Toelichting Vaarweg- en nautisch beheer

Transcriptie

1 Toelichting Vaarweg- en nautisch beheer 12 september 2011 E. de Groot Corsa-nummer: Inleiding Op 7 september is in de commissie BOD het onderwerp wijziging vaarvergunningenstelsel behandeld. Er zijn toen verschillende vragen gesteld over hoe het vaarweg- en nautisch beheer in het Rijnlandse gebied nu precies is geregeld. In voorliggende notitie wordt het vaarweg- en nautische beheer nader toegelicht. Naast een beschrijving van de huidige beheersituatie wordt ook een doorkijk gegeven naar de (mogelijke) toekomstige situatie. Voor zover nog niet in de hoofdstukken 1 tot en met 4 behandeld, zijn in hoofdstuk 5 de resterende vragen die tijdens de commissie BOD zijn gesteld behandeld. 2. Wat is vaarweg- en nautisch beheer? Watergangen, meren en plassen worden voor vele doeleinden gebruikt. Eén van de gebruiksfuncties is de scheepvaart. Beroepsschippers en recreanten maken in Nederland gebruik van een uitgebreid netwerk van vaarwegen. Bij het beheer van deze vaarwegen wordt onderscheid gemaakt naar vaarwegbeheer en nautisch beheer. Vaarwegbeheer Vaarwegbeheer is het in stand houden van de scheepvaartweg ten behoeve van de scheepvaart door baggeren, vrij houden van obstakels, onderhoud van oevers en kunstwerken, waaronder sluizen. De wettelijke basis wordt gevormd door de Waterwet. Nautisch beheer Nauw verbonden met het vaarwegbeheer is het nautisch beheer. De nautische bevoegdheid is geregeld in de Scheepvaartverkeerswet (Svw). De Svw is van toepassing op alle Nederlandse wateren die openstaan voor het openbaar scheepvaartverkeer met vaartuigen van welke aard en omvang dan ook. Zelfs sloten die bevaarbaar zijn met kano's zijn scheepvaartwegen in de zin van de Svw. De SVW beoogt in grote lijnen de regeling van het scheepvaartverkeer met het oog op het vlotte verloop, de veiligheid van het scheepvaartverkeer en het voorkomen van risico s en schade door de scheepvaart. In feite betreft het alle taken voor de scheepvaartverkeersregulering (behalve het onderhoud van de infrastructurele werken). Het verdere nautische beheer is min of meer uitputtend geregeld in het Binnenvaartpolitiereglement (BPR) en het Besluit Administratieve Bepalingen Scheepvaartverkeer (BABS). De nautisch beheerder kan gebruik maken van de bevoegdheden uit al deze regelgeving. De bevoegdheden van het nautisch gezag zijn o.a.: verkeersregulering (verkeersbesluiten en bebording), handhaving en incidentafhandeling.

2 3. Huidige beheersituatie 3.1 Vaarwegbeheer In het beheergebied van Rijnland zijn slechts voor een beperkt aantal (grote) wateren vaarwegbeheerders (als dan niet officieel door de provincie aangewezen) actief, zie ook de kaart in bijlage 1. Voor het overgrote deel van de wateren is er dus geen vaarwegbeheerder! Provincies De provincies zijn vaarwegbeheerder van de beroepsvaarwegen, te weten: Aarkanaal; Gouwe; Heimanswetering (inclusief vaargeul door Braassem); Oude Rijn; Oude wetering; Rijn Schiekanaal; Ringvaart van de Haarlemmermeerpolder; Spaarne (vaarwegbeheer ligt bij gemeente Haarlem); Vaargeul Kagerplassen; Zijl. Gemeenten Enkele gemeenten gedragen zich als vaarwegbeheerder van hun gemeentelijke wateren, zoals de gemeenten Haarlem en Leiden. Rijnland Rijnland is door de provincies voor geen enkele watergang aangewezen als vaarwegbeheerder. Dit in tegenstelling tot het verleden waarbij Rijnland en haar rechtsvoorgangers voor enkele polderwateren in het Reglement waren aangewezen als vaarwegbeheer voor de zogenaamde vaarsloten. 3.2 Nautisch beheer In tegenstelling tot het vaarwegbeheer moet op grond van de Svw voor alle wateren een nautisch beheerder worden aangewezen, zie ook de kaart in bijlage 2. Provincies De provincies zijn nautisch beheerder van alle beroepsvaarwegen. Gemeenten Een aantal gemeenten met grote recreatieplassen zijn door de provincie aangewezen als nautisch beheerder, te weten: Gemeente Aalsmeer: Westeinderplas; Gemeente Kaag en Braassem: Braassemermeer; Gemeente Nieuwkoop: Nieuwkoopse plassen; Gemeente Bodegraven Reeuwijk: Reeuwijkse Plassen Rijnland Rijnland is door de provincie aangewezen als nautisch beheerder van de wateren waar geen andere nautisch beheerder is, of te wel de rest. Op grond van deze aanwijzing heeft Rijnland de bevoegdheid tot het stellen van regels, zoals het huidige vaarvergunningenstelsel.

3 4. Herverdeling van taken 4.1 Inleiding Zoals in hoofdstuk 3 is geschetst is het vaarwegbeheer en het nautisch beheer op dit moment verspreid over verschillende overheidsorganisaties; provincie, waterschappen en gemeenten. De huidige situatie in is historisch ontstaan en niet altijd even logisch. Gevolg hiervan is dat er voor zowel het nautisch- als het vaarwegbeheer sprake is van een voor iedereen (zowel voor burgers als overheden) onduidelijke situatie op het gebied van beheer en toezicht: Kaders ontbreken, verantwoordelijkheden van diverse overheden zijn niet helder, problemen cq. knelpunten worden niet opgepakt etc. Het is gewenst dat aan deze onduidelijk situatie een einde komt en dat het vaarwegbeheer en nautisch beheer worden belegd bij de meest logische instantie(s). De provincies Zuid- en Noord-Holland zijn in nauwe samenwerking met de waterschappen bezig om te komen tot een herverdeling van deze taken. De kaders hiervan worden gegeven door de Waterwet en het bestuursakkoord Water. Met nadruk wordt gesteld dat de in onderstaande paragrafen weergegeven informatie, denklijnen zijn waarover nog wordt overleg met de collega waterschappen en provincies. Waterwet Op grond van de Waterwet is het vaarwegbeheer wettelijk geregeld. Bepaald is dat de provincies uiterlijk 22 december 2012 moeten vastleggen welke wateren de functie vaarweg krijgen en wie daar vaarwegbeheerder wordt. De provincie legt in haar Waterplan vast welke regionale wateren de functie vaarweg krijgen. In de provinciale Waterverordening en Waterschapsreglementen zal de provincie vervolgens bepalen wie (provincie, gemeente of waterschap) vaarwegbeheerder wordt van welke vaarweg. Het uitgangspunt van de wet is om te komen tot een logische en meer efficiënte (her-) verdeling van de taken. Hierbij wordt uitgegaan van de kerntaken van de algemene democratie (provincie en gemeenten) en die van de functionele democratie (waterschappen). Het principe daarbij is dat de algemene democratie het scheepvaartbelang (zowel beroeps- als recreatievaart) dient te borgen en de functionele democratie de waterkwaliteit en kwantiteit. De Waterwet stelt dat het vaarwegbeheer een taak is van de algemene democratie, die bij delegatie bij het waterschap kan worden neergelegd. Deze taak, gelet op de financieringssystematiek van de waterschappen (belang, betaling, zeggenschap), kan niet zonder meer bij het waterschap worden neergelegd. Conform de Waterwet zijn de meerkosten (ten opzichte van het watersysteembeheer) die met het vaarweg- en het nautisch beheer samenhangen voor rekening van de algemene democratie. Bestuursakkoord water Het Bestuursakkoord Water is gericht op een meer doelmatige organisatie van het Waterbeheer onder het motto decentraal wat kan, en centraal wat moet. Algemeen streven is dat er steeds sprake is van één kaderstellende/toezichthoudende overheid en één uitvoerende (beheer en uitvoering). Het akkoord stelt dat de toekenning van functies van het watersysteem voor de rijkswateren door het rijk en voor de regionale door de provincies gebeurt.

4 Over vaarwegbeheer geeft het bestuursakkoord geen duidelijke richting. De tekst uit het akkoord luidt: 4.2 Vaarwegbeheer Er wordt een onderscheid gemaakt in een viertal categorieën vaarwegen. Beroepsvaarwegen; BRTN (doorgaande recreatieve) vaarwegen; Kleinere (regionale) recreatieve vaarwegen; Alle overige wateren. Beroepsvaarwegen Onder de beroepsvaarwegen vallen alle wateren met een CEMT klassering (Europese normering voor beroepsvaarwegen). Tevens worden onder deze categorie vaarwegen ook de staande mastroute geschaard. Deze route valt eigenlijk onder de noemer recreatie, maar heeft grote overlap met de CEMT vaarwegen. Zoals in paragraaf 3.1 is aangegeven zijn de provincies vaarwegbeheerder van de beroepsvaarwegen en willen ze dit vooralsnog ook blijven, vanwege: de betekenis voor de algemene democratie cq. regionale belang en ontwikkeling van de economie; de bovenwaterschappelijke netwerkfunctie; de bij de provincie gebundelde expertise. In lijn met het bestuursakkoord, waarin afgesproken is dat de provincie zich meer toelegt op de kaderstellende rol en de waterschappen op de uitvoering, zou het in principe een logische stap zijn ook het vaarwegbeheer van de beroepsvaarwegen onder te brengen bij de waterschappen. Voordeel is dat de huidige onoverzichtelijke situatie met meerdere beheerders in één slag wordt opgelost. Zolang de extra kosten van het vaarwegbeheer door de provincie worden vergoed zijn er dan ook geen zwaarwegende redenen te bedenken om het vaarwegbeheer van alle vaarwegen niet bij de waterschappen onder te brengen. Wel moet worden opgepast dat geen oneigenlijke taken zoals beheer en onderhoud van bruggen meekomen. BRTN (doorgaande recreatieve) vaarwegen In de Beleidsvisie RecreatieToervaart in Nederland (BRTN) is de landelijke ambitie voor het toervaarnet voor zeil- en motorboten vastgelegd. Dit BRTN netwerk zal worden vastgelegd in een AMvB en wordt daarmee bepalend voor de functietoekenning van doorgaande recreatieve vaarwegen in het provinciale Waterplan. In Rijnland maken de volgende wateren onderdeel uit van het BRTN-netwerk: Alle wateren die tot het beroepsvaarwegennetwerk behoren; Leidse Vaart; Drecht; Does Wijde Aa; Dwarswatering; Oegstgeesterkanaal; Haarlemmer en Leidse Trekvaart; Op dit moment zijn er nog geen vaarwegbeheerders aangewezen voor het BRTN-netwerk aangewezen.

5 Het vaarwegbeheer van de BRTN-wateren zal voor zover deze functie door de provincie wordt aangewezen en niet behoren tot de eerder genoemde beroepsvaarwegen en/of de staande mastroute - waarschijnlijk aan de waterschappen worden toebedeeld. De reden hiervoor is dat deze taak goed te combineren is met de normale watersysteemtaken van de waterschappen. Ook ontstaat er door toewijzing aan de waterschappen een minder versnipperd netwerk dan wanneer het beheer bij gemeenten wordt belegd. Alleen daar waar grote belangen voor bepaalde gemeenten spelen kan gekeken worden of zij niet beter als beheerder aangewezen kunnen worden. Indien er sprake is van significante meerkosten moeten deze conform de Waterwet door de algemene democratie worden gedragen cq. aan de waterschappen worden vergoed. Kleinere regionale vaarwegen Naast de doorgaande recreatieve vaarwegen zijn er ook kleinere min of meer regionale recreatieve wateren waar gevaren wordt. Denk hierbij aan de wateren rondom de Kaag en de Braassem die zeer intensief door de recreatievaart worden gebruikt. Op dit moment zijn voor deze categorie wateren door de provincies geen vaarwegbeheerders aangewezen en zullen ze naar verwachting dit ook niet gaan doen. Reden hiervoor is dat de provincies alleen vaarwegbeheerders aanwijzen met een provinciaal / bovenregionaal belang. Mocht de provincie besluiten voor deze categorie vaarwateren geen vaarwegbeheerders aan te wijzen, dan betekent dat dat er door de waterschappen geen bijzondere onderhoudsvoorzieningen hoeven worden getroffen. Het vaarwegbeheer lift dan dus mee met het watersysteembeheer. Het wordt aan de gemeenten en waterschappen overgelaten indien noodzakelijk of gewenst zelf één en ander te regelen. Op die wateren is dan dus geen sprake van actief vaarwegbeheer, tenzij één van de genoemde instanties hierin actie onderneemt. Bovenstaande lijn is een heldere formele (juridische) lijn. Echter, indien een gemeente haar rol niet oppakt kan dit tot gevolg hebben dat het varen in deze wateren wordt beperkt, doordat bijvoorbeeld geen dagelijks onderhoud wordt uitgevoerd of te lage bruggen worden aangelegd. De vraag ligt voor of de provincie hier middels een beleidsmatige kaderstelling toch richting wil geven hoe met deze vaarwegen om moet worden gegaan. Alle overige wateren Het overgrote deel van het watersysteem behoort tot de categorie overige wateren met weinig tot geen scheepvaart. Voor deze wateren is en wordt geen vaarwegfunctie vastgelegd. Ook hier geldt het principe van de Waterwet dat het vaarwegbeheer het watersysteembeheer volgt. Met andere woorden: op betreffende wateren voor zover dat al mogelijk is mag gewoon gevaren worden, maar door het waterschap of andere instanties worden geen extra onderhoudsinspanningen gepleegd en/of extra eisen gesteld ten aanzien van doorvaarthoogten en dergelijke. Er is op die wateren dan ook geen sprake van formeel vaarwegbeheer, waarop een instantie aangesproken kan worden.

6 4.3 Nautisch beheer Heldere verdeling De verdeling van de nautische bevoegdheid dient de juridische basis te volgen. Conform Svw is hierbij een grote rol voor provincies en gemeenten weggelegd. Het aanwijzen van de waterschappen is op grond van de Svw geen automatisme. Sterker nog, zelfs als een waterschap als vaarwegbeheerder is aangewezen kan de nautische bevoegdheid aan een andere instantie worden toegewezen. Doelmatigheid Uit het oogpunt van doelmatigheid is het wenselijk dat er zo min mogelijk verschillende beheerders / bevoegde lichamen worden aangewezen. In ieder geval moet worden voorkomen dat voor een zelfde categorie wateren verschillende instanties worden aangewezen (versnippering). Voorbeelden hiervan zijn de beroepsvaarwegen en BRTN vaarwegen. Het betreft hier beide landelijke vaarnetwerken die voor een vlot en veilig verloop van het scheepvaartverkeer op eenduidige wijze dienen te worden beheerd. Verenigbaar met taken van waterschap? De wetgever stelt nadrukkelijk dat het nautisch beheer alleen aan een waterschap kan worden toegewezen indien dit verenigbaar is met de taken van het waterschap. Voor wat betreft het vaarwegbeheer kan worden gesteld dat de hiervoor noodzakelijk infrastructurele onderhoudswerkzaamheden overlappen of beperkt aanvullend zijn op de waterschapstaken. Dit in tegenstelling tot het nautisch beheer. Voornaamste taak van het daadwerkelijk uitvoering geven aan de nautische bevoegdheid, is het zorgen voor vlotte en veilige scheepvaart. Deze op veiligheid en toezicht gerichte taak is inhoudelijk afwijkend van de reguliere taken van het waterschap, maar zou eventueel additioneel aan de handhavingstaken van het waterschap kunnen worden gekoppeld. Dit is inhoudelijk een geheel nieuwe taak voor het waterschap. Voor het waterstaatkundig beheer heeft het waterschap geen nautische bevoegdheid nodig. De Keur biedt het waterschap namelijk voldoende middelen om de eventuele negatieve effecten van het scheepvaartverkeer op het watersysteem aan te pakken. Recreatie(vaart), transport, openbare orde & veiligheid zijn reguliere verantwoordelijkheden van provincie, gemeenten en, voor zover van toepassing, van recreatieschappen. Regulering, klachten en meldingen over scheepvaart hebben meestal meer raakvlakken met openbare orde en veiligheid dan met waterbeheer. Verordeningen van gemeenten (APV) en recreatieschappen bevatten in de regel overigens al bepalingen om fysiek varen en obstakels, zoals te lage bruggen, in vaarwegen te voorkomen. Vaak worden ook nautische regels gesteld. Dit soort verantwoordelijkheden is voor gemeenten dus niet nieuw. Conclusies voor aanwijzen van de nautisch beheerder Doel van Svw is het regelen van vlot en veilig scheepvaartverkeer. Deze taak wordt door de Svw expliciet bij de algemene democratie gelegd. Concreet betekent dit dat provincies en/of gemeenten verantwoordelijk zijn voor het nautische beheer. Vanuit het oogpunt van doelmatigheid (tegen gaan van versnippering ed.) kan het wenselijk zijn een deel van de nautische beheer taken te beleggen bij andere instanties. Dit kunnen recreatieschappen, maar ook waterschappen zijn. Dit laatste met inachtneming van de vraag naar verenigbaarheid met de reglementaire taken.

7 Mogelijke vertaling naar de praktijk Onderstaand is weergegeven hoe het nautische beheer zou kunnen worden toegewezen. Onderstaande denklijn is overigens nog niet volledig uitgekristaliseerd. Beroepsvaarwegen De provincie is vaarwegbeheerder van de beroepsvaarwegen en daarmee conform de Svw ook nautisch beheerder. BRTN De waterschappen worden via delegatie vaarwegbeheerder. Het nautisch beheer blijft in principe een verantwoordelijkheid van de provincie maar kan uit het oogpunt van doelmatigheid worden gedelegeerd aan de waterschappen. Wel dient de provincie voldoende financiële middelen en een helder beleidskader ter beschikking te stellen. Hierbij moet worden gedacht aan eenduidige regelgeving met betrekking tot vaarsnelheden en andere nautische bepalingen. Recreatieplassen & wateren in stedelijk gebied Er wordt door de provincie voor deze categorie wateren geen formele vaarwegbeheerder aangewezen. Het nautisch beheer wordt gezien de lokale recreatieve en economische belangen voor de gemeenten belegd bij de gemeenten. Gemeenten en waterschappen kunnen indien gewenst - vervolgens onderling afspraken maken op welke wijze het toezicht vanuit ieders belang gezamenlijk vorm wordt gegeven. Overige wateren Er wordt door de provincie voor deze categorie wateren geen vaarwegbeheerder aangewezen. Het nautisch beheer wordt belegd bij de gemeenten. Het idee hierachter is dat de waterschappen middels hun Keuren voldoende instrumenten hebben om de eventuele negatieve gevolgen van de scheepvaart op het watersysteem te reguleren. Overlast in overige wateren (in zowel landelijk als stedelijk gebied), heeft meestal betrekking op openbare orde en veiligheid en is daarmee voornamelijk een taak van de gemeenten. Gemeenten en waterschappen kunnen indien gewenst - onderling afspraken maken op welke wijze het toezicht vorm wordt gegeven. Uitzonderingssituaties Het kan noodzakelijk zijn bij specifieke objecten, bijvoorbeeld sluizen die in beheer zijn bij waterschappen en bijvoorbeeld een onlosmakelijk geheel vormen met een gemaal, de nautische bevoegdheid rondom die sluizen toe te wijzen aan de waterschappen.

8 5. Overige vragen BOD-commissie 9 september Vraag: Wat zijn overwegingen van nieuwe gebieden van vaarverboden? En wat is de concrete handhaving? Antwoord: Er zijn geen nieuwe wateren waarvoor een vaarverbod wordt ingesteld. De huidige lijst met circa 40 wateren waarvoor een vaarverbod gold is gereduceerd tot 25 wateren waar het vaarverbod vooralsnog blijft gehandhaafd. Door de reductie van het aantal wateren waarvoor een vaarverbod geldt, kan gerichter worden opgetreden tegen overtredingen van het vaarverbod. Eén en ander is afhankelijk van de capaciteit die voor de handhaving van de vaarverboden beschikbaar wordt gesteld. Dit wordt nader uitgewerkt in de nota naleving. Vraag: Hoe staat het met de verdeling van taken en verantwoordelijkheden van het vaarwegbeheer. Wie is waar verantwoordelijk voor: Antwoord: De huidige verantwoordelijken voor het vaar- en nautisch beheer zijn in hoofdstuk 3 weergegeven. De voorgestelde wijziging van het vaarvergunningenstelsel vinden plaatst binnen de bevoegdheden die Rijnland als nautisch beheerder heeft. De wijziging van het vaarvergunningenstelsel wijzigt niets aan deze beheersituatie, Rijnland blijft voor betreffende wateren de nautische beheerder met alle verantwoordelijkheden die daarbij horen. Vraag: Er is geen relatie tussen afschaffen fonds oeverherstel en het gebruik kunnen maken van de subsidieregeling natuurvriendelijke oevers: Antwoord: Dit is correct. Echter door het wegvallen van het fonds oeverherstel dienen oevereigenaren ingeval van schade zelf op te draaien voor de herstelkosten. Zij kunnen onder bepaalde voorwaarden dan wel aanspraak maken op de subsidie regeling natuurvriendelijke oevers, zodat de pijn deels kan worden verzacht. Vraag: Fonds oeverherstel laten bestaan als risicofonds na 2014 voor die gevallen dat Rijnland toch wordt aangesproken als zijnde beheerder van een stuk water en er oeverschade is ontstaan: Antwoord: Indien Rijnland als vaarwegbeheerder verantwoordelijk is voor eventueel na 2014 ontstane schades, kunnen op basis van de Waterwet de meerkosten ten opzichte van het watersysteembeheer worden doorbelast naar de algemene democratie. Het instellen van een risicofonds is hiervoor dan ook niet noodzakelijk. Wel wordt voorgesteld het fonds oeverherstel nog 1 jaar langer in stand te houden (tot 2015) om alle betreffende eigenaren ruim in de gelegenheid te stellen schades voor die tijd te herstellen. Na 2015 zal worden beoordeeld of de overblijvende gelden ten behoeve van de subsidieregeling aanleg natuurvriendelijke oevers kunnen worden bestemd of aan de algemene reserves. Vraag: Zorg dragen voor goede communicatie naar de oeverbewoners, aangezien vaarbewegingen nogal omhoog gaan: Antwoord: Naast de verplichte publicatie in de regionale weekbladen en de Rijnlandse internetsite zijn alle gemeenten en belangenorganisaties inclusief de verkooppunten van de vaarvergunningen geïnformeerd over de inspraakprocedure. Vraag: Hoe is de verdeling (in bijvoorbeeld de laatste tien jaar) geweest tussen kwetsbare en niet kwetsbare wateren? Dat geeft misschien een indicatie in hoeverre oevereigenaren van kwetsbare wateren belang hebben bij het oeverherstel: Gemiddeld worden er jaarlijks algemene vaarvergunningen en 150 bijzondere vaarvergunningen uitgegeven. Voor het fonds oeverherstel komen alleen die wateren in aanmerking waarvoor tot eind 2011 een algemene vaarvergunning wordt afgegeven. Alle overige wateren inclusief de wateren waarvoor tot eind 2011 een zogenaamde bijzondere vaarvergunning wordt afgegeven vallen niet onder het fonds oeverherstel.

9 Bijlage 1: Kaart huidig vaarwegbeheer

10 Bijlage 2: Kaart huidig nautisch beheer