Verplaatsing & vergunning

Transcriptie

1 Verplaatsing & vergunning

2 Verplaatsing & vergunning 2 Inleiding Met het oog op een duurzame ontwikkeling is het gewenst om bouwmaterialen zo lang mogelijk in de keten te houden. Door hergebruik zijn er minder primaire grondstoffen nodig, wordt energiegebruik voor het produceren van nieuwe bouwproducten voorkomen en wordt de afvalberg verminderd. Een van de manieren waarop dit kan is het verplaatsen van bouwwerken. Dit kan in zijn geheel, in delen of door demontage en hermontage elders. Met het stimuleren van industrieel, flexibel en demontabel (IFD) bouwen heeft de overheid willen bijdragen aan een gebouwenvoorraad die langer inzetbaar is, en desnoods op verschillende plaatsen. Onder invloed van milieueisen, storttarieven van bouw- en sloopafval, grotere dynamiek in gebouwgebruik en meer aandacht voor tijdelijke invulling van (rest)locaties zal dit vaker kunnen voorkomen. Een gemeenschappelijk vraagstuk hierin is met welke regelgeving initiatiefnemers van dergelijke verplaatsingen dan te maken hebben. Uit praktijkmeldingen blijkt dat de (bouw)regelgeving bij verplaatsen en hergebruiken van gehele gebouwen niet altijd goed wordt begrepen. Technisch is het goed mogelijk om een licht gebouw, zoals houtskelet gebouwen, van de fundering te lichten en elders op een nieuwe fundering op te bouwen. Wordt het daardoor een nieuw gebouw waarvoor de nieuwste eisen gelden, of is het een bestaand gebouw? Tijdelijke huisvesting zoals noodlokalen, strandpaviljoens, woningen voor seizoensarbeiders en asielzoekers hebben hier per definitie mee te maken. Maar ook permanent bedoelde gebouwen staan wel eens in de weg voor nieuwe ontwikkelingen. Voor menigeen is het onduidelijk welke bouwtechnische eisen aan de orde zijn bij het op een andere locatie (weder)opbouwen van een bestaand bouwwerk. Deze publicatie verheldert dat beeld. Hierbij kunnen de onderstaande situaties van toepassing zijn. 1. een tijdelijk bouwwerk blijft na verplaatsing een tijdelijk bouwwerk a. in zijn oorspronkelijke configuratie b. met een gewijzigde configuratie 2. een tijdelijk bouwwerk wordt na verplaatsing een permanent bouwwerk en a. behoudt zijn oorspronkelijke configuratie b. heeft een gewijzigde configuratie 3. een permanent bouwwerk blijft na verplaatsing een permanent bouwwerk a. in zijn oorspronkelijke configuratie b. met een gewijzigde configuratie 4. een permanent bouwwerk wordt na verplaatsing een tijdelijk bouwwerk en a. behoudt zijn oorspronkelijke configuratie b. heeft een gewijzigde configuratie We laten zien dat locatie en gebouw twee verschillende zaken zijn en behandelen daarna de bouwtechnische voorschriften voor de verschillende situaties.

3 Verplaatsing & vergunning 3 Een voorbeeld om mee te beginnen: Een particuliere woning moet wijken voor de aanleg van een rotonde. De woning is rond 1990 gebouwd als cataloguswoning en opgebouwd uit veel prefab onderdelen. Aan de keukentafel van de eigenaar ontstaat het idee deze woning te demonteren en voor een familielid in een andere gemeente, ca. 25 km verderop, weer in elkaar te zetten. Dat familielid had een kavel bemachtigd in een nieuwe wijk, waar duurzaamheid een centraal issue is. En wat is duurzamer dan een gehele woning, die toch moet wijken, te hergebruiken? In praktijk werkte dit niet zo eenvoudig als men gedacht had. De belemmeringen zaten echter niet in het technische deel, maar in de eisen die de gemeente aan de woning stelde. De nieuwe gemeente beschouwde het plan als een nieuwbouwwoning en verleende bouwvergunning volgens het Bouwbesluit De woning is vervolgens aangepast aan de eisen zoals plafondhoogte 2,60m, deurhoogten 2,30m, ventilatie, daglicht etc. De bewoner heeft een en ander uiterst frustrerend gevonden en vindt dat het met de mond beleden dubo-beleid hier niet in daden werd opgevolgd. Tot aan de wethouder heeft men verzocht een vrijstelling te verlenen, maar omdat er een afrekencultuur heerst wil iedereen zich indekken, en weet de ambtenaar niets beters te doen dan de regels te volgen, ook al zou hij of zij wellicht anders willen. De bewoner gaf overigens aan dat ondanks de aanpassingen, de bouwkosten concurrerend waren met nieuwbouw.

4 Verplaatsing & vergunning 4 1 Locatie en gebouw, twee verschillende zaken Een survey naar voorbeelden leverde een aantal cases op die vrijwel allemaal betrekking hebben op: een permanent bouwwerk dat op een andere locatie in zijn oorspronkelijke configuratie wordt geplaatst als een permanent bouwwerk; een tijdelijk bouwwerk dat op een andere locatie in een gewijzigde configuratie wordt geplaatst als een tijdelijk bouwwerk In die cases verklaarden geïnterviewden uiteindelijk de nieuwbouweisen van toepassing. Aan die veilige keuze vanuit het perspectief van de vergunningverlener ligt een misverstand ten grondslag. Steeds werd namelijk het feit dat de locatie nieuw is tot uitgangspunt van de beoordeling genomen. De eisen van het Bouwbesluit gelden echter onafhankelijk van de locatie waarvoor een bouwvergunning wordt aangevraagd. Om te beoordelen of een bepaald bouwwerk op een bepaalde locatie mag worden gebouwd zijn het bestemmingsplan en de welstandeisen doorslaggevend, samen met de bouwverordening. Zie voor een korte toelichting pagina 9. De eisen van het Bouwbesluit richten zich dus op het bouwwerk an sich. En dat bouwwerk op zichzelf beschouwd wijzigt in de regel niet! Het is en blijft een bestaand bouwwerk, al is de locatie nieuw. De vergunningverleners in de onderzochte cases lijken ten onrechte geen scheiding aangebracht te hebben tussen gebouw en locatie. Maar hoe zit het dan met een gebouw dat met bouwkundige wijzigingen elders opnieuw wordt opgebouwd c.q. met wijzigingen wordt verplaatst? Op het eerste gezicht wordt de situatie daarmee complexer. Toch is ook hier de sleutel tot de juiste oplossing gelegen in het wegdenken van de locatiewijziging. De vraag die dan overblijft is of de wijziging los van de locatiewijziging in de zin van de Woningwet is te beschouwen als het geheel of gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk. Hierbij bestaat de mogelijkheid ontheffing te verlenen van de nieuwbouweisen. Uiteraard moet zoals eerder aangegeven het bestemmingsplan de opbouw van het van elders afkomstige bouwwerk op de nieuwe locatie niet in de weg staan. Het is evident dat bij een functiewijziging ook het bestemmingsplan de plaatsing moet toestaan en de toetsing aan de bouwtechnische voorschriften moet plaatsvinden zoals behorend bij de nieuwe gebruiksfunctie. Aandachtspunten beschouw de wijziging van locatie los van de plaatsing en eventuele wijzigingen in en aan het gebouw; het bestemmingsplan en de welstandsnota bepalen of er op de nieuwe locatie gebouwd mag worden in de beoogde functie en omvang; de bouwtechnische toetsing hangt alleen samen met ingrepen in de bestaande configuratie en de eventuele omzetting van tijdelijk naar permanent gebruik; Naast een bouwvergunning en de instandhoudingvergunning kan men bij het plaatsen van een niet-permanent gebouw ook te maken krijgen met andere vergunningen. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan een gebruiksvergunning, een milieuvergunning, een kapvergunning, een sloopvergunning of een uitritvergunning. Het kan voor de totale planning voordelig zijn om deze andere vergunningen gelijktijdig aan te vragen c.q. te beoordelen.

5 Verplaatsing & vergunning 5 2 Bouwtechnische voorschriften per situatie In deze paragraaf vermelden we kort welke verzameling voorschriften uit het Bouwbesluit van toepassing zijn op de geschetste situaties. Onderstaande illustratie laat nogmaals zien welke situaties zich kunnen voordoen. De oranje pijlen staan voor de verplaatsing. Tijdelijk bouwwerk Tijdelijk bouwwerk oorspronkelijke configuratie nieuwe configuratie Permanent bouwwerk Permanent bouwwerk oorspronkelijke configuratie nieuwe configuratie Welke bouwtechnische eisen zijn van kracht? Welke consequenties heeft dit voor het bouwwerk? Deze beschouwing gaat in op het verplaatsen van gehele bouwwerken. Het maakt dan in feite niet uit of het bestaande bouwwerk in zijn geheel wordt verplaatst of in delen wordt gedemonteerd en op de plaats weer wordt geassembleerd. Het verschil zit in het feit of het gebouw zijn oorspronkelijke configuratie behoudt, bouwtechnische veranderingen ondergaat of een wijziging van gebruiksduur en -functie kent. 2.1 Tijdelijke bouwwerken Er is voortdurend behoefte aan tijdelijke huisvesting; een zorgcentrum dat gerenoveerd wordt moet zijn bewoners tijdelijk elders onderbrengen, een school heeft meer lokalen nodig door sterke aanwas van leerlingen of in afwachting van een nieuw winkelcentrum is er tijdelijke winkelruimte nodig. De aanwezigheid van tijdelijke gebouwen is daarmee eigenlijk een permanent gegeven in onze gebouwde omgeving. Die tijdelijke bouwwerken kunnen echter niet zomaar worden neergezet. Het oprichten van een tijdelijk bouwwerk is namelijk bouwen in de zin van de Woningwet. Evenals voor een permanent gebouw is hiervoor een bouwvergunning nodig. Vast staat wel dat het tijdelijke gebouw na verloop van tijd weer zal worden weggenomen en zo mogelijk elders opnieuw gebruikt kan worden. Bij unitbouw neemt de leverancier meestal de units apart terug en gebruikt ze opnieuw in een volgend gebouw. Soms komt het echter voor dat een tijdelijk gebouw, uit units opgebouwd of niet, in dezelfde configuratie op een andere plaats wordt ingezet. Gelden er bij die nieuwe inzet dan andere bouwtechnische eisen als voorheen?

6 Verplaatsing & vergunning 6 1. Een tijdelijk bouwwerk blijft na verplaatsing een tijdelijk bouwwerk a. in zijn oorspronkelijke configuratie b. met een gewijzigde configuratie De praktijk: Dit is de meest voorkomende situatie; een kantoortje of schoollokaal wordt elders opnieuw gebruikt. Afgezien van een nieuwe vloerbedekking of een schilderbeurt wijzigt er functioneel en technisch nauwelijks iets. De samenstelling van het gebouw kan wel wijzigen. De leverancier fungeert meestal als tussenstation. De regels: Bij een verplaatsing geldt dat het gebouw moet voldoen aan de eisen die het Bouwbesluit stelt aan bestaande tijdelijk bouwwerken. Deze zijn beschreven in art Bouwbesluit, waarin staat dat een niet-permanent bouwwerk ten minste voldoet aan de voorschriften m.b.t. de staat van een bestaand bouwwerk. Bij een wijziging van de configuratie gaat het feitelijk om verbouwing van een tijdelijk gebouw waarbij een aantal technische wijzigingen worden doorgevoerd. De kwaliteiten die door vernieuwing of vervanging van onderdelen een wijziging ondergaan, moeten op zich dan aan de nieuwbouwvoorschriften voldoen. Ook hier geldt artikel 1.13 waarbij in de voorschriften is aangegeven voor welke aspecten het nieuwbouwniveau geldt. Als bijvoorbeeld een voorziening of een (vlucht)route als gevolg van de nieuwe configuratie wijzigt, moet men bij die kwaliteiten aan het nieuwbouwniveau voldoen. Volledigheidshalve wordt vermeld dat de gemeente overeenkomstig de artikelen en 1.12 van het Bouwbesluit bij het geheel of gedeeltelijk vernieuwen of veranderen van een bouwwerk ontheffing kan verlenen van bepaalde eisen tot een door hen aangegeven niveau.

7 Verplaatsing & vergunning 7 2. Een tijdelijk bouwwerk wordt na verplaatsing een permanent bouwwerk en a. behoudt zijn oorspronkelijke configuratie b. heeft een gewijzigde configuratie De praktijk: Deze situatie komt zelden voor; het tijdelijke gebouw dient dan als basis voor een nieuw, permanent gebouw. Functioneel zullen de eisen vanuit de gebruiker dan ook vaak hoger liggen waardoor aanpassingen voor de hand liggen. De regels: Het ligt voor de hand dat hier de nieuwbouweisen aan het bouwwerk worden opgelegd. Ook als een tijdelijk bouwwerk wordt omgezet naar een permanent bouwwerk (bijvoorbeeld na afloop van de instandhoudingtermijn in de bouwvergunning) dan moet dat bouwwerk voldoen aan de nieuwbouwvoorschriften. 2.2 Permanente gebouwen Permanente gebouwen moeten soms wijken voor de aanleg van een weg of een spoorlijn. Meestal betekent dat dat het bouwwerk wordt gesloopt, maar soms wordt een woning of een compleet woonblok een stukje opgeschoven. Soms ook wordt het gebouw verplaatst naar een heel andere locatie. Het voorbeeld in de inleiding is er zo één. Een ander fenomeen is het gebruiken van een tijdelijk beschikbare locatie om daar snel een bijzondere nood te lenigen. Voor studenten of starters is de nood op de woningmarkt soms zo hoog dat een gemeente tijdelijk een strook grond beschikbaar stelt en daarna verder zoekt naar een geschikte permanente locatie. Het is dan de bedoeling om het woongebouw later in zijn geheel over te zetten. Maar hoe wordt die overzetting dan nu alvast regeltechnisch voorbereid?

8 Verplaatsing & vergunning 8 1. Een permanent bouwwerk blijft na verplaatsing een permanent bouwwerk in zijn oorspronkelijke configuratie De praktijk: Het voorbeeld in de inleiding van deze publicatie valt onder de beschrijving in deze situatie. De opdrachtgever daarvan had zelf een voorbeeld elders in het land gezien waarvan hij wist dat daar een soortgelijke woning verplaatst was. Ook in die situatie is een bouwvergunning verstrekt als ware het nieuwbouw. De betrokken ambtenaar zou nu naar eigen zeggen opnieuw dezelfde procedure volgen, dat wil zeggen vasthouden aan nieuwbouweisen en waar dat onredelijk lijkt, zoals bij gebruikseisen voor vrije hoogten bij deuren en plafonds, vrijstelling verlenen volgens art Bouwbesluit. Hierbij wordt dan teruggevallen op het niveau van bestaande bouw. Dat artikel is volgens hem goed toepasbaar. In verschillende steden zijn of worden woningcomplexen gebouwd voor starters of studenten. De gemeente stelt dan voor maximaal 5 jaar een locatie beschikbaar, waarna het complex dient te verhuizen naar een definitieve plek. Zowel gemeente als opdrachtgevers denken te zijner tijd aan nieuwbouweisen te gaan toetsen, resp. te moeten voldoen. Vooraf heeft men wel overlegd over hoe om te gaan met het hergebruik maar kon daarover geen harde afspraken maken. Het risico van aanpassingen ligt daarmee bij de opdrachtgevers van de bouw. De regels: Indien een permanent bouwwerk een permanent bouwwerk in zijn oorspronkelijke configuratie blijft met een gelijkblijvende gebruiksfunctie, zal de nieuwe situatie beschouwd moeten worden als bestaande bouw. Feitelijk is er geen nieuwe toetsing aan de voorschriften uit het Bouwbesluit nodig omdat het gebouw op de vorige locatie ook voldeed. 2. Een permanent bouwwerk blijft na verplaatsing een permanent bouwwerk maar heeft een bijgestelde configuratie De praktijk: Deze situatie lijkt sterk op verplaatsing van een tijdelijk gebouw waarbij een aantal technische wijzigingen worden doorgevoerd; vaak zal het moment van verplaatsen aangegrepen worden om enige wijzigingen aan te brengen bijvoorbeeld in de ontsluiting op de nieuwe locatie. Dit zal veelal een uitbreiding aan het bestaande pand zijn. De regels: De regels zijn gelijk aan het verplaatsing van een tijdelijk gebouw waarbij een aantal technische wijzigingen worden doorgevoerd. Die delen of voorzieningen die een technische wijziging of vervanging ondergaan, moeten voldoen aan de eisen voor te bouwen gebouwen: de nieuwbouweisen. Hierbij heeft de gemeente de bevoegdheid tot het verlenen van ontheffing. 3. Een permanent bouwwerk wordt na verplaatsing een tijdelijk bouwwerk in zijn oorspronkelijke of in een gewijzigde configuratie De praktijk: Een soort sterfhuisconstructie. Het tweede leven van het pand is te zien als een laatste gebruik voordat het pand echt is afgeschreven. Het is de vraag of de verplaatsing kostentechnisch nog de moeite zal zijn. De regels: Dit geval kan beschouwd worden als een bestaand bouwwerk, aan welke eisen het tijdelijk gebouw ten minste moet blijven voldoen. Extra aandacht is wel nodig voor wat betreft veiligheid, omdat op dit punt wel aan de eisen voor een nieuw tijdelijk gebouw voldaan moet worden.

9 Verplaatsing & vergunning Verandering van functie In de voorgaande beschouwing van de wijzigingen is ervan uitgegaan dat de functie niet wijzigt, een woongebouw blijft een woongebouw, een schoollokaal een schoollokaal. Bij een verandering van gebruiksfunctie verloopt de toetsing aan de bouwtechnische eisen in twee stappen: 1. Eerst vindt toetsing plaats aan de eisen voor de nieuwe gebruiksfunctie op basis van het Bouwbesluit bestaande bouw; 2. Vervolgens moeten alle door te voeren wijzigingen aan het pand worden getoetst en gaan voldoen aan de nieuwbouweisen behorend bij de nieuwe gebruiksfunctie. In geval van ingrijpende bouwkundige aanpassingen zal dat in de regel een bouwvergunning vergen. Daarbij heeft de gemeente de mogelijkheid om ontheffing te verlenen van de nieuwbouweisen, tot het in het Bouwbesluit 2003 aangegeven ontheffingsniveau. Relevante onderwerpen Bestemmingsplan Regels voor de ruimtelijke ordening legt de gemeente vast in een bestemmingsplan. Daarin staat precies welke bestemming de grond heeft. Als een bouwwerk niet past binnen het bestemmingsplan, kan daar door de gemeente een tijdelijke ontheffing voor worden verleend. Art. 45 van de Woningwet, in combinatie met art van de Wro biedt daartoe de mogelijkheid. De aanvraag om bouwvergunning wordt dan aangehouden tot een beslissing is genomen op de vrijstellingsprocedure. De termijn kan ten hoogste vijf jaren belopen. Het gaat hier om termijnen van orde waarbij een overschrijding van de beslistermijn niet leidt tot een positief of negatief besluit van rechtswege. Welstand Permanente bouwwerken worden in het kader van de bouwvergunningprocedure getoetst aan welstand (uiterlijk van het bouwwerk). Sinds 2003 is deze welstandstoets voor niet-permanente bouwwerken afgeschaft. Dit in verband met de relatief korte termijn dat het bouwwerk op een bepaalde plaats blijft staan. Tijdelijke bouwwerken worden dus niet op welstand beoordeeld. Wanneer een tijdelijk bouwwerk een meer permanent karakter krijgt (bij verlenging van de instandhoudingtermijn of zelfs het permanent in gebruik nemen van het bouwwerk), dan zal het bouwwerk vanaf dat moment echter wel aan welstandstoezicht kunnen worden onderworpen. Bouwverordening Krachtens de Woningwet behoort ook een toets aan de gemeentelijke bouwverordening tot de procedure voor het verlenen van de bouwvergunning. In deze verordening worden onder meer stedenbouwkundige voorschriften, voorschriften voor brandveiligheidinstallaties en voorschriften voor het tegengaan van bouwen op verontreinigde grond opgenomen. Dit geldt tevens voor uitvoeringsvoorschriften en voorschriften voor het slopen. Als is niet voldaan aan deze gemeentelijke voorschriften, kan de bouwvergunning niet worden verleend. Instandhoudingstermijn De termijn waarop een tijdelijk bouwwerk in stand mag blijven varieert: Voor noodwoningen (woonkeet) geldt een maximale instandhoudingstermijn van 5 jaar (art. 45 Woningwet). Voor de utiliteitsbouw wordt de instandhoudingstermijn: of vastgelegd overeenkomstig wat er in het bestemmingsplan over de duur van de voorlopige bestemming is bepaald, of de termijn waarvoor de ontheffing van het bestemmingsplan op grond van art Wro is vastgelegd (maximaal 5 jaar). Na het verstrijken van de vergunde instandhoudingstermijn is er een mogelijkheid om een vergunning aan te vragen om als permanent bouwwerk te gaan gelden, passend binnen het bestemmingsplan.

10 Verplaatsing & vergunning 10 Deze publicatie kwam tot stand op verzoek en met hulp van het Ministerie van VROM/WWI. Het instituut voor Bouwrecht (IBR) heeft juridische adviezen verstrekt. Verder is gesproken met een aantal gemeenten en particulieren.voor prakttijkervaringen en/of beeldmateriaal is dank verschuldigd aan Bresser funderings- en vijzeltechnieken ('s-gravendeel), Burggraaff Bouw (Leeuwarden), Aad van Leeuwen (foto pag.7) en project Tussenplantage uitgave van SEV Realisatie in het kader van het demonstratieprogramma Industrieel Flexibel en Demontabel Bouwen. Voor meer informatie zie Hoewel grote zorgvuldigheid is betracht bij het samenstellen van deze publicatie, aanvaarden SEV Realisatie en de betrokkenen geen aansprakelijkheid uit welke hoofde dan ook voor het gebruik van de in deze publicatie vermelde gegevens.