Benchmark sociale diensten. landelijke rapportage 2000

Transcriptie

1 Benchmark sociale diensten landelijke rapportage 2000 april 2002

2

3 Colofon Samenstelling mevr. mr. A.J. Ruige drs. H.G. van Andel ir. J. van de Blankevoort drs. M. Corvers mevr. drs. J.T.J. Hoogwijk drs. G.H.P. van der Helm H.B.J. Meijeren mevr. drs. J.C.M. Theunisse drs. B.A. Wiendels Vormgeving binnenwerk mevr. F. Abdoelsamath Druk Sector Document Processing, VNG SGBO Onderzoeks- en Adviesbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten Postbus GK Den Haag SGBO 6002, 15 Niets uit deze publicatie mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie of op welke andere wijze dan ook, zonder de voorafgaande schriftelijke toestemming van de VNG. Aan de totstandkoming van deze publicatie is de grootst mogelijke zorg besteed. De VNG kan echter niet aansprakelijk worden gesteld voor eventuele onjuistheden, noch kunnen aan de inhoud rechten worden ontleend.

4

5 Inhoudsopgave blz. Voorwoord 1. Inleiding 1 2. De gegevensverzameling nader beschouwd 6 3. Sociale diensten in vogelvlucht Het cliëntenbestand Het personeelsbestand Doeltreffendheid Bijstandsverlening Arbeidstoeleiding Misbruikbestrijding Debiteurenbeheer Bijzondere bijstand Toegankelijkheid Slotbeschouwing 45 Bijlagen 48 Bijlage 1: Achtergrondkenmerken van het personeel 48 Bijlage 2: Het personeelsbeleid 49 Bijlage 3: Kwaliteitskenmerken van de organisatie 50 Bijlage 4: Mogelijke, de effectiviteit bevorderende, werkwijzen 51

6 Voorwoord

7 1. Inleiding Sedert het begin van de jaren negentig staat de kwaliteit van de uitvoering van de Algemene bijstandswet (Abw) in de belangstelling bij de landelijke en de lokale politiek. Sinds die tijd zijn er op diverse fronten de nodige verbeteringen doorgevoerd. Zo is er een nieuwe bijstandswet in werking getreden, zijn de uitvoeringsvoorschriften drastisch herzien en is ook de wijze waarop toezicht op de uitvoering wordt gehouden structureel gewijzigd. Teneinde de gemeenten in de gelegenheid te stellen een beter zicht te krijgen op de uitvoering en de mogelijkheden tot verbetering, is er een zogenaamde 'benchmark sociale diensten' (hierna verder aangeduid als 'de benchmark') ontwikkeld. Het doel van de benchmark is tweeledig: enerzijds is de benchmark gericht op het verbeteren van de uitvoering van de Abw door gemeenten, door middel van het ontwikkelen en aanbieden van een landelijk ontwikkeld instrument waarmee de gemeenten onderling de lokale uitvoeringspraktijk kunnen vergelijken, de verschillen kunnen analyseren en op basis van deze analyses verbeteringen kunnen aanbrengen. Anderzijds leveren de analyses op landelijk niveau informatie op die ten dienste van gemeenten en het rijk kan worden gebruikt om het landelijke proces van beleidsontwikkeling te ondersteunen. Omdat ook het rijk, in casu het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), het belang van dit instrument inzag, was het bereid om de ontwikkeling en de uitvoering van de benchmark gedurende de pilotfase (2000 en 2001) geheel te subsidiëren. Vanaf 2002 is de subsidie verminderd en betalen de gemeenten een eigen bijdrage. De benchmark zoals deze voor de sociale diensten is vormgegeven, onderscheidt zich van andere wijzen van gegevensverzameling en onderzoek door de wijze waarop met de uitkomsten van de gegevensverzameling wordt omgegaan. De deelnemende gemeenten worden namelijk onderverdeeld in zogenaamde 'vergelijkingskringen' (in dit rapport spreken we verder over 'kringen'): een groep van acht à tien gemeenten met een cliëntenbestand van vergelijkbare omvang. Daarnaast is gekeken naar de geografische spreiding. Dit laatste is niet alleen gedaan om de reisafstanden zo klein mogelijk te houden, maar ook om de regionale kenmerken zo vergelijkbaar mogelijk te krijgen. In deze kringen worden gemeenten geconfronteerd met elkaars uitkomsten en wordt 'het verhaal achter de cijfers' besproken, waarbij onder meer aandacht wordt geschonken aan de verschillen die zich tussen gemeenten voordoen. De benchmark is in 2000 van start gegaan. In 2000 zijn de gegevens over 1999 verzameld en nader geanalyseerd. Tijdens het eerste jaar van de benchmark bleek dat de vragenlijst erg lang was, dat het verzamelen van de gegevens door de gemeenten veel tijd kostte en dat veel gegevens niet of nauwelijks boven tafel te krijgen waren. Op zich niet vreemd: het model Benchmark sociale diensten 1

8 was immers op de tekentafel ontwikkeld en niet echt in de praktijk getest. Derhalve is besloten de vragenlijst drastisch aan te passen en in te krimpen, waaraan de deelnemende gemeenten een belangrijke bijdrage hebben geleverd. Voor de gegevensvraag is zoveel mogelijk aangesloten op reeds bestaande en te leveren gegevens, zoals de jaaropgave, de kwartaaldeclaraties en CBS-cijfers. In 2001 is voor de eerste keer met de nieuwe vragenlijst gewerkt. Zoals hiervoor reeds vermeld, is het doel van de benchmark tweeledig: het verbeteren van de uitvoering van de Abw door de gemeenten en het leveren van informatie op landelijk niveau, die gebruikt kan worden om het proces van landelijke beleidsontwikkeling te ondersteunen. Dit rapport, dat verslag doet van het jaar 2000, voorziet in het tweede doel. Het 'model 2001' onderscheidt drie criteria van vergelijking: effectiviteit (doeltreffendheid), efficiency (doelmatigheid) en toegankelijkheid. Op het onderdeel effectiviteit wordt voor een aantal 'producten' die door de sociale diensten worden geleverd, zoals het afhandelen van aanvragen en heronderzoeken, arbeidstoeleiding, debiteurenbeheer en bijzondere bijstand, de effectiviteit per product beschreven (zie hoofdstuk 4). Daarnaast wordt aangegeven hoe het 'verhaal achter de cijfers' eruitziet en worden er, voorzover mogelijk, 'good practices' of 'less good practices' beschreven. Indien en voorzover er ander onderzoek met een vergelijkbare vraagstelling naar de desbetreffende onderdelen is verricht, zullen, waar mogelijk, de eventuele verschillen en overeenkomsten in voetnoten worden aangegeven. Over het onderdeel efficiency hebben wij, gelet op het cijfermateriaal, niet kunnen rapporteren (zie hoofdstuk 2). Het onderdeel toegankelijkheid is in zijn totaliteit, dus niet per product, beschreven (zie hoofdstuk 5). Bij het analyseren van de gegevens is tevens gekeken of er aanknopingspunten zijn om de benchmark zelf verder te verbeteren. Hierbij valt te denken aan het verbeteren van gegevensdefinities: tijdens het vergaren van de data bleek dat gemeenten aan bepaalde begrippen een verschillende inhoud geven. Ook is gebleken dat er bijvoorbeeld in bepaalde gevallen gegevens ontbreken die nodig zijn om bepaalde conclusies te kunnen trekken en is er onderzocht of er aanvullende gegevens zijn die de betrouwbaarheid van de conclusies zouden kunnen vergroten. Deze exercitie heeft ertoe geleid dat de vragenlijst voor 2002 wederom is aangepast. Alvorens over te gaan tot een inhoudelijke beschrijving, willen wij eerst nog een paar algemene opmerkingen maken over de representativiteit en de betrouwbaarheid van de gegevens. In hoofdstuk 2 komen wij hier overigens uitvoerig op terug. De gemeenten die hebben deelgenomen aan de benchmark zijn niet zonder meer representatief voor alle Nederlandse gemeenten. De uitkomsten van de benchmark kunnen dan ook Benchmark sociale diensten 2

9 Met de publicatie van de landelijke rapportage over de benchmark Abw 2001 ontstaat een weliswaar nog op een beperkt aantal indicatoren, maar toch interessant genoeg beeld van de resultaten van het gemeentelijke Abw-beleid op landelijke schaal. Aan het realiseren van het rapport is veel werk en ook veel discussie voorafgegaan. Veel werk, omdat de ontwikkeling van de benchmark op zichzelf een arbeidsintensief proces is. In de eerste plaats voor de gemeenten die meedoen, omdat zij veel informatie uit de organisatie moeten halen en om dat op een efficiënte wijze mogelijk te maken eerst hun interne informatievoorziening op orde moeten hebben gebracht. Daarnaast is ook het ontwikkel- en onderzoekswerk dat landelijk door de beheerorganisatie moet worden verricht geen sinecure. Men is veel problemen tegengekomen die tijdens de rit moesten worden opgelost. Maar het samenspel tussen deelnemende gemeenten en de beheerorganisatie komt steeds beter op gang, waardoor de uitvoering van de benchmark van jaar tot jaar sterk verbetert. De pioniers onder de gemeenten en de beheerorganisatie verdienen daarvoor veel waardering. Er is ook veel gediscussieerd over hoe met de gegevens uit de benchmark om te gaan, zowel op gemeentelijk als op landelijk niveau. Benchmarken doen gemeenten in de eerste plaats om van elkaar te leren en daardoor de uitvoering van de Abw te verbeteren. Verbetering van de kwaliteit van de bedrijfsvoering als gevolg van de analyse van het verhaal achter de bechmarkcijfers draagt bij aan de stuurbaarheid van het beleid van de gemeente. In een leerproces en zeker als de indicatoren ook nog in ontwikkeling zijn, wil je geen pottenkijkers en helemaal niet in een sector die maatschappelijk en politiek zoveel gevoeligheden kent. Maar op het moment dat de indicatoren betrouwbaarder worden en bovendien de roep om transparantie van beleid en uitvoering steeds groter wordt, blijkt de benchmark een interessant instrument te zijn om inzichtelijk te maken vanuit het college naar de raad en naar de bevolking wat het beleid in het afgelopen jaar heeft opgeleverd. Het wordt eenvoudiger om verantwoording af te leggen over de mate waarin de doelstellingen van het beleid zijn bereikt. In een duaal systeem zal die transparantie zeker bijdragen aan een effectief lokaal socialezekerheidsbeleid en aan een goede relatie tussen raad en college. Op landelijk niveau neemt de druk op gemeenten om in de openbaarheid als collectief, maar ook individueel verantwoording af te leggen over het beleid ook toe. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid spreekt de VNG en de gemeenten regelmatig aan op meer openheid in verantwoording. In het manifest Om het vertrouwen van de burger dat de VNG in samenspraak met de gemeenten opstelde als gemeenteprogramma voor de komende vier jaren spelen de gemeenten daarop in. Het verantwoording afleggen en daarvoor nieuwe instrumenten ontwikkelen is in het manifest een van de speerpunten. In de begeleidingscommissie is ervoor gekozen om waar het cijfermateriaal betrouwbaar is, dit ook op te nemen in de rapportage. Daarmee wordt maximale openbaarheid betracht. De verwachting is dat het materiaal verder zal verbeteren, waardoor de rapportage volgend jaar weer meer informatie en een scherper beeld zal kunnen bevatten. Ik hoop dat u met het lezen van de rapportage ook nu al een goed beeld krijgt van wat de gemeenten en hun sociale diensten met hun socialezekerheidsbeleid presteren. Marianne Schrijver, voorzitter van de begeleidingscommissie en hoofd werk en inkomen bij de VNG

10 niet worden geëxtrapoleerd naar landelijk niveau. De gemeenten die meedoen, hebben zich zelf voor deelname aangemeld, en de achterliggende redenen voor aanmelding zijn bij ons maar ten dele bekend. Redenen voor aanmelding kunnen variëren van wij hebben de zaken goed op orde, meedoen kost ons weinig tijd, maar misschien kunnen we nog iets van anderen leren tot wij hebben de zaken in het geheel niet op orde, maar misschien kunnen we tijdens het ingezette veranderingstraject nog iets van andere gemeenten opsteken. Overigens is onze indruk dat met name de gemeenten die de informatiehuishouding niet (goed) op orde hebben, zich niet hebben aangemeld. Vermoedelijk nemen dus hoofdzakelijk die gemeenten aan de benchmark deel, die hun informatiehuishouding (redelijk) goed op orde hebben. Dit zegt dus weinig tot niets over de representativiteit van de gemeenten. Dit neemt niet weg dat de gemeenten die aan de benchmark deelnemen, gezamenlijk ongeveer cliënten hebben, hetgeen neerkomt op zo'n 70% van alle bijstandsgerechtigden in Nederland. Op bepaalde onderdelen zou er wel sprake kunnen zijn van representativiteit, maar de deelnemers zijn hier niet op geselecteerd. Wat betreft de betrouwbaarheid van de data bleek tijdens het proces van data verzamelen dat gemeenten niet altijd op dezelfde manier administreren en registreren, hetgeen deels veroorzaakt wordt door de verschillende geautomatiseerde systemen die gemeenten gebruiken. Waar mogelijk hebben de gemeenten getracht hun gegevens in overeenstemming te brengen met de definities zoals die door de meerderheid (binnen een kring) werd gehanteerd. Echter, in een aantal gevallen was dat niet mogelijk, simpelweg omdat het niet in de door de gemeente gehanteerde wijze van administreren past. Daarnaast hanteren gemeenten op sommige onderdelen een verschillende werkwijze, zoals het opboeken van debiteuren. Ook dit maakt de vergelijkbaarheid van de gegevens lastig. Het vorenstaande heeft ertoe geleid dat de ontvangen gegevens van de gemeenten mogelijk per gemeente wel betrouwbaar, maar in veel gevallen niet vergelijkbaar zijn. Met name op het gebied van de efficiency speelt dit probleem. Gebleken is namelijk dat de kostentoerekening naar bepaalde producten toe verschilt, niet alleen tussen de gemeentegrootteklassen, maar ook binnen de gemeentegrootteklassen (zie ook hoofdstuk 2). Overigens is er tijdens het kringproces wel aandacht geschonken aan de uniformering van de gegevens; dit heeft ertoe geleid dat de gemeenten in sommige gevallen hun informatie handmatig hebben aangepast. Dit betekent echter niet dat de informatiehuishouding in de gemeente zelf dan vervolgens ook onmiddellijk wordt aangepast, daar dit vaak samenhangt met werkprocessen en een proces van jaren is. Gelet op het vorenstaande zullen wij dan ook in sommige gevallen moeten volstaan met het aangeven van 'aandachtspunten', welke gezien moeten worden als het voorzichtig aanmerken van bepaalde trends. Deze trends kunnen in de loop der tijd, wanneer wij over meerjarige cijfers kunnen beschikken, mogelijk transformeren in wat hardere conclusies. Dit geldt met name voor sommige nieuwe producten die sociale diensten leveren, zoals arbeidstoeleiding. Benchmark sociale diensten 3

11 Wat de oudere producten betreft, waar door ander onderzoek en door een langere traditie van administreren en registreren meer over bekend is, zullen eerder harde conclusies getrokken kunnen worden, uiteraard alleen en voorzover zij gestaafd worden door het feitenmateriaal. Omdat de vragenlijst van de benchmark 2001 aanmerkelijke verschilt van de vragenlijst 2000, was het niet mogelijk om de uitkomsten van 2000 voor meerjarige conclusies te gebruiken. In aanvulling op de eindrapportage van de eigen benchmarkkring, hebben alle deelnemende gemeenten een zogenaamde 'brief op maat' ontvangen. In deze 'brief op maat' wordt een vergelijking gepresenteerd over alle 93 deelnemende gemeenten. Dit gebeurt aan de hand van rangordescores op de drie belangrijkste taken van de sociale dienst die in de benchmark worden gebruikt: de inkomensvoorziening, de arbeidstoeleiding en de bijzondere bijstand. Daarnaast worden enkele indicatoren op het gebied van personeel en organisatie, en misbruik en oneigenlijk gebruik gepresenteerd. Gemeenten is gevraagd iedere indicator te voorzien van een toelichting door antwoorden te formuleren op de volgende vragen: zijn de gegevens juist en betrouwbaar? welke factoren verklaren het prestatieniveau van uw gemeente? geven de benchmarkresultaten aanleiding om de achtergrond van uw prestatieniveau verder te analyseren of veranderingen in uw gemeente door te voeren? Alle 93 deelnemende gemeenten hebben een brief op maat ontvangen. Uiteindelijk hebben 36 gemeenten gereageerd, hetgeen betekent dat zij de hiervoor gestelde vragen hebben beantwoord en de brief met antwoorden hebben teruggestuurd aan de benchmarkorganisatie. Gebleken is dat 29 van de 36 gemeenten verbeteringen of veranderingen hebben doorgevoerd of voornemens zijn deze door te voeren naar aanleiding van de benchmark. Met name de onderdelen heronderzoek, debiteurenbeheer en personeel en organisatie inspireren de gemeenten tot bijstelling. Deze veranderingen variëren van een nader onderzoek in de organisatie, het formuleren van concrete doelstellingen, het invoeren van casemanagement en het verbeteren van de informatiehuishouding tot het bijstellen van een beleidsnota op het desbetreffende onderdeel. Indien van toepassing zijn er voorbeelden van deze brieven op maat in de tekst opgenomen. Ten slotte wijzen wij erop dat niet alle gemeenten alle gegevens volgens de gestelde definities hebben kunnen beantwoorden. Dit heeft tot gevolg dat het aantal gemeenten per tabel kan verschillen en het dus niet in alle gevallen om 93 gemeenten (het aantal gemeenten dat aan de benchmark heeft deelgenomen) gaat. Per tabel staat aangegeven van hoeveel gemeenten de gegevens gebruikt worden. Leeswijzer Hoofdstuk 2 start met een beschrijving van de problematiek rond de gegevensverzameling. Benchmark sociale diensten 4

12 Hoofdstuk 3 beschrijft de deelnemende sociale diensten. Hoofdstuk 4 geeft informatie omtrent de doeltreffendheid per product. In hoofdstuk 5 gaan wij in op de toegankelijkheid. Per hoofdstuk worden de feiten beknopt weergegeven en worden, waar mogelijk, conclusies getrokken, tendensen aangegeven, dan wel aandachtspunten geformuleerd. Waar mogelijk worden eveneens 'good practices', 'less good practices' en praktijkervaringen beschreven. In hoofdstuk 6 wordt een slotbeschouwing gegeven over de kwaliteit van de uitvoering in haar geheel, waarbij tevens wordt bezien of en in hoeverre er bijvoorbeeld onderscheid kan worden gemaakt tussen de verschillende gemeentegrootteklassen of bijvoorbeeld tussen de kwaliteit van de uitvoering van oude en nieuwe producten. Benchmark sociale diensten 5

13 2. De gegevensverzameling nader beschouwd In de benchmark over het jaar 2000 is gebruikgemaakt van een groot aantal gegevens. Voor de gegevensverzameling in het kader van de benchmark sociale diensten gelden twee uitgangspunten: de vraag naar gegevens moet zo veel als mogelijk gebaseerd zijn op gegevens van al bestaande registraties; de verzamelde gegevens moeten ook op een later tijdstip kunnen worden gebruikt om het effect van de invoering van een nieuwe of veranderde methode te kunnen kwantificeren. Hoewel het in de praktijk vaak onontkoombaar is, moet worden vermeden dat gebruikgemaakt wordt van afgeleide gegevens (gegevens die worden afgeleid of herberekend op basis van andere gegevens), daar dit onzuiverheid in de hand werkt. Het standaardiseren van gegevens maakt het mogelijk om gemeenten onderling met elkaar te vergelijken. Benchmarking gefundeerd op gestandaardiseerde gegevens confronteert de gemeenten met de realiteit van het uitvoeringsproces en maakt een objectieve evaluatie van het uitvoeringsproces mogelijk. Een benchmark wordt geloofwaardig en onbetwistbaar wanneer de onderliggende gegevens betrouwbaar zijn. Voor een deel zijn de gegevens in gemeentelijke administraties gestandaardiseerd. Zo is er weinig twijfel over de bijstandsuitgaven in een bepaald jaar of over het aantal cliënten aan het einde van een kwartaal. De daarin geconstateerde verschillen zijn verwaarloosbaar. Anders is het met gegevens die niet gestandaardiseerd zijn in gemeentelijke administraties. Gemeenten geven een aanzienlijke hoeveelheid geld uit aan salarissen van werknemers van sociale diensten. Maar het merendeel van de gemeenten kan niet aangeven hoeveel tijd er gemiddeld aan bijvoorbeeld een aanvraag wordt besteed. Door het gemis van dit gegeven wordt het berekenen van een kostprijs van de producten van sociale diensten ernstig bemoeilijkt, zo niet onmogelijk. Onderdelen van de gemeentebegroting die betrekking hebben op personeelslasten worden veelal gebaseerd op normen, voorzover die er zijn. Vaak zijn deze normen enige, zo niet lange tijd geleden vastgesteld. De gehanteerde normen zijn nodig om in een begroting, bij wijze van voorcalculatie, de formatie en de daaraan verbonden kosten van een dienst of afdeling vast te stellen. Voor het berekenen van een kostprijs is het essentieel dat de norm wordt vergeleken met de feitelijkheid. Nacalculatie vindt echter sporadisch plaats. Dit betekent ook dat een analyse van verschillen en een eventuele aanpassing van de norm niet plaatsvinden. Benchmark sociale diensten 6

14 Gemeenten die in het geheel geen normen gebruiken, baseren hun toerekening van de formatie aan een bepaald product, zoals een aanvraag, op schattingen of afgeleide cijfers, bijvoorbeeld de formatie van een dienst van gelijke grootte. Dit probleem doet zich met name voor bij de kostprijsberekening van producten. De telling van bijvoorbeeld het aantal cliënten op een bepaalde datum stuit in de regel op weinig problemen. Weer anders wordt het wanneer binnen de gemeentelijke administratie na moet worden gegaan waarnaar deze cliënt is uitgestroomd. Dit wordt niet goed bijgehouden. De benchmark verzamelt gegevens om een uitspraak te kunnen doen over doeltreffendheid en doelmatigheid. Het eerste gaat over de vraag of het gestelde doel wordt bereikt, doelmatigheid handelt over de vraag tegen welke kosten dit wordt gerealiseerd. De verzameling gegevens voor doeltreffendheid zijn qua betrouwbaarheid goed te noemen. Ze zijn veelal gebaseerd op gegevens uit documenten die op grond van de verantwoording, vastgelegd in de wet, aan het Ministerie van SZW worden aangeleverd. Bijkomend voordeel is dat dergelijke documenten zijn gecertificeerd door een accountant. Dit betekent dat in het rapport de berekende verhoudingsgetallen voor heronderzoek, debiteurenbeheer 1 en aantallen cliënten een getrouw beeld geven van de werkelijkheid. Met de gegevens die gemeenten leveren aan het Centraal Bureau voor Statistiek (CBS) moet anders worden omgegaan. Deze gegevens zijn, voorzover niet gekoppeld aan de mutaties in de uitkeringsadministratie, veel minder betrouwbaar. Uitzondering daarop is de leeftijd van een cliënt: dit is een betrouwbaar cijfer omdat zijn of haar geboortedatum gekoppeld is aan de Gemeentelijke Basis Administratie, de GBA. De geboortedatum is ook een gegeven dat in de loop der jaren niet muteert. De reden van instroom of uitstroom is echter een ander verhaal: dit moet handmatig worden ingegeven in het geautomatiseerde systeem. Het cijfer dat hier uitkomt is sterk afhankelijk van de persoon in de gemeente die het dossier beheert. Vaak is het belang van een goede registratie niet goed voor het voetlicht gebracht, hetgeen ertoe leidt dat er niet zorgvuldig wordt geregistreerd. De betrouwbaarheid is hier dan ook twijfelachtig. Dat legt gelijk de beperking van de benchmark bloot op het terrein van uitstroom. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat een vergelijking van een bestandsdaling gebaseerd op gegevens uit de kwartaaldeclaratie of op het aantal sociale-verzekeringsdagen, een heel ander beeld geeft dan cijfers uit de CBS-statistiek. Ook op andere onderdelen, zoals misbruikbestrijding en debiteurenbeheer, worden de gegevens door gemeenten niet eenduidig geadministreerd. Dit heeft deels te maken met het feit dat hiervoor geen eenduidige regels zijn, en deels met het feit dat gemeenten nu eenmaal 1 De voorschriften met betrekking tot het vastleggen van debiteuren, het zogeheten opboeken van een vordering, is in de administratieve voorschriften niet omschreven. Met name bij het onderdeel verhaal kan dit leiden tot aanzienlijke verschillen per gemeente. Benchmark sociale diensten 7

15 verschillende systemen gebruiken. De gemeentelijke autonomie speelt hier een rol: op zich maakt het niet uit hoe de gemeenten registreren, als ze maar met de juiste gegevens op de proppen komen. Dit maakt echter de onderlinge vergelijking van de prestaties er niet gemakkelijker op. Voor het onderdeel doelmatigheid is het fundament de kosten, het aantal fte s toegerekend aan een product, bijvoorbeeld aanvraag of heronderzoek. De gemeente geeft op hoeveel fte s in welke salarisschaal zij toerekent aan een bepaald product, de benchmarkorganisatie berekent op grond van de loonschalen voor gemeentelijk personeel de salariskosten. Zoals hiervoor geschetst kent de toerekening van fte s aan een product een groot probleem. Eigenlijk is niet bekend hoeveel tijd aan een product wordt besteed. Door het gebrek aan inzicht hierin is het berekenen van een kostprijs een hachelijke zaak. Hierin staat de benchmark voor sociale diensten niet alleen. Bijna binnen de gehele overheidssector is het berekenen van een kostprijs per eenheid product een onderneming waar veel haken en ogen aan zitten. De laatste twee decennia is dit onderwerp, mede als gevolg van de roep om meer transparantie, steeds meer in de belangstelling komen te staan 2. Dit neemt niet weg dat dit inzicht wel van belang is. Inefficiëntie neemt toe als niet op kosten wordt gestuurd. Vanwege de onvolkomenheden in het materiaal op het terrein van doelmatigheid is besloten om hier in het rapport geen verdere aandacht aan te besteden. Waarom toch benchmarken? Ondanks alle problemen die zich voordoen bij het verzamelen van gegevens die zich voor een vergelijking lenen, is het toch erg nuttig om te benchmarken. Gemeenten zijn vaak intern gerichte organisaties die zich slechts beperkt bezighouden met de bedrijfsvoering van andere gemeenten. Benchmarking geeft de mogelijkheid om de blik te verruimen. De deelnemende gemeenten zijn tijdens kringbijeenkomsten geconfronteerd met de beperkingen van het cijfermateriaal. Dit wordt ervaren als een zeer belangrijk leerpunt. Uit de brieven op maat blijkt dat een zestal gemeenten heeft besloten om hun informatiehuishouding aan te passen 3 doch, zoals reeds eerder vermeld, dit is vaak een proces van jaren 4. Een gemeente van enige omvang constateert dat de post overige in de categorie uitstroom 2 Zo werd in het midden van de jaren tachtig een start gemaakt met het BBI-project (beleids- en beheersinstrumentarium) met als doel de (meetbare) resultaten van beleid inzichtelijk te maken voor het rijk, de gemeenteraad en de burger. Eén van de instrumenten die hierbij vaak werden genoemd, was de productbegroting. Ook het door het rijk in 1999 ingezette VBTB-traject (van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording) heeft als doel de relatie tussen beleid, prestaties en middelen transparanter te maken. 3 Het betreft hier aanpassingen op het terrein van arbeidstoeleiding (vier gemeenten), afhandeling aanvragen en heronderzoeken (één gemeente) en ziekteverzuim (één gemeente). 4 Overigens is deze vraag ook aan de orde geweest bij een op verzoek van het Ministerie van SZW uitgevoerde evaluatie van de benchmark door het NEI. De uitkomsten van deze evaluatie zijn op dit moment nog niet beschikbaar. Benchmark sociale diensten 8

16 zeer veel posten omvat. In overleg met de softwareleverancier wordt nagegaan of bij uitstroom de behandelend medewerker zodanig door het systeem kan worden geleid dat het maken van een juiste keuze geen vrijblijvende aangelegenheid is. De grootste waarde van benchmarking is het leren kennen van de methoden die door anderen worden toegepast en die beter zijn dan de eigen werkmethoden. De werkmethoden van anderen kunnen vaak direct worden toegepast, of worden gebruikt om de bestaande eigen methode aan te passen zodat er een interne verandering mogelijk wordt en verbetering van de doeltreffendheid en de doelmatigheid optreedt. In een kring werd gesignaleerd dat het aantal overdrachtsmomenten bij de behandeling van een aanvraag levensonderhoud bij een gemeente bijzonder hoog was. De kans op het maken van fouten nam daardoor toe. Door werkbezoeken en vergelijkingen van de processen konden verschillen in methoden worden geanalyseerd. Dit heeft ertoe geleid dat de betreffende gemeente, met een groot aantal overdrachtmomenten, haar interne organisatie heeft aangepast. Benchmarking kan niet een eenmalige gebeurtenis zijn; het moet een doorlopend proces zijn van vergelijken en verbeteren. Benchmarking is meer dan het vergelijken van cijfers, waarbij wel geldt dat meten weten is en dat gissen missen is. Benchmark sociale diensten 9

17 3. Sociale diensten in vogelvlucht In dit hoofdstuk beschrijven wij de sociale diensten die deelnamen aan de benchmark Allereerst komen de cliënten aan bod, vervolgens de medewerkers. Zoals hiervoor reeds vermeld, hebben wij de deelnemende gemeenten onderverdeeld in vier gemeentegrootteklassen, teneinde een vergelijking met andere onderzoeken mogelijk te maken. Wij onderscheiden: kleine gemeenten: minder dan ; middengemeenten: tot ; middelgrote gemeenten: tot ; grote gemeenten: meer dan In totaal hebben 93 gemeenten deelgenomen aan de benchmark over 2000 (= 17% van alle Nederlandse gemeenten). De verdeling van het aantal deelnemende gemeenten over de verschillende gemeentegrootteklassen staat vermeld in de laatste rij 5 van tabel Het cliëntenbestand Tabel 3.1 Gemiddelde cliëntenaantallen van de deelnemende sociale diensten in 2000 (levensonderhoud) gemiddelden < > totaal (gemiddeld) aantal cliënten uitkeringen (miljoenen 2,47 12,78 43,60 252,72 60,95 guldens) aantal toegewezen aanvragen bestandsvermindering in 2000 N Ter toelichting: uit de eerste kolom blijkt dat er 15 sociale diensten deelnamen uit gemeenten 5 Op 1 januari 2001 waren er in Nederland 312 gemeenten met minder dan , 167 gemeenten met tot , 34 gemeenten met tot en 25 gemeenten met meer dan De deelnemingspercentages zijn dus respectievelijk 5, 23, 59 en 76. Eén intergemeentelijke sociale dienst neemt deel. Deze is op grond van het opgetelde inwonertal van de deelnemende gemeenten als gemeente met tot beschouwd. Hierbij merken wij nog op dat uit elke gemeentegrootteklasse relatief veel grote gemeenten deelnemen. Benchmark sociale diensten 10

18 met minder dan , dat deze diensten gemiddeld 120 cliënten hebben, dat zij gemiddeld ongeveer ƒ ,00 ( ,54) over 2000 hebben uitgekeerd, dat er gemiddeld 35 aanvragen werden toegewezen en dat het totale bestand met gemiddeld 10 cliënten (8,3%) is afgenomen. De overige kolommen kunnen op dezelfde wijze worden gelezen. Teneinde een beter zicht te krijgen op de bestandsterugloop, hebben wij ook het aantal SVdagen (sociale-verzekeringsdagen) bij de gemeenten opgevraagd. Als de gemiddelde looptijd van de uitkeringen daalt, neemt ook het aantal SV-dagen af. Dit kan bijvoorbeeld worden veroorzaakt door veel kortdurende uitkeringen, de zogenaamde 'draaideurcliënten'. Seizoensinvloeden kunnen hierop van invloed zijn. Draaideurcliënten (kortlopende uitkeringen) en minder toezicht 'aan de poort' (wat kan leiden tot onterechte instroom, gevolgd door uitstroom) geven meer SV-dagen en minder cliënten aan het einde van het jaar. In het kringproces is hier uitgebreid aandacht aan geschonken met verschillende resultaten. Zo bleek bijvoorbeeld in een kring dat in een bepaalde gemeente het aantal draaideurcliënten te verwaarlozen was. In een andere kring bleek juist dat de problematiek daar wel degelijk speelde, en dan met name onder jongeren. In het kader daarvan heeft één gemeente, waar dat probleem ook speelde, een pro-actief jongerenbeleid opgezet dat inmiddels vruchten begint af te werpen. Opvallend aan dit beleid is dat in samenwerking met de school, politie en maatschappelijk werk risicogroepen en mogelijke uitvallers al op school worden geïdentificeerd en gerichte ondersteuning krijgen. Bij het voortijdig verlaten van school bleken de jongeren beter in staat te zijn de weg te vinden naar betaald werk en minder afhankelijk te zijn van de sociale dienst. Ook met betrekking tot de poortwachtersfunctie bleken grote onderlinge verschillen in het kringproces. Zo heeft één grote gemeente een speciaal intaketeam dat een belangrijke poortwachtersfunctie vervult en in een andere grote gemeente worden aanvragers eerst naar een uitzendbureau verwezen. In sommige andere gemeenten blijken geen speciale voorzieningen te zijn getroffen om te voorkomen dat aanvragers gemakkelijk de bijstand in zouden stromen. Ten slotte kunnen asielzoekers, die vaak tijdelijk in de gemeente zijn gehuisvest, een belangrijke oorzaak zijn van het verschil tussen SV-dagen en aantallen cliënten. Het aantal SV-dagen is, mede in combinatie met andere indicatoren, een bruikbare indicator. Het aantal SV-dagen geeft namelijk per gemeente goed aan wat de daling of stijging van het aantal cliënten in het desbetreffende jaar is geweest. Toch is er ook met deze indicator een probleem: het aantal SV-dagen wordt namelijk niet door alle gemeenten op dezelfde wijze gemeten. Er zijn diensten die een maximum van 264 dagen berekenen (conform de Coördinatiewet sociale zekerheid), en er zijn gemeenten die met een maximum van 360 of 365 dagen rekenen. Dit maakt het lastig om diensten onderling met elkaar te vergelijken. Overigens komen wij in hoofdstuk 4, in het onderdeel arbeidstoeleiding, op het aantal SV-dagen terug. Benchmark sociale diensten 11

19 3.2 Het personeelsbestand Tabel 3.2 De gemiddelde formatie van de deelnemende sociale diensten in 2000 Formatieomvang fte's < > totale formatie 6,8 28,1 77,7 280,8 waarvan voor 1,7 7,9 20,2 73,0 overhead N Uit de tabel blijkt dat bij de kleinste sociale diensten de gemiddelde formatie nog geen zeven fte's bedraagt, de middengemeenten hebben gemiddeld 28 medewerkers in dienst, de middelgrote 78 en de allergrootste 280 medewerkers. Overigens wordt dit laatste aantal sterk beïnvloed door één heel grote dienst. Wij hebben getracht een uitsplitsing te krijgen in het percentage van het personeelsbestand dat zich bezighoudt met de uitvoering van Abw-levensonderhoudtaken en andere taken, zoals de WIK en de Wvg, en overhead. Tijdens de kringbijeenkomsten is dan ook veel aandacht besteed aan de interpretatie van ons idee van fte-toerekening in het algemeen en het begrip 'overhead' in het bijzonder. De gemeenten hadden veelal wel zicht op de verdeling van de fte's in relatie tot personen, maar niet in relatie tot de taken. Daarnaast bleek dat sommige van de, met name kleine, gemeenten zo'n kleine formatie hebben, dat het voor hen niet mogelijk was die nog verder op te splitsen in verschillende onderdelen van het werkproces en overhead. Ook is getracht inzicht te verkrijgen in het gebruik van derden (uitzendpersoneel en het uitbesteden van taken), doch ook dit bleek een moeilijke klus te zijn. De gegevens die wij op vorengenoemde onderdelen hebben ontvangen, zijn dan ook niet vergelijkbaar. Het vergelijken van sociale diensten van uiteenlopende omvang wordt vergemakkelijkt door kengetallen per 100 cliënten te berekenen. Onderstaande tabel geeft de uitkomsten van die berekeningen, uitgevoerd met dezelfde cijfers als die welke in tabel 3.2 zijn gebruikt. Tabel 3.3 De gemiddelde formatie van de deelnemende sociale diensten in 2000 per 100 cliënten Formatieomvang per 100 cliënten < > totaal gemiddeld totale formatie 5,1 5,0 3,9 3,4 4,4 waarvan voor 1,3 1,4 1,0 0,9 1,2 overhead N Uit de tabel blijkt dat naarmate gemeenten groter worden, zij per 100 cliënten in totaal minder fte's inzetten. Tevens neemt de overhead af naarmate de gemeenten groter worden. Benchmark sociale diensten 12

20 Uit het kringproces bleek dat met name bij kleine(re) gemeenten incidentele zaken, zoals politieke voorkeuren, leegloop, ziekteverzuim, overbezetting als gevolg van interne problemen en reorganisaties, belangrijke oorzaken waren van 'dure' dan wel 'goedkope' uitvoering. Vaak worden de overtollige medewerkers na een reorganisatie niet direct ontslagen, doch wacht men op een meer 'natuurlijk verloop'. Een aantal kleine gemeenten bevestigt dit in de brieven op maat. Informatie betreffende de achtergrondkenmerken van het personeel, het personeelsbeleid en de kwaliteitskenmerken van de organisatie treft u aan in de bijlagen. Benchmark sociale diensten 13

21 4. Doeltreffendheid In dit hoofdstuk bespreken wij de doeltreffendheid (effectiviteit) van een aantal activiteiten ('producten') die gemeenten uitvoeren. Achtereenvolgens komen aan de orde: bijstandsverlening (aanvraagbehandeling en heronderzoeken); arbeidstoeleiding; misbruikbestrijding; debiteurenbeheer; bijzondere bijstand. 4.1 Bijstandsverlening Het verlenen van bijstand (het beoordelen van aanvragen en het uitvoeren van heronderzoeken) is een van de belangrijkste taken van de sociale dienst. In deze paragraaf geven wij een overzicht van de doorlooptijden van aanvragen in het kader van levensonderhoud, en de doelmatigheid van de poortwachtersfunctie bij aanvragen. Ten slotte beschrijven wij de tijdigheid van de heronderzoeken. De doorlooptijden Uit onderstaande grafiek en uit tabel 4.1 blijkt dat er een groot verschil is in de doorlooptijd van aanvragen: de snelste gemeente handelt een aanvraag af in 10 dagen, de langzaamste gemeente heeft 75 dagen nodig. Gemiddeld worden er 37 dagen gebruikt om een aanvraag af te handelen, hetgeen binnen de wettelijke termijn valt. Benchmark sociale diensten 14

22 20 10 Std. Dev = 12,34 Mean = 37,0 0 N = 87,00 10,0 20,0 15,0 30,0 40,0 25,0 35,0 50,0 60,0 45,0 55,0 70,0 65,0 75,0 Figuur 1 : Gemiddelde snelheid afhandeling aanvraag in dagen In de benchmark meten we alleen de doorlooptijd van een aanvraag in kalenderdagen. In deze meting valt ook een hersteltermijn van artikel 69 van de Abw. Dit gegeven maakt dat wij geen 'harde' uitspraken kunnen doen over de vraag of de wettelijke termijn (van orde) van acht weken van artikel 68 van de Abw wordt gehaald. Verstrekken van voorschotten De benchmarkgemeenten is tevens gevraagd aan te geven hoeveel voorschotten zij verstrekken. De financiering van voorschotten ligt voor 100% bij de gemeenten. Omdat niet alle gemeenten de voorschotten naar aanleiding van een aanvraag en de voorschotten die gegeven worden op lopende uitkeringen goed scheiden, is de informatie die wij op dit onderdeel hebben ontvangen niet geheel zuiver. Toch blijkt uit de aangeleverde gegevens dat hoe sneller de aanvragen worden afgewerkt, hoe minder voorschotten er worden verstrekt. Benchmark sociale diensten 15

23 Brief op maat - Gemeente X heeft veel tijd nodig om aanvragen af te handelen. Gebleken is dat er veel overdrachtsmomenten in het werkproces zijn. Er wordt thans gereorganiseerd, waarbij het tevens de bedoeling is om het aantal overdrachtsmomenten te verminderen. Ook zal er extra aandacht worden besteed aan de bijscholing van de consulenten, teneinde het percentage dossiers dat 'heen en weer' wordt gestuurd tussen de medewerkers te verminderen. - Gemeente Y is heel snel en handelt haar aanvragen in korte tijd af. Gebleken is dat deze gemeente veel energie steekt in de beheersing van het proces en strakke kwaliteitsnormen hanteert: door middel van een goede interne controle, het berekenen van een integrale kostprijs per product, het maken van afspraken over de productiviteit met de medewerkers, het hanteren van normtijden, het vaststellen van een caseload en vergaande automatisering, lukt dit goed. De poortwachtersfunctie De nieuwe bijstandswet legt een grote nadruk op de poortwachtersfunctie: van gemeenten wordt verwacht dat alleen diegenen in de bijstand terechtkomen die het ook werkelijk nodig hebben. Naast een scherpe controle op inkomsten en vermogen betekent dit ook dat gemeenten goed moeten kijken of iemand inderdaad niet direct aan het werk kan. Indicatoren voor de poortwachtersfunctie zijn: het aantal afgewezen aanvragen en een 'snelle' uitstroom (hiermee wordt bedoeld: een uitstroom binnen een jaar na de instroom). Tabel 4.1 doeltreffendheid uitkeringsonderzoek voor poortwachtersfunctie percentage afgewezen aanvragen uitstroom < 1 jaar na instroom Doeltreffendheidsindicatoren voor aanvraagbehandeling vanuit de poortwachtersfunctie < > gemiddeld totaal 15% 20% 28% 29% 23% 40% 45% 47% 47% 46% N Het patroon naar gemeentegrootte is vrij eenduidig: naarmate gemeenten groter worden, wijzen zij meer aanvragen af en realiseren zij een hoger percentage 'snelle' uitstroom. In een aantal grote gemeenten zijn speciale poortwachterprojecten, waarbij niet zozeer op uitkeringsverstrekking wordt ingezet maar in eerste instantie op reïntegratie. Een paar voorbeelden uit grote gemeenten. De gemeente X heeft voor dit doel apart consulenten vrijgemaakt die zich in de aanvraagfase richten op de mogelijkheden van de cliënt. Zo leidt naar schatting van de gemeente zelf meer dan de helft van het aantal aanvragen niet tot een uitkering. In de gemeente Y wordt de aanvraag pas beoordeeld nadat voldoende reïntegratieinspanningen zijn gedaan. In de gemeente Z wordt meteen een traject gestart dat in een aantal gevallen leidt tot werkaanvaarding. Benchmark sociale diensten 16

24 Om een goed zicht te krijgen op de poortwachtersfunctie zullen gemeenten inzichtelijk moeten maken hoeveel contacten er zijn geweest en hoeveel contacten hebben geleid tot een aanvraag. Het totale aantal contacten wordt echter bijna niet geregistreerd, zodat de functie van poortwachter op een andere wijze wordt berekend. Uit eigen praktijk maar ook 'van horen zeggen' blijkt dat veel cliënten al in de spreekkamer de deur worden gewezen zonder dat er een officiële aanvraag is ingenomen, de informele werkwijze. Een aanvraag innemen kost tijd en betekent veel werk. Gemeenten proberen dit dan ook te vermijden. Kleinere gemeenten zullen dit eerder doen dan grotere, temeer omdat zij hun cliënten kennen en cliënten mogelijk eerder geneigd zijn 'even langs de sociale dienst te lopen om te kijken of hier nog iets in zit'. Dit kan de verklaring zijn dat grotere gemeenten meer aanvragen afwijzen dan kleinere. Het informele proces zal in een kleinere gemeente namelijk vaker voorkomen dan in grotere gemeenten. Grotere gemeenten hebben vaker minder deskundig personeel en veel verloop. Dit kan verklaren waarom er meer aanvragen worden ingediend en afgewezen bij grotere dan bij kleinere diensten. Heronderzoeken De Abw schrijft voor dat gemeenten door middel van heronderzoeken moeten nagaan of en in hoeverre cliënten nog recht hebben op een bijstandsuitkering. Wat betreft de frequentie van heronderzoeken hebben gemeenten de keuze of zij de wettelijke termijn van acht maanden hanteren of zelf een heronderzoeksplan opstellen waarin zij van deze wettelijke termijn afwijken. In dat geval mag de maximale termijn nooit langer zijn dan 18 maanden. Hoe korter de heronderzoekstermijn is, hoe groter de 'formele' controledichtheid. In de hierna weergegeven grafiek is dit zichtbaar gemaakt. Tijdens het kringproces werd in een aantal kringen aangegeven dat men de cliënten vaker ziet dan uit het aantal heronderzoeken blijkt: gemeenten hebben ook tussentijdse, nietgeplande contacten met cliënten, bijvoorbeeld in het geval van mutaties en beëindigingsonderzoeken. In sommige gemeenten komen dit soort contacten zelfs tweemaal vaker voor dan reguliere heronderzoeken. In een aantal kringen is toen besloten dat deze contacten ook meegerekend mochten worden. Benchmark sociale diensten 17

25 Std. Dev = 34,96 Mean = 93 N = 93, Figuur 2 : Heronderzoek frequentie (in %) De uitkomst van het percentage heronderzoek frequentie wordt berekend door het aantal uitgevoerde heronderzoeken te delen door het gemiddelde cliëntenbestand in de meetperiode. Hoe hoger dit percentage, hoe vaker de cliënt 'formeel' wordt gecontroleerd. De 93 gemeenten die hiervoor data hebben geleverd blijken gemiddeld 93% scoren (één gemeente scoort 250%). Dat wil zeggen dat zij de bijstandscliënt gemiddeld ongeveer eens in de 11 maanden onderwerpen aan een heronderzoek. Meer dan de helft van de gemeenten hanteert echter een langere termijn. Zoals gezegd wordt de frequentie van het heronderzoek bepaald door de wettelijke termijn of de termijnen uit een gemeentelijk heronderzoeksplan. De termijnen in een heronderzoeksplan kunnen aanzienlijk afwijken van de wettelijke termijn van acht maanden. Wanneer de termijnen zijn vastgesteld, dan is de gemeente gehouden om het heronderzoek binnen die termijn uit te voeren. De mate waarin dit wordt gedaan is weergegeven in de volgende grafiek. Benchmark sociale diensten 18

26 Std. Dev = 22,03 Mean = 88 N = 87, Figuur 3 : Heronderzoek frequentie tijdigheid (in %) Van de 87 gemeenten geven er 31 (= 36%) aan dat zij de termijn van heronderzoek hebben gehaald (zij scoren ten minste 100% tijdigheid). Zes van deze 31 gemeenten scoren meer dan 100%. Deze gemeenten stellen de termijn van heronderzoek op maximaal 18 6 maanden maar hanteren intern een kortere termijn. Ook kan het zijn dat deze gemeenten behoren tot de groep die de 'ongestructureerde contacten' in de aantallen hebben meegenomen. Hierdoor kunnen zij boven de 100% uitkomen. De gemeenten flexibiliseren daarmee de termijn van heronderzoek. Door deze ruime marge wapenen zij zich tegen een mogelijke boete van het Ministerie van SZW bij een overschrijding van de termijn. De frequentie van heronderzoek kan ook worden opgevoerd wanneer gemeenten gebruikmaken van de diensten van het Inlichtingenbureau. 6 Opmerking van de auteurs: op grond van de Regeling administratieve uitvoeringsvoorschriften Abw, IOAW en IOAZ (RAU) moeten gemeenten eenmaal per acht maanden een heronderzoek uitvoeren, waarbij het verdere recht op bijstand moet worden vastgesteld. Omdat in bepaalde gevallen een dergelijke frequentie niet echt nodig is te denken valt aan 65-plussers die voor een aanvullende bijstandsuitkering in aanmerking komen vanwege het feit dat zij een AOWuitkering ontvangen die minder is dan 100% is bepaald dat gemeenten in een heronderzoeksplan voor bepaalde groepen een andere frequentie kunnen bepalen (artikel 2, 2 e lid van de RAU). Dit artikellid geeft gemeenten de mogelijkheid om op grond van eigen criteria en afgestemd op de specifieke lokale omstandigheden van de uitkeringspopulatie op planmatige wijze invulling te geven aan de uitvoering van de heronderzoeksverplichting. Zij kunnen zodoende meer nadruk leggen op activiteiten die gericht zijn op de toeleiding van de cliënt naar de arbeidsmarkt en meer tijd en energie aanwenden voor uitkeringsgerechtigden voor wie een activerende aanpak, gericht op arbeidsinschakeling of de voorbereiding daarop, noodzakelijk is. Gemeenten kunnen op die manier maatwerk leveren. Benchmark sociale diensten 19

27 In de benchmark is een onderzoek via het Inlichtingenbureau (IB) gelijkgesteld met een heronderzoek rechtmatigheid 7. Het is niet exact aan te geven waarom de overige 56 gemeenten de termijnen niet halen en ook is niet duidelijk of het gaat om gemeenten die met een verbetertraject bezig zijn. Ook kunnen wij niet aangeven welk aandeel van de heronderzoeken betrekking heeft op onderzoeken in het kader van het Inlichtingenbureau. Tijdens het kringproces is gevraagd waarom gemeenten de heronderzoekstermijnen niet halen. Hiervoor zijn verschillende redenen. Zo gaf één gemeente aan alles in te zetten op uitstroom uit de bijstand en tijdelijk minder prioriteit te geven aan de reguliere heronderzoeken. Kleine gemeenten gaven vaak ziekte van een medewerker op als reden voor de vertraging. Uit nadere analyse blijkt dat de kleinste gemeenten het laagst scoren op het percentage 'tijdige heronderzoeken'. Bij de kleinste gemeenten is echter de frequentie van de heronderzoeken het hoogst, dus met andere woorden: van de geplande heronderzoeken (en de kleinste gemeenten plannen de meeste heronderzoeken) is de achterstand bij de kleinste gemeenten het grootst, maar zij zien hun cliënten vaker. Brief op maat - Gemeente X heeft grote moeite met het halen van de heronderzoekstermijnen. Gebleken is dat het belang van de tijdigheid van de heronderzoeken door de consulenten werd onderschat. Door de managementrapportages te verbeteren en direct te gaan sturen op de tijdigheid van heronderzoeken, is de uitvoering op dit punt verbeterd. - Gemeente Y heeft geen enkele moeite met het halen van de heronderzoekstermijnen: er worden zelfs veel meer heronderzoeken uitgevoerd dan gepland. Dit heeft te maken met het feit dat in de desbetreffende gemeente veel tijd en energie wordt gestoken in de uitstroom. - Gemeente Z haalt haar heronderzoekstermijnen, zij heeft daar echter veel personeel voor nodig. De gemeente werkt intensief samen met het Inlichtingenbureau. De gemeente zal een reorganisatie doorvoeren waarbij de uitkeringsadministratie wordt omgevormd tot een backoffice, waar maandelijks de rechtmatigheid onderzocht zal worden. Hiermee denkt men de kosten te kunnen verminderen. 4.2 Arbeidstoeleiding Een van de belangrijkste taken van de gemeenten op het terrein van de bijstandswet is het realiseren van uitstroom uit de bijstand. Om uitstroom te kunnen realiseren, hebben gemeen- 7 Tijdens de kringbijeenkomsten bleek dat een aantal gemeenten die meededen aan de pilot-ib de heronderzoeken hadden gesplitst in rechtmatigheid (via het IB) en doelmatigheid (via gesprekken). Derhalve is besloten de onderzoeken via het IB in de benchmark als heronderzoek mee te nemen. Benchmark sociale diensten 20

28 ten in de loop der jaren de beschikking gekregen over een breed scala aan instrumenten en bijbehorende middelen. Teneinde de uitstroom beter te kunnen stroomlijnen zijn de sociale diensten in het midden van de jaren negentig begonnen met het categoriseren van de cliënten. De cliënten worden ingedeeld in vier fasen. Hiervoor geldt: hoe lager het getal, hoe beter de uitstroomkansen zijn. Het belang van uitstroom is nog eens onderstreept in de afspraken die in 2001 zijn gemaakt tussen het Ministerie van SZW en de VNG 8. In deze paragraaf beschrijven wij achtereenvolgens de verdeling van de cliënten van de deelnemende gemeenten over de fasen en daaraan gekoppeld de uitkeringsduur, het aantal trajecten dat uitstaat en de effectiviteit van arbeidstoeleiding. Ten slotte gaan wij kort in op sociale activering. Fase-indeling en uitkeringsduur Tabel 4.2 Fase-indeling en uitkeringsduur van cliënten; n = 87 < > gemiddeld totaal procentuele verdeling over fasen 1999 fase 1 6,3% 6,3% 6,7% 7,0% 6,6% fase 2 5,2% 5,3% 6,1% 6,7% 5,7% fase 3 15,3% 18,4% 18,0% 18,0% 17,7% fase 4 73,2% 70,1% 69,2% 68,3% 70,0% procentuele verdeling over fasen 2000 fase 1 6,4% 6,4% 5,6% 7,2% 6,4% fase 2 3,8% 4,2% 4,8% 4,9% 4,4% fase 3 12,7% 17,0% 17,0% 16,2% 16,1% fase 4 77,1% 72,3% 72,5% 71,6% 73,0% percentage cliënten > 1 jaar een uitkering 80,9% 85,0% 89,4% 89,8% 86,4% N Tabel 4.2 laat zien dat de overgrote meerderheid van de cliënten in fase 4 is ingedeeld en dat hun aandeel in het totale bestand stijgt: in 1999 ging het om 70% en in 2000 om 73%. Overigens merken wij hierbij direct op dat hun absolute aantal wel daalt, maar minder snel dan de totale bestandsafname. De bestanden van de deelnemende gemeenten daalden ge- 8 Ministerie van Sociale zaken en werkgelegenheid (mei 2001), Agenda voor de toekomst, Bestuurlijke afspraken , Den Haag. In deze agenda is vastgelegd dat door middel van de integrale aanpak van de sluitende keten en fraudebestrijding, in combinatie met deregulering, de inzet is een macrodaling van het bijstandsbestand te realiseren van 10% per jaar (p. 4-5). Benchmark sociale diensten 21

29 middeld met ongeveer 7% 9, het aandeel cliënten in fase 4 steeg met ongeveer 3%, terwijl het aandeel cliënten in de fasen 1 tot met 3 ten opzichte van het totale bestand daalde. De verschillen tussen de gemeentegrootteklassen zijn zo gering, dat er geen betekenis aan gegeven mag worden. Ook uit ander onderzoek is gebleken dat de verschillen tussen gemeenten van uiteenlopende grootte beperkt zijn 10. Tevens is gekeken welk aandeel in de bestanden langer dan een jaar een uitkering ontvangt: dit loopt op naarmate de gemeenten groter worden. Overigens willen wij bij deze gegevens nog een kanttekening maken: tijdens het kringproces bleek dat sommige gemeenten een aanzienlijk aantal cliënten niet hebben gefaseerd dan wel hen het label 'ntb' (nader te bepalen) hebben gegeven. Niet helder is of de gemeenten deze groepen alsnog voor de benchmark in fase 4 hebben ondergebracht dan wel 'buiten de cijfers hebben gelaten'. Dit kan tot enige vertekening leiden. Ook op het onderdeel arbeidstoeleiding was het lastig om goed cijfermateriaal boven tafel te krijgen. Dit heeft wederom deels te maken met het feit dat gemeenten hun inspanningen niet eenduidig registreren, en men daarnaast de werkzaamheden niet overal op dezelfde wijze uitvoert, alsmede met het feit dat het hier een nieuwe taak dan wel nieuw product betreft. Zo registreren sommige gemeenten bijvoorbeeld niet hoeveel mensen zich voor een uitkering melden en hoeveel daarvan direct worden verwezen naar werk. In die gemeenten begint de registratie pas als men een uitkering aanvraagt. Het verschil tussen het aantal toegekende en afgewezen aanvragen zou een indicatie van de poortwachtersfunctie (arbeidstoeleiding) kunnen geven. Een dergelijke indicator brengt de inspanningen van gemeenten voorafgaand aan de aanvraag, echter niet in beeld. Ook het berekenen van het aantal kortdurende uitkeringen kent zijn beperkingen: kortdurende uitkeringen kunnen bijvoorbeeld wijzen op een actieve gemeente die direct na de toekenning met een cliënt aan de slag gaat om de cliënt naar werk te begeleiden. Kortdurende uitkeringen kunnen echter ook wijzen op het toekennen van een uitkering aan cliënten die eigenlijk helemaal niet in de uitkering thuishoren en die bij een goede bemiddeling direct aan de slag hadden gekund. Gemeente X begeleidt nieuwe aanvragers zodanig door het aanvraagproces, dat eerst alle mogelijkheden tot het verkrijgen van werk zijn geprobeerd. Als dit binnen een bepaalde ter- 9 Dit percentage wijkt af van het percentage genoemd in hoofdstuk 3; dit is te wijten aan het feit dat hier van een ander aantal gemeenten wordt uitgegaan. 10 Het bestand bereikt? Een onderzoek naar de inzet en het bereik van reïntegratie-instrumenten bij langdurig bijstandsgerechtigden. Onderzoek van SGBO, als werkdocument gepubliceerd door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag, augustus 2000, als ook Sancties in de bijstand 2001, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag, Benchmark sociale diensten 22

30 mijn niet lukt, wordt de aanvraag om bijstand ingenomen. De gemiddelde termijn van afhandeling van aanvragen van deze gemeente bedraagt 50 dagen, gemiddeld 13 dagen meer dan landelijk en 14 dagen meer dan het kringgemiddelde. Een snelle afhandeling van aanvragen kan dan ook duiden op een efficiënte gemeente, maar ook op het niet adequaat uitvoeren van de functie van poortwachter. De trajecten Met behulp van de fasering wordt de afstand van de cliënt tot de arbeidsmarkt aangeduid. Cliënten behorend tot fase 1 worden geacht zonder hulp van buiten binnen een halfjaar weer aan de slag te kunnen. Cliënten met een hogere fase-indeling hebben wel hulp nodig, welke onder meer wordt aangeboden in de vorm van een traject. Voor cliënten die in fase 4 zitten, behoort toeleiding tot de arbeidsmarkt vaak (nog) niet tot de mogelijkheden; in die gevallen wordt bezien of andere activiteiten, zoals sociale activering, ertoe kunnen leiden dat arbeidsinschakeling in de toekomst kan worden gerealiseerd; in die zin is sociale activering het begin van een (langdurig) traject, gericht op toeleiding naar regulier of gesubsidieerd werk. Voor diegenen voor wie dit echt niet mogelijk is, kan sociale activering ertoe leiden dat voorkomen wordt dat mensen in een sociaal isolement geraken. Om de inspanningen van de gemeenten te meten, gebruiken we in de benchmark als indicator: het aantal op uitstroom gerichte trajecten dat op 31 december 2000 loopt; de som van het aantal op 31 december 2000 lopende en (in de loop van het jaar) beëindigde op uitstroom gerichte trajecten; het aantal nieuw gestarte trajecten in Onder traject verstaan we in de benchmark: een activiteit op basis van een plan dat is gericht op het vergroten van de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Het gaat hierbij om vastgestelde en door de cliënt ondertekende plannen 11, gericht op inschakeling in arbeid, waarbij van de cliënt een bepaalde inspanning wordt verwacht (het gaat dus bijvoorbeeld niet om kinderopvang). Het gaat om het aantal vastgestelde trajecten, hetgeen betekent dat het om minder cliënten kan gaan in geval een cliënt meerdere trajecten heeft lopen. Overigens blijkt uit het kringproces dat dit niet zo vaak voorkomt. In eerste instantie hebben wij ook informatie opgevraagd omtrent het aantal opgelegde maatregelen. Omdat gemeenten echter geen onderscheid maken in hun administratie tussen de maatregelen als gevolg van het niet voldoen aan de voorwaarden welke gesteld zijn in het kader van de arbeidsverplichting en de maatregelen die worden opgelegd omdat men bijvoorbeeld niet voldoet aan de voorwaarde tot het tijdig verstrekken van inlichtingen, hebben we deze indicator in onze analyse niet gebruikt. Een tweede kanttekening betreft 'de aantallen per 100 cliënten' zoals genoemd in tabel 4.3: 11 Op grond van artikel 70 lid 4 van de Algemene bijstandswet. Benchmark sociale diensten 23

31 hier is het gehele bestand meegenomen (dus ook bijvoorbeeld 65-plussers en mensen die zijn vrijgesteld van de arbeidsverplichting). Tabel 4.3 De geleverde prestaties bij arbeidstoeleiding: het aantal trajecten aantallen per 100 cliënten < > gemiddeld totaal trajectplannen per /1/2000 trajectplannen per /12/2000 nieuwe trajectplannen in N Uit tabel 4.3 blijkt dat gemiddeld 17% van alle cliënten op 31 december 2000 bezig was met een uitstroomtraject. Als we naar de verschillen tussen de gemeentegrootteklassen kijken, zien we dat de kleine en de middelgrote gemeenten achterblijven in aantallen trajecten bij de midden- en de grote gemeenten. Niet helder is wat hiervan de reden is. In een groot aantal kringen is over uitstroom gediscussieerd. Ook hebben twee gemeenten samen een grondige analyse van elkaars uitstroombeleid en de uitvoering daarvan gemaakt, teneinde van elkaar te kunnen leren. Als belangrijkste punt kwam hieruit naar voren dat de eigen organisatie goed op orde moet zijn voordat er daadwerkelijk en met succes aan uitstroom kan worden gedaan. Daarnaast werd een aantal belangrijke voorwaarden voor het personeel (casemanagement) genoemd, waaronder een cultuuromslag van de ambtenaren naar meer prestatiegericht werken en de ontwikkeling van inkoopvaardigheden (externe oriëntatie). Voor het voorkomen van onnodige instroom met het risico van het creëren van blijvers is een sterk ontwikkelde poortwachtersfunctie nodig. Uit een analyse van de meest genoemde aanbevelingen uit acht kringdiscussies kwam de volgende toptien naar voren: 1. De eigen organisatie moet op orde zijn. 2. De eigen informatiehuishouding moet worden verbeterd, met name daar waar het gaat om uitstroom en effectmeting. 3. Het (laten) uitvoeren van een regelmatige bestandsanalyse (liefst onafhankelijk) in combinatie met een cliëntvolgsysteem is essentieel voor uitstroombeleid. Indien er geen inzicht is in de opbouw en samenstelling van het cliëntenbestand, is het moeilijk om gericht beleid uit te voeren. 4. De nadruk dient te liggen op wat de cliënt wel kan, in plaats van op de belemmeringen van de cliënt. 5. De visie op uitstroombeleid moet consequent worden uitgedragen aan het personeel, de cliënten, de politiek en externen. 6. De mogelijkheden voor arbeidsinschakeling en de vorm waarin (inkoop van diensten? samenwerking met anderen?) dit wordt opgepakt, moet individueel, op cliëntniveau, worden bepaald. Hierbij zijn zogenaamde driegesprekken (cliënt, bijstandsmedewerker en reïntegratiemedewerker) en een goed sanctiebeleid belangrijk. Benchmark sociale diensten 24

32 7. Casemanagement is meer dan een modieus containerbegrip: het gaat erom de regie laag in de organisatie te leggen, regelmatige contacten door casemanagers met eventueel wisselende externe partijen mogelijk te maken en eigen budgetten voor casemanagers vast te stellen. 8. Het is nodig een cultuurverandering bij medewerkers te bewerkstelligen: niet meer alles zelf doen, externe oriëntatie en resultaatafspraken (dit laatste overigens ook met externen). 9. Met de cliënt moeten heldere, eenduidige afspraken worden gemaakt: het gaat om het nakomen en het controleren van afspraken; eventueel moeten er daadwerkelijk sancties worden opgelegd. 10. Er moet geen verschil zijn tussen beleid (zoals dit is vastgelegd) en daadwerkelijk gedrag. Arbeidstoeleiding De cijfers in de benchmark over uitstroom naar regulier en gesubsidieerd werk zijn gebaseerd op de cijfers die gemeenten aan het CBS leveren. Als gemeenten betere cijfers beschikbaar hadden, konden zij deze voor de benchmark gebruiken mits deze cijfers voldeden aan de definitie van het CBS. Op basis van vergelijkingen komen wij tot de conclusie dat de mate van betrouwbaarheid van het cijfermateriaal geleverd aan het CBS beperkt is. Dit heeft mede te maken met het feit dat bij veel gemeentelijke administraties de reden van uitstroom slecht wordt ingevuld 12. Betere indicatoren zijn de stijging en daling van het cliëntenbestand en het aantal socialeverzekeringsdagen, zij het dat daarvan het probleem is dat niet alle gemeenten eenzelfde aantal dagen hanteren (zie ook hoofdstuk 3). Onderstaande histogram laat deze indicatoren zien. De stijging en daling van het cliëntenbestand heeft als voordeel dat het cijfer is gebaseerd op de kwartaaldeclaraties, welke deel uitmaken van de jaaropgave. Deze documenten worden jaarlijks gecertificeerd door een accountant. Een nadeel van dit cijfer is weer dat het slechts de stand weergeeft op een bepaald tijdstip. De in- en uitstroom tussen twee tijdstippen komen in deze cijfers niet tot uitdrukking. 12 Overigens merken wij hierbij op dat er op dit moment, zowel door de aanleverende gemeenten als door het CBS, veel energie gestoken wordt in verbetering van de kwaliteit van de gegevens die worden aangeleverd. Benchmark sociale diensten 25

33 Figuur 4 : Daling / stijging in % van cliëntenbestand jaar 2000 Het histogram laat zien dat mutaties in het bestand per gemeente sterk kunnen verschillen. Drie kwart van de gemeenten weet een daling te realiseren van het cliëntenbestand in het jaar 2000 variërend van 20% tot 1%. Het resterende deel van de gemeenten laten een stijging zien van het bestand, die bij een enkeling oploopt tot 14% Van 25 gemeenten ontvingen wij gegevens over uitstroom, gesubsidieerd werk en de bestedingsgraad van het uitstroombudget. Met behulp van deze gegevens hebben wij getracht iets over de doeltreffendheid van de arbeidstoeleiding te bepalen, doch gelet op het aantal gemeenten dat de gevraagde gegevens kon leveren, dient hier enige voorzichtigheid te worden betracht. Tabel 4.4 De doeltreffendheid bij arbeidstoeleiding; n = 25 doeltreffendheid arbeidstoeleiding bestandsterugloop in % uitstromer na > 1 jaar uitkering bezettingsgraad gesubsidieerd werk aantal gesubsidieerde arbeidsplaatsen per 100 cliënten < > gemiddeld totaal 8,1% 6,3% 6,0% 6,0% 6,5% 27% 23% 24% 23% 24% 91% 86% 80% 87% 86% Benchmark sociale diensten 26

34 N Uit tabel 4.4 blijkt dat de gemiddelde bestandsterugloop 6,5% is 13. Ongeveer een kwart van het gehele bestand stroomt uit na minstens een jaar een uitkering te hebben ontvangen. Van de gesubsidieerde arbeidsplaatsen is zo'n 86% bezet 14. In het algemeen laten de indicatoren verschillen naar gemeentegrootteklasse zien, waarbij gemeenten gemiddeld wat minder doeltreffend lijken te opereren naarmate zij groter zijn. Gemeenten met tot doen het wat minder goed dan volgens dit patroon te verwachten zou zijn bij het doen uitstromen van cliënten die langer dan een jaar een uitkering hebben. De grootste gemeenten wijken wat van het algemene patroon af bij het bezet houden van gesubsidieerde arbeidsplaatsen; dit geldt overigens ook voor de kleinste gemeenten. Wij hebben tevens onderzocht of er een relatie is tussen de doeltreffendheid en de wijze van werken. Deze informatie treft u in de bijlage aan. Sociale activering Zoals hiervoor reeds vermeld, is voor een aantal cliënten (veelal behorende tot fase 4) de afstand tot de arbeidsmarkt dusdanig groot, dat niet verwacht mag worden dat zij op (korte) termijn zullen uitstromen. Wel komen sommige van deze cliënten in aanmerking voor sociale activering. Sociale activering is vaak een allereerste, schuchtere stap op de lange weg naar een reguliere dan wel gesubsidieerde baan; voor diegenen voor wie dit niet aan de orde is, kan sociale activering een instrument zijn om sociaal isolement te doorbreken. Wij hebben de gemeenten eveneens gegevens gevraagd omtrent de sociale activering van cliënten: 64 gemeenten hebben ons informatie aangeleverd. Omdat ook hier het opstellen van een eenduidige definitie niet gelukt is, zijn uit de verkregen informatie geen conclusies te trekken. Voorzichtig kan worden gesteld dat uit de informatie blijkt dat hoe meer uitstroomtrajecten een gemeente heeft, hoe meer mensen aan sociale activering deelnemen. Met andere woorden: als gemeenten actiever zijn op het terrein van de uitstroom, zijn zij dat voor het hele scala aan cliënten, ook dus voor degenen die niet direct bemiddelbaar zijn. 13 Dit cijfer wijkt af van eerder genoemde cijfers, hetgeen te wijten is aan het feit dat het aantal gemeenten in deze analyse verschilt van het aantal in eerdere analyses. 14 Dit percentage is gerelateerd aan: a) wat betreft de I/D-banen de bereidverklaring I/D-banen, zoals bedoel in artikel 2, eerste lid van de Regeling uitvoering en financiering Besluit I/D-banen; b) wat betreft de WIW-banen het aantal WIW-banen in het voorgaande jaar (de WIW kent geen maximum). Benchmark sociale diensten 27

35 Brief op maat - Gemeente X scoort beneden gemiddeld op arbeidstoeleiding. De gemeente deelt mede dat dit te maken heeft met het hoge percentage cliënten dat in fase 4 zit. Tevens zorgt het achterblijven van bedrijvigheid op lokaal niveau ervoor dat uitstroom, ondanks veel tijd en geld, achterblijft bij de rest van de deelnemende gemeenten. - Gemeente Y scoort goed op arbeidstoeleiding. Gebleken is dat het aanbod van werk in de regio sterk is gestegen de afgelopen jaren. Men heeft zich met hernieuwde energie op de fase 4-cliënten gestort en organiseert nu erg veel scholing voor deze groep. - Gemeente Z scoort laag op arbeidstoeleiding. Gebleken is dat het bestand zeer veel fase-4 cliënten bevat, maar ook dat registratie erg onzorgvuldig geschiedt; met andere woorden: de informatie klopt niet. De gemeente heeft inmiddels haar informatiehuishouding op dit punt aangepast. 4.3 Misbruikbestrijding Ondanks het feit dat de meeste gemeenten een stuk strenger zijn geworden aan de poort en dus beter controleren of alleen diegenen die ook daadwerkelijk recht hebben op een uitkering in de bijstand komen, komt er nog steeds misbruik voor. Omdat misbruik het systeem ondergraaft, is het belangrijk misbruik te bestrijden. Het merendeel van de gemeenten is daarin de laatste jaren steeds actiever geworden. In deze paragraaf beschrijven wij de inspanningen die gemeenten verrichten op het terrein van de misbruikbestrijding en bekijken wij of het gevoerde beleid van de gemeenten inderdaad doeltreffend is. De inspanningen van gemeenten Om de inspanningen van de gemeenten op dit terrein te kunnen vergelijken, maken wij gebruik van een drietal indicatoren: het aantal uitgevoerde bijzondere onderzoeken; het aantal geconstateerde misbruikgevallen; het aantal opgelegde boetes 15. In aanvulling op hetgeen in de inleiding reeds is vermeld over de betrouwbaarheid van de data, nog het volgende. De benchmarkvraagstelling sluit aan bij die van de CBSfraudestatistiek. In deze gegevens zitten nogal eens lacunes: zo wordt recherchewerk dat niet tot een fraudeconstatering leidt, soms buiten beschouwing gelaten. Ook komt het voor dat onderzoeken naar fraudesignalen die buiten de sociale recherche om plaatsvinden, zoals bij belastingsignalen, niet in de registratie worden meegenomen. Ten slotte gebeurt het dat 15 Kanttekening: het aantal opgelegde boetes is minder zuiver omdat boetes ook kunnen worden gegeven indien men geen of te laat informatie aanlevert (het niet of na de hersteltermijn inleveren van de inkomstenverklaring). Daar gemeenten dit niet gescheiden administreren, is dit cijfer vervuild. Benchmark sociale diensten 28

36 fraudesignalen pas meetellen als zij na een eerste onderzoek enige mate van plausibiliteit blijken te hebben, waarbij de diepgang van dat eerste onderzoek van gemeente tot gemeente kan verschillen. Om die reden hebben wij de signalen niet gebruikt. Tabel 4.5 De geleverde prestaties bij misbruikbestrijding aantallen per 100 cliënten < > gemiddeld totaal Bijzonder onderzoek geconstateerd misbruik opgelegde boetes N Uit de tabel blijkt dat de kleine gemeenten gemiddeld de minste bijzondere onderzoeken per 100 cliënten laten uitvoeren. In de groepen midden- en middelgrote gemeenten komen enkele zeer hoge opgaven voor, die het gemiddelde in deze twee gemeentegrootteklassen opdrijven. De aantallen gevallen met geconstateerd misbruik lopen minder uiteen, de middengemeenten scoren het hoogst. Tijdens het kringproces bleek dat bij kleine gemeenten fraudebestrijding meer een ad hoc proces is. Veelal verschijnen er eerst bij gemeenten met minimaal 1000 cliënten de eerste fraudepreventieambtenaren. Bij kleine gemeenten is de sociale recherche meestal uitbesteed binnen een gemeentelijk samenwerkingsverband en beperkt die zich tot de grote vissen. Uit de analyse van de gegevens bleek tevens dat hoe meer bijzondere onderzoeken er worden uitgevoerd, hoe meer misbruik er wordt geconstateerd. Er zijn overigens wel aanzienlijke verschillen in de 'trefkans' dat bijzonder onderzoek ook daadwerkelijk tot geconstateerd misbruik leidt. Deze varieert gemiddeld tussen gemeentegrootteklassen van 45% (middengemeenten) tot 57% (middelgrote gemeenten). De verschillen tussen de verschillende gemeenten binnen één klasse zijn nog groter. Overigens kan hier ook de definitiekwestie weer een rol spelen. Een gemeente in het oosten van het land heeft haar werkwijze gewijzigd: zij neemt geen genoegen meer met de mededeling van cliënten, bij een aanvraag om levensonderhoud, dat zij een kostganger in huis hebben. Zodra een dergelijke mededeling wordt ontvangen plant de gemeente kort na de ontvangst van de aanvraag een huisbezoek. Van de 25 aanvraagformulieren waarbij melding werd gemaakt van een kostganger was in 24 gevallen sprake van samenwoning. Werkt het beleid? Benchmark sociale diensten 29

37 Om vast te kunnen stellen of het gemeentelijke beleid in dezen werkt, hebben wij gebruik gemaakt van de hierna genoemde indicatoren. Het probleem hierbij is dat er eigenlijk geen goede indicatoren zijn om de effectiviteit van fraudebeleid te meten. In de eerste plaats is gewoonweg niet bekend hoeveel fraude er is. Witte fraude is op te sporen (met de komst van het Inlichtingenbureau wordt dit aanmerkelijk versimpeld), maar de omvang van zwarte fraude is niet in te schatten. Misdaadstatistieken zouden hierbij kunnen helpen, maar lossen het probleem niet op. Daarnaast kunnen bijvoorbeeld de effecten van preventie niet worden gemeten. Overigens is dit probleem al langer bekend en ook bij andere onderzoeken aan de orde gekomen 16. De benchmark heeft gebruikgemaakt van de CBS-statistiek. Omdat de invulling van de definities en de wijze van registratie door gemeenten niet eenduidig zijn, zijn ook deze gegevens niet voor 100% betrouwbaar. Sommige gemeenten laten bijvoorbeeld het registreren van recherchewerk dat niet tot een fraudeconstatering leidt, achterwege. Ook zijn er gemeenten die bijvoorbeeld belastingsignalen die buiten de sociale recherche om worden afgewerkt, niet in de registratie meenemen. Desalniettemin hebben wij getracht iets te zeggen over de doeltreffendheid van het fraudebeleid. Hiervoor zijn de volgende indicatoren gebruikt: de omvang van het geconstateerde misbruik in guldens (hoe meer misbruik wordt opgespoord, hoe doeltreffender de uitvoering); kanttekening hierbij: de inspanningen die gemeenten plegen in het kader van preventie, worden niet gemeten; het gemiddelde fraudebedrag per geval van geconstateerd misbruik (hoe lager, hoe meer een gemeente aan preventie doet; hoe lager, hoe korter het misbruik heeft geduurd); kanttekening hierbij: sommige gemeenten ondernemen pas actie als het geconstateerde misbruikbedrag boven een bepaalde grens uit gaat; andere gemeenten laten witte fraude, met gemiddeld lagere bedragen, liggen als het om registreren gaat. Tabel 4.6 Doeltreffendheid van de misbruikbestrijding; n = 63 doeltreffendheid misbruikbestrijding < > gemiddeld totaal misbruik in guldens per 100 cliënten misbruik in guldens per geval N Uit de tabel blijkt dat het gemiddelde bedrag aan misbruik in guldens per 100 cliënten ruim bedraagt: de middengemeenten zitten hierboven, de rest zit hieronder. Het misbruikbedrag per geval bedraagt ruim gulden: hier zitten de kleine gemeenten het laagst. 16 Bijvoorbeeld in Facetten van fraudebestrijding en Facetten van fraudebestrijding 1994 en volgende edities, Den Haag, Ministerie van Sociale zaken en werkgelegenheid, 1996 of Benchmark sociale diensten 30

38 Brief op maat - Gemeente X pakt veel fraudesignalen op. De gemeente wijt het hoge percentage aan fraude aan het feit dat de gemeente in een sociaal zwakke regio ligt. - Gemeente Y pakt veel fraudesignalen op, doch de feitelijke fraude blijkt niet echt hoog te zijn. De gemeente is van mening dat dit te maken heeft met een goede preventie. - Gemeente Z heeft een laag aantal fraudesignalen en een hoog bedrag aan geconstateerde fraude. De gemeente wijt dit aan het feit dat de consulenten en beslissers zelf de signalen afwerken. 4.4 Debiteurenbeheer Gemeenten hebben vaak aanzienlijke bedragen van cliënten en niet-cliënten tegoed. Er wordt, ook in de benchmark, een onderscheid gemaakt tussen twee soorten vorderingen, te weten: terugvordering: (een deel van) de verstrekte uitkering wordt teruggevorderd van degene die de uitkering ten onrechte heeft ontvangen, bijvoorbeeld wegens het plegen van fraude of omdat de sociale dienst (al dan niet verwijtbare) fouten heeft gemaakt; verhaal: (een deel van) de verstrekte uitkering wordt op een derde, bijvoorbeeld een onderhoudsplichtige, verhaald. Algemeen Het innen van de openstaande debiteurengelden kost de gemeenten veel geld. Grofweg hebben wij berekend dat de kosten die gemoeid zijn met terugvordering, gemiddeld 40% tot 50% van de vordering bedragen. Anders geformuleerd: op een vordering in het kader van terugvordering van ƒ drukken invorderingskosten van ƒ 800,-- tot ƒ Het is zowel voor gemeenten als voor het rijk van belang om de effectiviteit van het uitkeringsproces op een zo hoog mogelijk niveau te krijgen. Een goede organisatie en het verwezenlijken van een goede bestrijding van het misbruik en oneigenlijke gebruik van uitkeringen leidt uiteindelijk tot lagere bijstandsuitgaven, minder vorderingen en een beperking van de uitvoeringskosten. Een goed debiteurenbeheer begint bij het begin van het aanvraagproces, waarbij geldt dat voorkomen beter is dan genezen. Getotaliseerd voor alle gemeenten in Nederland bedraagt de omvang van het saldo terugvordering ongeveer 500 miljoen euro (1,1 miljard gulden). De omvang van het saldo verhaal bedraagt ongeveer 100 miljoen euro ( 210 miljoen gulden). Beide saldi kunnen door de gemeenten worden beïnvloed. Bron: CBS debiteurenstatistiek december 2000 Benchmark sociale diensten 31

39 Saldo in milj. guldens 723,2 114,7 214,0 11, ,6 Boete/maatregel Terugvordering Verhaal Geldlening Overige vorderingen Terugvordering Zoals hiervoor reeds vermeld hebben vorderingen in het kader van terugvordering meerdere oorzaken. We onderscheiden administratieve fouten en fraude. Administratieve fouten kunnen ontstaan doordat een uitkering bijvoorbeeld te lang doorloopt of doordat inkomsten uit arbeid te laat verrekend worden. Dit laatste is gemeenten overigens niet altijd te verwijten omdat de inkomsten van iemand eenvoudigweg nog niet bekend kunnen zijn op het moment dat de inkomstenverklaringen worden verwerkt. Soms gaat het ook om een combinatie van beide oorzaken en zien we dat diensten die de werkprocessen minder goed op orde hebben, vaker dit soort administratieve fouten maken (zie het volgende histogram). Een gemeente in het zuiden van het land heeft een oplossing voor het probleem van de inkomstenverrekening gevonden: men heeft de betaaldata van uitkeringen geïndividualiseerd. Betaling van de uitkering over de afgelopen maand vindt pas plaats als de inkomstenverklaring binnen is en is verwerkt. Als een cliënt naast zijn uitkering inkomsten heeft, dan worden deze nog verrekend met de uitkering van de maand waarop deze inkomsten betrekking hebben. Hiermee wordt voorkomen dat inkomsten met toekomstige uitkeringen verrekend moet worden. Ook leidt deze methode tot aanzienlijk minder vorderingen. Fraude kunnen we nader onderverdelen in witte en zwarte fraude. De witte fraude is, mede door de komst van het Inlichtingenbureau, steeds beter te bestrijden. Dit neemt niet weg dat de omvang van de gepleegde fraude niet altijd exact is vast te stellen. Om een beeld te krijgen van de verdeling van de debiteuren in het kader van terugvordering in fraudevorderingen en niet-fraudevorderingen, hebben wij gemeenten gevraagd hoe de verdeling binnen hun gemeente is. Uit onderstaande grafiek blijkt dat 42% van de opgeboekte bedragen is gebaseerd op administratieve fouten, en 58% op vorderingen uit fraude. De spreiding tussen de gemeenten loopt van 0% tot 95% vorderingen gebaseerd op administratieve fouten; deze spreiding is erg groot. Procentueel aandeel niet fraude in de opboeking terugvordering Benchmark sociale diensten 32

40 Figuur 5 : % aandeel in de opboeking terugvordering niet fraude Het gevonden hoge percentage is indicatief voor de omvang van de gemaakte fouten binnen de gemeentelijke organisatie, maar ook niet meer dan dat, omdat dit percentage, zeker bij kleinere gemeenten, sterk wordt beïnvloed door andere factoren. Zo kan een opboeking van een gering of een relatief hoog bedrag aan fraude dit beeld verstoren. Naarmate de gemeente groter wordt, neemt ook de mate van verstoring af. Naarmate gemeenten meer uitkeringen terug moeten vorderen, neemt het saldo debiteuren toe. Als de ontvangsten geen gelijke tred houden met de opboekingen, zal het saldo jaarlijks blijven toenemen. Het saldo debiteuren terugvordering van de gemeenten die hebben deelgenomen aan de benchmark, loopt sterk uiteen. In de grafiek hieronder is dit zichtbaar gemaakt. De modale klasse bestaat hier uit 31 gemeenten waarvan het gemiddelde saldo debiteuren bestaat uit een zesde deel van de uitgaven. Benchmark sociale diensten 33

41 Aantal gemeenten Aandeel gemiddeld saldo debiteuren gerelateerd aan de uitgaven Figuur 6 De quote neemt af naarmate het aandeel debiteuren in verhouding tot de uitgaven toeneemt. Het maken van weinig fouten en een goede bestrijding van het misbruik en oneigenlijke gebruik van uitkeringen doen de quote toenemen. In de benchmark worden de ontvangsten van de gemeenten op de openstaande vorderingen afgezet tegen de gemiddeld saldi. Het gevonden percentage wordt de terugvorderingsquote genoemd. Nadeel van deze quote is dat deze de prestatie van het jaar van de benchmark, namelijk de ontvangsten, afzet tegen prestaties in het lopende jaar, maar ook in vroegere jaren. Het saldo debiteuren is een optelling van de saldi van vroegere jaren en het saldo van het lopende jaar. Te weinig inspanningen in het verleden voor het terughalen van te veel uitgekeerde uitkeringen moeten dan extra worden gecompenseerd door aanzienlijk grotere inspanningen in het lopende jaar. (Afboeken kan tot op zekere hoogte natuurlijk ook.) Ofwel: de inspanningen in het jaar van benchmarken komen in de tv-quote tot uitdrukking, maar eventueel ook de geringe prestaties in het verleden. In de scatterplot hieronder wordt de terugvorderingsquote gepresenteerd naast een quote die berekend is door de ontvangsten te delen door de uitgaven. Benchmark sociale diensten 34

42 Ontvangsten in % van het gemiddelde saldo De afbeelding laat zien dat een aantal gemeenten goede ontvangsten realiseren Een voorbeeld ter verduidelijking: de gemeente rechtsonder ontvangt, in relatie tot de uitgaven, 'redelijk', maar op het gemiddelde saldo 'veel'. Deze gemeente heeft relatief een gering aantal vorderingen. De afbeelding laat dus zien dat een aantal gemeenten goede ontvangsten realiseert in verhouding tot hun bijstandsuitgaven, maar dat deze in relatie tot het saldo debiteuren relatief laag zijn. De ontvangsten van deze gemeenten zijn van een goed niveau maar het hoge saldo debiteuren doet het cijfer verbleken. De afbeelding laat eveneens zien dat de prestaties van een aantal gemeenten in vergelijking met andere gemeenten sterk verbeterd kunnen worden. De gemeenten in het segment linksonder in de grafiek zouden hun prestatie aanmerkelijk verbeteren als zij het niveau weten te realiseren van de gemeenten in een segment in het midden van de grafiek. Tijdens de kringbijeenkomsten bleek dat de registratie van de vorderingen nogal verschilt van gemeente tot gemeente. Een paar voorbeelden ter verduidelijking: - Een actieve afdeling sociale recherche of bijzonder onderzoek die veel grootschalige fraudeonderzoeken doet, realiseert over het algemeen grote vorderingen. Groot in die zin dat zij op basis van de frauderichtlijnen groter zijn dan ƒ ,- en de fraudeurs er over het algemeen lang tot zeer lang over doen om deze vorderingen af te lossen. Benchmark sociale diensten 35

43 Met de invoering van Boek 3 van het Burgerlijk wetboek, de wijzigingen van de Abw in 1996 en de invoering van de Wet boeten en maatregelen zal deze categorie vorderingen toenemen. De verjaringstermijn is namelijk verlengd naar 20 jaar. Tot juli 1997 was dit vijf jaar. Vijf jaar frauderen met een bijstandsuitkering op basis van gezinsnorm leverde een vordering op van ongeveer ƒ Ten gevolge van de WBM kan dit oplopen tot vier keer zoveel en dus 6 ton. Heeft een gemeente een ruimhartig kwijtscheldingsbeleid, dan heeft dat uiteraard gevolgen voor het openstaande saldo. Het mes snijdt aan twee kanten als ten gevolge van dat ruimhartige beleid veel afkoopregelingen totstandkomen (bijvoorbeeld een aanbod van 50% tegen finale kwijting). De ontvangsten en de afschrijving op het saldo nemen toe. - Andere elementen die van invloed zijn op het saldo van de openstaande debiteuren en de ontvangsten, zijn de volgende: hoe wordt de draagkracht van ex-cliënten waarop nog een vordering openstaat berekend? Welk aflossingspercentage wordt gehanteerd? Wordt er verschil gemaakt tussen fraudevorderingen en andere vorderingen? Hoe stringent maakt een gemeente gebruik van de wettelijke mogelijkheden tot afschrijving van oninbare vorderingen op debiteuren die over de aardbol zwerven? Worden dergelijke vorderingen consequent afgeschreven of blijven zij staan in de hoop dat de persoon nog eens opduikt in Nederland? - De eenmalige opschoningsactie schijnt bij een aantal gemeenten ten laste te zijn gebracht van de rekening Dit is een voorbeeld van een door het rijk gestuurde actie. Ook gemeentelijke opschoningsacties beïnvloeden het saldo. - Wat is het betalingsgedrag van de cliënten? Betaalt de plattelandsdebiteur beter dan de stadsdebiteur? Hoe is je incassostrategie? Eindeloos aanmanen in de hoop dat de debiteur gaat betalen of gaat na één aanmaning de bijl erin en volgt loon- of uitkeringsbeslag? - Wanneer wordt de inning van de vordering uit handen gegeven aan de deurwaarder? Wat is de incassostrategie van de deurwaarder? Welke afspraken maakt de gemeente met deze incasseerder? Uit het kringproces is gebleken dat bovenstaande vragen, waarvan de antwoorden in grote mate de debiteurenstatistiek bepalen, vaak niet door gemeenten gesteld worden. Keuzes die het debiteurenbeleid bepalen worden vaak niet expliciet gemaakt en daardoor ontbreekt vaak zicht op het verhaal achter de cijfers. Dit wordt door de gemeente X en de gemeente Y geïllustreerd aan de hand van de volgende cijfers. De terugvorderingsquote is in de gemeente X 12% en in de gemeente Y 29%. Gemeente X houdt ten behoeve van de aflossing op schulden een bepaald bedrag op de uitkeringen in. Dit bedrag is gebaseerd op de normen die de NVVK hanteert. Gemeente Y houdt eveneens bedragen in, maar zij baseert deze bedragen op het beslagrecht. Deze laatste levert in vergelijking met de NVVK-normen 40% meer rendement op. Ten aanzien van ex-cliënten bleken gemeenten X en Y eenzelfde berekeningsmethodiek te hebben als het gaat om de draagkracht, echter gemeente X neemt genoegen met ten minste 50% en gemeente Y gaat uit van 100% van die draagkracht. Indien gemeente X het beleid van gemeente Y zou overnemen, dan zou gemeente X over het jaar miljoen gulden meer aan ontvangsten hebben dan nu het geval is en zou daarmee het totaalbedrag van 1,2 miljoen worden verhoogd naar 2,2 miljoen. Dat zou betekenen dat de quote zou stijgen van 12% naar 23%, bijna een verdubbeling. Verhaal Benchmark sociale diensten 36

44 Bij verhaal van bijstand gaat het om het opleggen van een vordering op derden. Een van de belangrijkste redenen om de bijstand te verhalen is de onderhoudsplicht van echtgenoten jegens elkaar en de eventuele kinderen. Het probleem hierbij is dat er, in tegenstelling tot terugvordering, geen financiële relatie tussen de gemeente en de debiteur is. Verschuldigde bedragen kunnen dan ook niet op de uitkering worden ingehouden. Verhaal is verder vaak ook een specialisatie binnen de gemeentelijke organisatie. Medewerkers die zich met verhaal bezighouden, zijn veelal juridisch geschoold en schaars. Bij kleinere en middelgrote diensten wordt het verhaal vaak uitgevoerd door één persoon. Zodra deze medewerker door wat voor omstandigheid dan ook wegvalt, valt ook vaak de gehele activiteit van verhaal binnen de gemeente stil. Hierdoor zijn gemeenten met een beperkte bezetting op verhaal in organisatorisch opzicht buitengewoon kwetsbaar. Gemeenten hanteren voor de uitvoering van verhaal zeer verschillende vormen van werken. De vorm van werken bepaalt ook in belangrijke mate de hoogte van de opboekingen en de ontvangsten op verhaalsvorderingen. De hoogte van opboekingen van vorderingen dat geldt zeker voor verhaalsvorderingen wordt bepaald door de administratieve verwerking van de opboeking. Zo kan een gemeente op verschillende wijzen een opboeking realiseren op een persoon op wie verhaal wordt gepleegd en die niet op de aanschrijving van de gemeente reageert. Zo worden bijvoorbeeld bij echtscheiding als gevolg waarvan een van de partners in de bijstand komt en aan de andere partner een onderhoudsbijdrage moet worden opgelegd, de volgende werkwijzen gehanteerd: - De gemeente boekt maandelijks het gehele bedrag aan uitkering dat aan de echtgeno(o)t(e) wordt verstrekt op (bruto-uitkering inclusief vakantietoeslag). Als de onderhoudsplichtige reageert en alsnog documenten met betrekking tot zijn/haar financiële situatie overlegt, dan wel een gerechtelijke uitspraak de gemeente dwingt de vordering te matigen, wordt de vordering aangepast. Deze werkwijze doet het saldo sterk stijgen en gaat (veelal) gepaard met grote bedragen aan mutaties. Het gemiddelde bedrag per vordering is hoog. De verhaalsquote kan om die reden laag zijn. - De gemeente boekt niet maandelijks een bedrag op maar wacht tot de persoon de noodzakelijke bescheiden overlegt. De verhaalsvordering wordt pas dan opgelegd indien de vordering daadwerkelijk is vastgesteld. De opboekingen lopen hier vertraging op. Bij kleine gemeenten kan het ertoe leiden dat in een bepaald jaar een groot bedrag aan onderhoudsbijdrage moet worden opgeboekt. Het gemiddelde bedrag per vordering is dus in dat jaar relatief hoog. De verhaalsquote kan om die reden laag zijn. - De gemeente onderneemt geen verhaalsactiviteiten maar wacht op een gerechtelijke uitspraak (echtscheidingsconvenant). De gemeente begint op te boeken op het moment dat de uitspraak bekend is. De gemeente zit als het ware maanden stil. De opboekingen lopen hier vertraging op. Bij kleine gemeenten kan het ertoe leiden dat in een bepaald jaar een groot bedrag aan onderhoudsbijdrage moet worden opgeboekt. Het gemiddelde bedrag per vordering is dus in dat jaar relatief hoog. De verhaalsquote kan om die reden hoog dan wel laag zijn. Benchmark sociale diensten 37

45 - De ontvangsten verhaal komen periodiek binnen en worden verrekend met de lopende uitkering. Het gemiddelde bedrag per vordering is laag. De ontvangsten worden niet geleid via de debiteurenadministratie. De verhaalsquote kan om die reden hoog en laag zijn. - Gemeenten kunnen ook besluiten om het maandelijks bedrag aan verwachte onderhoudsbijdrage op te boeken en vervolgens na ontvangst de vordering te crediteren. Ook het vaststellen van de daadwerkelijke verhaalsbijdrage is afhankelijk van het gemeentelijk beleid en de methode van het berekenen. Om met het laatste te beginnen: op de markt zijn diverse softwareprogramma s van berekeningsmethoden verkrijgbaar. Deze methoden zijn afgeleid van de richtlijnen die binnen de rechterlijke macht worden gehanteerd. Verschillende methoden geven verschillende uitkomsten. Naast de gekozen methode kan de gemeente ook invloed uitoefenen op de uitkomst van de verhaalsbijdrage. Zo kan bij verhaal bijvoorbeeld rekening worden gehouden met kosten die de onderhoudsplichtige heeft gemaakt dan wel nog moet maken. Hierbij valt te denken aan de kosten van leningen van een auto of andere duurzame gebruiksgoederen, woonlasten zoals huur of hypotheeklasten en verplichtingen aan derden, bijvoorbeeld schulden die tijdens huwelijkse perioden zijn ontstaan. Door het ontbreken van eenduidige comptabele richtlijnen op het terrein van verhaal en het ontbreken van directieven op het domein van de administratieve verwerking zoals ingangsdatum en opboeking, is een analyse niet mogelijk. 4.5 Bijzondere bijstand Sedert het midden van de jaren negentig spelen de gemeenten een steeds belangrijkere rol in de armoedebestrijding. Het begrip armoedebestrijding is een breed begrip. Onder armoedebestrijding vallen onder meer (categoriale) bijzondere bijstand, stadspassen, kwijtschelding gemeentelijke belastingen, toeslagen in het kader van woonlasten en studiekosten. Gelet op het feit dat de gegevens die gebruikt zijn voor het onderdeel armoedebeleid afkomstig zijn van de armoedemonitor, welke vanaf 1998 niet meer zorgvuldig is ingevuld 17, beperken wij ons in deze paragraaf tot de bijzondere bijstand. Het onderdeel bijzondere bijstand is in het kringproces vooral in de kleinere gemeenten ter sprake gekomen. Hier blijkt sprake te zijn van grote verschillen, die voortkomen uit verschillende factoren: In verschillende regio s blijkt er sprake te zijn van grote belemmeringen bij de bevolking om bijzondere bijstand aan te vragen. In een aantal landelijke regio s, met name het noorden, zijn veel, naar zeggen van de managers, ondanks uitvoerige voorlich- 17 Overigens is de armoedemonitor inmiddels weer opgestart. De monitor is inmiddels uitgezet bij gemeenten, waarbij informatie wordt opgevraagd over de jaren 1999 en Benchmark sociale diensten 38

46 ting 'te trots om bijzondere bijstand aan te vragen. In een andere regio speelde het probleem dat veel mensen met een extreem laag inkomen wel het eigendom hadden van de boerderij of het huis van hun ouders. Hierdoor kwamen ze niet voor bijstand in aanmerking (het vestigen van een krediethypotheek stuitte op psychologische weerstand). De invulling van de regels (met name de interpretatie van artikel 6 lid b: bijzonder en noodzakelijk ) voor de verstrekking van bijzondere bijstand worden in veel gevallen gestuurd door de politieke kleur van het college, hetgeen tot grote verschillen tussen gemeenten leidt. De relatie met categoriale bijzondere bijstand blijkt eveneens van belang voor het aantal verstrekkingen. In sommige kleinere gemeenten blijkt bijna geen bijzondere bijstand te worden verstrekt, maar valt alles onder de noemer van categoriale verstrekkingen. In een enkele grote gemeente blijkt dat de invloed van eerder politiek aangestuurd, relatief royaal beleid te hebben geleid tot een aanzienlijke afname van de individuele verstrekkingen. Benchmark sociale diensten 39

47 5. Toegankelijkheid Inleiding In het oorspronkelijke ontwerp van de Benchmark Sociale Diensten (ontwerp 2000, gegevens over 1999) was een hoofdstuk ingeruimd voor het onderdeel Toegankelijkheid. Onder toegankelijkheid verstaan wij onder meer de bereikbaarheid van de sociale dienst en de wijze van voorlichting aan de cliënten. Dit onderdeel berekent aan de hand van 36 vragen, met gewichten voor verschillende antwoorden, een score op de toegankelijkheid voor bestaande cliënten en de toegankelijkheid voor potentiële cliënten. Deze module is in het ontwerp voor 2001 ongemoeid gelaten om een stapsgewijze doorontwikkeling van het nieuwe systeem mogelijk te maken. Aan de hand van reacties in kringvergaderingen bleek echter dat er van de zijde van gemeenten veel kritiek is op de operationalisatie van toegankelijkheid. De kritiek richtte zich met name op de validiteit van enkele vragen en de berekeningsmethode, die tamelijk ondoorzichtig leek. In het ontwerp van 2002 is het systeem op grond van de ervaringen en aanmerkingen van de deelnemers dan ook drastisch gewijzigd. Voor de rapportage over 2000 hebben wij ons op een aantal hoofdpunten gefocust (zie hierna). Analyse van het huidige systeem van toegankelijkheid Deze analyse is in de eerste plaats gemaakt naar aanleiding van opmerkingen van gemeenten tijdens de tweede en derde kringvergadering (kwalitatief) en daarnaast wordt een kwantitatieve analyse van het huidige systeem gemaakt. Indicatoren op het gebied van toegankelijkheid moeten aan twee belangrijke eisen voldoen. In de eerste plaats betreft dit de validiteit, die wordt onderscheiden in begripsvaliditeit en externe validiteit. De begripsvaliditeit vraagt dat de bewuste indicator een maatstaf is voor de kwaliteit van de uitvoering. De externe validiteit vereist dat er geen verschil is in toepassing tussen grote en kleine gemeenten en bovendien dat de bewuste indicator ook beïnvloedbaar is door de sociale dienst. In de tweede plaats is het onderscheidend vermogen van belang. Spaarzaamheid van het aantal te stellen vragen is bij de Benchmark van groot belang om de uitvraagbelasting te verminderen. Vragen die door meer dan 95% van alle gemeenten met ja (of nee ) worden beantwoord, geven aan dat het onderscheidend vermogen laag is. Indien de vragen betrekking hebben op het ontbreken van een voorziening, kan er hoogstens een opvoedkundig effect van uitgaan. Begripsvaliditeit: met name de vragen die betrekking hebben op personeel van allochtone afkomst zijn door een aantal gemeenten genoemd als weinig met toegankelijkheid van doen hebbend. Reden hiervoor is onder meer dat de afstanden tussen sommige allochtone groepen vaak groter is dan tussen allochtone en autochtone groepen. Ook de vraag over training in schrijfvaardigheid werd door een aantal gemeenten in dit kader genoemd, omdat meestal met standaardbrieven en beschikkingen wordt gewerkt en consulenten in het algemeen wordt Benchmark sociale diensten 40

48 afgeraden eigen brieven te vervaardigen. Externe validiteit: verschil tussen grote en kleine gemeenten en beïnvloedbaarheid. 1. Grote gemeenten hebben een andere werkwijze dan kleine. Verschillen die hieruit voortvloeien benadelen de validiteit van vragen op dat gebied. Dit betreft vooral vragen over foldermateriaal in andere talen. Veel kleine gemeente schakelen tolken in in plaats van folders, die relatief duur zijn door de geringe aantallen. Hetzelfde geldt voor kostbare telefoonsystemen en spreekuren bij wethouders (in grote gemeenten niet mogelijk). 2. Scores met betrekking tot bereikbaarheid met openbaar vervoer en gratis parkeren zijn door de sociale dienst slecht beïnvloedbaar. Onderscheidend vermogen: de vragen die een klein onderscheidend vermogen bleken te hebben hadden (95%-grens) betrekking op openingsuren, het hebben van een rolstoelingang, internetvoorzieningen (nog in een rudimentair stadium), en het noemen van de behandelend consulent en een vragenclausule in de beschikking. Na deze selectie bleven er uiteindelijk (van de 36) 16 valide vragen over, waarvan er 12 ook onderscheidend bleken te zijn 18. Telefonische bereikbaarheid Weinig zaken worden telefonisch afgehandeld. Dit heeft te maken met het feit dat telefonische vragen het werkproces nogal verstoren. In de meeste gemeenten is de telefonische dienstverlening dan ook beperkt tot het aanvragen van folders en bijvoorbeeld een aanvraagformulier voor een uitkering. Ook het telefonisch maken van een afspraak is mogelijk. Tabel 5.1 Telefonische bereikbaarheid < > meer dan 24 uur per 87% 61% 45% 100% 70% week bellen voice respons 0% 8% 20% 26% 13% doorschakeling 100% 87% 75% 89% 87% mogelijkheid tot bellen 73% 92% 90% 89% 88% voor folders consulent meer dan 24 uur per week bereikbaar 73% 19% 5% 47% 35% mogelijkheid tot telefonische afspraak totaal 100% 95% 100% 100% 98% 18 Het gaat hierbij om de volgende vragen: telefonische bereikbaarheid, doorschakelmogelijkheid vanuit de receptie bij aanvragen, boekje over rechten en plichten, gespreksmogelijkheid zonder afspraak, telefonische bereikbaarheid voor vragen, mogelijkheid tot direct bellen, ideeënbus, klachtenregelingsbrochure, formulieren voor klachten, behandelingstermijn klachten, percentage behandelde klachten binnen vier weken en klanttevredenheidsonderzoeken. Benchmark sociale diensten 41

49 mogelijkheid tot doorgeven doorkiesnummer 80% 58% 60% 76% 65% N Uit tabel 5.1 blijkt dat veel sociale diensten meer dan 24 uur per week telefonisch bereikbaar zijn: ruim twee derde van de gemeenten is meer dan 24 uur per week telefonisch bereikbaar. De mogelijkheden van cliënten om met de eigen consulent te spreken zijn beperkter: dat lukt slechts in een derde van de gevallen meer dan 24 uur per week. Bij een derde van de gemeenten worden geen rechtstreekse nummers van contactpersonen gegeven. Overigens tekenen wij hierbij aan dat men in het algemeen (87% van de gevallen) wel wordt doorverbonden met iemand die over de kennis beschikt om de vraag af te handelen. Behalve in wat grote(re) gemeenten heeft voice respons, het telefonische keuzemenu, nog geen ingang gevonden. Een betrekkelijk groot deel van de verschillen tussen de gemeenten wordt verklaard door de mate waarin men voor telefonische bereikbaarheid kiest, zowel voor ruime tijden waarop gebeld kan worden als voor het verstrekken van rechtstreekse nummers. Beide aspecten hangen duidelijk samen. In het algemeen kan worden gesteld dat de bereikbaarheid beperkter is als de gemeente wat groter is. De grootste gemeenten vormen een uitzondering op dit patroon: hun bereikbaarheid is wat beter dan die van de middelgrote gemeenten. Voorlichting Een goede voorlichting is belangrijk om te komen tot een goede uitvoering van de wet. Duidelijke folders waarin bijvoorbeeld staat wat er wel en niet van cliënten wordt verwacht, waar ze eventueel aanvullende financiële steun kunnen aanvragen en wat er gebeurt als de regels overtreden worden, is een goede aanvulling op de gesprekken die in de spreekkamer worden gevoerd. Wij hebben de benchmarkdeelnemers gevraagd hoe hun voorlichting in elkaar steekt. Gebleken is dat, naarmate de gemeenten groter worden, het scala aan voorlichtingsmateriaal ook groter is. Dat gaat in ieder geval op voor: de aanwezigheid van niet-nederlandstalige folders; de aanwezigheid van een overzicht van het foldermateriaal; de wijze van uitzetten van folders; het uitreiken van informatie over de rechten en plichten; het aanwezige foldermateriaal dat bij het aanvraagformulier is gevoegd. Bij bijna alle gemeenten kan men telefonisch folders opvragen en beschikt men over een rek met minstens zes folders. Ook de verkrijgbaarheid van voorlichtingsmateriaal op andere plaatsen dan bij de sociale dienst is in gemeenten met meer dan vrijwel gemeengoed. Benchmark sociale diensten 42

50 De overige onderscheiden aspecten zijn dat niet. Een folder over rechten en plichten van cliënten ontbreekt bij een derde van de gemeenten, ook bij veel middelgrote. Voorlichting in andere talen en een folder over het beschikbare voorlichtingsmateriaal is bij twee derde van de gemeenten niet aanwezig. Het standaard uitreiken van voorlichtingsmateriaal bij het aanvraagformulier is bij ruim de helft van de gemeenten, ook van de grotere, geen praktijk. Opvallend is dat de grootste gemeenten minder dan de middelgrote gemeenten van niet- Nederlandstalig materiaal gebruikmaken. Uit het kringproces blijkt dat bij kleine gemeenten de cliëntenaantallen soms dermate laag zijn dat de kosten van het vervaardigen en drukken van folders onevenredig hoog zijn, met name als het gaat om anderstaligen. In twee kringen is het naar aanleiding van deze discussie gekomen tot het uitwisselen en het kopiëren van elkaars voorlichtingsmateriaal. Bij grote gemeenten speelde vaak een ander uitgangspunt, met name als het ging om voorlichting in andere talen. In veel gemeenten hanteerde men het door de politiek geformuleerde uitgangspunt dat voorlichting in de eigen taal de integratie in de samenleving niet zou bevorderen. In die gevallen werd dan ook afgezien van voorlichting in andere talen. Overige aspecten van klantbejegening In de benchmark zijn nog een aantal andere kenmerken van gemeenten opgevraagd die te maken hebben met het inspelen op wensen en klachten van klanten. Tabel 5.2 Overige aspecten van dienstbetoon; n = 92 < > totaal ideeënbus 47% 55% 70% 37% 53% brochure over klachtenregeling 40% 71% 75% 100% 73% klachtenformulier 20% 34% 45% 79% 43% goede/redelijke termijn 80% 84% 80% 84% 83% voor behandeling te veel klachten te laat 80% 74% 40% 42% 61% afgehandeld aantal klachten bekend 87% 87% 95% 100% 91% minder dan 2 klachten 87% 89% 90% 79% 87% per 100 cliënten cliëntenraad 47% 82% 90% 100% 82% Tevredenheidsonderzoek 40% 29% 40% 26% 33% spreekuur wethouder 80% 84% 70% 79% 75% naam consulent op beschikking 93% 97% 90% 84% 92% contactpersoon 93% 97% 90% 95% 95% aangegeven Schrijfvaardigheidstrai- 27% 11% 20% 21% 17% Benchmark sociale diensten 43

51 ning opleidingsbudget > 93% 84% 85% 100% 89% 320 per fte afspraak mogelijk < 1 93% 95% 90% 79% 90% week gesprekken zonder afspraak 93% 76% 65% 89% 79% mogelijk N Uit tabel 5.2 blijkt dat veel sociale diensten nog niet zijn ingesteld op ontevreden klanten. In het algemeen zijn de verschillen tussen gemeenten van uiteenlopende grootte beperkt. Tamelijk verrassend geldt dat ook voor het houden van klanttevredenheidsonderzoeken. Daarentegen beschikt een ruime meerderheid van de gemeenten over een brochure klachtenbehandeling en met name de grote(re) gemeenten hebben daarvoor ook nog een kant-enklaar formulier. Meer dan twee klachten per 100 cliënten doen zich volgens de voorafgaande tabel vooral voor bij de grootste gemeenten. Een mogelijke verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat uit het kringproces is gebleken dat de werkwijze van grote en kleine gemeenten met betrekking tot communicatie sterk verschilt. Informele communicatie met toegang tot de wethouder is bij kleine gemeenten vaak regel. Klachten worden dan ook op een informele wijze opgelost en meestal niet als zodanig geregistreerd. Bij grote gemeenten is toegang tot de wethouder meestal onmogelijk, maar wel zijn er in veel gevallen speciale klachtenfunctionarissen. In die gevallen worden klachten ook geregistreerd. Benchmark sociale diensten 44

52 6. Slotbeschouwing Benchmark sociale diensten 45

53 In 2001 werd de benchmark voor de tweede maal uitgevoerd, waarbij gebruik werd gemaakt van de gegevens over Omdat na het eerste pilotjaar de vragenlijst drastisch is herzien, is het niet mogelijk om een vergelijking te maken met de resultaten uit Ook voor het jaar 2002 is aanpassing van de vragenlijst op onderdelen noodzakelijk gebleken, doch deze wijzigingen zijn minder ingrijpend dan de eerder doorgevoerde wijzigingen. Voor het jaar 2002 zal het dan ook mogelijk moeten zijn om op onderdelen iets over de ontwikkelingen te zeggen. Toch willen wij ook in dit hoofdstuk een aantal slotopmerkingen maken. Alvorens wij ingaan op de diverse producten, maken wij eerst een paar opmerkingen over de informatiehuishouding van gemeenten. Zowel in 2000 als in 2001 bleek het voor veel gemeenten niet eenvoudig te zijn om de benodigde informatie uit de systemen te krijgen. Dit heeft deels te maken met het feit dat gemeenten verschillende automatiseringssystemen gebruiken, deels met het feit dat gemeenten niet altijd goed administreren en registreren en deels met het feit dat een aantal taken op verschillende manieren wordt uitgevoerd, waardoor het niet mogelijk is de uitvoering te vergelijken. Dit probleem doet zich zowel bij 'oude' als bij 'nieuwe' producten voor. Gebleken is echter dat gemeenten die aan de benchmark deelnemen, hiermee inmiddels wel degelijk aan de slag zijn gegaan. Zo kunnen gemeenten nu veel sneller dan in voorgaande jaren de benodigde informatie aanleveren en zijn er ook minder grote uitschieters. Gemeenten realiseren zich meer dan voorheen dat goede informatie belangrijk is om tot een goede uitvoering te komen: zo wordt er bijvoorbeeld meer gestuurd door het management op het goed administreren en registreren van de cliëntgegevens door de medewerkers van sociale diensten. Ook zien wij dat gemeenten een begin maken met het gebruiken van de informatie en van de uitkomsten van de benchmark voor managementdoeleinden. Wat betreft de verlening van bijstand zien wij dat er een groot verschil is tussen de doorlooptijden van aanvragen: hoewel in de wet staat dat een aanvraag om bijstand binnen acht weken afgehandeld moet zijn, overschrijdt een substantieel deel van de gemeenten deze termijn, waarbij wordt aangetekend dat deze overschrijding ten dele veroorzaakt kan worden doordat gemeenten hersteltermijnen op grond van artikel 69 van de Abw opleggen, hetgeen ook een voorbeeld zou kunnen zijn van een goed werkende poortwachtersfunctie. Wat betreft het afhandelen van heronderzoeken: ook hier haalt een substantieel deel van de gemeenten de termijn niet. Rekening houdend met het feit dat de termijn bij aanwezigheid van een heronderzoeksplan kan worden opgerekt tot eenmaal per 18 maanden, en met het feit dat in een aantal kringen ook de ongestructureerde contacten worden meegerekend, is dit een zorgelijk beeld. Gebleken is dat de kleinste gemeenten het laagst scoren op het percentage 'tijdige heronderzoeken'. Bij de kleinste gemeenten is echter de frequentie van de Benchmark sociale diensten 46

54 heronderzoeken het hoogst, dus met andere woorden: van de geplande heronderzoeken (en de kleinste gemeenten plannen de meeste heronderzoeken) is de achterstand bij de kleinste gemeenten het grootst; zij zien hun cliënten echter vaker. Arbeidstoeleiding is een nieuw product voor gemeenten: gegevensverzameling op dit onderdeel leverde dan ook de nodige problemen op. Wel kunnen wij concluderen dat de bestanden van sociale diensten afnemen, ook de groep cliënten die in fase 4 zit neemt af. Zorgelijk is en blijft natuurlijk toch het grote aandeel in de bestanden die deze fase 4-cliënten innemen: gemiddeld gaat het om ruim 70%. Bemoedigend is dat in het jaar 2000 van iedere 100 cliënten, er 32 aan een traject hebben deelgenomen. De grootste gemeenten en de gemeenten met , scoren hier het best. Niet helder is of degenen die aan een traject hebben deelgenomen dit traject succesvol hebben afgerond, dan wel naar regulier of additioneel werk zijn uitgestroomd. Over het onderdeel misbruikbestrijding vallen moeilijk algemene uitspraken te doen. Dit heeft mede te maken met het feit dat op dit onderdeel gemeenten uiteenlopende werkwijzen hanteren, en mede als gevolg daarvan ook niet eenduidig administreren en registreren. Toch kunnen wij stellen dat hoe actiever een gemeente op dit terrein is, hoe meer misbruik geconstateerd wordt. Bij gemeenten met meer dan 1000 cliënten is de fraudebestrijding veelal gestructureerd in de werkwijze opgenomen. Door de invoering van de nieuwe bijstandswet en de WBM zijn gemeenten actiever aan de slag gegaan met terugvordering en verhaal. De kosten die met name aan terugvordering verbonden zijn, zijn hoog. De werkzaamheden moeten door hiervoor gespecialiseerde werknemers worden uitgevoerd. Wat betreft het onderdeel terugvordering valt op dat 42% van de vorderingen het gevolg is van administratieve fouten, al dan niet verwijtbaar. Bij gemeenten die de werkprocessen minder goed op orde hebben, komen dit soort fouten vaker voor. Overigens blijkt uit de benchmark dat een actief beleid wel degelijk loont, hoewel het lastig is om een wat minder actieve houding in het verleden 'weg te poetsen', omdat schulden waar niet op afgelost wordt, blijven staan. Gemeenten kunnen dit met eigen kwijtscheldingsbeleid overigens wel weer beinvloeden. Door het ontbreken van eenduidige richtlijnen op het terrein van verhaal en het ontbreken van voorschriften over de administratieve verwerking van verhaalsvorderingen, is een analyse voor dit product niet mogelijk. Benchmark sociale diensten 47

55 Bijlagen Bijlage 1: Achtergrondkenmerken van het personeel Niet alleen het aantal personeelsleden, maar ook hun opleidingsniveau en de duur van het dienstverband kunnen van invloed zijn op de taakuitoefening van de sociale dienst. Tabel A. Karakteristieken van het personeel van sociale diensten percentage van het personeel met: > totaal opleidingsniveau 51,7% 47,8% 44,7% 41,0% 46,7% hbo/vwo dienstverband < een 25,2% 9,0% 7,5% 15,7% 12,9% jaar leeftijd jaar 14,4% 20,1% 19,5% 16,5% 18,3% N Uit tabel A blijkt dat het opleidingsniveau van de medewerkers van een sociale dienst hoger is naarmate de gemeente kleiner is. Een mogelijke verklaring uit het kringproces is dat binnen kleine gemeenten consulenten vaker over een veel groter scala aan vaardigheden moeten beschikken omdat er geen gespecialiseerde functies zijn: de werkzaamheden strekken zich uit over het gehele scala aan bijstandsverlening, reïntegratie en vaak ook nog terugvordering en verhaal. Het percentage medewerkers dat korter dan een jaar in dienst is, is het hoogst bij de kleinste gemeenten en het laagst bij de middelgrote gemeenten. De grootste gemeenten nemen een tussenpositie in. Hetzelfde beeld zien we bij de aantallen medewerkers ouder dan 50 jaar: deze zijn het laagst bij de kleine gemeenten, bij de grootste gemeenten wat minder laag en het hoogst bij de midden- en middelgrote gemeenten. Er is geen samenhang gevonden tussen het percentage oudere werknemers/recentelijk in dienst getreden werknemers en opleidingsniveau. In een kring is hierover opgemerkt dat met name bij een aantal kleinere gemeenten de gevolgen van voortdurende reorganisaties als gevolg van teruglopende cliëntenaantallen en nieuwe wetgeving sneller voelbaar zijn en leiden tot meer personeelswisselingen. Benchmark sociale diensten 48

56 Bijlage 2: Het personeelsbeleid Voor de benchmark zijn enkele kenmerken van het personeelsbeleid opgevraagd, namelijk het al dan niet houden van medewerkerstevredenheidsonderzoeken, het periodiek beoordelen van medewerkers, de omvang van het opleidingsbudget en het ziekteverzuim. Tabel B Kenmerken van het personeelsbeleid aanwezigheid van: < personeelstevredenheidsonderzoek > totaal 13% 24% 20% 32% 20% periodieke beoordeling 80% 83% 71% 100% 76% opleidingskosten als % 6,9 3,9 3,7 5,4 4,7 van de loonsom ziekteverzuimpercentage 8,5 8,6 10,6 10,0 9,3 N Medewerkerstevredenheidsonderzoeken vindt slechts bij een vijfde van de gemeenten plaats, het vaakst bij de grootste gemeenten. Drie kwart van de sociale diensten beoordeelt het personeel periodiek, waarbij opvalt dat de grote gemeenten dit in alle gevallen doen. Het opleidingsbudget is, als percentage van de loonsom, het laagst bij de middelgrote gemeenten. Niet geheel toevallig zijn bij deze gemeentegrootte de aandelen van medewerkers die korter dan een jaar in dienst zijn het laagst. Het ziekteverzuim wordt hoger naarmate de gemeente groter is. Een mogelijke verklaring vanuit een kringdiscussie met kleine gemeenten hierover was dat in kleine teams de verantwoordelijkheden over minder mensen verspreid liggen. Ziekte van een medewerker wordt hier sterker gevoeld door de andere medewerkers en er zijn minder mogelijkheden om het werk te verdelen. Benchmark sociale diensten 49

57 Bijlage 3: Kwaliteitskenmerken van de organisatie Bepaalde activiteiten, zoals de beschrijving van de administratieve organisatie (AO), het meten van tijd die voor bepaalde werkprocessen nodig is, het hanteren van een productbegroting en een goede interne controle, kunnen de kwaliteit van een organisatie verhogen. In de benchmark is nagevraagd of gemeenten deze activiteiten uitvoeren. Tabel C Kwaliteitskenmerken van de organisatie aanwezigheid van: < > totaal tijdmeting van werkprocessen 73% 54% 48% 37% 52% beschrijving administratieve 67% 87% 86% 100% 86% organisatie productbegroting 56% 66% 52% 79% 65% interne-controleplan 53% 76% 95% 95% 80% N Gemiddeld beschikt 52% van de gemeenten over enige vorm van tijdregistratie. De gemeenten zijn hierin actiever naarmate zij kleiner zijn. Een verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat de kleine gemeenten die zich hebben aangemeld, behoren tot de groep die als motief hanteert: We hebben de zaken goed op orde, eens kijken of we nog iets bij kunnen leren. Zo'n 86% van de gemeenten beschikt over een AO-beschrijving: het percentage gemeenten dat een dergelijke beschrijving heeft, neemt toe naarmate de gemeenten groter worden. De grote gemeenten hebben allemaal een dergelijke beschrijving. 80% van alle gemeenten heeft een plan voor interne controle opgesteld. Hierbij moet worden opgemerkt dat de middelgrote en grote gemeenten bijna allemaal een dergelijk plan hebben; naarmate de gemeenten kleiner worden, komt het minder voor. Benchmark sociale diensten 50

58 Bijlage 4: Mogelijke, de effectiviteit bevorderende, werkwijzen Wij hebben tevens onderzocht of er een verband bestaat tussen de doeltreffendheid van arbeidstoeleiding en de wijze van werken van een gemeente. Hierbij hebben wij gekeken naar de volgende karakteristieken: de aanwezigheid van meetbare doelstellingen in het beleidsplan; jaarlijkse evaluatie en vervolgens bijstelling van deze streefcijfers; aanwezigheid van uitstroomspecialisten; een vaste caseload; gebruik van een cliëntvolgsysteem; differentiatie in de frequentie van uitstroomgesprekken. Tabel D Kenmerken van de werkwijze van sociale diensten aanwezigheid van: < > totaal meetbare algemene 67% 66% 76% 74% 71% doelstellingen evaluatie en bijstelling 80% 71% 81% 79% 78% streefcijfers Uitstroomafdeling 0% 16% 57% 58% 32% uitstroomfunctionaris 20% 65% 29% 32% 44% vaste caseload 80% 87% 81% 63% 80% Cliëntvolgsysteem 13% 29% 48% 63% 38% naar doelgroep gedifferentieerde frequentie van uitstroomgesprekken 67% 58% 86% 74% 70% N Tabel D laat zien in welk percentage van de sociale diensten op de aangegeven wijze wordt gewerkt. Bij de kleinste diensten is er bijna vanzelfsprekend een vaste caseload, maar de vaste caseload is ook elders heel gebruikelijk. Twee derde van de grootste gemeenten gebruikt een cliëntvolgsysteem; hoe kleiner gemeenten zijn, des te kleiner is ook de kans dat een cliëntvolgsysteem in gebruik is. Behalve bij de kleinste gemeenten is een vorm van specialisme op uitstroombevordering vrijwel algemeen. Bij middelgrote gemeenten neemt dat meestal de vorm aan van één of meer gespecialiseerde medewerkers. Bij grote gemeenten zijn gespecialiseerde afdelingen in de meerderheid. Benchmark sociale diensten 51

59 De overige kenmerken, het hanteren en evalueren van doelstellingen en streefcijfers en het differentiëren van de frequentie van uitstroomgesprekken naar doelgroep, komen bij minstens twee derde van de gemeenten in elke grootteklasse voor. De genoemde karakteristieken maken geen van alle een noemenswaardig verschil voor de doeltreffendheid. Dat geldt ook voor de aanwezigheid van meetbare doelstellingen in het beleidsplan, met als uitzondering daarop dat (het volstaan met) algemene streefcijfers die niet zijn verbijzonderd naar doelgroepen, samengaan met een geringere bestandsterugloop en een bescheiden negatief effect op de uitstroom van langdurig werklozen 19. Uitzondering is verder dat van het beschikbare uitstroombudget meer wordt besteed als een cliëntvolgsysteem aanwezig is, en minder als er bij de sociale dienst uitstroomspecialisten in dienst zijn (mogelijk omdat dan meer trajecten van eigen makelij worden ingezet, zodat minder behoeft te worden ingekocht) De correlaties zijn respectievelijk -.24 en Deze laatste uitkomst is zo laag, dat het negatieve verband volstrekt toevallig kan zijn. 20 De correlaties zijn respectievelijk.36 en Gemeenten met nihil-opgaven voor de inkoop zijn daarbij buiten beschouwing gebleven. Benchmark sociale diensten 52