Advies. Eindrapport PGB-experiment. Brussel, 14 juni 2011

Transcriptie

1 Advies Eindrapport PGB-experiment Brussel, 14 juni 2011

2 Advies Eindrapport PGB-experiment Brussel, 14 juni 2011 Ontwerpadvies Strategische Adviesraad Welzijn Gezondheid Gezin Wetstraat Brussel T F info@sarwgg.be

3 Adviesvraag: Persconferentie Eindrapport PGB-experiment Professor Jef Breda en Hans Gevers op 3 maart 2011 in het Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap Adviesvrager: Vlaams minister van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, Jo Vandeurzen Ontvangst adviesvraag: 3 maart 2011 Adviestermijn: 30 kalenderdagen en op vraag van de SAR WGG verlengd tot eind mei 2011 Goedkeuring/bekrachtiging raad: 14 juni

4 Inhoud Krachtlijnen... 4 Advies Situering adviesvraag en het advies Algemeen Aanbevelingen

5 Krachtlijnen De raad werpt in dit advies zijn licht op de mogelijkheid van het invoeren van persoonsgerichte financiering in andere zorgsectoren dan de sector van personen met een handicap. De raad vindt dat persoonsgerichte financiering een interessante hefboom is om de gewenste omschakeling te maken van een aanbodgestuurd naar een eerder behoeftegestuurd zorgsysteem omdat deze financieringsvorm meer onderhandelingskracht voorziet voor de zorgbehoevende jegens de aanbieder. Bovendien is deze financieringsvorm gebonden aan de zorgzwaartegraad van de zorgbehoevende. Een persoonsgerichte financiering kan het bovendien eenvoudiger maken voor personen met een zorgbehoefte om hun vraag te richten aan zorg- en hulpverleners uit verschillende welzijns- en gezondheidssectoren. Budgetten zullen immers niet meer afhankelijk zijn van sectorgebonden subsidiekanalen in het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en gezin. De raad pleit er bovendien voor om (op termijn) ook beleidsdomeinoverschrijdend te werken. Welzijn, volksgezondheid en gezinsbeleid hebben immers heel wat linken met onder meer wonen, onderwijs, werk, milieu, Persoonlijke zorgbudgetten kunnen enkel aangewend worden voor zorg en zorggerelateerde kosten. Ze mogen in principe geen inkomensvervangende finaliteit hebben. De hoogte van het persoonlijk zorgbudget moet bepaald worden met behulp van een objectief, eenduidig en intersectoraal gevalideerd zorginschalingssysteem dat de juiste en effectieve zorgnood van een persoon met een zorgbehoefte monetariseert. Op die wijze is er een grotere kans op een efficiënte en solidaire besteding van de overheidsmiddelen. Bij de invoering van meer persoonsgerichte financiering moeten loon- en arbeidsvoorwaarden van het zorgpersoneel maximaal gevrijwaard worden. Er moet daarenboven over gewaakt worden dat in een systeem van persoonsgerichte financiering de zorgverstrekker voldoende middelen krijgt om de continuïteit van de werking van zijn voorziening te verzekeren, de anciënniteit van zijn personeel te betalen, Omwille van de weinige ervaringen in Vlaanderen over de impact van deze financieringstechniek in de verschillende (zorg-)sectoren adviseert de raad om op basis van evaluatie- en actieonderzoek en experimenten na te gaan hoe de verbreding van persoonsgerichte financiering naar andere zorgsectoren kan leiden tot meer kwaliteitsvolle, performante, relevante, sociaal rechtvaardige en toegankelijke zorg. De raad is voorstander van persoonsgerichte financiering als deze een middel is om Maatschappelijk Verantwoorde Zorg te bewerkstelligen. 4

6 Advies 1. Situering adviesvraag en het advies Op 3 maart 2011 ontving de SAR WGG een adviesvraag van Vlaams minister van Welzijn Volksgezondheid en Gezin (WVG), Jo Vandeurzen. De adviesvraag betreft het Eindrapport PGB-experiment van professor Jef Breda en drs. Hans Gevers (UA). Het eindrapport kadert binnen de uitvoering van het besluit van de Vlaamse Regering betreffende het opzetten van een experiment voor de toekenning van een persoonsgebonden budget aan bepaalde personen met een handicap van 7 november De raad zal zich in dit advies niet toespitsen op het PGB in de sector van personen met een handicap. Minister Vandeurzen vroeg immers eveneens het advies van het Raadgevend Comité en het PGB-expertencomité (VAPH). Zij zullen dieper ingaan op de resultaten van het eindrapport PGB-experiment. De raad heeft zich evenwel laten inspireren door het desbetreffende rapport om te beoordelen: of het invoeren van persoonsgerichte financiering in andere zorgsectoren mogelijk is; of deze vorm van financiering bijdraagt aan het verzekeren van Maatschappelijk Verantwoorde Zorg; en welke (rand-)voorwaarden hiervoor in ogenschouw moeten worden genomen. Ter voorbereiding van dit advies organiseerde de SAR WGG twee werkgroepvergaderingen en een hoorzitting. De sprekers op de hoorzitting waren: Professor Jef Breda en drs. Hans Gevers van de onderzoeksgroep Welzijn en Verzorgingsstaat van de Universiteit Antwerpen. De heer Peter Lambreghts van het Expertisecentrum Onafhankelijk Leven. 5

7 2. Algemeen Met de term persoonsgerichte financiering bedoelt de raad financieringsvormen zoals persoonsgebonden en persoonsvolgende financiering. Met persoonsgebonden budgetten (PGB) wordt de zorgbehoevende veelal op rechtstreekse wijze gefinancierd, met persoonsvolgende budgetten (PVB) op eerder indirecte wijze. De raad gebruikt de term persoonlijk zorgbudget als een verzamelnaam voor persoonsgebonden, persoonsvolgende en eventueel andere op de persoon gerichte budgetten. De raad is voorstander van een transitie van aanbodgerichte naar behoeftegerichte zorg waarbij de zorgbehoevende centraal staat. Behoeftegerichte zorg kan leiden tot of kan in de lijn liggen van het burgerschapsparadigma dat emancipatie en zorg op maat voorop stelt. De raad waardeert de band tussen persoonsgerichte financiering en behoeftegerichte zorg. De raad is van oordeel dat persoonsgerichte financiering een belangrijke hefboom is om behoeftegerichte zorg te bewerkstelliggen. Uiteraard moeten ook nog andere hefbomen aangewend worden om de omschakeling te maken naar meer zorg en juiste zorg. Denken we maar aan: keuzevrijheid, multidisciplinaire inschaling, verankeren van gebruikersrechten, een gevarieerd spelersveld, informatievoorziening, transparantie, vraagverduidelijking en trajectbegeleiding,. Het eindrapport PGB-experiment is van groot belang voor de sector van personen met een handicap. De raad stelt echter vast dat er vandaag een gebrek is aan evidentie over de impact van budgetsystemen in andere zorgsectoren dan de sector van personen met een handicap. Hierdoor kan de raad op dit moment geen definitieve uitspraken doen. Op basis van grondig evaluatie- en actie-onderzoek en experimenten moet nagegaan worden hoe de verbreding van persoonsgerichte financiering naar andere zorgsectoren kan leiden tot meer kwaliteitsvolle, performante, relevante, sociaal rechtvaardige en toegankelijke zorg. De raad is voorstander van persoonsgerichte financiering als deze een middel is om Maatschappelijk Verantwoorde Zorg te bewerkstelligen. 1 De raad adviseert om in verschillende sectoren, in overleg met de stakeholders, een traject uit te tekenen om systemen van persoonsgerichte financiering uit te werken. Experimenten in de verschillende sectoren en bijkomend onderzoek moeten hier zeker in vervat zitten. 1 Cfr. Visienota Maatschappelijk Verantwoorde Zorg op 6

8 3. Aanbevelingen 1. De raad meent dat persoonsgerichte financiering een interessante en belangrijke hefboom is om de gewenste omschakeling te maken van een aanbodgestuurd naar een behoeftegericht zorgsysteem. Persoonsgerichte financiering maakt het voor zorgbehoevenden eenvoudiger om hun zorgvraag te richten aan zorg- en hulpverleners uit verschillende welzijns- en gezondheidssectoren. Budgetten zullen immers niet meer afhankelijk zijn van sectorgebonden subsidiekanalen in het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin. De raad pleit ook voor het toepassen van persoonsgerichte financiering over beleidsdomeinen heen. Welzijns-, gezondheids- en gezinsbeleid hebben immers heel wat linken met- onder meer - het woon-, onderwijs-, arbeidsmarkt- en milieubeleid. Een persoonlijk zorgbudget kan dus op termijn ook ingezet worden in zorggebonden kosten die bijvoorbeeld in het onderwijs gemaakt worden, of op de arbeidsmarkt, en ga zo maar verder. 2. Nieuwe financieringssystemen moeten leiden tot Maatschappelijk Verantwoorde Zorg. Persoonsgerichte financiering moet met andere woorden leiden tot (1) kwaliteitsvolle, (2) performante, (3) relevante, (4) sociaal rechtvaardige en (5) toegankelijke zorg. Voor de nadere omschrijving en uitwerking van deze principes verwijzen we naar de recent uitgebrachte Visienota Maatschappelijk Verantwoorde Zorg te consulteren op 3. Wanneer in de verschillende sectoren een persoonsgerichte financiering uitgewerkt wordt, moeten mogelijke implicaties voor de overheidsfinanciën en de maatschappelijke finaliteit van persoonlijke zorgbudgetten gekend zijn, en moet de billijkheid ervan bewaakt worden. In de operationalisering van de persoonlijke zorgbudgetten moeten keuzevrijheid (zorg op maat), doelmatigheid, innovatie, nagestreefd worden. 4. De zorgnood wordt op basis van fysieke, psychische en sociale parameters bepaald aan de hand van een intersectoraal gevalideerd inschalingsinstrument. Deze inschaling moet zijn: Eenduidig: sectoroverschrijdend van aard. Deskundig: de overheid legt het instrumentarium vast, een objectiverende en door de overheid gemachtigde instantie doet de inschaling. Accuraat: een nauwkeurige inschaling moet multidisciplinair van aard zijn. zodoende worden de care en de cure met elkaar verbonden, inclusief de fysieke, psychische, sociale en huisvestingscontext. Transparant: open in alle genomen stappen. Herroepbaar: elke inschaling moet aangepast kunnen worden in het licht van evoluties van zorgbehoevenden, hun naaste omgeving en context. 5. Persoonlijke zorgbudgetten worden vastgesteld op basis van inschaling. Ze worden aangewend voor het vergoeden van zorg- en zorggerelateerde kosten die zorgbehoevenden maken bij zorgverleners om de zorgnood te lenigen. Persoonlijke zorgbudgetten moeten afhankelijk zijn van de zorgbehoefte van een persoon en 7

9 mogen dus voor de zorgbehoevende niet inkomensvervangend of inkomensverhogend zijn De monetarisering van de inschaling moet in principe de effectieve zorgnood dekken. Wanneer de gebruikersbijdrage van de zorgbehoevenden echter substantieel is of toeneemt, moet de overheid maatregelen uitwerken om de toegankelijkheid en betaalbaarheid van de zorg te verzekeren. Hierbij kan worden gedacht aan het inkomensgerelateerd maken van de gebruikersbijdragen, de gebruikersbijdragen begrenzen door een maximumfactuur en zo meer Loon- en arbeidsvoorwaarden van het zorgpersoneel moeten maximaal gevrijwaard blijven. Ook bij het operationeel zijn van persoonsgerichte financiering moet werkbaar werk een aandachtspunt blijven De overheid houdt toezicht op het gebruik van het persoonlijke zorgbudget en sanctioneert misbruik. De overheid gebruikt in dit toezicht normen en indicatoren die gebaseerd zijn op de uitgangspunten en componenten van de Visienota Maatschappelijk Verantwoorde Zorg. 9. Dubbele financiering moet vermeden worden. Daarom moeten persoonlijk zorgbudgetten geïntegreerd zijn in het volledige zorgpakket. Zo moet er ook over gewaakt worden dat in een systeem van persoonsgerichte financiering de zorgverstrekker voldoende middelen krijgt om de continuïteit van de werking van zijn voorziening te verzekeren, de anciënniteit van zijn personeel te betalen, 10. De raad is voorstander van evaluatie- en actie-onderzoek en experimenten opdat de uitbouw van persoonsgerichte financiering op evidentie gebaseerd wordt. Dit onderzoek moet alvast rekening houdt met volgende kritische randvoorwaarden (niet-exhaustief): Equity: het hanteren van een persoonlijk zorgbudget vergt de nodige vaardigheden. Bij het overwegen van het PGB is het van belang om een equityeffectentoets te voeren. Zal de invoering van het PGB ook voor kansengroepen goede zorg garanderen? Vraagverduidelijking- en trajectbegeleiding: zorgbehoevenden die dat wensen moeten zowel vóór als ná de effectieve inschaling beroep kunnen doen op vraagverduidelijking en trajectbegeleiding. De zorgbehoevende moet worden bijgestaan in het articuleren, verduidelijken en eventueel heroriënteren van de vraag. Vraagverduidelijking en trajectbegeleiding mogen echter niet gereduceerd worden tot momentopnames. Budgethulp: de zorgbehoevende moet kunnen worden bijgestaan voor wat betreft de wettelijke verplichtingen en administratieve lasten gelieerd aan het aanvragen en hanteren van een PGB (inclusief omkadering en opleiding). 2 Los van dit zorgbudget zullen mensen met een laag inkomen (na een onderzoek naar inkomen en vermogen) een beroep kunnen doen op inkomenstoelagen voor hun niet-zorggebonden kosten. 3 We verwijzen hier ook naar het advies van de SAR WGG over de conceptnota Basisdecreet Vlaamse Sociale Bescherming. 4 Werkbaar werk heeft oog voor vier aspecten (indicatoren): psychische vermoeidheid, welbevinden in het werk, leermogelijkheden en de werk-privé-balans. Cfr. STICHTING INNOVATIE EN ARBEID, Sectorprofiel werkbaar werk. Gezondheids- en welzijnszorg, Brussel, 2011, p. 2. 8

10 Ook wanneer het PGB wordt beheerd door een familielid of een wettelijk vertegenwoordiger moeten de belangen van de zorgbehoevende voorop staan en moet zijn autonomie verzekerd zijn. Geen overbureaucratisering: er moet over gewaakt worden dat de overheadkost niet te hoog oploopt. Deze kost kan zijn oorsprong vinden in onder andere overbureaucratisering, de creatie van nieuwe instanties alsook in procesjustificatie de rapportering door, en controle van, de budgethouder. 11. Een groot aantal mensen biedt zorg aan verwante zorgbehoevenden. Het gaat dan over gebruikelijke zorg. Dit is zorg die bestaat uit de normale, dagelijkse zorg die partners, ouder, inwonende kinderen of andere huisgenoten geacht worden elkaar onderling te bieden. Gebruikelijke zorg valt te situeren in een familiale plicht, solidariteit en verantwoordelijkheid en is veelal van eerder korte duur (minder dan drie maanden). Naast deze gebruikelijke zorg is er de mantelzorg. Mantelzorg wordt gedefinieerd als de onbetaalde zorg die men van familieleden en/of vrienden krijgt 5 oftewel de zorg die door een huisgenoot, familielid, kennis of buur wordt gegeven aan een persoon die zorgbehoevend is omwille van ziekte, handicap of ouderdom. Dit gebeurt buiten het kader van een beroep en het georganiseerd vrijwilligerswerk 6. De raad vraagt dat mantelzorg wordt ondersteund en gefaciliteerd. Mensen die deze zorg opnemen moeten zowel maatschappelijke waardering krijgen als genoegdoening kunnen vinden in deze zorgverlening. Hierbij moet onderzocht worden welke middelen de overheid kan inzetten om deze mantelzorg te waarderen en mogelijk te maken. De raad is van oordeel dat: gebruikelijke zorg niet vergoed kan worden uit persoonsgerichte financiering; onderzocht moet worden op welke wijze mantelzorg het best gewaardeerd en vergoed wordt. In tegenstelling tot gebruikelijke zorg is mantelzorg immers veel ingrijpender, intensiever en langduriger dan gebruikelijke zorg. Het is dan ook logisch dat ook mantelzorgers erkenning, ondersteuning en bescherming moeten genieten voor de jarenlange inzet en het gederfde inkomen. De vraag is hoe hier het best in kan worden tegemoetgekomen? Een (deel van het) antwoord moet zijn: Een solide sociaal statuut. Het recht op respijtzorg: de mogelijkheid voor bepaalde tijd ontlast te worden van de zorgtaken. Ondersteuning door o.m. mantelzorgverenigingen. Care for the carers als onderdeel van de inschaling van zorgbehoevenden. 5 BREDA e.a., Het experiment persoonsgebonden budget. Eindverslag van de wetenschappelijke evaluatie. Uitgevoerd in opdracht van het Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap, Universiteit Antwerpen, Departement Sociologie, Onderzoeksgroep Welzijn en de Verzorgingsstaat, p CENTRUM VOOR BEVOLKINGS- EN GEZINSSTUDIE, Mantelzorg in Vlaanderen, Brussel, p. 2. 9

11 De vraag blijft echter of de zorgbehoevende de keuze kan/mag maken om zijn mantelzorger te betalen voor zijn assistentie? Het is niet ondenkbaar dat met het persoonsgebonden budget bepaalde mantelzorg vergoed wordt. Het zou dan moeten gaan om mantelzorg: die geboden wordt door de mantelzorger die het zwaarst belast is. Hier moet een op wetenschappelijke evidentie gebaseerde grens worden getrokken; die voldoet aan de uitgangspunten en componenten van maatschappelijk verantwoorde zorg, zoals gesteld in de desbetreffende visienota. De zorg moet dus verantwoord en kwaliteitsvol zijn en bijgevolg moeten er voldoende ondersteunende maatregelen worden voorzien waardoor mantelzorgers dit kunnen realiseren. De raad verwijst naar voorbeelden (niet-exhaustief) zoals de combinatie arbeid en gezin, mantelzorgondersteunende maatregelen, dagopvang, lotgenotencontact, opleiding, en zo meer. De raad is ook van mening dat informele en formele zorg niet als inwisselbaar mogen worden beschouwd. Informele zorg moet immers steeds een keuze zijn vanuit de familiale en affectieve band die iemand heeft met de zorgvrager en geen noodzaak of verplichting, net zoals formele zorg niet enkel voorbehouden hoort te blijven voor mensen die geen beroep kunnen doen op informele zorg. 10