Nieuwsbrief Overheid. Op het verkeerde been gezet? Onbevoegde toezeggingen

Transcriptie

1 mei 2013 Nieuwsbrief Overheid Op het verkeerde been gezet? Door J.(Jan) J. Jacobse 1 In de schadepraktijk komen we grofweg drie soorten problemen tegen in het verkeer tussen de burger en de overheid: 1 onbevoegde toezeggingen; 2 verkeerde inlichtingen; 3 afgebroken onderhandelingen. De problematiek van de vernietigde besluiten laat ik hier onbesproken. Dat zou een apart artikel vergen, zeker gelet op de recente Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. 2 Dit artikel biedt op deze drie gebieden handvatten zodat u in staat bent uw eigen casus te beoordelen en al te grote ongelukken te voorkomen. Onbevoegde toezeggingen Nieuwsbrief Overheid van september 2010 publiceerde al over dit onderwerp. Dit naar aanleiding van het bekende Vitesse-arrest. 3 Ik geef hier een beknopte update. Het hof oordeelde toen hard over de provincie. Het hof vond dat de provincie Vitesse op het verkeerde been heeft gezet. Gedeputeerde Staten hadden zich in de onderhandelingen zodanig gedragen dat Vitesse ertoe was bewogen om zeer aanzienlijke financiële verplichtingen aan te gaan. De gedragingen van Gedeputeerde Staten worden de provincie toegerekend. 4 1 Mr. J. (Jan) J. Jacobse is als (overheids-)advocaat gespecialiseerd op het terrein van overheidsaansprakelijkheid en het bouwrecht en werkzaam bij Adriaanse van der Weel advocaten te Rotterdam en Middelburg ( 2 Treedt op 1 juli 2013 in werking (Staatsblad 2013, 162). 3 HR 25 juni 2010, LJN: BL5420; NJ 2010, 371; AB 2010, Zie de samenvatting door de Hoge Raad van het arrest van het hof in onderdeel 4.3 van het arrest. 1 van 5

2 De Hoge Raad kan zich vinden in het oordeel van het hof. Daarbij hecht men belang aan de bijzondere omstandigheden van dit geval die meebrachten dat Vitesse c.s. erop mochten vertrouwen dat de gedeputeerden - die geen voorbehoud omtrent hun bevoegdheid hadden gemaakt, noch hadden gewaarschuwd dat de Provincie slechts een inspanningsverplichting op zich nam - intern maatregelen hadden genomen om een voor de Provincie bindende regeling te kunnen treffen teneinde te voorkomen dat Vitesse c.s. bij het opvolgen van hun instructies aanzienlijke schade zouden lijden, bestaande uit - in dat geval: tevergeefs - gemaakte kosten en aangegane verplichtingen (zie onderdeel 4.6.1). Het Vitesse-arrest leert dat met name bestuurders, van wie handelen in het maatschappelijk verkeer al snel moet worden toegerekend aan de overheid zelf, in onderhandelingen goed op hun tellen moeten passen. Bestuurders dienen zich te realiseren dat als zij krachtig wensen op te treden en dat als zodanig ook uitdragen, er geen weg meer terug kan zijn. De burger mag daar dan eenvoudigweg op vertrouwen en, als het allemaal genuanceerder blijkt te liggen dan bestuurders naar voren brachten, is de burger op het verkeerde been gezet. Dan heeft de overheid onrechtmatig gehandeld en dat vertaalt zich in een schadevergoedingsplicht. Met name uit de lagere jurisprudentie wordt duidelijk dat een overheidsorgaan ook weer niet zomaar gebonden is. Het moet wel gaan om een concrete toezegging. 5 Dat het oppassen geblazen blijft, blijkt echter uit een uitspraak van de rechtbank Almelo. 6 Het ging om het handelen van een onbevoegde ambtenaar bij een grondtransactie. Ondanks de onbevoegdheid van de ambtenaar was de gemeente toch gebonden aan zijn toezegging. De omstandigheden van het geval werden zo bijzonder geacht dat ook het handelen van de ambtenaar moest worden beschouwd als het handelen van de gemeente zelf. Alle contacten over de grondtransactie waren via de ambtenaar gelopen en er was geen enkel voorbehoud gemaakt. Dan mag de burger dus vertrouwen op hetgeen de ambtenaar heeft gezegd. Eigenlijk is het ook vrij simpel: als iedereen, bestuurders en ambtenaren, zich houdt bij de leest en zich dus rekenschap geeft van de bevoegdheidsverdeling, gebeuren er geen ongelukken. Dat wordt nog eens duidelijk uit een uitspraak van de rechtbank Zwolle 7 : de genormeerde, democratische besluitvorming gericht op (ook) het verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling is van zodanig belang, dat niet te gauw mag worden aangenomen dat de gemeente is gebonden aan rechtshandelingen die niet langs de democratische route tot stand zijn gekomen. Slechts als er sprake is van bijzondere omstandigheden of de burger op het verkeerde been is gezet, is er een probleem. Verkeerde inlichtingen Ook hier gaat het om de vraag of de burger op het verkeerde been is gezet. Deze maatstaf hanteert de Hoge Raad letterlijk in het recente arrest van de ((voormalige) Gemeente Rosmalen/Van Zoggel). 9 De kwestie gaat over door een ondernemer gevraagde inlichtingen over de gebruiksmogelijkheden van een perceel grond. 5 Rb. Maastricht 19 januari 2011, LJN: BP Rb. Almelo 29 maart 2011, LJN: BP9912; NJF 2011, Rb. Zwolle 2 mei 2012, LJN: BX8228; NJF 2012, Vergelijk ook HR 23 december 2011, LJN: BT7487; NJ 2012, 34 (Erven X/Sint Eustatius). 9 HR 25 mei 2012, LJN: BW0219; NJ 2012, van 5

3 Hij vroeg de gemeente hem toestemming te verlenen voor ingebruikname van een bedrijfsruimte als fitnessruimte (op korte termijn), en maakte duidelijk op de lange termijn invulling met detailhandel te wensen. Het hoofd van de afdeling Bouwen van de gemeente gaf als schriftelijke reactie dat een fitnesscentrum zondermeer mogelijk was, maar dat hij thans niet kon voldoen aan het verzoek voor de langere termijn om te komen tot gehele of gedeeltelijke invulling met detailhandel. Naar later bleek was detailhandel altijd al wel mogelijk geweest en betreffende ondernemer vorderde het verschil in huuropbrengst. De aan de orde zijnde rechtsvraag wordt door de Hoge Raad als volgt gewogen in r.o : Het gaat in deze zaak om de vraag of een gemeente onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft gegeven aan een belanghebbende, naar aanleiding van een door deze gedaan verzoek, over de mogelijkheden die haar regelgeving - in dit geval een bestemmingsplan - die belanghebbende biedt en of die gemeente om die reden onrechtmatig heeft gehandeld jegens de belanghebbende. Het antwoord op die vraag hangt af van de omstandigheden van het geval, waaronder in de eerste plaats de inhoud van het gedane verzoek en hetgeen de gemeente daaromtrent heeft moeten begrijpen, en de aard en inhoud van de door de gemeente in antwoord daarop gegeven inlichtingen en hetgeen de belanghebbende daaromtrent heeft moeten begrijpen. Eerst indien de belanghebbende in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs erop heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven, kan plaats zijn voor het oordeel dat het verstrekken van die inlichtingen, indien deze onjuist of onvolledig zijn, onrechtmatig is jegens de belanghebbende en dat de gemeente deswege jegens de belanghebbende aansprakelijk is doordat deze door die onjuiste of onvolledige inlichtingen, kort gezegd, op het verkeerde been is gezet. Op basis van het hiervoor besproken criterium komt het heel nauw. Dat blijkt ook wel uit de uitkomst voor genoemde ondernemer. Voor hem loopt het niet goed af, omdat hij kort gezegd niet de vraag had gesteld naar de huidige mogelijkheden om het perceel voor detailhandel te gebruiken. Zijn vraag was gericht op de toekomst. De conclusie dat het perceel op dat moment niet geschikt was voor detailhandel komt voor eigen rekening. Het loont in het kader van het verweer van een gemeente c.q. het beoordelen van een positie dus de moeite om heel precies te bezien welke informatie gevraagd is en welke informatie exact is gegeven. Verder blijkt uit de lagere jurisprudentie dat het ook lucratief kan zijn om stil te staan bij de eigen verantwoordelijkheid van de burger. 10 Van een professionele ondernemer mag het nodige aan kennis over procedures worden verwacht. Zo is het evident dat degene die informatie ontvangt, zich rekenschap dient te geven van de omstandigheden van het geval en zich ook moet afvragen of hij los van de context mag afgaan op (delen van) ontvangen informatie. 11 Ook feitelijk verweer gericht op de vraag of de gegeven informatie wel juist is geïnterpreteerd 12 en op de specifieke feitelijke context, is relevant. 13 En ook hier wordt in de rechtspraak terecht belang gehecht aan de democratische ordening binnen de overheid. Een burger moet snappen dat een ambtenaar niet zomaar een 10 Zie ook HR 14 december 2007, LJN: BB7198 (Van Sleeuwen/Veghel). 11 Vergelijk Gerechtshof Amsterdam 1 februari 2011, LJN: BR1685 (in het bijzonder r.o. 3.6). 12 Rb. Arnhem 20 juni 2012, LJN: BX Rb. s-gravenhage 8 augustus 2012, LJN: BX643; NJF 2012, van 5

4 vergunning kan toezeggen. Immers zou daarmee volledig worden miskend dat het college van burgemeester en wethouders het orgaan is dat hierover uiteindelijk in alle vrijheid beslist. 14 Zoals ook volgt uit een recent arrest van het hof Amsterdam 15 kan het leerstuk van de verkeerde inlichtingen niet los worden gezien van het leerstuk van de formele rechtskracht. De eerste vraag die moet worden gesteld is of de betreffende inlichtingen niet worden gedekt door (de formele rechtskracht van) enig besluit. Het is immers constante jurisprudentie dat een overheidsorgaan slechts aansprakelijk kan zijn op grond van onjuiste of onvolledige inlichtingen die aan een burger zijn gegeven. Als de inlichtingen zozeer samenhangen met een besluit dat ze ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter dragen, worden die inlichtingen in beginsel gedekt door de formele rechtskracht van een besluit. 16 De vraag of de inlichtingen zijn gedekt door de formele rechtskracht van een besluit blijft ook onder de Wet nadeelcompensatie van belang. Afgebroken onderhandelingen Dat de burger in onderhandelingen de overheid soms terecht ervaart als een veelkoppig monster, blijkt wel weer uit een recent arrest over de gemeente Almere. 17 Een bekende Almeerse supermarktondernemer bereikt een onderhandelingsresultaat met ambtenaren die voor de gemeente onderhandelen. Dit onder de opschortende voorwaarde van instemming door het college. Dat is keurig netjes zou je zeggen en laat niets aan duidelijkheid te wensen over. Echter, het college zegt geen ja of nee tegen het onderhandelingsresultaat, maar stelt nadere voorwaarden. In deze kwestie kwam het tot een gebod om door te onderhandelen, omdat er sprake was van een terecht vertrouwen bij de ondernemer dat het onderhandelingsresultaat als zodanig zou worden voorgelegd. De ondernemer hoefde geen rekening te houden met de mogelijkheid dat er nadere voorwaarden werden gesteld. De vraag of er sprake is van een totstandkomingsvertrouwen is vooral een feitelijke aangelegenheid. 18 De vraag of er binding is ontstaan, zodanig dat er moet worden dooronderhandeld dan wel dat er onderhandelingsresultaat ligt waar de overheid niet meer vanaf kan, dient mede te worden benaderd conform het bepaalde in artikel 3:61 BW en 6:23 BW. Uit de algemene verbintenissen rechtelijke jurisprudentie 19 komt in dat verband naar voren dat het daarbij ook gaat om het gedrag van de pseudovolmachtgever. Mocht de burger gelet op het gedrag van de overheid zelf menen dat het met de volmacht wel goed zat? Dat betekent dat het relevant is hoe het vertegenwoordigend orgaan zich gedraagt. Is de indruk gevestigd dat degene die de onderhandelingen voert is gedekt qua onderhandelingsresultaat, dan kan niet met succes de onbevoegdheid worden ingeroepen. Bij de beoordeling van een casus komt het dus neer op interpretatie van het gedrag van de onderhandelaar én dat van de achterban. Het oude arrest Felix/Aruba 20 leerde ons al dat de schijn van onderhandelingsbevoegdheid eerder aangenomen wordt 14 Rb. Dordrecht 30 april 2011, LJN: BQ1331; JA 2011, 85 (hoger beroep aangetekend). 15 Gerechtshof Amsterdam 18 december 2012, LJN: BY HR 9 september 2005, LJN: AT7774; NJ 2006, HR 1 juni 2012, LJN: BV1748; NJ 2012, Vergelijk Rb. Utrecht 12 september 2012, LJN: BX8478; NJF 2012, Vergelijk HR 19 februari 2010, LJN: BK7671; NJ 2010, 115 (ING/Bera) en HR 12 oktober 2012, LJN: BW9243; NJ 2012, 686 (Varde/Harbes). 20 HR 27 november 1992, NJ 1993, van 5

5 naarmate de rechtspersonen diffuser worden. Dat is dus oppassen geblazen voor een veelkoppig monster. De feitelijke beoordeling van het gehele verloop van de onderhandelingen kan wel degelijk leiden tot de conclusie dat de onderhandelingen ten onrechte zijn afgebroken. 21 Slot Overheid let op uw zaak! Als iedereen zich rekenschap geeft van zijn positie en doet wat van hem of haar wordt verwacht, worden burgers niet op het verkeerde been gezet. Dan wordt de overheid ook niet gehouden aan een ongewenst onderhandelingsresultaat. Met deze open deur leid ik tot slot van dit artikel een aantal handvatten in: - Neem de eigen verantwoordelijkheid van de burger serieus. - Laat procedurele informatie altijd gepaard gaan met de mededeling dat het college/de raad uiteindelijk beslist. - Neem de functie van een functionaris serieus; hoe hoger of specialistischer de functionaris, hoe eerder de burger gerechtvaardigd vertrouwt op zijn bevoegdheid, op door hem of haar gegeven inlichtingen. - Neem de omstandigheden van het geval serieus; wie heeft het initiatief genomen tot het contact en hoe verlopen de contacten? - Neem voorbehouden serieus; handel strikt volgens hetgeen als voorbehoud is benoemd. - Wees beducht voor al te stellige mededelingen en krachtig optredende bestuurders in onderhandelingen. - Trek een casus niet alleen na op het gedrag van de onderhandelaar, maar ook op het gedrag van de achterban. Deze nieuwsbrief is opgesteld in opdracht van en onder verantwoordelijkheid van de afdeling Special Claims AV-BTV / ACO / Centraal Beheer Achmea Gerechtshof Amsterdam 23 april 2013, LJN: BZ van 5