Politiefunctie, politieorganisatie en politiebestel: ruimte voor ontwikkeling

Transcriptie

1 Politiefunctie, politieorganisatie en politiebestel: ruimte voor ontwikkeling Hoe kijkt de politieprofessie aan tegen de inbedding van de politie in de samenleving? Welke gevolgen heeft dit voor de organisatie van de politiefunctie? Deze vragen wil de politie beantwoorden als bijdrage aan de huidige discussie over het politiebestel. 1. Politie in ontwikkeling: professionalisering binnen de grenzen van het bestel Essentieel voor de politie is de mate waarin zij erin slaagt vertrouwen voor haar optreden te verkrijgen en te behouden en effectief te zijn in de taakuitvoering. Daarom moet de politie maatschappelijk en bestuurlijk geïntegreerd zijn, fijnmazig werken, onderdeel vormen van het lokale veiligheidsbeleid en tegelijk flexibel en met het benutten van de voordelen van schaalvergroting. Dit waren de politieke doelen die de politieministers en de Tweede Kamer in 1993 voor ogen hadden, toen de 25 regionale politiekorpsen en het KLPD de opdracht kregen zichzelf op te bouwen op de fundamenten van rijksen gemeentepolitie. Die opdracht is vervuld. De afgelopen jaren is Nederland veiliger geworden. De kans om slachtoffer van een misdrijf te worden is gedaald. Het gevoel van veiligheid stijgt, evenals het ophelderingspercentage. De tevredenheid over het laatste politiecontact neemt toe. Er is nog steeds een grote mate van vertrouwen in de politie. Resultaten die het gevolg zijn van het feit dat de korpsen zich in de afgelopen tien jaar organisatorisch en professioneel sterk hebben ontwikkeld. In de jaren 80 en 90 werd community policing ontwikkeld. Eind jaren 90 kreeg versterkte normhandhaving in aanvulling op community policing nadrukkelijker aandacht (dadergericht werken, aanpak veelplegers, Streetwise). Veel is geïnvesteerd in leiderschap, werkprocessen, organisatie, onderwijs en kennisontwikkeling, informatiehuishouding, in mensen en middelen. Investeringen die kritisch zijn gevolgd door een kwaliteitssysteem (INK-model) met audits en visitaties met een aantoonbare verbetering van organisatie en werkprocessen als gevolg. Hierin is de politie voorloper binnen de overheid. Er is een samenhangend stelsel van politieonderwijs geïmplementeerd met duale, competentie gerichte opleidingen, waarvoor in 2001 de Nationale Innovatieprijs is toegekend. Dit heeft geleid tot een politie die ondernemend is en zelf verantwoordelijkheid neemt, die verantwoording aflegt, en die alert en zowel preventief als repressief inspeelt op problemen. Door de resultaatgerichtheid in de korpsen zelf is er meer zicht ontstaan op de achtergronden en omstandigheden van onveiligheid en is het mogelijk dat de politie met professionele strategieën bijdraagt aan veiligheid. Kortom, de politie is in beweging, maar die beweging is zeker niet ten einde. De veranderende samenleving blijft hoge eisen stellen aan de politie. Dat vraagt om ruimte voor het doorontwikkelen van concepten op tal van gebieden, zoals leiderschap, informatiegestuurde opsporing, resultaatgerichtheid, kennisdeling en toepassing van technologie. Wij zien dan ook geen reden om de lopende evaluatie van het bestel synoniem te laten zijn met het bestel moet worden gewijzigd. Daarom ook vinden wij de lijn die is ingezet met het wetsvoorstel Wijziging van de Politiewet 1993 in verband met het versterken van de bevoegdheden op rijksniveau ten aanzien van de politie en de aanpassing van bevoegdheden op regionaal niveau (Tweede Kamer, ) een contraproductieve weg. Het voorstel plaatst partijen in een wezenlijk andere positie ten opzichte van elkaar met alle gevolgen van dien. Doorontwikkeling op basis van de uitgangspunten die hierna worden genoemd achten wij kansrijker dan grote ingrepen in structuur of bestel, die onvermijdelijk leiden tot energieverlies en hoge veranderkosten. In die zin hopen wij dat de thans lopende evaluatie van het politiebestel zal bijdragen aan het vergroten van dit inzicht en aan het verder verbeteren van de randvoorwaarden die doorontwikkeling mogelijk maken. 2. Bezield om Nederland nog veiliger te maken in een veranderende samenleving! De samenleving is in de jaren 90 sterk veranderd. Open grenzen leiden tot anonimisering en mobiliteit en daardoor tot veranderende criminaliteitspatronen. Voor de politie betekent dit dat zij steeds meer wordt geconfronteerd met veiligheidsvraagstukken die het lokale en regionale niveau overstijgen. Tegelijk neemt het gevoel van onzekerheid 1/5

2 in de samenleving toe: naast meer druk op een kleinschalig herkenbare politie vragen georganiseerde misdaad en terrorisme grensoverschrijdende samenwerking, in het bijzonder in EUverband. Problemen manifesteren zich van wijk tot wereld en ieder niveau vereist een specifieke aanpak. Tussen alle niveaus bestaat samenhang. Criminaliteit woont ergens, en ook de eerste tekenen van het gevaar van terrorisme kunnen in de woon- en leefomgeving worden gesignaleerd. Om de zekerheid te bieden die nog steeds essentieel is, blijft een maatschappelijk nabije en herkenbare politie noodzakelijk. En op hetzelfde moment is het belangrijk om op een steeds hogere schaal verbanden te leggen en samenhang in aanpak te bevorderen. Dit stelt hoge eisen aan de politie wat betreft de nationale en internationale informatiehuishouding, coördinatie en samenwerking. Zie het Haags Programma van de EU. Ook is de noodzaak om publiek verantwoording af te leggen, toegenomen. De politie moet, evenals andere overheidsorganisaties, laten zien wat zij waard is, wat er is gedaan met het belastinggeld en welke resultaten daarmee behaald zijn. Hoewel er in Nederland in vergelijking tot andere Europese landen relatief minder politiemedewerkers zijn, weerklinkt de roep om meer resultaat voor elke geïnvesteerde euro steeds luider. Ten slotte wordt steeds duidelijker dat in onze netwerksamenleving echte resultaten worden geboekt door betekenisvolle samenwerking met soms snel wisselende partijen. Dat voor effectieve criminaliteitsbestrijding ketensamenwerking onontbeerlijk is. De succesvolle aanpak van veelplegers en harde-kernjongeren van de laatste jaren is daar een bewijs van. Dat betekent dat een organisatie die ontwikkelt, niet alleen naar zichzelf moet kijken, maar met ten minste één oog naar haar omgeving. Optimalisatie van ketens is effectiever dan optimalisatie van een afzonderlijke schakel daarbinnen. Begin jaren 90 was de opdracht aan korpsen om zichzelf te organiseren. Die opdracht is vervuld. Tegelijk is er, achteraf bekeken, onvoldoende aandacht geweest voor de ontwikkeling van de Nederlandse politie als geheel. Daardoor ontstonden er knelpunten op de bovenregionale schaal op het gebied van bijvoorbeeld opsporing, informatie-uitwisseling en bedrijfsarchitectuur. In toenemende mate ontwikkelt zich een eenheid in identiteit en in aanpak van bovenregionale problemen. En worden de verschillen in bijvoorbeeld personeelsbeleid en logistiek steeds kleiner. Enerzijds is het ontstaan van deze verschillen begrijpelijk omdat het vormen van eenheid geen opdracht was bij de bouw van de korpsen. Anderzijds hebben mede onder druk van de omgeving de knelpunten in een aantal opzichten inmiddels geleid tot aanpassing en vernieuwing en bestaat een breed gedeeld besef dat samenwerking en standaardisatie de effectiviteit en efficiency kunnen vergroten. Zo hebben de ministers de wettelijke bevoegdheid gekregen en toegepast tot het vaststellen van landelijke beleidsthema's die bindend zijn voor de korpsen. Er zijn bovenregionale recherche-, fraudeen milieuteams gerealiseerd. De Nationale recherche is opgericht en de afhandeling van rechtshulpverzoeken is geconcentreerd. De informatiecoördinatie door het KLPD wordt versterkt. Grootschalige problemen als het EK 2000 en de invoering van de euro zijn landelijk aangepakt. Er wordt hard gewerkt aan het realiseren van een gemeenschappelijke bedrijfsarchitectuur, informatiehuishouding en shared services. Daartoe zijn bovenregionale voorzieningen met een structureel karakter (Nederlands Politie Instituut, Concern Informatiemanagement Politie) of met een projectmatig karakter (Aanpak bedrijfsvoering recherche-informatiehuishouding en opleiding, Taakorganisatie vreemdelingen, Nederlands Centrum voor Internationale Politiesamenwerking) gecreëerd. Tussen ministers en korpsen zijn resultaatafspraken gemaakt. Politieprestaties worden steeds beter inzichtelijk en onderling vergelijkbaar en er is prestatiefinanciering ingevoerd. Ontwikkelingen die plaatsvinden binnen de grenzen van het huidige bestel. Dat toont de kracht van het bestel: organisch meegroeien in veranderende omstandigheden. En tegelijk bestaat het inzicht dat het nog beter kan en beter moet. Omdat veiligheid en politie ons aan het hart gaan. Want wij willen Nederland veiliger maken met een politie die in staat is om op de ingeslagen weg door te gaan. 3. Een bestuurlijk geïntegreerde politiezorg op lokaal en nationaal niveau Voor de politie is onbetwist dat effectieve politiezorg bestuurlijk geïntegreerde politiezorg is. Wij onderschrijven daarin de doelstellingen uit het kabinetsplan 'Naar een veiliger samenleving'. Dat vraagt om actieve burgers en bedrijven: mensen moeten op hun eigen spullen passen. Maar ook om actieve, slimme en samenwerkingsgerichte overheden. Want het verminderen van onveiligheid, criminaliteit en 2/5

3 overlast vereist een combinatie van preventie en repressie, van toezicht, opsporen en tegenhouden. Preventie, toezicht en tegenhouden worden ingezet om de kans op criminaliteit te verkleinen. Samenhang met andere taakvelden als zorg, welzijn en ruimtelijke ordening is daarbij onontbeerlijk. Handhaving en opsporing zijn behalve randvoorwaarde voor vertrouwen in de rechtsstaat het antwoord van de overheid op gepleegde criminaliteit. Vergroten van veiligheid is dus het vinden van een optimale balans tussen preventie en repressie. Hierin is op nationaal niveau een centrale rol weggelegd voor de minister van BZK. De keus voor bestuurlijk geïntegreerde politiezorg impliceert dat zijn rol als coördinerend minister voor veiligheid op rijksniveau versterkt moet worden. Hier berust de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van landelijk integraal veiligheidsbeleid, voor de vormgeving van "tegenhouden", voor het agenderen van preventie binnen de Europese Unie. Alle beslag op politiecapaciteit van andere departementen dienen te lopen via de minister van BZK. Onder zijn leiding wordt tevens de samenhang met andere organisaties op het terrein van veiligheid als Koninklijke Marechaussee, AIVD en bijzondere opsporingsdiensten als SIOD en FIOD/ECD versterkt. De afgelopen jaren is, bijvoorbeeld in de aanpak van veelplegers, duidelijk geworden dat de effectiviteit van inspanningen van de politie vooral dan wordt vergroot wanneer er sprake is van een samenhangende aanpak met andere organisaties. Op lokaal niveau vervult de gemeente een essentiele rol in het versterken van deze samenhang. Daarom achten wij een krachtige, niet-vrijblijvende gemeentelijke regie op veiligheid noodzakelijk. Bovendien zal de eventuele introductie van de gekozen burgemeester, die hoe dan ook verantwoordelijk blijft voor de handhaving van de openbare orde en de hulpverleningstaak, ertoe leiden dat vraagstukken van veiligheid en leefbaarheid een nog prominentere plaats krijgen op de gemeentelijke agenda. 4. De organisatie en schaal van de politieregio's Geografische (gebiedsgebonden) en functionele (probleemgerichte) inzet zijn de basisvormen van politiezorg. Beide vormen dienen nauw verbonden te zijn. Op lokaal niveau is de politie georganiseerd in gebiedsgebonden eenheden. Deze teams voeren zowel de preventieve als de repressieve politietaak uit. De werkwijze is gericht op het voorkomen en beheersbaar houden van veiligheidsproblemen in de directe leefomgeving van de burger en in het ondersteunen van sociale structuren in buurten en wijken. Sleutelbegrippen daarbij zijn nabijheid, beschikbaarheid en voorspelbaarheid. Deze functie wordt uitgeoefend onder gezag van de burgemeester en/of de officier van justitie. Daarbij worden voor de uitvoering ervan landelijk vergelijkbare servicenormen voor de dienstverlening afgesproken tussen de korpsen en de minister van BZK. Specifieke problemen worden met functionele inzet binnen de regio, bovenregionaal of landelijk opgepakt. Waar nodig wordt op specialistische onderdelen samengewerkt om voldoende kritische massa te realiseren. Daartoe kan worden opgeschaald door samenwerkingsarrangementen tussen verschillende regionale eenheden (korpsen), bijvoorbeeld de bovenregionale rechercheteams, of functionele onderdelen op landelijke schaal die worden ondergebracht binnen het KLPD, zoals de Nationale Recherche. In alle gevallen moet daarbij een optimale samenwerking en open informatieuitwisseling met gebiedsgebonden teams zijn gegarandeerd. Als uiterste vorm van samenwerking is samenvoeging van regio's mogelijk op verzoek van de betrokken regionale colleges (dan wel het regionaal bestuur als beschreven onder punt 5 hierna). Vanwege het tegelijkertijd optreden van druk tot schaalvergroting en verkleining is structurele opschaling geen oplossing. Dit zou immers betekenen dat de schaal van één type problematiek maatgevend wordt voor de omvang van organisaties. In de huidige netwerksamenleving is meer heil te verwachten van het versterken van het organiserend vermogen van politiekorpsen en het vergroten van de flexibiliteit binnen en tussen korpsen. De territoriale schaal van de politieregio is leidend voor de territoriale schaal van de veiligheidsregio. Wij onderschrijven hierin het kabinetsstandpunt van juni Dit betekent dat de beslissing tot opschaling of samenvoeging van politieregio s automatisch dient te leiden tot opschaling of samenvoeging van veiligheidsregio s en omgekeerd. De samenwerking in de veiligheidsregio dient bestuurlijk en wettelijk goed geborgd te zijn. Dat betekent minder vrijblijvendheid in de samenwerking. Noodzakelijk voor effectief overleg op regionaal niveau is dat ook landelijk georganiseerde partners, in het bijzonder het openbaar ministerie, op regionaal niveau voldoende speelruimte hebben om resultaatgerichte afspraken te maken en na te komen. De samenhang van het optreden zal hierdoor worden vergroot. 3/5

4 5. De besturing van de politieregio en het KLPD Vanwege de samenhang tussen keuzen in de taakuitvoering en de beschikbaarheid van mensen en middelen dienen gezag (= de zeggenschap over de taakuitvoering van de politie) en beheer (=de zeggenschap op de mensen en middelen) nauw met elkaar verbonden te zijn. Daarom krijgt lokaal gezag inhoud door regionaal beheer. De koppeling van gezag en beheer moet er dus vooral voor zorgen dat er realistische prioriteiten worden gesteld binnen een nu eenmaal niet onbegrensde hoeveelheid mensen en middelen tegen de achtergrond van een onbegrensde vraag naar en behoefte aan veiligheid. Daardoor is de samenhang tussen keuzen in de taakuitvoering en aanwending van middelen een voorwaarde voor het effectief functioneren van de politie en is van grote invloed op de legitimiteit van de politie. Want ondanks het idee dat beheer het gezag volgt, is het in de praktijk zo dat gezag in essentie het beheer volgt: zonder invloed op de verdeling van capaciteit kan het gezag niet worden waargemaakt. Beheer volgt gezag impliceert dat de gezagsdragers de prioriteiten in de taakuitvoering vaststellen. De capaciteitsverdeling volgt die prioriteitsstelling. Daarom is en blijft de betrokkenheid van (eventueel gekozen) burgemeesters en de hoofdofficier van justitie bij de allocatie van middelen op regionaal niveau essentieel. De afgelopen jaren hebben geleerd dat het structureel toekennen van de beschikbare capaciteit aan geografische gebieden evenmin maximaal effectief is als het vastzetten van capaciteit op gesegmenteerde probleemvelden als milieu, fraude en dergelijke. Inzet moet daar waar nodig plaatsvinden in een zodanige omvang dat dit past bij aard en omvang van de problematiek. Dat vereist een permanente monitoring en analyse van onveiligheidsontwikkelingen. De inzet moet daarop zijn gebaseerd, flexibel zowel naar gebied als naar probleem. De priortering en allocatie hierin worden bepaald door het regionaal bestuur, bestaande uit burgemeesters en hoofdofficier van justitie. Hier vindt de bestuurlijke discussie plaats over de weging van de lokale prioriteiten, in het verlengde van de landelijke prioriteiten en beleidsaccenten. Daarmee worden de (eventueel gekozen) burgemeesters en de hoofdofficier van justitie in de gelegenheid gesteld hun gezagsverantwoordelijkheden via invloed op de allocatie van middelen maximaal waar te maken. Het regionaal bestuur kiest uit zijn midden een voorzitter (korpsbeheerder) die met de dagelijkse leiding wordt belast. Dit aspect zal nog verder aan betekenis winnen wanneer de wetgever kiest voor introductie van de gekozen burgemeester. In dat geval zal het aanwijzen van de eigen voorzitter door het regionaal bestuur een bijdrage leveren aan het verder versterken van de democratische legitimatie van de regionale besturing van het politiekorps. De voorzitter maakt namens het regionaal bestuur resultaatafspraken met de korpschef. In het huidig functioneren van het korps zijn netwerksamenwerking en flexibiliteit essentiële randvoorwaarden voor het realiseren van resultaat van de korpsen. Daardoor heeft de korpschef zich feitelijk ontwikkeld tot een functionaris die, onverlet de bestuurlijke eindverantwoordelijkheid, als strategische partner sturing geeft aan het realiseren van afgesproken resultaten. Hij kan om die reden in meer of mindere mate binnen de door het bevoegd gezag vastgestelde kaders mensen inzetten en middelen aanwenden om die resultaten te realiseren en waar nodig capaciteitsverschuivingen realiseren, zodat inzet kan plaatsvinden daar waar dat het meest noodzakelijk is. Hiermee wordt te sterke segmentering van capaciteit en daarmee inflexibiliteit in de bestrijding van problemen voorkomen. Hij legt hierover verantwoording af aan het lokaal bevoegd gezag en het regionaal bestuur. In artikel 24 Politiewet staat nu slechts dat het beheer van het regionale politiekorps berust bij de korpsbeheerder, die daartoe wordt bijgestaan door de korpschef. Wij achten het noodzakelijk om de omschrijving van deze positie voor wat betreft taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in de wet ook in formele zin aan te passen aan de feitelijke situatie zoals die zich in de afgelopen jaren heeft ontwikkeld. 6. Regionale korpsen, KLPD en Politieacademie 1 vormen gezamenlijk de Nederlandse politie Begin jaren 90 kregen korpschefs van de politiek de opdracht: "Bouw een korps". Nu beschouwen wij het als onze opdracht om de korpsen verder te ontwikkelen tot een Nederlandse politie, die naar buiten en naar binnen als eenheid herkenbaar en aanspreekbaar is. Voor ons betekent dit dat op de volgende onderwerpen op korte termijn concrete resultaten worden gerealiseerd. 1 De wettelijke basis voor de Politieacademie is de Wet op het LSOP en het politieonderwijs van 23 januari /5

5 Er is een gezamenlijke missie, visie en strategie voor de Nederlandse politie, waarover eenduidig wordt gecommuniceerd. Problemen op nationale schaal (terrorisme, aanpak van internationale criminaliteit, conflict- en crisisbeheersing, immigratieproblematiek) worden landelijk aangepakt. De bedrijfs- en procesarchitectuur wordt op landelijke schaal gestandaardiseerd. De ondersteuning met betrekking tot (strategische) beleidsadvisering, programmamanagement en beheer van bedrijfsarchitectuur wordt op landelijk niveau samenhangend georganiseerd. Er worden landelijk vergelijkbare servicenormen voor de dienstverlening afgesproken tussen de korpsen en de minister van BZK. Onderdelen van het beheer zoals ICT/informatiehuishouding, facility management, HRM/arbeidsvoorwaardenbeleid, financieel management alsmede executieve ondersteuning (call centers, recherchespecialisaties) worden, wanneer dit de doelmatigheid van de Nederlandse politie als geheel bevordert, gestandaardiseerd en indien nodig in de vorm van shared services gezamenlijk uitgevoerd. Shared service-organisaties dienen binnen duidelijke financiële kaders bedrijfsmatig te werken op basis van heldere overeenkomsten over aard en niveau van de te leveren dienstverlening. Deze gezamenlijkheid wordt georganiseerd in de vorm van een voorziening tot samenwerking, waaraan alle korpsen deelnemen. Het door ons ondersteunde wetsvoorstel tot wijziging van de Politiewet (TK 29703) dat dit mogelijk maakt, is momenteel in behandeling bij het parlement. Binnen deze voorziening tot samenwerking worden voor alle korpsen bij (gekwalificeerde) meerderheid van stemmen bindende beslissingen genomen zowel wat betreft het beheer als wat betreft aanpak van problemen op landelijke schaal. Daarmee wordt bereikt dat de politie als één herkenbare en betrouwbare zakenpartner naar buiten treedt en aanspreekbaar is. Het tijdperk van ingewikkelde onderhandelingsprocessen tussen de ministers en 26 korpsen behoren daarmee tot het verleden. Het bestuur van de samenwerkingsvoorziening wordt gevormd door de voorzitters van de regionale besturen. Op regionaal niveau hebben wij nauwe betrokkenheid van de hoofdofficier van justitie bij de besturing van het korps bepleit. Een dergelijke betrokkenheid is voor ons ook van belang op landelijk niveau. Om die reden dient ook de voorzitter van het college van Procureurs-Generaal deel uit te maken van het bestuur van de samenwerkingsvoorziening. Dit bestuur onderhoudt hierbij nauwe banden met de minister van BZK en waar nodig de minister van Justitie. Het bestuur wordt in zijn besluitvorming door de Raad van Hoofdcommissarissen ondersteund door strategische advisering vanuit professionele invalshoek. De voorzitter van de RHC wordt in deze benoemd tot adviserend lid van dit bestuur. Uitvoering van genomen besluiten vindt plaats onder aansturing van het dagelijks bestuur van de RHC, dat daarbij gebruik maakt van functionele boards. Deze boards zijn primair verantwoordelijk voor ontwikkelingen (visie, architectuur, beheer en samenwerking) binnen een bepaald procesdomein. Wanneer zou blijken dat langs de deze weg genomen besluiten onvoldoende worden uitgevoerd, komt de bestaande regelings- of aanwijzingsbevoegdheid van de minister van BZK in beeld of worden de genomen meerderheidsbesluiten algemeen verbindend verklaard. 7. Internationale context De geschetste vraagstukken en het zoeken naar eigentijdse vormen zijn niet alleen in Nederland aan de orde. Ze spelen ook in andere landen van de EU en daar buiten. De Nederlandse politieleiding is nauw betrokken bij de benaderingen die worden gekozen door de Europese Politie Chefs. * * * 5/5