 3. Hoe is de bestuurlijke besluitvorming om te investeren in huisvesting tot stand gekomen? De bestuurlijke besluitvorming om tot investeringen in de huisvesting over te gaan is zorgvuldig geweest en vond plaats op basis van een ondernemingsplan, een risicoanalyse en toetsing van de wet- en regelgeving door de instellingsaccountant. De mededeling van de instellingsaccountant dat de investering zou zijn toegestaan was echter onjuist. Investeringen in onderwijshuisvesting in het primair onderwijs door een schoolbestuur zijn mogelijk uit opgebouwde reserves voor 1 augustus 2006 als deze aanvullend zijn op de gemeentelijke bijdrage. Het betreft hier echter investeringen in de exploitatie van kinderopvang. Deze mogen niet ten laste van de rijksbijdrage worden gebracht. 4. Zijn er voldoende maatregelen getroffen om vermenging van gelden te voorkomen? Exploitatie van Speelleercentrum De Wijde Wereld mag niet ten laste komen van de rijksbijdrage onderwijs. De organisatiestructuur en de systematiek van doorbelastingen bieden voldoende waarborgen om vermenging van gelden te voorkomen. 5. Wordt er minimaal een kostendekkend tarief berekend? Overheidsgelden mogen niet zodanig worden aangewend dat oneerlijke concurrentie ontstaat. Pagina 7 van 13

8 Van oneerlijke concurrentie met overheidsgelden is niets gebleken. Het is aan de hoofdinspecteur Primair en speciaal onderwijs om aan de bevindingen en conclusies in dit rapport (financiële) gevolgen te verbinden. Pagina 8 van 13

9 1 Opdracht en werkwijze 1.1 Aanleiding Aanleiding voor het onderzoek was een analyse van de jaarrekeningen 2012 en 2013 waaruit bleek dat de stichting Kiem Onderwijs heeft geïnvesteerd in de huisvesting van kinderopvang in basisschool Speellleercentrum De Wijde Wereld (29XB) ten laste van de rijksbijdrage. Stichting Kiem Onderwijs is het bevoegd gezag van 12 basisscholen en 1 school voor speciaal onderwijs die zich bevinden in Uden en de dorpen Volkel en Odiliapeel. 1.2 Onderzoeksvragen en werkwijze In dit onderzoek staan de volgende vijf onderzoeksvragen centraal. 1. Zijn de investeringen in Speelleercentrum De Wijde Wereld, gefinancierd uit de rijksbijdrage, rechtmatig? Wat zijn de beweegredenen voor stichting Kiem Onderwijs om de huisvesting van het speelleercentrum zelf te financieren? 2. Hoe is de bestuurlijke besluitvorming om tot investeringen in de huisvesting over te gaan tot stand gekomen? 3. Zijn er voldoende maatregelen getroffen om vermenging van gelden te voorkomen? Exploitatie van Speelleercentrum De Wijde Wereld mag niet ten laste komen van de rijksbijdrage onderwijs. 4. Wordt er minimaal een kostendekkend tarief berekend? Overheidsgelden mogen niet zodanig worden aangewend dat oneerlijke concurrentie ontstaat. 1.3 Wet- en regelgeving De volgende wet- en regelgeving is van toepassing. Artikel 148 Wet Primair Onderwijs In artikel 148 lid 1 van de WPO is opgenomen dat het bestuur de bekostiging voor materiële instandhouding en bekostiging voor personeelskosten alleen kan aanwenden voor kosten van materiële instandhouding en personeelskosten. Dit betekent dat uitgaven aan huisvesting uit de lumpsumvergoeding in het primair onderwijs op grond van dit artikel onrechtmatig zijn. Artikel 107 lid 1 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie Vanuit het Onderwijsaccountantsprotocol OCW/EZ wordt de instellingsaccountant bij de controle op de overige baten gewezen op het EU verdrag oneerlijke concurrentie. In artikel 107 lid 1 van het VWEU is aangegeven dat staatssteun in principe is verboden omdat hiermee de mededinging op de Europese markt kan worden verstoord. Pagina 9 van 13

10 2 Bevindingen 2.1 Zijn de investeringen in Speelleercentrum de Wijde Wereld, gefinancierd uit de rijksbijdrage, rechtmatig? De Stichting Kiem Onderwijs heeft ten behoeve van de exploitatie van Speelleercentrum de Wijde Wereld in totaal geïnvesteerd in huisvesting (gebouw en grond). De investeringen zijn geheel ten laste gebracht van reserves die uit publieke middelen zijn opgebouwd. In artikel 148 lid 1 van de Wet op het Primair Onderwijs (WPO) is opgenomen dat het bestuur de bekostiging voor materiële instandhouding en bekostiging voor personeelskosten alleen kan aanwenden voor kosten van materiële instandhouding en personeelskosten. Dat betekent dat uitgaven aan huisvesting ten behoeve van kinderopvang uit de lumpsumvergoeding in het primair onderwijs onrechtmatig zijn. 2.2 Wat zijn de beweegredenen voor stichting Kiem Onderwijs om de huisvesting van het speelleercentrum zelf te financieren? In een door het bevoegd gezag opgesteld ondernemersplan (26 mei 2008) zijn de beweegredenen beschreven om een speelleercentrum te exploiteren. Bedoeling was leren en spelen samen te brengen onder één dak om kinderen zich te kunnen laten ontwikkelen binnen één dagarrangement tussen 7 en 19 uur met één pedagogisch concept waarin sprake is van onderwijstijd, wereldtijd en eigentijd. De gemeente zou 3,8 miljoen bijdragen aan de onderwijshuisvesting, een woningbouwcorporatie zou 2 miljoen bijdragen aan de extra ruimte voor kinderopvang. De stichting Kiem Onderwijs zou op basis van de investeringen een huurvergoeding afdragen. De contracten zijn opgesteld en de bouw is al gestart wanneer het de woningcorporatie duidelijk wordt dat de stichting Kiem Onderwijs en Opvang de kinderopvang laat exploiteren door Kiem Opvang B.V. De woningbouwcorporatie geeft aan dat het haar wettelijk niet mogelijk is om te investeren in een private onderneming. De stichting besluit extern advies in te winnen bij een accountantskantoor over de mogelijkheden die een onderwijsinstelling heeft om met publieke middelen mede huisvestingsfaciliteiten te doen bouwen ten behoeve van voor- en naschoolse opvang en/of peuterspeelzalen. De accountant geeft aan dat investeringen in de huisvesting toelaatbaar zijn voor zover deze afkomstig zijn uit de opgebouwde reserve voor 1 augustus Op basis van dit advies wordt besloten om te investeren in de huisvesting. Uit de jaarrekeningen 2012 en 2013 is op te maken dat voor geïnvesteerd is in gebouw en grond van het speelleercentrum. 2.3 Hoe is de bestuurlijke besluitvorming om te investeren in huisvesting tot stand gekomen? De onderzoeksvraag is beantwoord aan de hand van drie deelvragen Heeft de bestuurder zich voorafgaand aan de investering afdoende geïnformeerd? Pagina 10 van 13

11 Naast de goedkeurende controleverklaring bij de jaarrekening 2012 heeft de accountant advies gegeven over de financiering van het vastgoed voor de kinderopvang. In dat advies geeft hij aan dat inzet van middelen voor huisvesting van kinderopvang alleen toelaatbaar is zover deze afkomstig zijn uit de opgebouwde reserve voor 1 augustus Daarnaast stelt de accountant dat er sprake dient te zijn van aanvullende huisvesting. De accountant oordeelt dat de faciliteiten onderdeel uitmaken van de onderwijsvoorziening en dat daarmee sprake is van aanvullende huisvesting. De inspectie beschouwt het afgegeven advies als onjuist, omdat geen sprake is van investeringen ten behoeve van het onderwijs. Van aanvullende huisvesting is alleen sprake als de uitgaven onderwijshuisvesting betreffen én zij aanvullend zijn op de gemeentelijke bijdrage. Van aanvullend kan bovendien slechts sprake zijn als de huisvestingsnoden of wensen van een schoolbestuur uitgaan boven wat een gemeente redelijk acht. Hierbij kan worden gedacht aan een fraaiere of meer milieubewuste uitvoering van de huisvesting of extra inpandige voorzieningen. Daarvan is in deze situatie geen sprake. De investeringen zijn niet gedaan ten behoeve van het onderwijs, maar ten behoeve van de kinderopvang door Kiem Opvang BV Hoe heeft de besluitvorming plaatsgevonden? Het idee om een speelleercentrum te ontwikkelen komt voort uit het strategisch beleid van de stichting Kiem Onderwijs. Zij wil de ontwikkeling van kinderen van 0 t/m 12 jaar via een doorgaande ontwikkelingslijn nieuwe en betere kansen geven. In een notitie aan de Raad van Toezicht staat vermeld dat daarbij begrippen als onderwijs en opvang en voor-, tussen- en naschools nadrukkelijk met elkaar verbonden zijn. In de periode vanaf tot 2012 heeft het bestuur zich laten informeren door externe deskundigen. De opbrengsten hiervan zijn voorgelegd aan de Raad van Toezicht en aan de GMR. De GMR heeft op 14 november 2012 het verzoek gekregen om (achteraf) advies uit te brengen over de investeringen in huisvesting. De GMR heeft een negatief advies uitgebracht waarin staat dat 2 miljoen euro gespaarde rijksmiddelen geïnvesteerd worden in een gebouw voor kinderopvang, terwijl deze middelen bedoeld waren voor onderwijs en er nog steeds klassen zijn van over de 30 leerlingen. Bovendien gaat dit geld nu naar 1 van de 13 SKOGU-scholen en is er dus sprake van een onevenredige verdeling omdat niet alle scholen er profijt van hebben. De kans op terugbetalen is verder niet zo heel groot als het een risicovolle investering is gebleken. De Raad van Toezicht heeft op 11 juni 2012 instemming verleend met een door het bestuur opgestelde notitie voor de investering in Speelleercentrum De Wijde Wereld. De verwachte investering bedraagt 2 miljoen. In de notitie zijn drie scenario s opgenomen waarvoor de liquiditeitsbehoeften zijn doorgerekend. Uit de doorrekeningen blijkt dat de solvabiliteits- en liquiditeitspositie niet in gevaar komen. Uit het jaarverslag 2015 blijkt dat de berekeningen correct waren Heeft het bevoegd gezag een risicoanalyse opgesteld voor de investeringen in de huisvesting? Zo ja, welke risico s zijn er onderkend en hoe worden deze afgedekt? Ten behoeve van de Raad van Toezicht zijn zoals eerder genoemd drie scenario s beschreven, het bestuur laat zien dat er geen financiële risico s zijn op basis van een Pagina 11 van 13

12 beperkte instroom van leerlingen. Bij een te lage instroom wordt namelijk het concept van het speelleercentrum verlaten. Door het wijzigen van de bestuursstructuur per 31 augustus 2012 is voorts de kans op vermenging van financieringsstromen gemitigeerd. De Stichting Katholiek Onderwijs Gemeente Uden - eind 2012 genaamd Stichting Kiem Onderwijs- is samen met Kiem Opvang BV opgenomen in de holding Kiem Onderwijs en Opvang. Door deze structuur zijn de financieringsstromen van onderwijs en opvang gescheiden Zijn er voldoende maatregelen getroffen om vermenging van gelden te voorkomen? Exploitatie van Speelleercentrum De Wijde Wereld mag niet ten laste komen van de rijksbijdrage onderwijs. De kinderopvang is in een aparte besloten vennootschap neergezet, vanuit Stichting Kiem Onderwijs worden alle kosten die met de exploitatie samenhangen doorbelast aan de kinderopvang. Dit blijkt uit het volgende: Een bij de bank afgesloten lening voor aanschaf van roerende zaken, de start van activiteiten en werkkapitaal voor de opvang volledig ten laste is gebracht van Kiem Opvang B.V. Arbeidsovereenkomsten voor personeel dat werkzaamheden verricht voor de kinderopvang zijn gesloten bij Kiem Opvang B.V. Uit een jaaroverzicht van de beheerslasten blijkt dat de loonkosten van personeel op basis van inzet doorberekend zijn aan Kiem Opvang B.V. Daarnaast zijn ook de beheerskosten op basis van het aantal m 2 doorberekend aan de Kiem Opvang B.V. De verhuur van de ruimten aan Kiem Opvang B.V. is kostendekkend, de afschrijvingskosten, OZB en Voorschotbedragen VVE worden geheel doorbelast. Daarnaast worden ook de gederfde renteopbrengsten doorbelast aan Kiem Opvang B.V. De stichting verstrekt geen leningen aan Kiem Opvang B.V. Kiem Opvang B.V. heeft ten behoeve van de exploitatie zelfstandig een geldlening en een krediet afgesloten bij de bank. Garantiestelling voor de lening is afgegeven door het Waarborgfonds Kinderopvang. Wij stellen vast dat de organisatiestructuur en processen waarborgen bieden om vermenging van gelden te voorkomen. Wij hebben verder geen aanwijzingen dat er rijksbijdragen zijn aangewend ten behoeve van private activiteiten. 2.5 Overheidsgelden mogen niet zodanig worden aangewend dat er oneerlijke concurrentie ontstaat. Wordt er minimaal een kostendekkend tarief berekend? Uit boekingsstukken blijkt dat alle beheerskosten worden doorberekend aan Kiem Opvang B.V. Doorbelasting geschiedt op basis van werkelijke kosten van personeel en kosten op basis van gebruik van het aantal m 2. Daarnaast vindt er een doorbelasting plaats van gederfde renteopbrengsten aan Kiem Opvang B.V. Pagina 12 van 13

13 3 Conclusies 3.1 Zijn de investeringen in Speelleercentrum De Wijde Wereld, gefinancierd uit de rijksbijdrage, rechtmatig? Uitgaven aan huisvesting uit de lumpsumvergoeding in het primair onderwijs zijn op grond van artikel 148 lid 1 van de Wet op het primair onderwijs niet toegestaan. Investeringen in onderwijshuisvesting in het primair onderwijs door een schoolbestuur zijn wel mogelijk uit opgebouwde reserves voor 1 augustus 2006 als zij aanvullend zijn op de gemeentelijke bijdrage. Het betreft hier echter investeringen van in totaal in de exploitatie van kinderopvang die niet ten laste van de rijksbijdrage mogen worden gebracht. 3.2 Wat zijn de beweegredenen om in de huisvesting van het speelleercentrum te financiering vanuit de rijksbijdrage? De stichting Kiem Onderwijs voelde zich als gevolg van het wegvallen van een financier voor het bouwproject, een woningbouwcorporatie, gedwongen om zelf te investeren in Speelleercentrum de Wijde Wereld. In de kalenderjaren 2012 en 2013 is daardoor voor geïnvesteerd in huisvesting in aanvulling op de gemeentelijke bijdrage. De stichting verkeerde in de veronderstelling dat deze investering was toegestaan op grond van een positief advies van zijn accountant. 3.3 Hoe is de bestuurlijke besluitvorming om te investeringen in de huisvesting tot stand gekomen? De bestuurlijke besluitvorming om tot investeringen in de huisvesting over te gaan is zorgvuldig geweest en vond plaats op basis van een ondernemingsplan, een risicoanalyse en toetsing van de wet- en regelgeving door de instellingsaccountant. Zowel de medezeggenschap als de Raad van Toezicht was betrokken. 3.4 Zijn er voldoende maatregelen getroffen om vermenging van gelden te voorkomen? Exploitatie van Speelleercentrum De Wijde Wereld mag niet ten laste komen van de rijksbijdrage onderwijs. De organisatiestructuur en de systematiek van de doorbelastingen bieden voldoende waarborgen om vermenging van gelden te voorkomen. 3.5 Overheidsgelden mogen niet zodanig worden aangewend dat er oneerlijke concurrentie ontstaat. Wordt er minimaal een kostendekkend tarief berekend? Van oneerlijke concurrentie met overheidsgelden is in het onderzoek niets gebleken. Alle kosten van Kiem Opvang B.V. worden op basis van werkelijke kosten doorberekend. Het is aan de hoofdinspecteur Primair en speciaal onderwijs om aan de bevindingen en conclusies in dit rapport (financiële) gevolgen te verbinden. Pagina 13 van 13