BESLUIT. Besluit van de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit op de bezwaren gericht tegen de beslissing van 23 oktober 2003.

Transcriptie

1 Nederlandse Mededingingsautoriteit BESLUIT Nummer Betreft zaak: Werkgroep Behoud van een Volwaardig Ziekenhuis Velp Besluit van de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit op de bezwaren gericht tegen de beslissing van 23 oktober I. Verloop van de procedure 1. Bij brief van 31 augustus 2003 heeft de Actiegroep Behoud van een volwaardig Ziekenhuis Velp ( Actiegroep ) verzocht om een onderzoek in te stellen naar het (concentratie)beleid binnen de Holding Rijnstate, de Stichting Samenwerkende Ziekenhuizen ( SSZ ) en naar de samenwerking met Stichting De Katholieke Ziekeninrichtingen voor de Liemers ( SZ Zevenaar ). De klacht heeft betrekking op twee mededingingsrechtelijke aspecten, namelijk 1) dat een andere concentratie tot stand is gekomen dan in het besluit in zaak 1675/Stichting Samenwerkende Ziekenhuizen 1 is beoordeeld en goedgekeurd en 2) dat de Raad van Bestuur van de Holding Rijnstate/Velp en de Stichting Samenwerkende Ziekenhuizen misbruik maakt van een economische machtspositie. 2. Bij besluit van de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit ( d-g NMa ) van 23 oktober 2003 ( het bestreden besluit ) is meegedeeld dat de klacht geen aanknopingspunten biedt voor het vermoeden dat een andere concentratie tot stand is gebracht dan is goedgekeurd en dat de aangevoerde gedragingen niet aan een nader onderzoek worden onderworpen in verband met de geringe aannemelijkheid dat sprake is van een overtreding van de Mededingingswet ( Mw ). 3. De Actiegroep heeft op 26 november 2003 bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. Op 8 januari 2004 heeft de Actiegroep de gronden van bezwaar aangevuld. 1 Besluit van de d-g NMa d.d. 31 januari 2000 (1615/7). 1 Openbaar

2 4. In de (aanvullende) gronden van bezwaar van de Actiegroep heeft tevens de Stichting Behoud Ziekenhuis Velp ( de Stichting ) te kennen gegeven dat zij zich niet kan verenigen met het bestreden besluit. 5. Gedurende de procedure heeft de Actiegroep haar naam gewijzigd in Werkgroep behoud van een volwaardig Ziekenhuis Velp ( Werkgroep ). In het vervolg van het besluit wordt de nieuwe naam aangehouden. 6. Op 4 maart 2004 heeft een hoorzitting ten kantore van de Nederlandse Mededingingsautoriteit plaatsgevonden. De Werkgroep, de Stichting en Alysis Zorggroep zijn aldaar verschenen. Van de hoorzitting is een verslag gemaakt, dat op 2 april 2004 aan de Werkgroep, de Stichting en Alysis Zorggroep is verzonden. De Stichting en de Werkgroep hebben ná de hoorzitting, doch vóór het verzenden van het verslag van de hoorzitting de NMa, verschillende brieven met bijlagen (gevraagd en ongevraagd) aan de NMa toegezonden. De Alysis Zorggroep heeft op het verslag van de hoorzitting gereageerd bij fax van 9 april 2004 en de Werkgroep bij brief van 12 april Deze reacties zijn in het dossier gevoegd. II. Het bezwaar 7. In het bezwaarschrift en tijdens de hoorzitting hebben de Werkgroep en de Stichting hun bezwaren toegelicht. In het bezwaarschrift stelt de Werkgroep kort en zakelijk samengevat het volgende. 8. De Werkgroep stelt allereerst dat een andere concentratie tot stand is gebracht dan in het besluit van de d-g NMa van 31 januari 2000 in zaak 1675/Stichting samenwerkende ziekenhuizen is beoordeeld en goedgekeurd. Hiertoe voert de Werkgroep aan dat de samenwerkende partijen geen invulling hebben gegeven aan het Adviesrapport van de Commissie Feitsma aan de Provincie Gelderland inzake de gewenste ontwikkeling in de regio Arnhem-Rheden-Zevenaar Duurzaam Perspectief (november 1998) en aan het Masterplan. Volgens beide plannen zou in ziekenhuis Velp een ziekenhuisverblijf van 5-dagen 24- uursmedisch specialistische zorg worden aangeboden. 9. Vervolgens stelt de Werkgroep dat de samenwerking tussen de Stichting Ziekenhuis Rijnstate en de Stichting Ziekenhuis Velp een concentratie is in de zin van artikel 27 Mw en dat beide ziekenhuizen een economische eenheid vormen met een permanent gemeenschappelijk ondernemingsbestuur. Echter, de Ziekenhuizen Velp en Rijnstate zijn volgens de Werkgroep niet te beschouwen als een concern waarbij zonder inachtneming van wet- en regelgeving (Wet ziekenhuisvoorziening) medische specialistische functie-eenheden en/of bedden 2 Openbaar

3 kunnen worden overgeheveld van de ene naar de andere ziekenhuisvoorziening. In dit kader voert de Actiegroep aan dat voor het overhevelen van bepaalde afdelingen en daarmee gerelateerde medisch specialistische functieplaatsen geen toestemming is gevraagd, noch is verleend door de minister van VWS, dan wel dat daarvan geen melding is gemaakt bij het College Bouw ziekenhuisvoorzieningen. 10. Ten slotte stelt de Werkgroep dat de concentratie van het zorgaanbod als gevolg van de economische eenheid heeft geleid tot misbruik van de economische machtspositie en verlies van concurrentiemogelijkheden tussen de ziekenhuizen Rijnstate en Velp onderling. Ziekenhuis Rijnstate heeft een monopoliepositie verworven op de meerderheid van de deelmarkten. 11. Zoals reeds aangegeven heeft de Stichting in de aanvullende gronden van bezwaar van de Werkgroep te kennen gegeven dat zij zich niet kan verenigen met het bestreden besluit. De Stichting geeft aan dat zij medeondertekenaar is van de klacht van de Werkgroep van 31 augustus 2003 en dat zij sinds langere tijd actief is voor het behoud en het herstel van de basisfuncties en voorzieningen in Ziekenhuis Velp. III. Hoorzitting 12. Door Alysis Zorggroep is tijdens de hoorzitting onder andere aangevoerd dat de Werkgroep niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht ( Awb) en dat het bezwaarschrift van de Stichting voor zover dit al moet worden gezien als een zelfstandig bezwaar niet tijdig door de Stichting is ingediend en dat geen sprake is van een gerechtvaardigde termijnoverschrijding. Volgens Alysis Zorggroep zou dit moeten leiden tot niet-ontvankelijkverklaring van zowel de Werkgroep als de Stichting. 13. De Stichting is echter van mening dat zij het bezwaar tijdig heeft ingediend. Hiertoe voert de Stichting aan dat de NMa bij brief van 28 november 2003 de Werkgroep in de gelegenheid heeft gesteld binnen zes weken na dagtekening van deze brief de gronden waarop het bezwaar berust, kenbaar te maken, dat hieraan is voldaan, dat het bezwaarschrift (van de Stichting) tijdig is ingediend en dat de Stichting ontvankelijk is in haar bezwaar. 14. Voorts voert de Stichting aan dat, met betrekking tot het besluit van de d-g NMa van 31 januari 2000, geen sprake is van termijnoverschrijding. Vanaf het moment van publicatie van dit besluit in de Staatscourant gaat ingevolge artikel 6:8 van de Awb de termijn, waarbinnen bezwaar kan worden gemaakt, lopen. Het bezwaarschrift is binnen deze termijn ingediend, 3 Openbaar

4 zodat de Stichting en de Werkgroep in haar bezwaren ontvankelijk dienen te worden verklaard. 15. Vervolgens stelt de Stichting dat in het geval van termijnoverschrijding sprake is van verschoonbare termijnoverschrijding. Hiertoe voert de Stichting aan dat zij pas van het besluit van 31 januari 2000 kennis heeft kunnen nemen op 28 juli Dit naar aanleiding van publicaties dat de NMa zich meer zou richten op de zorgsector. 16. Gelet op onderstaande beoordeling behoeven de overige op de hoorzitting naar voren gebrachte punten niet te worden weergegeven. IV. Beoordeling van het bezwaar 17. Artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat, indien het bezwaar ontvankelijk is, op de grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. 18. Alvorens toe te komen aan een heroverweging van het bestreden besluit, moet beoordeeld worden of de Werkgroep en de Stichting ontvankelijk zijn in hun bezwaar. Ontvankelijkheid Werkgroep vereiste van belanghebbendheid 19. Ingevolge artikel 7:1 juncto artikel 8:1, eerste lid, Awb kan slechts een belanghebbende bezwaar maken (respectievelijk beroep instellen) tegen een besluit. 20. Uit artikel 1:2, eerste lid, Awb blijkt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtsreeks bij een besluit is betrokken. 21. Op grond van artikel 1:2, derde lid, Awb worden als belangen van een rechtspersoon mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die hij krachtens zijn doelstellingen en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. 22. De d-g NMa merkt allereerst op dat de omstandigheid dat de Werkgroep geadresseerde is van het bestreden besluit, aangezien het een reactie op haar klacht behelst, niet impliceert dat zij per definitie een belanghebbende is in de zin van de Awb. 23. Uit artikel 1:2, derde lid, Awb volgt dat voor het opkomen in rechte ter behartiging van algemene en collectieve belangen de eis van rechtspersoonlijkheid geldt om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt. Vaststaat dat de Werkgroep geen 4 Openbaar

5 rechtspersoon is in de zin van artikel 2:26 van het Burgerlijk Wetboek en derhalve niet over rechtspersoonlijkheid beschikt. 24. Een organisatorisch verband zonder rechtspersoonlijkheid, zoals de Werkgroep, kan evenwel worden aangemerkt als een rechtspersoon in de zin van artikel 1:2, derde lid, Awb en derhalve voor algemene of collectieve belangen opkomen, indien er regelingen houdende doelstellingen, werkwijze, bestuur, verdeling van bevoegdheden en in- en uittreden van leden bestaan Daarnaar gevraagd ter hoorzitting heeft de Werkgroep aangegeven dat zij niet beschikt over statuten of reglementen waarin haar werkwijze en doelstelling zijn vastgelegd. Ook beschikt de Werkgroep niet over een regeling met betrekking tot vertegenwoordigingsbevoegdheid, de vertegenwoordiging naar buiten toe en de toe- en uittreding van leden. Aan de Werkgroep wordt gecontribueerd op vrijwillige basis Gelet op het voorgaande kan de Werkgroep naar het oordeel van de d-g NMa rechtens niet als rechtspersoon worden aangemerkt. De Werkgroep kan in onderhavige zaak dan ook niet opkomen voor algemene en collectieve belangen in de zin van artikel 1:2, derde lid, Awb. 27. Op grond van het bovenstaande concludeert de d-g NMa dat de Werkgroep geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 Awb. Het bezwaar van de Werkgroep dient derhalve niet-ontvankelijk te worden verklaard. Ontvankelijkheid Stichting termijnoverschrijding 28. Ingevolge artikel 3:41, eerste lid, van de Awb wordt een besluit als het onderhavige bekendgemaakt door toezending aan de belanghebbende tot wie het is gericht, onder wie begrepen de aanvrager. 29. Bij het bestreden besluit is het verzoek van de Werkgroep tot het instellen van een onderzoek naar het (concentratie)beleid binnen de Holding Rijnstate, SSZ en naar de samenwerking met SZ Zevenaar afgewezen. Dit besluit is gericht tot, en bij brief van 23 oktober 2003 verzonden aan de Werkgroep. Met deze toezending is het besluit bekendgemaakt. 30. De ingevolge artikel 6:7 en artikel 6:8 Awb geldende bezwaartermijn van zes weken begon op de dag na de bekendmaking van het besluit, derhalve op 24 oktober De bezwaartermijn 2 Vz. ABRvS 4 februari 1997, K Zie ook ABRvS 23 oktober 1997, NJB p. 134, nr. 6; Rechtbank Rotterdam d.d. 11 maart 2003, MEDED 02/2155-RIP, Comité Verlaging Vliegtarieven Suriname en d-g NMa. 3 Brief d.d. 12 april 2004 van de Werkgroep aan de NMa, 1615/54, randnummer 2. 5 Openbaar

6 eindigde op 5 december De Stichting heeft pas bij de gelegenheid van de indiening van de gronden van bezwaar van de Werkgroep d.d. 8 januari 2004 kenbaar gemaakt dat zij eveneens bezwaar aantekende. Het bezwaar van de Stichting is dan ook niet binnen de in artikel 6:7 Awb bepaalde termijn ingediend, hetgeen in beginsel betekent dat het bezwaarschrift niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. 31. De Stichting stelt dat zij het bezwaar echter tijdig heeft ingediend en daarom ontvankelijk is in haar bezwaar. In dit verband voert de Stichting aan dat zij binnen de door de NMa bij brief van 28 november 2003 gestelde termijn van zes weken de gronden waarop het bezwaar berust kenbaar heeft gemaakt. De d-g NMa deelt deze stelling niet. De brief van 28 november 2003 betreft de ontvangstbevestiging van het door de Werkgroep ingediende pro forma bezwaarschrift tegen het besluit van de d-g NMa van 23 oktober Aangezien het ingediende bezwaarschrift nog niet de gronden van het bezwaar bevatte, is bij brief van 28 november 2003 aan de Werkgroep een nadere termijn gesteld voor het indienen van de gronden van bezwaar. Uit deze brief kan niet worden afgeleid dat de bezwaartermijn ex artikel 6:7 Awb ten aanzien van de Stichting opnieuw een aanvang heeft genomen. 32. Gelet op het voorgaande concludeert de d-g NMa dat de Stichting het bezwaarschrift niet binnen de termijn ex artikel 6:7 Awb heeft ingediend. 33. Ingevolge artikel 6:11 Awb blijft niet-ontvankelijk verklaring van het bezwaar wegens termijnoverschrijding achterwege, indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener, in casu de Stichting, in verzuim is geweest. Hierbij is van belang dat de bezwaar- en beroepstermijnen van openbare orde zijn en dat artikel 6:11 van de Awb de d-g NMa geen ruimte biedt tot het voeren van een eigen beleid ter zake. De termijnoverschrijding mag alleen dan worden gepasseerd indien sprake is van verschoonbaarheid in de zin van voornoemde bepaling. De Stichting moet hiertoe aannemelijk maken dat zij het bezwaarschrift heeft ingediend zo spoedig als redelijkerwijs kan worden verlangd. 34. Voor zover het bezwaar van de Stichting zich richt op het bestreden besluit heeft de Stichting voor de termijnoverschrijding geen rechtvaardiging aangevoerd. Daarbij neemt de d-g NMa nog het volgende in aanmerking. 35. De Stichting en de Werkgroep zijn gevestigd op het adres van de voorzitter/secretaris van de Stichting, tevens lid van de Werkgroep. Derhalve was de Stichting reeds vanaf het moment van toezenden van het besluit aan de Werkgroep op de hoogte van dit besluit en had zij binnen de termijn van zes weken ex artikel 6:7 Awb zelfstandig een (pro forma) bezwaarschrift kunnen indienen. 6 Openbaar

7 36. Daarnaar gevraagd ter hoorzitting heeft de Stichting aangegeven, dat binnen de Werkgroep is overwogen om de Stichting zelfstandig bezwaar te laten indienen. Hiervan is afgezien om de reden dat het de Werkgroep en de Stichting verstandiger leek om gezamenlijk naar buiten toe te blijven optreden, omdat de Alysis Zorggroep een gescheiden optreden van de Werkgroep en de Stichting had kunnen opvatten als blijk van verdeeldheid. Om deze reden sloot de Stichting zich bij gelegenheid van het indienen van de gronden van bezwaar door de Werkgroep aan bij het door de Werkgroep gemaakte bezwaar. 37. Tijdens de hoorzitting is van de zijde van de Werkgroep aangegeven dat de Stichting juist is opgericht in verband met het voeren van juridische procedures. 4 Het had derhalve voor de hand gelegen dat niet de Werkgroep, maar de Stichting een klacht, respectievelijk bezwaar bij de NMa zou hebben ingediend, of dat beide gelijktijdig bezwaar hadden ingediend met gelijkluidende gronden, zodat niet van tweespalt zou blijken. Partijen hebben niet kunnen verklaren, waarom dit niet is gebeurd. 38. Voor zover de Stichting beoogt te betogen dat het bezwaar zich (mede) richt tot het besluit van de d-g NMa van 31 januari 2000, heeft de Stichting tijdens de hoorzitting aangegeven dat sprake is van verschoonbare termijnoverschrijding. Hiertoe voert de Stichting aan dat zij eerst op 28 juli 2003 en dus na publicatie van dit besluit in de Staatscourant kennis heeft genomen van de inhoud van het besluit. 39. Vooropgesteld zij dat in het onderhavige geval het niet gaat om het besluit van 31 januari 2000, dat door het verstrijken van de bezwaar- en beroepstermijn onherroepelijk is geworden, maar om het besluit van 23 oktober Overigens is het besluit van 31 januari 2000 op de door de Mededingingswet voorgeschreven wijze bekendgemaakt, namelijk via publicatie in de Staatscourant. 5 Voorts is het besluit op de website van de NMa geplaatst. Gezien deze wijze van bekendmaken van het besluit van 31 januari 2000 had de Stichting reeds eerder van (de inhoud van) het besluit kennis kunnen nemen. Of de Alysis Zorggroep het besluit van 31 januari 2000 al dan niet aan de Stichting heeft toegezonden, doet niet terzake. Van een gerechtvaardigde termijnoverschrijding kan naar het oordeel van de d-g NMa dan ook geen sprake zijn. 40. Gelet op het voorgaande heeft de Stichting niet aannemelijk gemaakt dat zij haar bezwaarschrift heeft ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs van haar kan worden verlangd. De d-g NMa is dan ook van oordeel dat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. 4 Verslag van de hoorzitting, 1675/46, p Staatscourant van 3 februari 2000, nr. 24 waarin de d-g NMa heeft meegedeeld dat voor het tot stand brengen van de concentratie tussen Stichting Ziekenhuis Rijnstate en Stichting Ziekenhuis Velp geen vergunning is vereist. 7 Openbaar

8 41. Het bezwaar van de Stichting dient derhalve niet-ontvankelijk te worden verklaard. V Besluit De directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit: I. verklaart het bezwaar van de Werkgroep Behoud Volwaardig Ziekenhuis Velp nietontvankelijk; en II. verklaart het bezwaar van de Stichting Behoud Ziekenhuis Velp niet-ontvankelijk. Datum: 26 mei 2004 W.g. De directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, voor deze: drs. R.J.P. Jansen Plv. directeur-generaal Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit een gemotiveerd beroepschrift indienen bij de rechtbank te Rotterdam, sector bestuursrecht, Postbus 50951, 3007 BM Rotterdam. 8 Openbaar