LANDVERVOER: Spoorwegen Memorandum van de Duitse delegatie betreffende doorberekening van de infrastructuurkosten in het spoorwegvervoer

Transcriptie

1 RAAD VAN DE EUROPESE UNIE Brussel, 6 december 1999 (07.12) (OR. d) 13825/99 Interinstitutioneel dossier: 98/0267 (COD) LIMITE TRANS 243 NOTA van: aan: Betreft: de Duitse delegatie de Raad LANDVERVOER: Spoorwegen Memorandum van de Duitse delegatie betreffende doorberekening van de infrastructuurkosten in het spoorwegvervoer Met de conclusies betreffende "Een nieuwe dynamiek voor de Europese spoorwegen" (doc /99), die de Raad Vervoer op 6/7 oktober 1999 met eenparigheid van stemmen heeft aangenomen, heeft de Raad een wezenlijke beleidslijn voor het toekomstige gemeenschappelijke spoorwegbeleid van de Gemeenschap bepaald. Een wezenlijk element van die conclusies is punt b) betreffende de doorberekening van de infrastructuurkosten, waarin o.a. staat: "Met het oog op een geharmoniseerd heffingenstelsel dat volledig beantwoordt aan de doelstellingen inzake efficiëntie en kostendekking, zullen er basisheffingen worden vastgesteld op grond van de rechtstreeks ten gevolge van de exploitatie van de spoorwegdiensten gemaakte kosten, met daarnaast de mogelijkheid van extra heffingen op basis van doeltreffende, doorzichtige en niet-discriminerende criteria (...)". DG D II 1

2 Gezien het resultaat van de besprekingen die vervolgens zijn gevoerd in het Coreper (1e deel) over met name artikel 9, lid 1, van de ontwerp-richtlijn ter vervanging van Richtlijn 95/19/EG van de Raad inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van gebruiksrechten voor de infrastructuur, is het de Duitse delegatie echter onmogelijk haar instemming te betuigen met het voorgestelde pakket. Een verplichting voor de infrastructuurbeheerder om iedere onderneming op verzoek toegang tot het spoorwegnet te verlenen tegen tarifering van de marginale kosten wanneer de betrokken onderneming geen hogere kosten kan betalen, is naar de mening van Duitsland niet te verenigen met het doel van kostendekking voor de infrastructuurbeheerder. 1) "Kostendekking" en "dynamisering van het spoorwegvervoer" zijn geen tegenstrijdige, maar met elkaar strokende doelstellingen Voor Duitsland is het doel van verlegging van veel goederenvervoer van de weg naar de spoorwegen, minstens even belangrijk als het doel van dekking van de infrastructuurkosten. Beide doelstellingen zijn zeer wel met elkaar te verenigen. Wanneer een infrastructuurbeheerder de commerciële verantwoordelijkheid voor de optimale benutting van zijn net op zich neemt, zal hij zijn capaciteitsprijzen zo bepalen dat zoveel mogelijk vervoer via het spoor plaatsvindt. Een voorwaarde daarvoor is echter, dat de inkomsten die het extra vervoer oplevert, hoger moeten zijn dan de extra uitgaven die het veroorzaakt. DG D II 2

3 2) Het bestaande acquis communautaire schrijft financiële sanering van de spoorwegfinanciën en compensatie van de infrastructuuruitgaven van de infrastructuurbeheerder voor De in Duitsland geldende regeling dat de infrastructuurbeheerder de capaciteitsprijzen bepaalt, vloeit voort uit de consequente omzetting van de in Richtlijn 91/440/EEG vastgelegde beginselen, met name de bestuurlijke onafhankelijkheid van de spoorwegondernemingen, de sanering van de financiële structuur van de spoorwegondernemingen, en de openstelling van de spoorwegnetten. Duitsland is hierbij zelfs verder gegaan dan zij volgens de richtlijn verplicht was. Ook de scheiding van het beheer van de spoorweginfrastructuur en de exploitatie van de vervoersdiensten is in Duitsland door de afsplitsing van zelfstandige naamloze vennootschappen onder de koepel van een holding versterkt. Daarbij heeft de staat de hervormde spoorwegen een schuldenlast van bijna DM 70 miljard kwijtgescholden. 3) Het bestaande acquis communautaire staat daarnaast toe, rente over het door de infrastuctuurbeheerder geïnvesteerd kapitaal door te berekenen Het spoorwegnet wordt in Duitsland commercieel geëxploiteerd en is eigendom van een privaatrechtelijk georganiseerde onderneming, die inmiddels is omgezet in een naamloze vennootschap ("DB Netz AG"). Dat was alleen mogelijk dankzij de reeds genoemde gelijktijdige algehele financiële sanering van de spoorwegen. De mogelijkheid om het infrastructuurbeheer over te dragen aan een naamloze vennootschap, veronderstelt evenwel dat op het door de aandeelhouder(s) geïnvesteerde bedrijfskapitaal winst kan worden gemaakt, zoals in artikel 6, lid 2, van Richtlijn 95/19/EG uitdrukkelijk is bepaald. Ook vanuit het oogpunt van de Duitse belastingbetaler is het meer dan gerechtvaardigd dat de onderneming die kwijtschelding van schuld heeft genoten, in de toekomst de kosten die voor haar rekening blijven, uit eigen inkomsten moet dekken. (En dan gaat het niet eens om de volledige infrastructuurkosten: de staat verleent de onderneming nog steeds voor aanleg en uitbreiding van de spoorweginfrastructuur renteloze leningen en investeringssubsidies ten belope van aanzienlijke bedragen. Alleen al in de jaren 1994 tot 1998 zijn middelen van de federale overheid ten belope van omstreeks DM 36,5 miljard beschikbaar gesteld.) DG D II 3

4 4) Een als particulier bedrijf georganiseerde infrastructuuronderneming zal alleen gestimuleerd worden extra vervoer van de weg naar de spoorwegen aan te trekken, indien zij door de inkomsten uit daarop geheven rechten ten minste een bijdrage in de dekking van haar vaste kosten kan bereiken Dat kunnen voor prijsgevoelige goederen tarieven zijn die naast de marginale kosten alleen een kleine bijdrage voor de vaste kosten opleveren. Bij minder prijsgevoelige goederen moet het de infrastructuurbeheerder echter niet worden verboden een daadwerkelijk batig saldo te realiseren, zolang hij er geen belang bij heeft daardoor vervoer over het spoor te verliezen. 5) Het witboek van de Commissie over vervoersinfrastuctuurrechten vereist niet de doorberekening van alleen de marginale kosten, maar ook van de externe kosten ("marginale sociale kosten") In de besprekingen over de capaciteitsprijzen heeft, sinds de indiening van het witboek van de Commissie "Een eerlijke vergoeding voor het infrastuctuurgebruik", een meerderheid van de lidstaten de door de Commissie voorgestelde benadering inzake de "marginale sociale kosten" ondersteund. De in artikel 9, lid 1, overwogen regeling neemt echter alleen de bedrijfsmatige marginale kosten in aanmerking en is daarmee in strijd met het driefasen-model van de Commissie (fase 1: maximaal de gemiddelde kosten, fase 2: marginale kosten plus externe kosten, en fase 3: marginale sociale kosten als minimumniveau). DG D II 4

5 6) Het concurrentievermogen spoor versus wegvervoer kan niet alleen tot stand worden gebracht c.q. worden gehandhaafd door een verlaging van de spoorwegrechten, maar ook door een verhoging van de wegenbelasting Volgens Duitsland is de doelstelling volledige kostendekking bij alle takken van vervoer van belang. Van niet te onderschatten betekenis voor het concurrentievermogen van het goederenvervoer per spoor is de toerekening van de infrastructuurkosten bij takken van vervoer die rechtstreeks met het spoor concurreren. Duitsland denkt er daarom aan om tegen de tijd dat deze spoorweginfrastructuurrichtlijn wordt toegepast, ook een op afstanden gebaseerde wegenbelasting voor zware vrachtwagens in te voeren. 7) Overheidssubsidiëring van spoorwegrechten werkt de economisch ongewenste vermindering van het massagoederenvervoer per spoor (ten laste van de zeescheepvaart en de binnenscheepvaart) in de hand en zou daardoor capaciteiten voor de verplaatsing van het vervoer van hoogwaardige investerings- en consumptiegoederen van de weg naar het spoor kunnen blokkeren De Raad is van plan om op 9/10 december onder agendapunt 3 een resolutie over de korte vaart aan te nemen. De daarin nagestreefde bevordering van de korte vaart in de Gemeenschap concurreert echter wat het vervoer over land betreft met het transeuropese goederenvervoer per spoor. Subsidiëring van de capaciteitsprijzen kan daarom leiden tot een ongewenste belemmering van het potentieel van "short sea shipping", alsook tot een zuigeffect voor massagoederen die momenteel uitsluitend via de binnenvaart worden vervoerd. Aldus zouden capaciteiten geblokkeerd kunnen worden die het spoor nodig heeft om intermodale leverantieschakels tot stand te kunnen brengen (zoals de Raad dat in een resolutie bij agendapunt 4 verlangt) /99 ks/pm/dm NL DG D II 5

6 8) De micro-economische evaluatie van de kosten van één enkele trein is niet voldoende; de totale macro-economisch beschikbare middelen moeten optimaal en efficiënt voor het spoorwegvervoer worden ingezet De stelling dat door de toepassing van de benadering van de marginale kosten in ieder geval een groter vervoersvolume per spoor zou worden vervoerd, gaat niet per se op. Ten eerste is er niet onbeperkt geld beschikbaar voor de noodzakelijke middelen om de capaciteitskosten te subsidiëren. Ten tweede dreigt op grond van het beperkte budget een substitutie-effect ten laste van de middelen voor investeringen in het spoorwegnet. Het spoorwegvervoer kan echter altijd slechts zo efficiënt zijn als het net dat ter beschikking staat. Ook wanneer op korte termijn stellig een groeieffect ten gunste van het spoorwegvervoer kan worden waargenomen, belemmert de benadering van de marginale kosten op lange termijn een duurzame en efficiënte expansie, alsook het veilige onderhoud van het spoorwegnet. 9) Overheidssubsidiëring van de exploitatie van openbare infrastructuren wordt door de Gemeenschap ook in andere sectoren (stroom- en telecommunicatienetwerken) niet voorgeschreven In het kader van de liberalisatie op het gebied van andere infrastructuurvoorzieningen is de Gemeenschap erin geslaagd de concurrentie te doen versterken, zonder dat de exploitatie van deze netten blijvende overheidsondersteuning nodig heeft /99 ks/pm/dm NL DG D II 6

7 10) Afwijkende nationale financieringssystemen en procedures beletten op afzienbare tijd een harmonisatie van de capaciteitsprijzen; daarom moeten de nationale tariefsystemen naast elkaar kunnen blijven bestaan Harmonisatie van de hoogte van de capaciteitsprijzen in Europa zou stellig wenselijk zijn, maar in de huidige omstandigheden is dat niet haalbaar omdat de systemen van ondernemingsfinanciering en de manier waarop de kosten voor de diverse takken van vervoer worden toegerekend, uiteenlopen. Bepalen dat de capaciteitsprijzen in de verschillende lidstaten even hoog moeten liggen, is eerder symptoombestrijding en pakt de oorzaken van het probleem niet aan. Los daarvan ontstaat er door het gebrek aan een uniforme definitie van de marginale kosten een, naar gelang van de toegepaste economische methodiek, grote marge, waardoor de nagestreefde uniforme prijzen moeilijk kunnen worden bereikt. Duitsland is er niet tegen gekant dat lidstaten capaciteitsprijzen op basis van de marginale kosten willen vaststellen. Iedere lidstaat zou de weg moeten bewandelen die hem goed dunkt om het prestatievermogen van de spoorwegen te verbeteren. Met dit betoog willen wij er in ieder geval op wijzen dat Duitsland er rechtmatig belang bij heeft dat het de op grond van de geldende Europese regelgeving gekozen weg van de intensivering van het spoorwegvervoer consequent kan blijven bewandelen. Daartoe behoort ook financiële sanering van de infrastructuurbeheerder, alsook zakelijk leiding geven aan het spoor en commerciële dekking van de kosten die voor zijn rekening blijven (en niet uit overheidsbronnen), opdat zoveel mogelijk goederen per spoor worden vervoerd tegen kosten die tegenover de belastingbetaler te verdedigen zijn. De infrastructuurbeheerder mag daarom niet belet worden op specifieke gebieden hogere op de markt haalbare exploitatieheffingen vast te stellen om zijn kosten te dekken /99 ks/pm/dm NL DG D II 7