1. Hoofdlijnen van de nieuwe Wro

Transcriptie

1 1. Hoofdlijnen van de nieuwe Wro 1.1 Inleiding Aanleiding De huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) dateert van De afgelopen veertig jaar is de wet regelmatig aangepast. Hierdoor is de overzichtelijkheid van de wet verminderd en is de wet ingewikkeld en complex geworden. In de politiek is aangedrongen op een fundamentele herziening van de wet. In 1999 is toegezegd een voorstel te doen voor deze fundamentele herziening. Het wetsvoorstel voor de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) is in mei 2003 naar de Tweede Kamer gestuurd. Op 23 februari 2006 heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel met ruime meerderheid aangenomen. Op 17 oktober 2006 heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel zonder stemming aangenomen Doelstelling en uitgangspunten De uitgangspunten van de nieuwe Wro zijn het verminderen van het aantal regels, uitvoeringsgericht, en decentraal wat kan. Dit moet leiden tot een vereenvoudiging van het besluitvormingsproces in de ruimtelijke ordening, waarbij tegelijkertijd rechtszekerheid en democratie op een hoog niveau blijven. Daarnaast moet de nieuwe Wro voor een duidelijke taakverdeling tussen de verschillende overheidsinstanties zorgen. De uitgangspunten van de nieuwe Wro liggen voor een groot deel ten grondslag aan de Nota Ruimte. Het motto van de Nota Ruimte is: Decentraal wat kan, centraal wat moet. Dit houdt in dat de juiste verantwoordelijkheid op het juiste niveau moet zitten. Gemeenten doen alles wat op gemeentelijk niveau thuishoort. Provincies en Rijk kunnen in actie komen wanneer provinciale of nationale belangen in het geding zijn. De procedures en regels in de nieuwe Wro moeten bovendien korter en eenvoudiger worden. Hierdoor worden de administratieve en bestuurlijke lasten verminderd. In de nieuwe wet wordt meer aandacht besteed aan de uitvoering van bestaand beleid, dan steeds het weer opnieuw vaststellen van bestaand beleid. Met de nieuwe wet worden onder andere de volgende doelen beoogd: efficiëntere besluitvorming, verbeterde handhaving en vereenvoudigde rechtsbescherming in de ruimtelijke ordening. Bij dit alles wordt rechtszekerheid op een hoog niveau gehouden. De procedures worden vereenvoudigd waardoor deze ook voor burgers beter inzichtelijk zijn. Daarnaast moeten met de invoering van de nieuwe Wro ruimtelijke processen gedigitaliseerd worden. Dit geeft burgers meer inzicht in ruimtelijke plannen en ontwikkelingen Stand van zaken Zoals in paragraaf is beschreven is in oktober 2006 het wetstraject voor de nieuwe Wro reeds afgerond. Naast de wet zelf moeten echter ook het Besluit ruimtelijke ordening en de Invoeringswet (met overgangsregels e.d.) worden vastgesteld. Het Besluit ruimtelijke ordening, waarin nadere aanwijzingen over de inhoud, vorm en procedure van ruimtelijke plannen worden gegeven, is eind 2007 in de kamer besproken. De wettelijke publicatie heeft op 21 april 2008 plaatsgevonden. De invoeringswet voor de nieuwe Wro is 6 mei 2008 in de Eerste Kamer behandeld en de stemming heeft op 20 mei 2008 plaatgevonden. Wanneer deze invoeringswet vervolgens voor 1 juni 2008 in het Staatsblad wordt gepubliceerd, kan de beoogde inwerkingtreding per 1 juli 2008 doorgang vinden. Nota nieuwe Wro gemeente Lopik

2 Figuur 1: Instrumenten in de nieuwe Wro per bestuurslaag (bron: VROM) Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 2

3 In aanvulling op de nieuwe Wro heeft minister Cramer een wetsvoorstel aan de Raad van State aangeboden over de bestuurlijke lus. Onder de oude WRO was het bij complexe plannen tijdens de goedkeuring van een bestemmingsplan mogelijk om hiaten of fouten in bijvoorbeeld milieuonderzoeken ter herstellen middels aanvullend onderzoek. Doordat de goedkeuringsfase onder de nieuwe wet komt te vervallen, zijn dergelijke ingrepen niet meer mogelijk. Dit betekent dat de risico s op het sneuvelen van plannen (bij de bestuursrechter) groter worden. Het wetsvoorstel voorziet daarom in mogelijkheden voor aanvulling of correctie van vastgestelde ruimtelijke plannen tijdens de beroepsprocedures. Het wetsvoorstel voorziet daarom in mogelijkheden voor aanvulling of correctie van vastgestelde ruimtelijke plannen tijdens de beroepsprocedures (dit geldt overigens niet alleen voor bestemmingsplannen, maar ook voor gecombineerde besluiten tot verlening van bouwvergunning en onheffing / projectbesluit / postzegelplan. Voor deze besluiten vervalt namelijk de gemeentelijke bezwarenprocedure) Nieuwe gemeentelijke planvormen Opzet De huidige WRO heeft, mede als gevolg van de vele aanpassingen door de jaren heen, te veel verschillende instrumenten, waardoor het overzicht is verminderd. De instrumenten in de nieuwe Wro zijn in drie categorieën te verdelen (zie ook figuur 1): 1. Beleidsinstrumenten: structuurvisie. De structuurvisie is het nieuwe beleidsdocument op rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau en vervangt de planologische kernbeslising, het streekplan, het gemeentelijk structuurplan enz. 2. Normstellende instrumenten: bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan. Het bestemmingsplan blijft bestaan (en krijgt een zwaardere rol toebedeeld). De beheersverordening (een superconserverend bestemmingsplan) is nieuw. En bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen (al vanaf één woning) dient een bestemmingsplan voortaan vergezeld te gaan van een exploitatieplan. 3. Uitvoeringsinstrumenten: ontheffing, vergunning. De artikel 19 WRO-vrijstelling vervalt in zijn geheel. Hiervoor komt het projectbesluit in de plaats en met de huidige artikel 19 lid 3 vergelijkbare ontheffing. De binnenplanse en tijdelijke vrijstellingen blijven grotendeels bestaan, maar heten voortaan ontheffing. De vergunningsregelingen (zoals de aanlegvergunning) blijven grotendeels hetzelfde Structuurvisie In een structuurvisie legt de gemeente zijn beleid neer. De structuurvisie vervangt de huidige structuurplannen op gemeentelijk niveau. Een structuurvisie is een soort strategisch beleidsdocument. Om goed in te kunnen spelen op nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen bevat de Wro voor structuurvisies geen uitgebreide procedurevoorschriften. Zo kunnen nieuwe kansen en mogelijkheden snel worden opgepakt. Volgens de nieuwe Wro is de gemeenteraad verplicht voor het hele grondgebied van de gemeente één of meer structuurvisies vast te stellen. De structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de door de gemeente voorgenomen ontwikkeling van het gebied. Daarnaast bevat de structuurvisie de hoofdzaken van het door de gemeente uit te voeren ruimtelijk beleid. Ook gaat de structuurvisie in op de wijze waarop de voorgenomen ontwikkelingen moeten worden gerealiseerd. De vorm van een structuurvisie is vrij. Verder worden structuurvisies globaler dan de huidige structuurplannen. Daarnaast zijn structuurvisies niet normstellend. Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 3

4 Ten slotte kan de gemeenteraad in samenwerking met de gemeenteraden van aangrenzende gemeenten een structuurvisie vaststellen voor een gebied dat de gemeentegrenzen overschrijdt. Oude structuurplannen waarvoor de inspraak voor de invoeringsdatum van de nieuwe Wro is geweest, blijven na de invoeringsdatum nog tien jaar geldig. Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 4

5 Bestemmingsplan Het bestemmingsplan wordt in de nieuwe Wro neergezet als hét centrale instrument binnen de ruimtelijke ordening voor de gemeente. Het bestemmingsplan is echter niet het enige normerende instrument binnen de nieuwe Wro. Ook de nieuwe instrumenten exploitatieplan en provinciale verordening kunnen normen bevatten, maar dan wel in relatie met een bestemmingsplan. In tegenstelling tot de oude WRO moet in de nieuwe Wro voor het gehele grondgebied van de gemeente een bestemmingsplan worden opgesteld. Uiteraard mogen dit meerdere plannen betreffen. Bestemmingsplannen moeten volgens de nieuwe Wro actueel blijven. Daarom moeten gemeenten deze eens in de tien jaar actualiseren. Als een gemeente vindt dat zich de voorafgaande tien jaar geen ontwikkelingen hebben plaatsgevonden, kan het bestemmingsplan voor nog eens tien jaar worden verlengd. De bezwaar- en beroepsprocedure uit de Awb is hier van toepassing. Wanneer een gemeente een bestemmingsplan niet binnen de gestelde termijn van 10 jaar actualiseert, staat daar een sanctie op. De gemeente mag dan geen leges heffen over de door de gemeente verstrekte diensten die betrekking hebben op het betreffende plan. Na de inwerkingtreding van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening moeten alle nieuwe ruimtelijke plannen ook in digitale vorm beschikbaar zijn. Bij een bestemmingsplan kunnen voorlopige bestemmingen worden aangewezenen (artikel 3.2). Dit artikel vervangt artikel 12 uit de oude WRO. Een voorlopige bestemming geldt voor een termijn van ten hoogste vijf jaar. Een voorbeeld van de toepassing van dit artikel is bijvoorbeeld de plaatsing van tijdelijke containerwoningen. Bepaalde gebieden in een bestemmingsplan kunnen door middel van artikel 3.3 extra beschermd worden (bijvoorbeeld een beschermd dorpsgezicht). Er mogen zonder vergunning dan geen werken of werkzaamheden uitgevoerd en bouwwerken gesloopt worden. Bij een bestemmingsplan kunnen één of meer onderdelen worden aangewezen als gebieden ten aanzien waarvan realisatie noodzakelijk wordt geacht (noodzakelijke verwezenlijking). Hierdoor kan een gemeente een versnelde procedure volgen, rechtstreeks aanschrijven en versneld onteigenen (artikel 3.4). Daarnaast kunnen in het bestemmingsplan gebieden worden aangewezen waarbinnen de bouwwerken gemoderniseerd of vervangen moeten worden. Een soort van stads/dorpsvernieuwingsplan. Het gebruik van de bouwwerken kan dan worden aangegeven als afwijkend van het plan (artikel 3.5). In artikel 3.6 wordt de flexibiliteit in het bestemmingsplan beschreven. De gemeente krijgt, naast de voorlopige bestemming, hierdoor de volgende mogelijkheden: wijzigingsbevoegdheden; uit te werken bestemmingen (waarna uitwerkingsplicht); binnenplanse ontheffingen; bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen. In de nieuwe Wro is aangegeven dat bestemmingsplannen om de tien jaar moeten worden vernieuwd. Als deze vernieuwingstermijn wordt overschreden mag de gemeente geen leges meer heffen over werkzaamheden die uit het betreffende plan voortkomen. Een gemeente kan onder de termijn van 10 jaar uitkomen door een beheersverordening vast te stellen of een verlengingsbesluit te nemen. De goedkeuring van een bestemmingsplan door Gedeputeerde Staten vervalt in de nieuwe Wro Beheersverordening Als er in een bepaald gebied geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien, kan een gemeente er voor kiezen om in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vast te stellen. Een beheersverordening legt de ruimtelijke situatie, zoals die op dat moment is, vast. Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 5

6 Net als bestemmingsplannen moeten beheersverordeningen binnen tien jaar worden herzien. Ook hier geld de sanctie met betrekking tot het heffen van leges bij een overschrijding van de termijn van tien jaar. De beheersverordening is volgens de nieuwe Wro bedoeld voor beheer overeenkomstig het huidige gebruik. Dit houdt het volgende in: werkzaamheden zijn verboden; zonder ontheffing mag er vrijwel niets worden uitgevoerd; er is geen bezwaar of beroep mogelijk. Naar verwachting zal beheersverordening in de praktijk vrij weinig worden gebruikt. Vooral voor natuurgebieden en dergelijke is een beheersverordening bruikbaar. Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 6

7 Figuur 2: Instrumenten oude WRO versus nieuwe Wro Oude WRO Nieuwe WRO PKB Streekplan Structuurplan Bestemmingsplan Vrijstellingen (Artikel 19) Structuurvisie Bestemmingsplan/ Beheersverordening Ontheffingen/ Projectbesluit Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 7

8 Ontheffingen Projectbesluit Het projectbesluit biedt aan gemeenten de mogelijkheid om de bestemmingsplanprocedure gefaseerd te doorlopen. Een gemeente kan het projectbesluit inzetten wanneer een ontwikkeling of een bepaald project niet binnen het geldende bestemmingsplan past. Via een projectbesluit kan de gemeente een dergelijke activiteit toch mogelijk maken zonder het hele bestemmingsplan hoeven aan te passen, zoals nu met artikel 19 lid 1 WRO mogelijk is. In een projectbesluit worden de belangrijkste aspecten van een bepaald project beschreven. Bepaalde aspecten, bijvoorbeeld de regeling van beheersaspecten kunnen dan later bij de aanpassing van het bestemmingsplan opgenomen worden. Omdat volgens de nieuwe Wro de actualiteit van bestemmingsplannen van groot belang is, moet het projectbesluit altijd gevolgd worden door een aanpassing van het bestemmingsplan. Deze aanpassing moet binnen één jaar nadat het projectbesluit onherroepelijk is geworden gebeuren. Deze termijn kan in bepaalde gevallen worden verlengd tot 5 jaar. Zolang het bestemmingsplan niet is aangepast kan de gemeente geen leges heffen over de door de gemeente verleende diensten die betrekking hebben op het projectbesluit. Ook in gebieden waar een beheersverordening geldt, kan de gemeente een projectbesluit inzetten. Het projectbesluit wordt hier gevolgd door een aangepaste beheersverordening of door een bestemmingsplan. Binnenplanse ontheffingen In een bestemmingsplan kunnen regels aangegeven worden waarbinnen ontheffingen verleend kunnen worden. Aan deze ontheffingen kan de gemeente nog wel voorschriften verbinden. Deze regeling is er nu ook al. Tijdelijke ontheffingen Een gemeente kan met het oog op de voorziening in een tijdelijke behoefte voor een bepaalde termijn ontheffing van het bestemmingsplan verlenen. Deze termijn mag ten hoogste vijf jaar zijn. Ook aan deze ontheffingen kunnen voorschriften worden verbonden. Na deze termijn moet de situatie weer terug worden gebracht naar de oorspronkelijke toestand. Deze regeling is er nu ook al. Kruimelgevallen (Buitenplanse ontheffingen) Burgemeester en wethouders kunnen onder bepaalde beperkingen ontheffingen verlenen van het bestemmingsplan. In het nieuwe Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is bepaald in welke gevallen een dergelijke ontheffing kan worden toegepast. In artikel is een limitatieve lijst opgenomen die ongeveer overeenkomt met het huidige artikel lid 3 gevallen. Aan plannen waaraan nu middels artikel 19 lid 2 WRO medewerking kan worden verleend kan na 1 juli 2008 dus vaak géén medewerking meer worden verleend door middel van een eenvoudige ontheffing. Hiervoor moet dan een projectbesluit worden genomen of een nieuw bestemmingsplan (postzegelplan) worden gemaakt. Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 8

9 Figuur 3: Van vrijstelling naar ontheffing of projectbesluit Artikel 15 WRO Binnenplanse ontheffing Artikel 3.6 lid 1 sub c Wro Artikel 17 WRO Tijdelijke ontheffing Artikel 3.22 Wro Artikel 19.1 WRO Projectbesluit Artikel 3.10 Wro Artikel 19.2 WRO Projectbesluit Artikel 3.10 Wro Artikel 19.3 WRO Kruimelgevallen Artikel 3.23 Wro Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 9

10 1.3 Verhouding tussen overheden Inleiding In de filosofie van de nieuwe Wro veranderen de verhoudingen tussen overheden. Elke overheidslaag draagt verantwoording die direct de eigen lokale, provinciale of rijksbelangen raken. Om deze verantwoordelijkheid vorm te kunnen geven is een aantal nieuwe instrumenten in het leven geroepen. De gemeentelijke instrumenten (structuurvisie, bestemmingsplan, projectbesluit en beheersverordening) kunnen door de gemeente zelfstandig worden ingezet. Goedkeuring door gedeputeerde staten van de provincie is niet meer nodig. Dit geeft gemeenten dus een zekere vrijheid om eigen keuzes te maken. Daartegenover staan nieuwe instrumenten voor rijk en provincie, waarmee ze kunnen realiseren dat provinciaal of rijk wordt uitgevoerd en dat gemeenten geen besluiten kunnen nemen, die strijdig zijn met het rijks- of provinciaal belang Provinciale instrumenten Beleidsinstrument Structuurvisie: Hierin zet de provincie haar ruimtelijk beleid uiteen. De provinciale structuurvisie komt min of meer overeen met het huidige streekplan. Onderwerpen zonder provinciaal belang worden buiten beschouwing gelaten. De structuurvisie is niet rechtstreeks bindend. Het is gemeenten in beginsel dus niet verboden om besluiten te nemen in strijd met de provinciale structuurvisie (zie ook hierna). Op 23 juni 2008 zullen provinciale staten het Streekplan Utrecht beleidsneutraal omzetten in een Beleidslijn nieuwe Wro. Vooraf kaderstellend Vooroverleg: Het is voor gemeenten wettelijk verplicht om in voorbereiding op een ruimtelijk besluit overleg te plegen met provincie en andere relevante overheden. Door de provincie zullen hiervoor nog richtlijnen worden opgesteld. Verordening: In de verordening kunnen Provinciale Staten voor gemeenten bindende regels vastleggen, die binnen een jaar in bestemmingsplannen moeten worden verwerkt. Zolang dit niet is gebeurd, is de verordening rechtstreeks bindend. In de praktijk zal deze verordening met name bepalen hoeveel ruimte de provincie de gemeenten laat om eigen invulling te geven aan beleid. De verordening zal ook deels rijksbeleid bevatten, dat de provincie moet vastleggen (getrapte AmvB s). Aanwijzing (pro-actief): De provincie kan specifieke aanwijzingen geven, die de gemeente moet nakomen. Dit instrument kan worden ingezet om specifieke ontwikkelingen te stimuleren of te voorkomen. Reactief Zienswijze: De provincie kan in een gemeentelijk planproces zienswijzen indienen. De gemeente moet deze (net als andere zienswijzen) bij haar afwegingen betrekken. Blokkering (of re-actieve aanwijzing): Wanneer de provincie een zienswijze heeft ingediend die niet gehonoreerd is, kan ze na de vaststelling van een bestemmingsplan of projectbesluit ingrijpen en zorgen dat (een deel van) het plan niet in werking treedt. Beroep: De provincie kan beroep aantekenen tegen gemeentelijke besluiten bij de Raad van State. Uitvoerend Inpassingsplan (met of zonder coördinatieregeling): Voor ontwikkelingen met een duidelijk provinciaal belang kunnen Provinciale Staten een eigen bestemmingsplan Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 10

11 maken: het inpassingsplan. Eventueel kan de provincie ook een voorkeursrecht vestigen, onteigenen en kosten verhalen. Projectbesluit: Provinciale staten kunnen met het oog op het provinciaal belang net als de gemeente een projectbesluit nemen Rijksinstrumenten De instrumenten die de provincie heeft met het oog op het provinciaal belang, heeft ook het rijk met het oog op het rijksbelang. Zo heeft het Rijk een aantal Algemene maatregelen van Bestuur (AmvB s) in voorbereiding, die gemeente dan wel provincie rechtstreeks in hun eigen plannen en verordening moeten verwerken. Gedacht moet worden aan AmvB Nationale Landschappen, AmvB Werelderfgoedgebieden, AmvB (direct en getrapt) EHS, AmvB regionale watersystemen, enzovoort. Zoals gezegd worden deze AmvB deels direct, deels via de provinciale verordening bindend voor gemeenten. Deze regels moeten vertaald worden in gemeentelijke plannen. Risico hierbij kan zijn dat rijks (en provinciaal) beleid soms lastig zo concreet te maken is dat deze rechtstreekse binding ook goed te toetsen is Welke instrumenten zullen met name worden ingezet? Verwacht wordt dat de rechter zowel van provincie als rijk zal vragen om vooraf goed vast te leggen wat de bindende eisen aan gemeentelijke plannen zijn; provinciale verordening en AmvB. Dit zijn de belangrijkste sturende instrumenten. Zoals hierboven aangegeven móeten deze besluiten in bestemmingsplannen worden vertaald. Naar verwachting komt het er op neer, dat bestemmingsplannen grotendeels aan de verordening en AmvB s zullen voldoen, omdat het huidige (goedkeurings)beleid van provincie en rijk hierin wordt voortgezet. Ten aanzien van het gebruik van reactieve instrumenten (blokkering, beroep) moeten hogere overheden zich in beginsel terughoudend opstellen. Op de eerste plaats moet er sprake zijn van een duidelijk rijks- of provinciaal belang. Op de tweede plaats moet kunnen worden gemotiveerd waarom dat betreffende rijks- of provinciaal belang niet vooraf, bijvoorbeeld door middel van een AmvB of verordening, reeds voldoende kon worden beschermd. Het is belangrijk dat het rijk, maar vooral de provincies, goede nota nemen van deze criteria, aangezien de wetgever de toepassing van de genoemde reactieve instrumenten uitdrukkelijk niet heeft bedoeld als substituut van de plangoedkeuring of verklaring van geen bezwaar. Met de nieuwe wet kan de indruk ontstaan dat gemeenten veel meer dan onder de oude WRO de vrijheid krijgen om eigen normen te stellen. Dit is maar zeer ten dele waar. Wanneer provincie en rijk middels hun verordening en AmvB s feitelijk het huidig beleid dwingend opleggen, hebben gemeenten zich daaraan te houden. Verwacht wordt dat dit zal gebeuren met onderwerpen als rode contouren, de ecologische hoofdstructuur, locatiebeleid, etc.. Binnen de kaders die provincie en rijk stellen, zijn gemeenten vrij om eigen keuzes te maken. De andere overheden kunnen dan overigens nog met beroep op het specifieke provinciale of rijksbelang bezwaar en/of beroep aantekenen. Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 11

12 1.4. Overige aspecten Planschade Het onderdeel planschade in de nieuwe Wro is voor het grootste deel reeds in 2005, vooruitlopend op de nieuwe wet, in werking getreden. Per 1 juli 2008 worden nog enkele aanvullingen gedaan. De twee belangrijkste nieuwe elementen zijn: de invoering van een normaal maatschappelijk risico, deels uitgewerkt in een forfaitregeling, waardoor nog slechts sprake zal zijn van een tegemoetkoming in schade in plaats van een naar billijkheid te bepalen (in beginsel volledige) schadevergoeding, en; de uitbreiding van planschadegrondslagen tot de binnenplanse flexibiliteitsinstrumenten, wat inhoudt dat bepalingen van een planwijziging of een planuitwerking, ontheffingen of een nadere eisen in het vervolg zelfstandige grondslagen voor planschade zullen vormen. Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager. In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager: van schade in de vorm van een inkomensderving: een gedeelte gelijk aan 2% van het inkomen onmiddellijk voor het ontstaan van de schade; van schade in de vorm van vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan 2% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of van de op de onroerende zaak betrekking hebbende regels (m.a.w. geen forfaitaire benadering van het normale maatschappelijke risico in geval van directe planschade). (Artikel 6.2 Wro) Digitalisering ruimtelijke plannen. In de nieuwe Wro en het nieuw Bro is de verplichting opgenomen dat de gemeentelijke, provinciale en rijksplannen, besluiten, verordeningen of algemene maatregelen van bestuur op zodanige wijze beschikbaar komen dat deze langs elektronische weg door een ieder kunnen worden verkregen. In verband hiermede dienen dezen langs elektronische weg en in die vorm worden vastgesteld. De zogenaamde digitalisering. De gemeentelijke besluiten, die digitaal beschikbaar moeten komen zijn: de structuurvisie, het bestemmingsplan, wijzigings- en uitwerkingsplannen, voorbereidingsbesluiten, tijdelijke ontheffingen, projectbesluiten en beheersverordeningen. Er zal een landelijke voorziening komen waar de plannen voor eenieder toegankelijk en raadpleegbaar zijn. De verplichting om de plannen digitaal vast te stellen gaat in op 1 juli Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 12

13 1.5. Grondexploitatie Aanleiding Grondexploitatiewet als onderdeel Wro Bij locatieontwikkeling mag een grondeigenaar in principe zijn eigen perceel ontwikkelen. Echter de gemeente wil de ruimtelijke ontwikkeling en kwaliteit sturen en wil een eerlijke verdeling van kosten en baten. Omdat een toereikend publiekrechtelijk instrument voor kostenverhaal ontbreekt bij particuliere grondexploitatie, is de Grondexploitatiewet als onderdeel van de nieuwe Wro opgenomen Veranderingen Kenmerkend voor de Grondexploitatiewet is het verplichtende karakter van kostenverhaal. Duidelijke voorkeur gaat uit naar kostenverhaal via een privaatrechtelijke overeenkomst met partijen. Als partijen er niet uitkomen, is er een publiekrechtelijke stok achter de deur. Bij het publiekrechtelijk kostenverhaal kan de gemeente met de nieuwe Grondexploitatiewet ook bijvoorbeeld locatie-eisen/ regels over woningbouwcategoriën stellen (welk soort woningen op welke plaats, kwaliteit openbaar gebied enz). Doordat het publiekrechtelijk kostenverhaal is gekoppeld aan het bestemmingsplan wordt de relatie tussen het grondbeleid en het beleidsveld van de ruimtelijke ordening versterkt Privaatrechtelijk spoor Grondexploitatiewet Het privaatrechtelijk spoor heeft in de nieuwe wet de voorkeur. Hierbij treedt de gemeente in onderhandeling met de private partij om te komen tot overeenstemming. Op dit moment is deze vorm van kostenverhaal te vergelijken met een exploitatieovereenkomst op basis van de exploitatieverordening (artikel 42 WRO). Het verschil is dat de gemeente op grond van de nieuwe Grondexploitatiewet niet langer verplicht is om een exploitatieverordening vast te stellen. De gemeente heeft in dat geval tijdens de onderhandelingen meer mogelijkheden. Het voordeel van het sluiten van een overeenkomst is dat er al vroeg in het proces helderheid en zekerheid over de ontwikkeling van de locatie, de te ontvangen respectievelijk te betalen exploitatiebijdrage, het te realiseren programma en de bijzondere locatie-eisen is. In een overeenkomst kan de gemeente meer zaken regelen dan in een exploitatieplan. De gemeen-te kan bijvoorbeeld een bijdrage aan een ruimtelijke ontwikkeling overeen komen met de marktpartij (op basis van een structuurvisie) en er kunnen meer inhoudelijke afspraken ge-maakt worden over bijvoorbeeld woningbouwcategorieën. Voor de marktpartij is het voordeel dat er overleg plaatsvindt tussen gemeente en de marktpartij, waarbij de marktpartij invloed op de inhoud van de overeenkomst kan hebben. Indien de gemeente met alle betrokken partijen via het private spoor tot overeenstemming komt is geen exploitatieplan nodig, zie paragraaf Maar indien de gemeente in het kader van een ontwikkeling met enkele, maar niet met alle eigenaren overeenstemming bereikt over het kostenverhaal, moet alsnog een exploitatieplan worden vastgesteld. Anders dan voor de huidige exploitatieovereenkomst geldt dat het college binnen twee weken na het sluiten van een overeenkomst hiervan openbaar kennis moet geven op de binnen de gemeente gebruikelijke wijze Publiekrechtelijk spoor Grondexploitatiewet Publiekrechtelijk kostenverhaal geschiedt door middel van een exploitatieplan, welke tegelijk wordt vastgesteld met het bestemmingsplan. De gemeente is verplicht een exploitatieplan vast te stellen als kostenverhaal niet op een andere manier geregeld is. Er moet in dat geval wel een besluit genomen worden dat er geen exploitatieplan nodig is, omdat het kostenverhaal op een andere manier verzekerd is. Een exploitatieplan bevat tenminste een exploitatieopzet (grondexploitatieberekening). Daarnaast mag de gemeente bepalingen opnemen over bijvoorbeeld locatie-eisen en regels Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 13

14 over woningbouwcategorieën (alleen als in een planologische maatregel een percentage gerelateerd aan het plangebied is opgenomen). Er is een kostensoortenlijst vastgesteld, waarop alle kosten staan die de gemeente publiekrechtelijk mag verhalen. Daarnaast moet de gemeente rekening houden met profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. Op basis van de exploitatieopzet worden de kosten toegedeeld aan de hand van de verhouding tussen de gehanteerde uitgifteprijzen (exploitatiebijdrage). Op deze manier betalen functies met een hogere uitgifteprijs meer dan functies met een lagere uitgifteprijs. Bij het vaststellen van de exploitatieopzet is het belangrijk dat de gemeente van tevoren goed inschat wat de te verwachten kosten zijn. Als de exploitatiebijdrage te laag is berekend, hoeft de private partij geen aanvullende bijdrage meer te voldoen. Indien de exploitatiebijdrage te hoog berekend is, krijgt de partij het teveel betaalde boven een drempel van vijf procent terugbetaald door de gemeente. Bij de bouwvergunning zal een factuur gevoegd worden voor de exploitatiebijdrage, behalve als kostenverhaal op een andere manier is geregeld. De bouwvergunning kan worden verleend voordat de bijdrage betaald is, maar in dat geval kan de gemeente de bouw stilleggen totdat de bijdrage voldaan is. Na vaststelling van het exploitatieplan moet deze jaarlijks herzien worden Bevoegdheden raad/ college Op grond van artikel 160 Gemeentewet is het college van B&W bevoegd tot het nemen van een besluit tot het aangaan van een overeenkomst door de gemeente. De raad is bevoegd om het exploitatieplan vast te stellen. De raad kan de bevoegdheid tot vaststelling van een project(afwijkings)besluit delegeren aan het college. In datzelfde delegatiebesluit kan de bevoegdheid tot het vaststellen van het bijbehorende exploitatieplan eveneens worden gedelegeerd. Het college is in alle gevallen wel belast met de voorbereiding van het exploitatieplan, vaststelling en terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan en eventueel bijbehorend exploitatieplan kan niet worden gedelegeerd en berust bij de gemeenteraad. Voorbereiding en tervisielegging vindt plaats door het college. Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 14

15 Figuur 4: Procedure projectbesluit en exploitatieplan Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 15

16 2. Dillema s en keuzes voor de gemeente Lopik Bestemmingsplan De nieuwe Wro heeft gevolgen voor de inhoud, de vorm en de procedure van toekomstige bestemmingsplannen. Ook vraagt het een voortdurende aanpak om bestemmingsplannen actueel te houden. Deze ontwikkelingen vragen acties op de korte en de wat langere termijn Inhoud en vorm Met betrekking tot de inhoud worden in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) nadere eisen gesteld. De afgelopen jaren is een trend waarneembaar, waarbij de onderzoeksverplichtingen ten behoeve van bestemmingsplannen sterk toenemen. Daarbij kan worden gedacht aan water, luchtkwaliteit, flora en fauna, archeologie, e.d.. Deze onderzoeksverplichtingen zijn in het Bro vastgelegd. Middels een aan de procesbeschrijving gekoppelde checklist worden deze aspecten in de voorbereiding van een plan ingebed. Met betrekking tot de vorm van bestemmingsplannen worden enerzijds digitaliseringseisen geïntroduceerd en anderzijds standaarden waardoor een grotere uniformiteit in plannen moet worden bereikt. Voor de digitalisering is in het nieuwe Besluit ruimtelijke ordening vastgelegd dat hieraan pas met ingang van 1 juli 2009 hoeft te worden voldaan. Het Informatiemodel Ruimtelijke Ordening (IMRO 2008) omvat de wijze waarop digitale bestemmingsplannen moeten worden opgebouwd en geprogrammeerd. Het is feitelijk de technische kant van de digitalisering. Het stelt eisen aan de informatie die aan een plankaart moet hangen en de wijze waarop deze benaderd kan worden. De Standaard voor vergelijkbare bestemmingsplannen (SVBP 2008) stelt eisen aan de opbouw van planregels en de presentatie van de plankaart. Daarbij gaat het om naamgeving van bestemmingen, indeling van bepalingen en kleuren en arceringen op de plankaart. Inmiddels zijn enkele bestemmingsplan in de vaststellingsprocedure. Dat zijn de bestemmingsplannen voor de kernen Cabauw en Uitweg. Die bestemmingsplannen zijn overeenkomstig de nieuwe normen opgesteld en zijn digitaal beschikbaar. In paragraaf wordt nader ingegaan op de actualisatie van bestemmingsplannen Procedure De wettelijke procedure is in het navolgende schema kort weergegeven. Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 16

17 Figuur 5: Procedure bestemmingsplan Wro Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 17

18 Actualisatie van bestemmingsplannen De nieuwe Wro introduceert een sanctie op het vereiste dat bestemmingsplannen elke 10 jaar moeten worden herzien; Als bestemmingsplannen niet tijdig herzien zijn mogen geen leges worden geheven. Dit vraagt om een structurele aanpak om bestemmingsplannen actueel te houden. De Invoeringswet voor de Wro geeft regels voor wanneer welke plannen actueel moeten zijn: 1. Bestemmingsplannen die voor 1 juli 2003 onherroepelijk zijn geworden, moeten voor 1 juli 2013 worden herzien (vastgesteld). 2. Bestemmingsplannen die na 1 juli 2003 onherroepelijk zijn geworden moeten binnen 10 jaar na de vaststelling worden herzien (vastgesteld). De Wro kent de mogelijkheid om een verlengingsbesluit te nemen als plannen nog in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. Gelet op de digitaliseringsverplichting die tevens geldt, is een eerste ronde van herzieningen noodzakelijk. In de gemeente Lopik zijn veel bestemmingsplannen niet actueel. Met de vaststelling van het bestemmingsplan Landelijk Gebied is wel een grote slag gemaakt. In onderstaand schema is een planning aangegeven. Bestemmingsplan Vastgesteld Onherroepelijk Herziening gepland voor (werkzaamheden worden dan opgepakt). Diverse plannen voor de kern Lopik Variërend van 1974 t/m 1992 Diverse plannen voor de kern Benschop Diverse plannen voor de kern Polsbroek Variërend van 1972 t/m 1997 Variërend van 1971 t/m 1986 Variërend van 1977 t/m 1993 Variërend van 1973 t/m 2000 Variërend van 1972 t/m Kern Jaarsveld Kern Cabauw Variërend van 1978 Variërend van gestart t/m t/m 1985 Kern Uitweg Variërend van 1954 Variërend van gestart t/m t/m 1990 Kern Lopikerkapel Landelijk Gebied Juni 2007 Goedgekeurd door GS op 12 februari 2008 Herziening bestemmingsplan 2008/2009 Landelijk Gebied n.a.v. ged. Onthouding van goedkeuring. Uiterwaarden Bedrijventerrein gestart Naast de actualisatie van genoemde bestemmingsplannen zullen er ook bestemmingsplannen worden opgesteld om de uitbreidingslocaties te realiseren, zoals Cabauw, Uitweg, Benschop-Oost en Lopik Oost. Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 18

19 Lopende plannen Bestemmingsplannen die voor 1 juli 2008 in procedure worden gebracht, worden onder de oude wet afgehandeld. Dit geldt bijvoorbeeld voor de bestemmingsplannen Cabauw en Uitweg. De bestemmingsplannen zullen dus nog ter goedkeuring aan gedeputeerde staten voorgelegd moeten worden. Herzienings-, uitwerkings-, en wijzigingsplannen die zijn gebaseerd op een moederplan van voor 1 juli 2008 hoeven niet te voldoen aan de digitaliseringseisen en standaarden van de nieuwe Wro. Deze planvormen borduren tenslotte voort op de plansystematiek van het moederplan. Aanpassing aan de nieuwe Wro zou dit onmogelijk maken. Dit is bijvoorbeeld van betekenis voor de herziening van het bestemmingsplan Landelijk Gebied, die nodig is n.a.v. het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten Projectbesluit Delegatie projectbesluiten naar B en W. De nieuwe Wro kent minder mogelijkheden om flexibel om te gaan met ontwikkelingen en bouwplannen die afwijken van het bestemmingsplan. Concreet betekent dit dat voor de meeste gevallen waarvoor onder de oude WRO een artikel 19 lid 1 of 2 procedure werd gevoerd, nu een projectbesluit moet worden genomen óf een postzegelplan moet worden gemaakt. In de nieuwe Wro is bepaald dat de raad bevoegd is om deze besluiten te nemen. Deze nieuwe bevoegdheden van de raad kan een lastenverzwaring betekenen. Op basis van de oude WRO is de raad alleen bevoegd om te besluiten over de procedures artikel 19, lid 1. In de nieuwe situatie zou dat betekenen dat de raad ook over de procedures moet besluiten, die nu nog via de artikel 19 lid2 afgedaan kunnen worden. Dit betekent niet alleen een lastverzwaring voor de raad, maar het betekent ook dat de aanvrager van een vrijstelling in veel gevallen te maken krijgt met een langere proceduretijd. En tevens betekent dit een aanzienlijke belasting van het ambtelijk apparaat. Om de proceduretijd voor de aanvrager te verkorten en de raad niet met een lastenverzwaring te belasten is er de mogelijkheid om de projectbesluiten te delegeren aan het college. Het delegeren van postzegelplannen is overigens niet mogelijk. In het licht hiervan is het maken van onderscheid tussen projectbesluiten en postzegelplannen noodzakelijk om gemeenteraad doelmatig te kunnen laten werken. Voorgesteld wordt om de huidige gang van zaken ten aanzien van de vrijstellingsprocedures te continueren. Dit betekent dat de raad wordt voorgesteld om de projectbesluiten te delegeren aan het college onder de voorwaarden, die nu al gelden. De navolgende afspraken zijn gemaakt: a. elk verzoek wordt ter inzage gelegd op een centrale plaats bij de griffie voor de leden van de raad; b. de leden van de raad worden hiervan via de op de hoogte gebracht; c. indien de leden van de raad niet binnen een termijn van vijf werkdagen aangeven dat een behandeling in een raadscommissie dan wel de gemeenteraad noodzakelijk wordt geacht, zal het college het verzoek zelfstandig afdoen. De gemeenteraad kan vervolgens één keer per bepaalde periode (bijv. 1 keer per jaar) worden voorgesteld om alle gevoerde projectbesluiten in de bestemmingsplannen te verwerken. Dit is noodzakelijk omdat pas na verwerking van de projectbesluiten in de bestemmingsplannen de leges over de projectbesluiten geïnd kunnen worden. Dit idee dient nog nader uitgewerkt te worden. Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 19

20 Risico s Opgemerkt wordt dat binnen een jaar nadat het projectbesluit onherroepelijk is geworden, het projectbesluit moet worden ingepast in het bestemmingsplan. Deze termijn kan met twee en in sommige gevallen met vier jaar worden verlengd. Als de inpassing in het bestemmingsplan niet tijdig gebeurt, schort dit de bevoegdheid om leges in te vorderen voor diensten die verband houden met het projectbesluit op. Als het projectbesluit zes maanden na het verstrijken van de termijn nog niet in het bestemmingsplan is ingepast, vervalt de invorderingbevoegdheid. Het is daarom een financieel risico als de legeskosten bij een projectbesluit niet ingevorderd kunnen worden omdat het project niet tijdig in een bestemmingsplan is ingepast. Bovendien is er een risico dat de aanvrager tussentijds failliet gaat nu de legeskosten bij projectbesluiten pas later kunnen worden geïnd Projectbesluit versus postzegelplan Keuze. Voor het realiseren van een project of bouwplan kan een keus worden gemaakt tussen het projectbesluit of het opstellen van een postzegelplan. Een verklaring van geen bezwaar van de provincie voor een projectbesluit is overigens niet meer vereist. Wel is de verplichting om vooroverleg te voeren met de provincie, hoe dit ingevuld wordt, moet nog door de provincie bepaald worden. Het is de vraag of er voordelen zijn bij het voeren van een projectbesluit ten opzichte van het opstellen van een postzegelplan. De procedure van beide procedures is namelijk nagenoeg gelijk aan elkaar Risico s projectbesluit Er lijken meer nadelen en risico s te kleven aan het voeren van een projectbesluit voor de oude artikel 19, lid 1 gevallen, dan bij een postzegelplan. De beide procedures zijn in tijd nagenoeg gelijk en ook de eisen ten aanzien van de ruimtelijke onderbouwing / bestemmingsplantoelichting zijn hetzelfde. Het financiële risico voor een projectbesluit is echter groter dan bij een postzegelplan omdat de leges niet eerder mogen worden ingevorderd dan nadat het projectbesluit is ingepast in het bestemmingsplan. Gelet op het voorgaande ligt het voor de hand dat in eerste instantie wordt gekozen voor een postzegelplanprocedure. Niettemin kunnen er situaties zijn waarin een projectbesluit meer voor de hand ligt. Dit kan b.v. het geval zijn als er sprake is van uitvoering van bestaand beleid (dit is onder meer het geval bij de saneringsregeling van bijgebouwen bij woningen in het landelijk gebied) of wanneer een bestemmingsplanprocedure reeds ver gevorderd is. Daarom is het niet wenselijk om binnen de gemeente de toepassing van het instrument projectbesluit uit te sluiten. Voorgesteld wordt om op basis van de eerste ervaringen binnen onze gemeente (en in den lande) te zijner tijd (zonodig) nadere beleidsregels hieromtrent op te stellen Evaluatie In de loop van 2009, een jaar na het invoeren van de nieuwe Wro zal binnen de gemeente een evaluatie plaatsvinden van de werkwijze rondom projectbesluiten en postzegelplannen. Daarnaast wordt opgemerkt dat de Eerste Kamer een motie heeft aangenomen die voorziet in een landelijke evaluatie, enkele jaren na de inwerkingtreding van de nieuwe wet Legesheffing In de vorige paragraaf is reeds het nodige vermeld over een van de belangrijkste gevolgen van de nieuwe wet voor de legesheffing. In de bijlage van deze nota is een concept-voorstel Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 20

21 opgenomen voor aanpassing van de legesverordening. Het betreft een omzetting naar de nieuwe terminologie uit de Wro. De tarieven blijven ongewijzidg. 2.5 Buitenplanse ontheffingen (kruimelgevallen) De Wro (artikel 3.23) geeft aan B en W de mogelijkheid om in het Bro opgenomen gevallen ontheffing te verlenen van het bestemmingsplan. Dit is vergelijkbaar met de huidige artikel 19 lid 3 WRO. Voor de uitvoering van artikel 19 lid 3 is 15 augustus 2006 een beleidsnotitie vastgesteld door B en W. Dit beleid geldt voor de kernen zolang de bestemmingsplannen nog niet zijn geactualiseerd. Ook onder de nieuwe regelgeving is dit beleid nog actueel en behoeft niet te worden aangepast Overige instrumenten Structuurvisie De Structuurvisie wordt voor alle bestuurslagen geïntroduceerd als beleidsinstrument. Hiermee kunnen de hoofdlijnen van beleid worden uitgezet en het kan daarmee als toetsingskader dienen voor de uitvoering. Structuurvisies kunnen worden opgesteld voor het volledige grondgebied, (delen van) kernen of over een thema. De overgangsregels in de invoeringswet bepalen dat Structuurplannen uit de oude WRO (artikel 7) gelijkgesteld worden met Structuurvisies uit de nieuwe wet. In Lopik hebben we dergelijke Structuurplannen of visies niet. Om aan de wettelijke plicht te voldoen zal er een structuurvisie vastgesteld moeten worden. Daarvoor zijn nog geen voorbereidingen getroffen. Hierover zullen nog nadere voorstellen worden gedaan Beheersverordening Zoals in hoofdstuk 1 reeds is aangegeven is de praktisch toepasbaarheid van de beheersverordening nog niet duidelijk. De gedachte van de wetgever is dat in laagdynamische gebieden, zoals woonwijken waarin toch niets verandert, een eenvoudige procedure (zonder bezwaar en beroep) mogelijk moet zijn. Echter, ook in relatief rustige woonwijken is meestal sprake van een zekere ruimtelijke dynamiek (denk bijvoorbeeld aan de regelmatige aanvragen voor een erker, berging of dakopbouw, of een verzoek om vestiging van een praktijk aan huis enz.). Indien de gemeente in een gebied deze mate van dynamiek mogelijk wil blijven maken, dan is een beheersverordening daarvoor niet het geschikte instrument, aangezien de dynamiek dan (nagenoeg) nul moet zijn. Op dit moment lijkt de beheersverordening daarom alleen maar geschikt te zijn voor toepassing op bijvoorbeeld natuurbeschermingsgebieden of grote wateren. Op dit moment staan binnen de gemeente Lopik geen planherzieningen op stapel, ten aanzien waarvan het vaststellen van een beheersverordening (in plaats van een conserverend bestemmingsplan) het overwegen waard is Flexibiliteit in bestemmingsplannen De nieuw Wro biedt verschillende instrumenten om op ontwikkelingen te kunnen inspelen zonder dat een projectbesluit of bestemmingsplan noodzakelijk is. De indruk is wel dat door het vervallen van artikel 19 lid 2 WRO deze mogelijkheden kleiner zijn geworden. Dit maakt de noodzaak groter om bij de voorbereiding van bestemmingsplannen rekening te houden met toekomstige ontwikkelingen. De instrumenten die hiervoor ter beschikking staan zijn niet gewijzigd ten opzichte van de oude wet: Binnenplanse ontheffingen, wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsbevoegdheden. In toekomstige plannen zal echter nadrukkelijker aan de orde moeten komen of voorzienbare ontwikkelingen en gewenste flexibiliteit met een bestemmingsplan kan worden bereikt. Bestaande binnenplanse vrijstellingen en uitwerkings- en wijzigingsbevoegdheden worden automatisch gelijkgesteld met de overeenkomstige instrumenten in de nieuwe Wro. Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 21

22 2.6.4 Voorbereidingsbesluiten. Om de bestaande situatie juist te bevriezen en ongewenste ontwikkelingen te voorkomen komt het instrument van het voorbereidingsbesluit terug in de nieuwe Wro. Hierbij is nieuw dat in een voorbereidingsbesluit ook het gebruik van gronden bevroren kan worden. Per bestemmingsplan gebied zal bezien moeten worden of het wenselijk is een voorbereidingsbesluit te nemen Grondexploitatie Dit onderdeel dient nog nader te worden uitgewerkt. Hierop zal in een afzonderlijke notite aandacht worden geschonken Communicatie. De nieuwe Wro is niet alleen voor de gemeentelijke organisatie van belang. Ook burgers en bedrijven hebben direct te maken met de Wro. Denk alleen maar aan het bestemmingsplan, dat zowel voor iedereen (overheid en inwoners) bindend is. Daarom is het belangrijk dat de gemeente Lopik ruchtbaarheid geeft aan de nieuwe Wro., Hiervoor kunnen de gebruikelijke kanalen worden gebruikt (gemeentepagina, website) Nota nieuwe Wro gemeente Lopik 22