Datum van inontvangstneming : 13/07/2012

Transcriptie

1 Datum van inontvangstneming : 13/07/2012

2 Vertaling C-291/12-1 Zaak C-291/12 Verzoek om een prejudiciële beslissing Datum van indiening: 12 juni 2012 Verwijzende rechter: Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Duitsland) Datum van de verwijzingsbeslissing: 15 mei 2012 Verzoekende partij: Michael Schwarz Verwerende partij: Stadt Bochum Beschikking in de bestuursrechtelijke procedure Michael Schwarz, advocaat [OMISSIS] Bochum, de Stadt Bochum, [OMISSIS] tegen betreffende de regeling inzake paspoorten, heeft de 17de Kamer van het verzoeker, verweerster, VERWALTUNGSGERICHT GELSENKIRCHEN (Administratieve rechtbank, Gelsenkirchen) NL

3 VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING VAN ZAAK C-291/12 op 15 mei 2012 [OMISSIS] besloten: 2 I. De behandeling van de zaak wordt geschorst. II. Krachtens artikel 267, lid 1, sub b, en lid 2, VWEU wordt het Hof van Justitie van de Europese Unie verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag: Is artikel 1, lid 2, van verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad van 13 december 2004 betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten (PB L 385, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 444/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 28 mei 2009 tot wijziging van verordening (EG) nr. 2252/2004 (PB L 142, blz. 1), rechtsgeldig? Motivering: 1 [OMISSIS] 2 [OMISSIS] [Uiteenzetting over nationale procedurevoorschriften] 3 II. Rechtskader 4 Artikel 1, lid 2, van verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad van 13 december 2004 betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 444/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 28 mei 2009 tot wijziging van verordening (EG) nr. 2252/2004, bepaalt: 5 III. Feiten Deze paspoorten en reisdocumenten bevatten een opslagmedium dat aan de hoogste veiligheidseisen voldoet en een gezichtsopname bevat. De lidstaten nemen ook twee platte vingerafdrukken in een interoperabel formaat op. De gegevens worden beveiligd en het opslagmedium heeft voldoende capaciteit en is voldoende geschikt om de integriteit, de authenticiteit en de vertrouwelijkheid van de gegevens te garanderen.

4 SCHWARZ 6 Verzoeker heeft verweerster om de afgifte van een paspoort verzocht en heeft daarbij geweigerd dat vingerafdrukken van hem werden genomen. Nadat verweerster heeft geweigerd dit verzoek in te willigen, volhardt verzoeker met de onderhavige tijdig ingestelde vordering in zijn verzoek verweerster te verplichten hem het gevraagde paspoort af te geven zonder vingerafdrukken van hem te nemen. 7 IV. Motivering 8 De voorgelegde vraag is relevant voor de beslechting van het geschil. Verordening (EG) nr. 2252/2004 heeft overeenkomstig artikel 288, lid 2, VWEU een algemene strekking, is verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Dienovereenkomstig staat de regeling inzake de vormgeving van paspoorten van 4, lid 3, van de Duitse paspoortwet van 19 april 1986 (hierna: PassG ), laatstelijk gewijzigd bij artikel 4, lid 2, ÄndG (wijzigingswet) van 30 juli 2009 (BGBl. I blz. 2437), niet los van deze verordening, maar verwijst zij naar verordening (EG) nr. 2252/ , lid 3, PassG luidt: Overeenkomstig verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad van 13 december 2004 betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten (PB L 385 blz. 1) moet voor het paspoort, het dienstpaspoort en het diplomatenpaspoort een elektronisch opslagmedium worden gebruikt, waarop de pasfoto, vingerafdrukken, de aanduiding van de vinger die voor de vingerafdruk werd gebruikt, de kwaliteit van de afdrukken en de in lid 2, tweede zinsnede, genoemde informatie worden opgeslagen. De opgeslagen gegevens dienen te worden beschermd tegen lezing door onbevoegden, tegen wijziging en verwijdering. Er zal geen nationale gegevensbank van de in de eerste zinsnede genoemde biometrische gegevens worden opgericht. 10 Aangezien de Duitse paspoortwet dus de verbindende voorschriften van verordening (EG) nr. 2252/2004 volgt en deze voorschriften onder verwijzing naar deze verordening in een nationale regeling omzet, is de vraag betreffende de rechtsgeldigheid van deze verordening relevant voor de beslechting van het onderhavige geschil. [OMISSIS] 11 [OMISSIS] [Uiteenzetting over het nationale recht] 12 De prejudiciële verwijzing is tevens noodzakelijk in de zin van artikel 267, lid 2, VWEU. 13 Verzoeker voert in het onderhavige geding onder meer aan dat verordening (EG) nr. 2252/2004 zowel in formeel als in materieel opzicht onregelmatig en dus niet rechtsgeldig is. Onder verwijzing naar de toepasselijke rechtspraak en rechtsleer, 3

5 VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING VAN ZAAK C-291/12 voert verzoeker aan dat deze verordening zonder toereikende rechtsgrondslag en in strijd met de procedurele voorschriften is vastgesteld. Daarenboven schendt deze verordening het grondrecht op bescherming van de persoonsgegevens dat door artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en door artikel 8 van het Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest ) wordt beschermd. 14 Op grond daarvan heeft de verwijzende rechter de in de rechtspraak en rechtsleer uiteengezette standpunten aangaande de vraag betreffende de rechtsgeldigheid van verordening (EG) nr. 2252/2004, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 444/2009, en de rechtmatigheid van het bepaalde in artikel 1, lid 2, ervan onderzocht. 15 Daarbij kan de verwijzende rechter niet onmiddellijk vaststellen dat de prejudiciële vraag gelijk is aan een vraag welke reeds in een gelijksoortig geval voorwerp van een prejudiciële beslissing is geweest of dat er al een vaste rechtspraak bestaat waarin de prejudiciële vraag beantwoord is. Meer in het bijzonder heeft het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap van 18 december 2007, Verenigd Koninkrijk/Raad, C-137/05, (Jurispr. 2007, blz. I-11593) deze prejudiciële vraag nog niet definitief beantwoord. In deze zaak werd het Hof van Justitie door het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in het kader van een verzoek tot nietigverklaring in wezen verzocht om de uitlegging van het protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie. Zie in dit verband conclusie van advocaat-generaal Trstenjak van 10 juli 2007, Verenigd Koninkrijk/Raad, C-137/05, I-Inleiding (Jurispr. 2007, blz. I-11593). 16 Het staat niet vast dat het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap van 18 december 2007 (C-137/05) reeds een definitief antwoord heeft gegeven op de vraag of artikel 62, lid 2, sub a, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG) volstaat als grondslag voor de bevoegdheid om verordening (EG) nr. 2252/2004 vast te stellen. 17 In de Duitse rechtsleer is de bevoegdheid van de Gemeenschap voor deze verordening nog steeds omstreden of wordt deze in twijfel getrokken, des te meer daar het niet gaat om een procedure tot bijzondere bescherming van de buitengrenzen van de Europese Unie in de zin van artikel 62, lid 2, sub a, EG. Paspoorten zijn integendeel van toepassing op de toegang tot al de staten, die een identificatie aan de hand van een paspoort vereisen. 4 [OMISSIS]. [Bronnen]

6 SCHWARZ 18 Evenmin geeft het arrest van 10 juli 2007 in zaak C-137/05 een antwoord op de in de rechtsleer omstreden vraag of het Europees Parlement vóór de vaststelling van de bestreden verordening overeenkomstig het destijds geldende artikel 67, lid 1, VEG naar behoren is geraadpleegd. In dit verband is de omstandigheid dat het aan het Parlement voorgelegde ontwerp enkel voorzag in de mogelijkheid voor het nemen van vingerafdrukken en de desbetreffende verplichting pas na de standpuntbepaling van het Parlement op 2 december 2004 door de Raad is ingevoerd, zonder dat de verordening voor een nieuwe standpuntbepaling aan het Parlement is voorgelegd, onrechtmatig of in elk geval juridisch betwistbaar. zie ook arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 29 oktober 1980, Roquette Frères/Raad, C-138/79 (Jurispr. 1980, blz. 333, punt 4) betreffende de wezenlijke aard van het vormvoorschrift inzake de raadpleging van het Parlement. 19 Voorts rijst in dit verband de vraag wat het belang is van verordening (EG) nr. 444/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 28 mei 2009 tot wijziging van verordening (EG) nr. 2252/2004 voor een mogelijke schending van artikel 67, lid 1, VEG ten tijde van de vaststelling van laatstgenoemde verordening. 20 Evenmin heeft de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (voorheen: Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen) tot op heden duidelijkheid geschapen aangaande de vraag of artikel 1, lid 2, van verordening (EG) nr. 2252/2004 artikel 8 EVRM en artikel 8 van het Handvest schendt wat het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens betreft. Advocaat-generaal Trstenjak heeft in haar conclusie van 10 juli 2007 in zaak C-137/05, Verenigd Koninkrijk/Raad, erop gewezen dat deze verordening problematisch kan zijn uit het oogpunt van de grondrechten. Dit geldt met name in verband met artikel 8 EVRM en artikel 8 van het Handvest, waarnaar vooral door de Duitse rechtsliteratuur wordt verwezen. Het Verenigd Koninkrijk is evenwel niet wegens schending van het grondrecht op bescherming van de persoonsgegevens tegen de aan de orde zijnde verordening opgekomen. Zie punt 26 van voornoemde conclusie van 10 juli 2007 in zaak C-137/ In de Duitse rechtspraak en rechtsleer bestaat onenigheid over de materiële rechtmatigheid van verordening (EG) nr. 2252/2004. Sommigen zijn van mening dat, zelfs indien het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie in aanmerking wordt genomen, er geen grond is om aan te nemen dat de voorschriften van 4, leden 3 en 4, in strijd met het Unierecht zijn. 22 De auteurs van twee dissertaties en een artikel komen tot de vaststelling dat verordening (EG) nr. 2252/2004 materieel onrechtmatig is. 5

7 VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING VAN ZAAK C-291/ Nog andere schrijvers uiten in de rechtsleer twijfels over de materiële rechtmatigheid van deze verordening. [Bronnen][OMISSIS] 24 De redenen waarop voornoemde rechtsgeleerden in wezen steunen om aan te nemen dat verordening (EG) nr. 2252/2004 materieel onrechtmatig is of soortgelijke bezwaren oproept, kunnen als volgt worden samengevat: 25 Door twee biometrische gegevens (pasfoto en vingerafdruk) te vereisen, vormt verordening (EG) nr. 2252/2004 een ernstige inbreuk op het gemeenschapsrechtelijke grondrecht op privacy, in de vorm van het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens, dat in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen is erkend en door artikel 8 EVRM en artikel 8 van het Handvest is gewaarborgd. Deze voorgeschreven inbreuk op een grondrecht in de vorm van biometrische gegevens in paspoorten moet, om in materieel opzicht aan de evenredigheidseis te beantwoorden, passend, noodzakelijk en redelijk zijn met het oog op een verhoogde bescherming tegen misbruik van paspoorten. Gelet op het foutenpercentage dat zich in de praktijk bij grenscontroles voordoet, is het biometrische paspoort daartoe niet passend of kan dit in elk geval niet zonder meer worden vastgesteld. Bovendien zijn er verschillende manieren om de biometrische kenmerken bij een paspoortcontrole te omzeilen en de technologie die wordt aangewend om dit tegen te gaan en die erin bestaat de aanwezigheid van leven te herkennen, is nog niet voldoende ontwikkeld en kan zelf ook worden omzeild. Voorts rijst een andere moeilijkheid, namelijk de duurzaamheid van de RFID chips in het paspoort en de vatbaarheid ervan voor lezing door onbevoegden. Ook met het oog op het bereiken van de doelstelling terroristische aanslagen te verhinderen, zijn biometrische paspoorten slechts in zeer beperkte mate geschikt. Het is voornamelijk het gebruik van echte paspoorten met een valselijk verkregen identiteit die een gevaar voor de veiligheid vormen. Voorts is de voorgenomen opslag van onbewerkte gegevensrecords, die bijkomende informatie bevatten, waaruit conclusies met betrekking tot bepaalde ziektes kunnen worden getrokken, niet noodzakelijk voor het waarborgen van de herkenning. Voorrang dient dus te worden gegeven aan het gebruik van beperkte records in de vorm van templates die een minder vergaand middel zijn vanuit het oogpunt van de gegevensbescherming. Een dergelijk minder vergaand middel om een hoge graad van beveiliging tegen misbruik te bereiken, veronderstelt dat wordt afgezien van de opname van biometrische gegevens in het paspoort en dat een gewoon paspoort wordt gebruikt dat uitermate beveiligd is en bijvoorbeeld alle veiligheidskenmerken van het voormalige Duitse paspoort bevat. Ten slotte kan ook de biometrische methode van irisherkenning als een minder vergaand middel voor gegevensbescherming in aanmerking worden genomen. Na afweging van alle aspecten, in het bijzonder van de geringe voordelen inzake veiligheid, het grote belang van het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens in een

8 SCHWARZ democratie en het risico op misbruik van gegevens en op oneigenlijk gebruik ervan door derden, is de maatregel als dusdanig niet evenredig in strikte zin. Dit volgt eveneens uit de omstandigheid dat overheidsinstanties aan de hand van de gekozen biometrische kenmerken die zelfs zonder medeweten van de betrokkenen kunnen worden verkregen kwalitatief hoogstaande gegevens kunnen verkrijgen die in de toekomst centraal kunnen worden opgeslagen. Daarenboven wordt aangevoerd dat verordening (EG) nr. 2252/2004 een schending vormt van het recht van vrij verkeer, van artikel 17 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (BUPO) alsook van meerdere beginselen van gelijkheid en non-discriminatie. 26 [OMISSIS] [Verwijzing naar de aangehaalde bronnen] 27 Daarom acht de verwijzende rechter het voor het wijzen van zijn vonnis noodzakelijk het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen om een uitspraak te verzoeken over de voorgelegde vraag in de zin van artikel 267, lid 2, VWEU. Zoals aangevoerd, bestaat er geen vaste rechtspraak van het Hof over de gestelde vraag en evenmin is, gelet op de hierboven uiteengezette overwegingen, de juiste toepassing van het gemeenschapsrecht zo evident, dat redelijkerwijze geen twijfel kan bestaan omtrent de wijze waarop de gestelde vraag moet worden beantwoord. Zie arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 6 oktober 1982, Cilfit e. a., C-283/81 (Jurispr. 1982, blz. 3415, punt 16) 28 Ten slotte is de prejudiciële verwijzing ook niet uitzonderlijk niet-ontvankelijk wegens omzeiling van het verzoek om nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU. 29 De bindende werking van verordening (EG) nr. 2252/2004 kan aan verzoeker niet worden tegengeworpen, aangezien niet kan worden vastgesteld dat op grond van vaste rechtspraak geen enkele twijfel bestaat over de ontvankelijkheid van een verzoek om nietigverklaring van verzoeker. Zie arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C-188/92 (Jurispr. 1994, blz. I-00833, punt 17 e.v.) en de conclusie van advocaat-generaal Mazak van 27 november 2007, Nuova Agricast, C-390/06, (Jurispr. 2008, blz. I-2577, punt 47 e.v.). 30 Overeenkomstig de zogenoemde Plaumann-formule betreffende de bevoegdheid om op te treden krachtens artikel 263, lid 4, VWEU of artikel 230, lid 4, VEG kan niet worden vastgesteld dat een verzoek om nietigverklaring ontvankelijk zou zijn geweest. Verzoeker is immers wegens de algemene strekking van deze verordening geraakt en niet omdat hij uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke hem ten opzichte van ieder 7

9 VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING VAN ZAAK C-291/12 ander karakteriseert en hem derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als een adressaat. Zie arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, C-25/62 (Jurispr., Nederlandse uitgave, blz. 207, punt 4) en arrest van 10 december 2002, Commissie/Camar en Tico, C-312/00 (Jurispr. 2002, blz. I-11355, punt 73 e.v.) [OMISSIS] [Bronnen] 31 Ten slotte staat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon ook artikel 68, lid 1, VEG niet meer eraan in de weg dat het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt verzocht om een prejudiciële beslissing over de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde vraag, aangezien deze beperkende uitzonderingsregeling voor het toenmalige terrein van Visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen (artikelen 61 tot en met 69 VEG) intussen opgeheven is, zodat artikel 267 VWEU ook geldt voor krachtens artikel 62 VEG vastgestelde maatregelen. 32 [OMISSIS] 8