de toekomst van de nationale rechtsstaat bestuurlijke voorwaarden voor een mobiliserend beleid

Maat: px
Weergave met pagina beginnen:

Download "de toekomst van de nationale rechtsstaat bestuurlijke voorwaarden voor een mobiliserend beleid"

Transcriptie

1 WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID rapporten aan de regering 63 de toekomst van de nationale rechtsstaat bestuurlijke voorwaarden voor een mobiliserend beleid

2 De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm ingesteld in Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad definitief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraagstukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven. Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort. De samenstelling van de raad is: prof.mr. M. Scheltema (voorzitter) prof.dr.ir. J. Bouma prof.dr. F.A.G. den Butter prof.dr. M.C.E. van Dam-Mieras prof.dr. G.A. van der Knaap prof.dr. P.L. Meurs prof.dr. J.L.M. Pelkmans prof.dr.mr. C.J.M. Schuyt Secretaris: prof. dr. J. van Sinderen De wrr is gevestigd: Plein 1813, nr. 2-4 Postbus EA s-gravenhage Telefoon Telefax Website

3 WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID rapporten aan de regering 63 de toekomst van de nationale rechtsstaat Sdu Uitgevers, Den Haag, 2002

4 isbn

5

6 4

7 inhoudsopgave inhoudsopgave Samenvatting 9 Ten geleide 15 1 Inleiding en probleemstelling Inleiding Wisselende betekenissen van het begrip rechtsstaat in de publieke discussie Rechtsstaat is een gelaagd begrip Aanleiding tot deze studie over de rechtsstaat Probleemstelling en opzet van het rapport De veranderende omgeving van de rechtsstaat Probleemstelling van het rapport Indeling van het rapport 33 2 Naar de kern van de rechtsstaat Inleiding Grondhoudingen en familierelaties Grondhoudingen Familierelaties De Nederlandse rechtsstaat: ontwikkeling en opvattingen Algemeen De klassieke liberale rechtsstaat De democratische en de sociale rechtsstaat Afronding Conclusie Internationalisering en de rechtsstaat Inleiding Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Algemeen Doorwerking van het evrm in de Nederlandse rechtsorde Gevolgen van het evrm voor de Nederlandse rechtsstaat De Europese Unie Algemeen Invloed van de eu op de nationale soevereiniteit Gevolgen voor de nationale rechtsstaat Rechtsstatelijke kwaliteit van de Europese besluitvorming Globalisering en de groei van de internationale rechtsorde Globalisering Internationalisering, veiligheid en rechtsorde 75

8 de toekomst van de nationale rechtsstaat 3.5 Conclusies Algemeen De Nederlandse rechtsstaat De internationale rechtsorde Individualisering, burgerschap en rechtsstaat Inleiding Kenmerken en achtergronden van individualisering sinds Definitie van het individualiseringsproces Indicaties voor verschuivende afhankelijkheden sinds Indicaties van afnemend sturend vermogen sinds Conclusies over het individualiseringsproces sinds De diversificatie van het burgerschap sinds Historisch perspectief Rollen van burgers in een geïndividualiseerde samenleving Verschillende burgerschapsstijlen Conclusies over de diversificatie van het burgerschap sinds Conclusies: gevolgen voor de rechtsstaat Toenemende interactie, hiërarchische sturing en outputlegitimatie Herverdeling van verantwoordelijkheden en de rechtsstaat De veranderingen in de civil society Inleiding Terreinafbakening en vragen Opzet Factoren die bijdragen aan horizontalisering Factoren aan de kant van de overheid Factoren aan de kant van de instellingen Regulering door overheid en maatschappelijke organisaties Overige factoren Gevolgen van horizontalisering: innerlijke tegenstrijdigheden en bureaucratisering van de civil society Waarom is de civil society relevant voor de rechtsstaat? Waarom is de rechtsstaat relevant voor de civil society? Visualisering van complementariteit Wanneer complementariteit onbruikbaar wordt Problemen; terugkeer of beter onderhoud? Conclusie 146

9 inhoudsopgave 6 Openbaar bestuur Inleiding Ontwikkeling van de waarborgen Rechtsstaat en bestuurstaak: rechtsstatelijke waarborgen en effectiviteit van het bestuur Bestuurstaak en rechtsstaat: consequenties van veranderingen in inhoud en uitvoering van de overheidstaak voor traditionele rechtsstatelijke waarborgen Oplossingsrichtingen De plaats van de rechterlijke macht in de rechtsstaat Inleiding De rechter in de trias politica Rechter en bestuur Rechter en wetgever Democratische legitimering van de rechter Kwaliteit en kwaliteitsbeheer in de rechterlijke organisatie Inleiding Juridische kwaliteit Integraal beheer in de rechterlijke organisatie Het consumentenperspectief Drie eigenschappen van kwalitatief goede rechtspraak Selectie, opleiding en specialisatie van rechters Conclusies Doelmatigheid in de rechtshuishouding Inleiding Juridisering en claimcultuur Civiel recht en bestuursrecht Civiel recht Bestuursrecht Criminaliteit en rechtshandhaving Conclusies en aanbevelingen Civiel recht Bestuursrecht Strafrecht Herwaardering van wetgeving Inleiding Vele handen maken de wet: de onzichtbaarheid van het wetgevingsproces Oude en nieuwe problemen van wetgeving: variatie en verankering Conclusies 244

10 de toekomst van de nationale rechtsstaat 8 10 De toekomst van de nationale rechtsstaat: slotbeschouwing, conclusies en aanbevelingen Inleiding Het belang van de rechtsstaat De nationale rechtsstaat als blijvend ankerpunt Zoeken naar nieuwe evenwichten Het eerste evenwicht: een effectieve rechtshuishouding Het tweede evenwicht: presteren, leren en beter reguleren Het derde evenwicht: herdefiniëren van verantwoordelijkheid in de relatie tussen burgers en openbaar bestuur Het vierde evenwicht: de nationale rechtsstaat, internationalisering en rechtsstatelijkheid Bevordering van de rechtsstatelijkheid buiten Nederland Gevolgen van de internationalisering voor de vormgeving van de Nederlandse rechtsstaat; de democratische legitimatie Hoe houdt Nederland invloed op de groeiende internationale rechtsvorming? Het vijfde evenwicht: verschuivingen in de trias politica De toekomst van de rechtsstaat 272 Literatuur 277 Bijlage 291

11 samenvatting samenvatting In een rechtsstaat is het handelen van de overheid gebonden aan de regels van het recht. Hierdoor wordt willekeur in de uitoefening van staatsmacht ingeperkt. Dit normatieve ideaal van de rechtsstaat is onomstreden. Het draagt bij aan de legitimiteit van het overheidshandelen en op grond hiervan kan de staat aanspraak maken op gehoorzaamheid van zijn burgers aan rechtsregels. Democratische legitimatie versterkt deze aanspraken. Het belang van de rechtsstaat neemt toe in een samenleving, waarin de samenstelling van de bevolking meer heterogeen wordt en waarin levensovertuigingen en levensstijlen sterk uiteen lopen. De waarden van de rechtsstaat en de daaruit voortvloeiende normen en gedragsregels vormen de minimale binding van alle verschillende groepen aan elkaar. Gezagsdragers mogen geen discriminerende wetten maken of uitvoeren. Burgers kunnen van bepaalde rechten gebruik maken, ongeacht hun herkomst, geloofsovertuiging, levenswijze of seksuele aard. Universele rechtsbeginselen, zoals onafhankelijke en onpartijdige rechtsspraak en gewaarborgde eerbiediging van mensenrechten, worden in een rechtsstaat vertaald in concrete regelingen en rechten, die kunnen worden gehandhaafd ook tegen de weerstand van gezagsdragers in. 9 Hoewel het ideaal van de rechtsstaat onomstreden is, wordt het toch in de praktijk op verschillende manieren uitgelegd. Juristen benadrukken de bescherming tegen de overheid, terwijl burgers vaak een ruimere uitleg geven en de bescherming door de staat voorop stellen. Bovendien kunnen de abstract geformuleerde waarden en beginselen van de rechtsstaat op verschillende manieren worden vertaald in concrete regelingen, afhankelijk van tijd, plaats en omstandigheden. Aanpassing van deze regelingen aan gewijzigde omstandigheden in de nationale en internationale samenleving zijn nodig. Dit is mogelijk zonder dat het grondidee van de rechtsstaat zelf hoeft te worden gewijzigd. de beklemde rechtsstaat Door recente ontwikkelingen in twee langetermijnprocessen, internationalisering en individualisering, raakt de rechtsstaat ingeklemd tussen twee krachtenvelden. Er is, vooral na de Tweede Wereldoorlog, op basis van internationale verdragen een belangrijke internationale rechtsorde ontstaan. In Europees verband zijn het supranationale recht en het nationale recht steeds meer met elkaar verweven geraakt. Dit heeft geleid tot een grotere internationale rechtsbescherming en tot een grotere gebondenheid van de nationale wetgever aan regels van de Europese Unie. Er wordt daarom soms getwijfeld aan de toekomstige positie van de nationale (rechts)staat. Wordt het nationale karakter van de staat, inclusief de territoriale gebondenheid, een achterhaalde zaak? Wat blijft er over van de autonomie van de nationale wetgever?

12 de toekomst van de nationale rechtsstaat Binnen de eigen samenleving ondervindt de rechtsstaat van de kant van de mondige burgers nieuwe en zelfstandige uitdagingen. De taken van de overheid zijn, onder andere door de ontwikkeling van de verzorgingsstaat, in aantal en soort toegenomen. De druk op de overheid is daardoor verhoogd. Ze moet veel presteren. De rechtsstaat stelt tegelijkertijd hoge eisen aan het overheidshandelen, dat in principe altijd regelgeleid dient te zijn. De overheid komt tussen twee vuren te liggen: de eisen van de rechtsstaat en de vele eisen van mondige burgers. Deze druk manifesteert zich op twee soms tegenstrijdige manieren: het regelsysteem wordt steeds complexer en bureaucratischer en er ontstaan, door de grote stroom van aanvragen, procedures, klachten en verweren, capaciteitsproblemen en handhavingstekorten. De overheid dient slagvaardig en effectief te presteren, maar blijft tevens gebonden aan de vele, zichzelf opgelegde, voorschriften en beperkingen. 10 De nationale rechtsstaat heeft een toekomst De afgenomen soevereiniteit van de staat en de toegenomen mondigheid van zelfstandige burgers hebben gevolgen voor de manier waarop het ideaal van de rechtsstaat nu en in de toekomst moet worden ingevuld. De belangrijkste conclusie van dit rapport is dat die toekomst er is, ondanks de voortschrijdende internationalisering, mits aan een aantal voorwaarden voor het goed functioneren van die rechtsstaat wordt voldaan. Bovennationaal recht is een belangrijk kader waarbinnen internationalisering zich voltrekt. De implementatie ervan, tot en met de handhaving, is zonder medewerking van nationale staten echter ondenkbaar. De nationale rechtsstaat blijft als ankerplaats van internationale rechtsvorming onontbeerlijk. Naarmate de invloed en de voorbeeldfunctie van nationale rechtsstaten groter zijn, neemt bovendien de kans toe op de verdere ontwikkeling van een internationale rechtsorde, die aan rechtsstatelijke normen voldoet. Uiteraard heeft internationalisering wel, soms ingrijpende, gevolgen voor de verhoudingen in de nationale rechtsstaat. Een van die gevolgen is dat de rol van een van de klassieke staatsmachten in de trias politica, de rechter, belangrijker wordt. Deze consequentie is, in het kader van de rechtsstaat, volledig aanvaardbaar. voorwaarden voor het goed functioneren van de rechtsstaat De belangrijkste voorwaarden voor het goed functioneren van de rechtsstaat kunnen worden samengevat in: een effectieve rechtshandhaving, met name in de strafrechtelijke sfeer; een adequaat presterende overheid; een goed functionerende rechterlijke macht; een levendige civil society als draagvlak; voldoende vertrouwen van de bevolking in het recht.

13 samenvatting Om aan deze voorwaarden te voldoen is voortdurend onderhoud, soms groot onderhoud, nodig. Dit laatste is nu het geval. Een belangrijke verandering die in dit verband wordt bepleit naast de voortdurende en reeds alom erkende noodzaak tot een effectievere rechtshandhaving is de invoering van nieuwe vormen van regulering, waarbij ook het werken met open normen zal toenemen. Dit laatste heeft op zich zelf weer invloed op de rol van de rechter, die hierdoor groter zal worden. Een belangrijke voorwaarde voor het goed functioneren van de Nederlandse rechtsstaat is een effectieve en goed presterende overheid. Er is echter sprake van een spanning tussen de verwachte prestaties van de overheid en de mate waarin de overheid gebonden is aan de beperkingen die de rechtsstaat oplegt (bijvoorbeeld het legaliteitsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel). Hoewel deze spanning op zich zelf niet nieuw is, krijgt ze onder de huidige omstandigheden wel een pregnantere betekenis. De presterende overheid wordt tegenwoordig, net als andere grote organisaties, beoordeeld op effectiviteit, efficiency, flexibiliteit, snelheid van optreden, klantvriendelijkheid en afwezigheid van bureaucratische overlast. Het klassieke patroon van hiërarchische overheidssturing met strikte en gedetailleerde regels, komt steeds minder overeen met moderne eisen en met de huidige bestuurspraktijk. 11 Nieuwe evenwichten Binnen de geconstateerde spanningen in de moderne rechtsstaat wordt gezocht naar nieuwe oplossingen voor de vermindering ervan. Gewenste aanpassingen van de rechtsstaat hebben vooral te maken met het zoeken naar een evenwicht tussen tegengestelde eisen, wenselijkheden, waarden en belangen. De aanbevelingen die de raad in dit rapport doet om het goed functioneren van de rechtsstaat ook in de toekomst te verzekeren, hebben daarom ook niet betrekking op de abstracte waarden en principes van de rechtsstaat, maar op de wijze van invulling in concrete wettelijke maatregelen en beleidsbeslissingen. De ontwikkelingen in de rechtsstaat komen, geconcentreerd, samen op vijf punten, waarop naar een nieuw evenwicht gezocht wordt in de spanning tussen twee of meer waarden en belangen. Om het goed functioneren van de rechtsstaat, nu en in de toekomst, te bevorderen heeft de raad op deze vijf punten samenhangende aanbevelingen gedaan. aanbevelingen a) Voor een effectievere strafrechtelijke rechtshandhaving De raad beveelt aan om bij enkele specifieke delictsoorten, met name bij ernstige gewelddelicten het opportuniteitsbeginsel in het strafrecht anders te gebruiken; in die zin dat slechts in het algemeen belang van vervolging wordt afgezien. Thans is veelal de praktijk dat slechts vervolgd wordt als het algemeen belang dat vereist. Het opportuniteitsbeginsel is naar de mening van de raad niet geschapen om capaciteitsproblemen op te lossen.

14 de toekomst van de nationale rechtsstaat 12 De effectiviteit van het politieoptreden wordt niet uitsluitend bepaald door getalsverhoudingen. Die effectiviteit kan nog sterk worden verhoogd door interne verbeteringen in de organisatie van het politieapparaat, zoals internationale vergelijkingen laten zien. De werkwijze van het openbaar ministerie en de politie bij de keuzes die ze maken bij opsporing en vervolging vraagt om meer verantwoording en transparantie. Intensiveringen aan het begin van de strafrechtsketen kunnen tot verstopping in de vervolgstadia leiden. Het uitbreiden van de capaciteit van de zittende en staande rechterlijke macht en van het sanctieapparaat zijn een logisch gevolg van de door velen gewenste verbetering in de opsporing. Bij lichtere overtredingen kan vaker met een door het bestuur (waaronder het openbaar ministerie) op te leggen boete worden gewerkt, met daarbij de mogelijkheid tot beroep op een rechter. Uit het oogpunt van preventie van criminaliteit zijn hogere straffen niet per se geboden; wel hebben veelplegers en jonge delinquenten extra aandacht en intensievere, liefst persoonlijke, begeleiding nodig. Meer dan thans het geval is dient de reclassering ingeschakeld te worden bij de begeleiding en terugkeer van de groep veelplegers, die verhoudingsgewijs de grootste kosten in de strafrechtsketen en in de maatschappij veroorzaken. b) Voor een beter presterende overheid Om de spanning tussen de presterende taken van de overheid en de bindingen aan een veelheid van gedetailleerde regels te verminderen, beveelt de raad aan om, waar mogelijk, met nieuwe vormen van regulering te starten. Gedacht kan worden aan het wettelijk vastleggen van beleid op hoofdlijnen in combinatie met een grotere vrijheid in de uitvoering, gecompleteerd met vormen van meta-toezicht, met de mogelijkheid tot toetsing door de onafhankelijke rechter. De raad beveelt aan om in de uitvoering van beleid meer vrijheid te geven aan uitvoerende instanties door tevens meer gebruik te maken van vormen van zelfregulering en zelfhandhaving. De incentives tot zelfregulering kunnen worden verbeterd. Ten aanzien van het gedogen constateert de raad dat gedogen als een welbewust gekozen, tijdelijke vorm van niet-handhaving, niet kan worden gemist. Mits tijdelijk en goed verantwoord, valt deze vorm van niet-handhaving onder de geoorloofde discretionaire bevoegdheid van de overheid. Vormen van gedogen die daarentegen voortkomen uit bestuurlijke onmacht of capaciteitsproblemen kunnen niet worden aanvaard. In plaats van ongecontroleerde vormen van gedogen zouden openbaar gemaakte bestuurlijke handhavingstrategieën moeten worden opgesteld. c) Voor een beter evenwicht tussen de verantwoordelijkheid van de overheid en eigen verantwoordelijkheid van burgers De raad constateert dat in de huidige samenleving, gekenmerkt door kennisintensivering en andere snelle veranderingen, de zorg voor het publieke belang niet meer uitsluitend bij de overheid komt te liggen. De consequenties hiervan komen

15 samenvatting tot uiting in een overheveling van bepaalde publieke zorgtaken en publieke diensten naar particuliere organisaties, die naast publieke organisaties werkzaam zijn, zoals in het onderwijs, de gezondheidszorg en op het gebied van welzijn en cultuur. Daar hoort een open, flexibele, responsieve en coöperatieve vorm van regulering bij. De civil society krijgt zo een nieuwe impuls, omdat een hernieuwd beroep wordt gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van burgers op oude en nieuwe terreinen van publieke zorg. Om eenvoudiger, maar consequenter te garanderen dat dergelijke publieke taken steeds onder rechtsstatelijke waarborgen worden uitgevoerd, is een sanering van bestaande bestuursregels dringend gewenst. Omdat echter op cruciale onderwerpen als kwaliteitsbeheer of het verantwoording afleggen over de publieke taakvervulling de regelingen onvoldoende of onduidelijk blijven, is tegelijkertijd een actualisering nodig van rechtswaarborgen in deze semi-publieke sfeer en bij publiek-private samenwerkingsvormen. De raad beveelt de regering aan zich over deze sanering en actualisering door een commissie van deskundigen te laten adviseren. In de sfeer van de private organisaties die publieke taken vervullen (in onderwijs, gezondheidszorg, welzijn en cultuur) dienen de reeds aanwezige vormen van zelfregulering en zelfhandhaving getoetst te worden op voldoende rechtsbescherming, kwaliteitscontrole, transparantie en verantwoording. De overheid dient er op toe te zien dat vormen van zelfhandhaving tot stand komen en in praktijk gebracht worden. De raad beveelt aan dat de combinatie van toezicht en zelfregulering onder supervisie van de overheid tot stand gebracht worden. 13 d) Voor de bevordering van rechtsstatelijkheid in bovennationale en internationale verbanden De raad beveelt aan dat het buitenlands beleid en het beleid op de terreinen van ontwikkelingssamenwerking en justitie worden ingezet bij de bevordering van rechtsstatelijkheid in landen waar die nu ontbreekt. Door de verwevenheid van de Nederlandse rechtsstaat met de Europese rechtsvorming veranderen ook de verhoudingen binnen Nederland. Een belangrijk gevolg is de verschuiving die in de onderdelen van de trias politica optreedt: de positie van de rechter wordt sterker, terwijl de rol die de volksvertegenwoordiging speelt bij de Nederlandse inbreng in het Europese wetgevingsproces sterk achterblijft bij haar rol in de nationale wetgeving. Het legaliteitsbeginsel verliest hiermee aan betekenis. De belangrijkste constatering is dat het vanuit de Nederlandse rechtsstaat onbevredigend is wanneer het parlement meer aandacht zou besteden aan de details van implementatie dan aan de hoofdlijnen van Europese regelingen. Het Deense model zou hier een alternatief kunnen vormen. De raad is van oordeel dat grotere betrokkenheid van het Nederlandse parlement bij de totstandkoming van Europese regelgeving, alsmede een proactieve houding bij de internationale besluitvorming gewenst zijn. De Nederlandse invloed op het proces van internationale rechtsvorming zal slechts beperkt kunnen zijn. De invloed van grote landen hierop is veel sterker.

16 de toekomst van de nationale rechtsstaat Om niettemin de Nederlandse inbreng te optimaliseren moet er inzicht bestaan in de ontwikkeling van het recht in internationaal verband en in wat de mogelijkheden en sterke punten van Nederland zijn. Een constante Nederlandse inbreng in internationale rechtscolleges en in de praktijkgerichte beoefening van het internationale recht zal gehandhaafd moeten blijven. De randstad Nederland als vestigingsplaats van internationale juridische instellingen is van groot belang. Onderzoek naar de gevolgen van de internationalisering voor het nationale recht dient te worden gestimuleerd. 14 e) Voor een betere verhouding tussen de staatsmachten Tussen de drie klassieke staatsmachten van de rechtsstaat is er een verschuiving te constateren, waarbij de rechterlijke macht relatief aan belangrijkheid heeft gewonnen. De raad acht deze ontwikkeling geenszins in strijd met de grondslagen van de democratische rechtsstaat, ondanks het feit dat rechters niet democratisch gekozen worden. De terughoudende manier waarop de rechter bij de uitleg van wetten te werk gaat, past in de uitgangspunten van de rechtsstaat. De erkenning van de rechtsvormende rol van de rechter kan echter aanleiding zijn tot enkele aanpassingen in de formele taak en werkwijze van de hoogste rechterlijke colleges. Onder andere vanwege een verlichting van de groeiende taaklast zou een taakverdeling tussen de hoogste rechter(s) die zich vooral richten op de rechtsvorming en overige rechters die zich inzetten op snelle en effectieve geschilbeslechting, wettelijk mogelijk gemaakt kunnen worden. De raad beveelt tevens aan om bij de rechtsvorming de mogelijkheden van voorlichting van de hoogste rechter door deskundigen uit de samenleving uit te breiden, onder andere door amicus curiae en andere rechtsfiguren. Professionele verantwoording en transparantie van de rechterlijke macht als geheel, vertegenwoordigd in de Raad voor de Rechtspraak, zijn van belang voor de kwaliteitsbevordering in en kwaliteitsbewaking van de rechtspraak.

17

18

19 ten geleide ten geleide Dit rapport is voorbereid door een interne projectgroep van de wrr. Voorzitter was prof. dr. mr. C.J.M. Schuyt, lid van de raad. Verder maakten de volgende raads- en stafleden deel uit van de projectgroep: dr. P. den Hoed, mr. J.C.I. de Pree (projectsecretaris), drs. D. Scheele, prof. mr. M. Scheltema, drs. A.J. Strijers en drs. I. Verhoeven. De analyses in dit rapport zijn mede gebaseerd op de resultaten van verschillende studies die in opdracht van de raad zijn verricht. Min of meer gelijktijdig met dit rapport worden gepubliceerd: G.J.M. van den Brink (2002) Mondiger of moeilijker? Een studie naar de politieke habitus van hedendaagse burgers, wrr Voorstudies en Achtergronden nr. V115, Den Haag: Sdu Uitgevers, en W.J. Witteveen en B.M.J. van Klink (2002) De sociale rechtsstaat voorbij, wrr Voorstudies en Achtergronden, nr. V116, Den Haag: Sdu Uitgevers. Bij de voorbereiding is voorts gebruik gemaakt van suggesties en commentaar van prof. mr. M.A.P. Bovens, prof. mr. A.F.M. Brenninkmeijer, prof. mr. Y. Buruma, prof. dr. E.M.H. Hirsch Ballin, mr. dr. H.O. Kerkmeester, dr. A. Klijn, prof. mr. M.A. Loth en prof. mr. H.G. Schermers. De raad is hen erkentelijk voor hun bijdrage. Voor de inhoud van het rapport is alleen de raad verantwoordelijk. 15

20 16 de toekomst van de nationale rechtsstaat

21 inleiding en probleemstelling 1 inleiding en probleemstelling 1.1 inleiding De binding van de staat aan de regels van het recht vormt de kern van de rechtsstaat. Het recht bindt het overheidshandelen en het handelen van publieke gezagsdragers zodanig dat deze gebondenheid aan het recht bijdraagt aan de legitimiteit van het overheidshandelen. Op grond hiervan kan de staat een gerechtvaardigde aanspraak maken op de gehoorzaamheid van zijn burgers (Bos 2001: 6-13). Het concept van de rechtsstaat is onomstreden. Het is de toetssteen geworden voor een beschaafde, moderne staat. Dat wil niet zeggen dat de uitwerking van het rechtsstaatconcept en de alledaagse realisering ervan uniform zijn verlopen in de diverse staten in de wereld. Evenmin is het zo dat de inherente normatieve ideeën overal vanzelfsprekend zijn. Juist als normatief ideaal roept de rechtsstaat spanningen op, die zich in historisch veranderlijke omstandigheden telkens manifesteren en aanleiding geven de praktische invulling van de rechtsstaat aan te passen of te herijken. De rechtsstaat is een historische verworvenheid, die mede is voortgekomen uit een reactie op het ancien régime in Frankrijk en op de absolute aanspraken van de Engelse koloniale macht ten opzichte van de overzeese kolonie (de Verenigde Staten van Amerika). Het ontstaan van de rechtsstaat is tevens voorbereid door de staatstheorieën van de Verlichtingsfilosofen (Locke, Voltaire, Rousseau, Hume e.a.). De ontwikkeling heeft in Europa geleid tot de rechtsstaat en in de Angelsaksische landen tot de doctrine van de rule of law. Beide zijn gebaseerd op de koppeling van de controle op de staat en op het overheidshandelen aan de gehoorzaamheidsplicht van de burgers (Raz, 1979: 212). 17 Hoewel het ideaal van de rechtsstaat onomstreden is, is er over het begrip rechtsstaat echter minder unanimiteit te constateren. Wetenschappelijke en politieke meningen lopen uiteen over de reikwijdte van de rechtsstaat: wat wordt tot de kern van de rechtsstaat gerekend en wat valt daarbuiten? Dat er een kern van de rechtsstaat is, wordt door de meeste auteurs wel aanvaard, maar over wát die kern dan is, valt nauwelijks consensus te vinden. Bovendien varieert de kernbepaling naargelang de historische omstandigheden. Wat in de negentiende eeuw geacht werd buiten die kern te vallen, bijvoorbeeld het algemeen kiesrecht, werd een eeuw later als normaal onderdeel ervan beschouwd. Formele en materiële, dat wil zeggen inhoudelijke opvattingen over de rechtsstaat wisselen elkaar in de geschiedenis af. Bij verscheidene auteurs komt de rule of law of de rechtsstaat vooral naar voren als een stelsel van formele eisen waaraan wetten en juridische instituties, daaronder begrepen de staat zelf, in elk geval moeten voldoen, wil er überhaupt van een rechtssysteem sprake zijn. Raz acht de rule of law of de rechtsstaat een van de weinige instituties die een samenleving echt bijeenhoudt, gewaarborgd als hij in principe is door de handhaving van regels met de harde

22 de toekomst van de nationale rechtsstaat hand van de politie, de feitelijke effectuering van staatsmacht (Raz 1979: ). De waarden en normen van de rechtsstaat hebben een grote bindende kracht. Juist in een samenleving die snel verandert en qua samenstelling en levensovertuiging heterogener wordt, is die bindende kracht van groot belang. Raz (1979) somt acht beginselen op voor zowel het opstellen van algemene regels als de inrichting van juridische instituties, waardoor de rule of law gekenmerkt wordt. Dit zijn: 1 geen wetten met terugwerkende kracht; 2 relatief stabiele wetten; 3 algemene regels gelden voor iedereen gelijkelijk; 4 het bestaan van een onafhankelijke rechterlijke macht; 5 onpartijdigheid bij geschillen, hoor en wederhoor; 6 toetsingsmacht van wetten bij de hoogste rechter; 7 toegang tot de rechter die voor ieder is verzekerd; 8 geen misbruik van recht en van op rechtsregels gebaseerde macht bij de bestrijding van misdaden. 18 Deze acht beginselen lijken enigszins willekeurig indien men ze vergelijkt met opsommingen die bij andere auteurs over de rule of law of de rechtsstaat worden gegeven. Zeer bekend is de opsomming van Fuller, die in zijn boek The morality of law (1964) spreekt van een interne, impliciete moraal die het recht pas mogelijk maakt. Fuller onderscheidt toevalligerwijs ook acht elementen van de grondslag van elk rechtssysteem: 1 algemeenheid van regels; 2 openbaarmaking en bekendheid van de regels; 3 prospectieve werking van regels (geen terugwerkende kracht); 4 helderheid en duidelijkheid van regels voor degenen die ze moeten gehoorzamen; 5 innerlijke consistentie van regels, afwezigheid van contradicties; 6 gehoorzaambare regels, dat wil zeggen dat niet het onmogelijke van burgers kan worden geëist; 7 stabiliteit van regels, geen te snelle of te frequente wijzigingen; 8 congruentie tussen de regels en het gedrag van officiële functionarissen zoals politie, justitie, rechters, ambtenaren en wetgevers. Vergelijkt men de twee als principieel beschouwde opsommingen van Raz en Fuller, dan komen er twee soorten beginselen naar voren: beginselen die gehoorzaamheid aan de wet voor burgers mogelijk maken (bekendmaking, helderheid, geen terugwerkende kracht, stabiliteit van regels); beginselen die ervoor zorgen dat organisaties die zich bezighouden met de handhaving van het recht hun werk kunnen doen, en zo, met inachtneming van het recht, kunnen reageren op inbreuken op het recht. Het gaat uiteindelijk vooral om de kenbaarheid van regels (knowability) en om de uitvoerbaarheid van regels (performability). De rechtsstaat en de rule of law

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID. rapporten aan de regering. het borgen van publiek belang

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID. rapporten aan de regering. het borgen van publiek belang WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID rapporten aan de regering 56 het borgen van publiek belang De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm ingesteld in 1972.

Nadere informatie

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID. rapporten aan de regering. nederland als immigratiesamenleving

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID. rapporten aan de regering. nederland als immigratiesamenleving WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID rapporten aan de regering 60 nederland als immigratiesamenleving De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm ingesteld in

Nadere informatie

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1997 1998 25 892 Regels inzake de bescherming van persoonsgegevens (Wet bescherming persoonsgegevens) Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING 1 INHOUDSOPGAVE Algemeen

Nadere informatie

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID. rapporten aan de regering. ontwikkelingsbeleid en goed bestuur

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID. rapporten aan de regering. ontwikkelingsbeleid en goed bestuur WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID rapporten aan de regering 58 ontwikkelingsbeleid en goed bestuur De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm ingesteld in

Nadere informatie

Focus op functies. u i t d a g i n g e n v o o r e e n t o e k o m s t b e s t e n d i g m e d i a b e l e i d

Focus op functies. u i t d a g i n g e n v o o r e e n t o e k o m s t b e s t e n d i g m e d i a b e l e i d W E T E N S C H A P P E L I J K E R A A D V O O R H E T R E G E R I N G S B E L E I D Focus op functies u i t d a g i n g e n v o o r e e n t o e k o m s t b e s t e n d i g m e d i a b e l e i d A M S

Nadere informatie

Beveiliging van persoonsgegevens

Beveiliging van persoonsgegevens R e g i s t r a t i e k a m e r G.W. van Blarkom drs. J.J. Borking VOORWOORD Beveiliging van Achtergrondstudies en Verkenningen 23 G.W. van Blarkom drs. J.J. Borking Beveiliging van Achtergrondstudies

Nadere informatie

Advies. Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief

Advies. Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief Advies Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief Nieuwe richtingen aan de vrijheid van onderwijs Colofon De Onderwijsraad is een onafhankelijk

Nadere informatie

Beleidsdoorlichting. Toegang tot het recht

Beleidsdoorlichting. Toegang tot het recht Beleidsdoorlichting Toegang tot het recht Ministerie van Justitie Directie Rechtsbestel Juni 2008 Inhoudsopgave Algemeen begrippenkader... 1 1. Wat was het probleem dat aanleiding is (geweest) voor beleid?...

Nadere informatie

We gooien het de inspraak in

We gooien het de inspraak in We gooien het de inspraak in Een onderzoek naar de uitgangspunten voor behoorlijke burgerparticipatie 17 september 2009 2009/180 Behoorlijk omgaan met schadeclaims We gooien het de inspraak in Een onderzoek

Nadere informatie

Nederlandse code voor goed openbaar bestuur. Beginselen van deugdelijk overheidsbestuur

Nederlandse code voor goed openbaar bestuur. Beginselen van deugdelijk overheidsbestuur Nederlandse code voor goed openbaar bestuur Beginselen van deugdelijk overheidsbestuur 2 Nederlandse code voor goed openbaar bestuur Beginselen van deugdelijk overheidsbestuur 1 Uitgave Ministerie van

Nadere informatie

DE KADERSTELLENDE VISIE OP TOEZICHT. (tevens kabinetsstandpunt op het rapport van de Ambtelijke Commissie Toezicht)

DE KADERSTELLENDE VISIE OP TOEZICHT. (tevens kabinetsstandpunt op het rapport van de Ambtelijke Commissie Toezicht) DE KADERSTELLENDE VISIE OP TOEZICHT (tevens kabinetsstandpunt op het rapport van de Ambtelijke Commissie Toezicht) 1 2 Inhoud Samenvatting 5 1 Inleiding 7 2 Definitie van toezicht 9 3 De positionering

Nadere informatie

TOEGANG TOT HET RECHT: EEN ACTUEEL PORTRET

TOEGANG TOT HET RECHT: EEN ACTUEEL PORTRET 2014 mr. Hilke Grootelaar, mr. Laurens Venderbos, Simone Vromen LL.B. onder leiding van mr. dr. Herman van Harten TOEGANG TOT HET RECHT: EEN ACTUEEL PORTRET Een verkennend onderzoek naar relevante Nederlandse

Nadere informatie

De toegang tot de rechter en een eerlijk proces in de Grondwet?

De toegang tot de rechter en een eerlijk proces in de Grondwet? De toegang tot de rechter en een eerlijk proces in de Grondwet? Behoeft de Nederlandse Grondwet aanvulling met een recht op toegang tot de rechter en een eerlijk proces? De toegang tot de rechter en een

Nadere informatie

Dat is onze zaak. Over eigenaarschap in het publieke domein. Albert Jan Kruiter & Willemijn van der Zwaard. raad voor maatschappelijke ontwikkeling

Dat is onze zaak. Over eigenaarschap in het publieke domein. Albert Jan Kruiter & Willemijn van der Zwaard. raad voor maatschappelijke ontwikkeling Dat is onze zaak Over eigenaarschap in het publieke domein Albert Jan Kruiter & Willemijn van der Zwaard raad voor maatschappelijke ontwikkeling dat is onze zaak Dat is onze zaak Over eigenaarschap in

Nadere informatie

Voorlopige hechtenis maar dan anders Verkenning van alternatieven in het kader van schorsing en tenuitvoerlegging

Voorlopige hechtenis maar dan anders Verkenning van alternatieven in het kader van schorsing en tenuitvoerlegging Voorlopige hechtenis maar dan anders Verkenning van alternatieven in het kader van schorsing en tenuitvoerlegging Advies 4 juli 2011 Voorlopige hechtenis maar dan anders Verkenning van alternatieven in

Nadere informatie

Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz. Voorstel van wet van het lid Van der Steur tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en de Algemene wet inzake rijksbelastingen ter bevordering van het gebruik van mediation in het bestuursrecht

Nadere informatie

Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen

Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen Drie adviezen over onderwijsbestuur: degelijk onderwijsbestuur, doortastend onderwijstoezicht en duurzame onderwijsrelaties Nr. 20060353/877, oktober

Nadere informatie

Goed bejegenen. Beginselen voor het overheidsoptreden. tegenover mensen die een justitiële straf. of maatregel ondergaan.

Goed bejegenen. Beginselen voor het overheidsoptreden. tegenover mensen die een justitiële straf. of maatregel ondergaan. Goed bejegenen Beginselen voor het overheidsoptreden tegenover mensen die een justitiële straf of maatregel ondergaan Verkorte uitgave Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming Tweede uitgave,

Nadere informatie

Anders, of toch niet?

Anders, of toch niet? Anders, of toch niet? Een onderzoek naar de mogelijkheden van meer Awb-conforme onderwijswetgeving Mr. J.A. de Boer (TiU) Prof. mr. drs. F.C.M.A. Michiels (TiU) Prof. mr. drs. W. den Ouden (UL) Prof. mr.

Nadere informatie

Advies. Weloverwogen gebruik van Engels in het hoger onderwijs

Advies. Weloverwogen gebruik van Engels in het hoger onderwijs Advies Weloverwogen gebruik van Engels in het hoger onderwijs Weloverwogen gebruik van Engels in het hoger onderwijs Colofon De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De

Nadere informatie

Richtlijn omgaan met het verzoek om hulp bij zelfdoding door patiënten met een psychiatrische stoornis

Richtlijn omgaan met het verzoek om hulp bij zelfdoding door patiënten met een psychiatrische stoornis Richtlijn omgaan met het verzoek om hulp bij zelfdoding door patiënten met een psychiatrische stoornis Richtlijn omgaan met het verzoek om hulp bij zelfdoding door patiënten met een psychiatrische stoornis

Nadere informatie

12/2012. Rob. Loslaten in vertrouwen. Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving.

12/2012. Rob. Loslaten in vertrouwen. Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving. 12/2012 Loslaten in vertrouwen Rob Raad Ropenbaar voor het bestuur Loslaten in vertrouwen Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving December 2012 Rob Profiel De Raad voor het openbaar

Nadere informatie

Camera s in het publieke domein. Privacynormen voor het cameratoezicht op de openbare orde INHOUD. A.H.C.M. Smeets

Camera s in het publieke domein. Privacynormen voor het cameratoezicht op de openbare orde INHOUD. A.H.C.M. Smeets ACHTERGRONDSTUDIES EN VERKENNINGEN 28 A.H.C.M. Smeets Camera s in het publieke domein INHOUD Privacynormen voor het cameratoezicht op de openbare orde A.H.C.M. Smeets Camera s in het publieke domein INHOUD

Nadere informatie

Met kennis van gedrag beleid maken

Met kennis van gedrag beleid maken Met kennis van gedrag beleid maken Met kennis van gedrag beleid maken De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) werd in voorlopige vorm ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb.

Nadere informatie

Professionalisering van besturen in het primair onderwijs

Professionalisering van besturen in het primair onderwijs Professionalisering van besturen in het primair onderwijs 2 - Professionalisering van besturen in het primair onderwijs Professionalisering van besturen in het primair onderwijs Verslag van de commissie

Nadere informatie

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties De heer dr. R.H.A. Plasterk Postbus 20011 2500 EA Den Haag. Datum 19 januari 2015

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties De heer dr. R.H.A. Plasterk Postbus 20011 2500 EA Den Haag. Datum 19 januari 2015 > Retouradres Postbus 20011 2500 EA Den Haag De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties De heer dr. R.H.A. Plasterk Postbus 20011 2500 EA Den Haag Raad voor het openbaar bestuur Korte Voorhout

Nadere informatie

Rob. Vertrouwen op democratie. Februari 2010

Rob. Vertrouwen op democratie. Februari 2010 Rob Raad Ropenbaar voor het bestuur Vertrouwen op democratie Februari 2010 Rob Profiel De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) is een adviesraad van de regering en het parlement. De Rob is ingesteld bij

Nadere informatie

RUIMTE VOOR GOED BESTUUR

RUIMTE VOOR GOED BESTUUR RUIMTE VOOR GOED BESTUUR TUSSEN PRESTATIE, PROCES EN PRINCIPE C. van Montfort WEBPUBLICATIE NR 2 Den Haag, december 2004 Dit essay is het resultaat van een opdracht die aan C. van Montfort is verstrekt

Nadere informatie

Aan Tafel! Een onderzoek in opdracht van vno-ncw en mkb-nederland naar publiek en privaat toezicht op bedrijven. Cecile Schut. Michiel van der Heijden

Aan Tafel! Een onderzoek in opdracht van vno-ncw en mkb-nederland naar publiek en privaat toezicht op bedrijven. Cecile Schut. Michiel van der Heijden Aan Tafel! Een onderzoek in opdracht van vno-ncw en mkb-nederland naar publiek en privaat toezicht op bedrijven Cecile Schut Michiel van der Heijden Olaf Wilders Robert van der Laan Master of Public Administration

Nadere informatie

Nationale politie van wijk tot wereld? Standpunt van de Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie

Nationale politie van wijk tot wereld? Standpunt van de Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie Nationale politie van wijk tot wereld? Standpunt van de Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie Dordrecht, 2005 3 Wat doet de SMVP? Een goed functionerende veiligheidszorg is van groot belang voor

Nadere informatie