Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Vergunningen Nr. 5 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal s-gravenhage, 16 juli 1997 Op 16 oktober 1996 voerden de Minister van Financiën en ondergetekende overleg met de Commissie voor de Rijksuitgaven van uw Kamer over het rapport van de Algemene Rekenkamer inzake Vergunningen. Dit rapport werd op 29 maart 1996 aan uw Kamer aangeboden (Tweede Kamer, vergaderjaar , nr ). De aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer werden in grote lijnen door de departementen onderschreven en de Commissie drong aan op voortvarende implementatie daarvan. Bij brief van 31 oktober 1996 berichtte ik u, dat het kabinet bevestigde, dat elke minister afzonderlijk verantwoordelijkheid nam voor de implementatie van de aanbevelingen op zijn beleidsterrein en dat de minister van Justitie ervoor zorg zou dragen dat de voortgangsrapportages voor 1 juli 1997 gezamenlijk aan de Tweede Kamer zouden worden gezonden. Op de brief van de Commissie van 19 november 1996, betreffende de coördinatie van de implementatie, heb ik bij brief van 4 december 1996 geantwoord, dat de minister van Justitie een lichte vorm van coördinatie op zich zou nemen, teneinde enerzijds recht te doen aan de individuele verantwoordelijkheid van elke minister voor de implementatie van de aanbevelingen op zijn beleidsterrein en de verschillen tussen de vergunningstelsels en anderzijds aan de wens tot bewaking van de voortgang en de consistentie. Justitie heeft deze coördinatietaak als volgt uitgevoerd. Aan de departementen is verzocht plannen van aanpak voor de implementatie op te stellen. Over de inhoud en uitvoering van deze plannen is periodiek interdepartementaal overleg gevoerd, teneinde in de afweging gemeenschappelijke aandachtspunten te betrekken. 7K2480 ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 1997 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 1

2 De rapportages zijn geordend volgens een aantal gemeenschappelijke onderwerpen, die overigens, als gevolg van de zeer verschillende aard van de vergunningstelsels, ook verschillend zijn ingevuld. Uit de rapportages zijn een aantal gemeenschappelijke lijnen gedestilleerd die als uitgangspunt functioneren bij de verdere beleidsontwikkeling en -uitvoering. Hierbij treft u de rapportages van de departementen aan 1. Zij moeten worden beschouwd als voortgangsrapportages die de stand weergeven van de activiteiten op dit moment. De aanbevelingen van de ARK betreffen 550 vergunningstelsels, op een zeer groot aantal beleidsterreinen. Integrale implementatie van alle aanbevelingen brengt soms fundamentele heroverwegingsprocessen met zich mee, dan wel organisatorische en uitvoeringstechnische ingrepen. Per departement en per beleidsterrein werkt dit verschillend uit. Dit geldt ook voor de tijd waarin een en ander zijn beslag moet krijgen. Sommige wijzigingen zijn eenvoudig en op korte termijn door te voeren, andere vergen meer tijd en grondige afweging, waardoor eerst op langere termijn resultaat is te verwachten. Bovendien is er verschil te maken tussen de implementatie van de aanbevelingen in bestaande stelsels en toepassing daarvan bij het ontwerpen van nieuwe stelsels. Fundamentele heroverweging van bestaande stelsels kan om velerlei redenen minder opportuun zijn; implementatie van de aanbevelingen is in die gevallen beperkt tot het aanbrengen van verbeteringen, bijvoorbeeld in de bedrijfsvoering. Bij het ontwerpen van nieuwe stelsels beoogt het kabinet steeds de toetsingspunten van de ARK, naast andere, ter harte te nemen. Daarbij moet worden opgemerkt dat de beleidsruimte voor heroverweging soms beperkt of afwezig is door bepaling van EU- of internationaalrechtelijke aard. Dit geldt zowel voor de vraag of de vergunning kan worden afgeschaft of door andere instrumenten worden vervangen, als voor de vraag of er leges kunnen of moeten worden geheven en welke kosten daarbij in rekening kunnen of moeten worden gebracht. Hieronder treft u een overzicht aan van de gemeenschappelijke onderwerpen die bij de implementatie van de aanbevelingen tot nu toe aan de orde zijn geweest en een aantal voorlopige conclusies die het kabinet op grond van deze activiteiten trekt. De implementatieoperatie is daarmee allerminst afgerond. Het is per departement verschillend wanneer dit het geval zal zijn. In dit verband zullen de departementen voor 1 juli 1998 individueel opnieuw rapporteren over de voortgang van de implementatie van die onderwerpen waarvan bij de onderhavige rapportage is vastgesteld dat nadere maatregelen nodig zijn en van de onderwerpen die nu nog niet konden worden meegenomen. Op basis van deze activiteiten van de departementen en van andere, zoals bepaalde MIDW-projecten, zal het kabinet bezien of het mogelijk en wenselijk is om algemeen wetgevingsbeleid te ontwikkelen ten aanzien van de toepassing van vergunningstelsels, al dan niet in de vorm van aandachtspunten of Aanwijzingen voor de regelgeving. 1. Heroverweging 1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie. De ARK beschouwt het beleidsinstrument vergunningen als een zwaar instrument, vanwege de mogelijkheden die het biedt tot regulering van het maatschappelijk handelen, het uitoefenen van controle en het Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 2

3 opleggen van sancties. Zij concludeerde in haar onderzoek, dat de doelstellingen van de stelsels in veel gevallen niet geëxpliciteerd zijn en beval aan dat er een heroverweging zou plaats vinden van het nut van de inzet van het beleidsinstrument in een specifieke situatie. De departementen hebben activiteiten in gang gezet die alle op enig moment leiden tot een vorm van heroverweging. Deze heeft betrekking op alle vergunningstelsels die aan de definitie van de ARK voldoen en waarop de ARK zijn onderzoek heeft gericht, d.w.z. a. er is sprake van een beschikking op aanvraag; als zodanig wordt beschouwd: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke handeling, niet zijnde een besluit van algemene strekking (artikel 1.3. AWB); b. die het de begunstigde toestaat te handelen in strijd met een in wetof regelgeving geformuleerd verbod; het gaat daarbij om verboden in wetten, a.m.v.b s en ministeriële regelingen en vergunningen, afgegeven door een orgaan van het Rijk; regelingen van andere dan de centrale overheid en vergunningen die door andere overheden dan de centrale overheid worden afgegeven blijven hier buiten beschouwing; c. die wordt gegeven met het doel het maatschappelijk handelen te reguleren, waarbij de verlenende instantie een bepaalde mate van vrijheid heeft bij de toekenning van de vergunning of het stellen van individuele voorschriften aan het gedrag van de aanvrager. Om niet te vervallen in discussies over de vraag welke vergunning wel of niet vrijheid geeft bij het reguleren van het maatschappelijk handelen is de heroverweging uitgevoerd op al die vergunningen die door de ARK als zodanig zijn gedefinieerd, met dien verstande dat sommige van de door de ARK genoemde stelsels inmiddels zijn vervallen en dus buiten beschouwing zijn gebleven; vergunningstelsels die in 1997 vervallen eveneens buiten beschouwing blijven; toegevoegd zijn de stelsels die aan de definitie voldoen en zijn ingesteld nadat het advies van de ARK is uitgebracht. Rechtspositionele beschikkingen zijn ook buiten beschouwing gebleven. Voor zover de stand van de implementatie het toelaat hebben de departementen aangegeven in hoeverre de vergunningstelsels kunnen worden beschouwd als een passend instrument om het gestelde doel te bereiken, dan wel in hoeverre sprake is van nadere overwegingen. Naar de stand van zaken van dit moment zijn nog geen definitieve conclusies te trekken. Maar bij wijze van voorlopige conclusie, stelt het kabinet vast, dat tot het algemene beleid inzake vergunningen in elk geval de volgende lijnen behoren. a. Met het oog op het voorkomen van onnodige belasting door regelgeving gaat het kabinet er bij het ontwerpen van nieuwe stelsels van uit, dat algemene regels, op de naleving waarvan repressief toezicht wordt uitgeoefend de voorkeur verdient boven preventief toezicht door meldingen of vergunningen; meldingsplicht de voorkeur verdient boven vergunningplicht. b. De vergunning wordt in het algemeen als een passend instrument beschouwd, als individuele afweging van belangen nodig is, doordat de omvang van het beschermde belang en het belang van de aanvrager sterk per geval verschillen; het nodig is individuele gedragingen of handelingen door individuele voorschriften te reguleren en daarop toezicht te houden; het te beschermen belang van zo n zwaar gewicht is, dat een ontheffing van het verbod in kwestie slechts bij uitzondering moet worden Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 3

4 gegeven, waarvoor het kabinet, conform Aanwijzingen voor de regelgeving nr. 125, de term ontheffing gebruikt. 2. Bedrijfsvoering De ARK heeft geconstateerd, dat in 30% van de gevallen inzicht in de realisatie van doelstellingen ontbreekt door een gebrek aan prestatiegegevens, dat slechts voor 43% van de gevallen beleidsregels voor de toekenning zijn geformuleerd, voor 1 op de 3 stelsels geen vergunningenbestand aanwezig is en in het algemeen slechts 8% van de stelsels voldeed aan alle voorwaarden voor een efficiënte bedrijfsvoering en 17% aan geen enkele. De departementen geven in hun rapportages aan, hoe de bedrijfsvoering thans is geregeld en zo nodig welke acties per stelsel of categorie van stelsels worden ondernomen om tot verbeteringen te komen. Uitgangspunt is daarbij dat steeds voor stelsels van enige omvang produktienormen worden vastgesteld, een behoorlijke, al dan niet geautomatiseerd verginningenbestand wordt bijgehouden, prestatiegegevens worden verzameld en inzicht bestaat in de omvang van de uitvoeringskosten. De verbeteringsacties kunnen voorts, naast andere, bestaan uit de volgende elementen: aanvulling van de wetgeving om toekenningscriteria te verankeren; de opstelling van interne instructies voor de toekenning en verlening; de vaststelling en toepassing van controlerichtlijnen en standaardformulieren; het inlopen van achterstanden in de verlening door een projectmatige aanpak. Hierbij moet worden opgemerkt dat de toepassing van de Algemene wet bestuursrecht ook reeds tot verbeteringen in het proces van toekenning en verlening leidt. Daarbij gaat het o.m. om het volgende. De AWB bevat een regeling over beleidsregels, waarvan een stimulans uitgaat om deze vast te stellen. Op deze wijze wordt tegemoet gekomen aan de aanbeveling van de ARK om beleidsvrijheid bij verlening en handhaving consistenter in te vullen. Artikel 2.4. AWB geeft een algemeen kader dat bijdraagt aan waarborgen voor integriteit bij vergunningverlening: bestuursorganen moeten hun taak zonder vooringenomenheid vervullen en zij moeten ertegen waken dat bestuurders of ambtenaren die een persoonlijk belang hebben bij een besluit, de besluitvorming beïnvloeden. Artikel 3.2. AWB schrijft voor dat bij het verlenen van een vergunning kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen moet worden vergaard; daarmee wordt tegemoet gekomen aan de wens van de ARK om meer aandacht te geven aan de relatie tussen vergunningstelsels en achterliggende doelstellingen. De AWB bevat een motiveringsplicht voor beschikkingen, waaruit volgt dat de bij een vergunning te vermelden motivering inzicht moet geven in de gedachtengang van het vergunningverlenende orgaan. De AWB maakt het mogelijk om bij overschrijding van de beslistermijn bezwaar en beroep in stellen tegen een «fictieve weigering». 3. Leges De ARK stelde vast, dat voor meer dan 8 op de 10 stelsels thans geen leges wordt geheven. Zij beval aan om dit in beginsel altijd wel te doen, waarbij de totale opbrengst van de leges in beginsel gelijk zou moeten zijn aan de kosten die de rijksoverheid zou moeten maken voor de afhandeling Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 4

5 van de vergunningsaanvragen, tenzij gemotiveerd is aangegeven dat dit niet het geval zou moeten zijn. De aanbevelingen van de ARK sluiten aan bij het reeds geldende uitgangspunt voor de rijksoverheid dat voor het verrichten van werkzaamheden en het verlenen van diensten aan derden buiten de rijksoverheid kostendekkende vergoedingen (w.o. leges voor vergunningen) in rekening gebracht dienen te worden. Bij de beslissing of en zo ja, in welke mate, kosten in rekening zullen worden gebracht, kan uit beleidsmatige overwegingen of uit overwegingen van doelmatigheid van dit uitgangspunt worden afgeweken (DAR-tarievenhandleiding 1997). Bij de beslissing of (kostendekkende) leges moeten worden geheven vormen de criteria die in het MDW-rapport «Maat houden» over de doorberekening van toelatings- en handhavingskosten zijn ontwikkeld, een belangrijk uitgangspunt. In de departementale rapportages is nagegaan in hoeverre thans leges worden geheven. Daarbij is aangegeven waar thans geen leges worden geheven, of dit alsnog wordt overwogen, of er bezwaren bestaan tegen het heffen van leges, of er overwegingen bestaan tegen het kostendekkend maken van leges. Uit de departementale rapportages komt naar voren, dat op de regel dat in beginsel leges worden geheven uitzonderingen worden gemaakt in de gevallen dat vergunningen slechts incidenteel worden afgegeven en het voordeel dat de aanvrager geniet ten koste van het algemeen belang economisch gezien verwaarloosbaar is; van het heffen van leges een onevenredig zwaar belemmerende werking op het verkrijgen van een vergunning zou hebben; Op de regel dat leges kostendekkend zouden moeten wordt in elk geval uitzondering gemaakt als de door te berekenen kosten onevenredig hoog zouden zijn ten opzichte van het te dienen belang. Genoemde punten vormen een concrete uitwerking van het kabinetsstandpunt in deze en zijn daarmee in overeenstemming. Bij de verdere implementatie kan blijken dat er nog andere uitzonderingen te maken zijn, respectievelijk nadere gemeenschappelijke lijnen vast te stellen. 4. Handhaving Voor wat betreft de handhaving concludeerde de ARK onder meer, dat de controle van de gegevens van de aanvragers voor 35% van de vergunningstelsels niet of nauwelijks plaats vond, dat in 70% van de stelsels richtlijnen voor de gegevenscontrole ontbreken, dat 6% van de stelsels in de praktijk niet wordt gehandhaafd en dat zich bij 26% van de stelsels gedoogsituaties voordoen. Zij beval aan meer aandacht te besteden aan de wenselijkheid van een adequate handhaving. De departementen hebben in hun rapportages, voor zover opportuun, aangegeven welke instanties met de handhaving zijn belast, bij welke stelsels zich knelpunten in de handhaving voordoen en van welke aard deze zijn en of er incidenteel dan wel structureel gedoogsituaties voorkomen en wat daaraan wordt gedaan. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 5

6 Als gemeenschappelijke lijn houdt het kabinet de lijn aan, die in de nota «Grenzen aan gedogen» is opgenomen en die zeer in het kort er op neerkomt, dat het gedogen van overtredingen, behoudens een aantal bijzondere situaties, alleen op zijn plaats is, als in een bepaald geval na zorgvuldige afweging van alle in het geding zijnde belangen, vaststaat, dat het belang dat met het gedogen gediend is zwaarder weegt dan het belang dat met strikte handhaving is gediend. Het kabinet houdt bij het ontwerpen van nieuwe stelsels de bestendige lijn aan, dat steeds wordt nagegaan of voldoende handhaving kan worden verzekerd en of de inspanningen die daarvoor moeten worden geleverd evenredig zijn met de te bereiken doelen. Daarbij zal aandacht worden geven aan de handhavingstructuur, waarbij onder meer een rol speelt welke instanties belast zijn met de handhaving, controle en toezicht en of dit voldoende duidelijk is bij de vergunninghouders; op welke wijze het toezicht wordt uitgeoefend, zoals door integrale controle, het nemen van steekproeven of door af te gaan op klachten; welke sancties worden toegepast; het kan dan gaan om strafrechtelijke en bestuursrechtelijke sancties, zowel als om bestuurlijke dwangmiddelen; of de handhavingsstructuur passend is om de naleving te verzekeren die men als redelijk heeft geïndiceerd. 5. Integriteit De ARK heeft het vergunningverleningsproces aangemerkt als integriteitsgevoelig, vanwege de contacten tussen ambtenaren en vergunningaanvragers en de mogelijk grote financieel-economische en commerciële belangen verbonden aan de vergunning. Uit het onderzoek bleek dat slechts bij circa de helft van de ministeries waarborgen voorkomen ter voorkoming van aantasting van integriteit, zoals functiescheiding en richtlijnen voor nevenfuncties. Zij beval aan om waarborgen te scheppen, zoals schriftelijke voorschriften over functiescheiding en functieroulatie. In de rapportages van de departementen maakt de aandacht voor integriteit in het algemeen deel uit van de organisatie van het proces van vergunningverlening. Principes als functiescheiding en functieroulatie worden toegepast voorzover de aard van de te verlenen vergunning dergelijke voorzieningen nodig maakt. Een meer specifiek element van integriteitsbeleid is neergelegd in de nota Bevordering Integere Besluitvorming Openbaar bestuur (BIBOB). In deze nota wordt een instrumentarium beschreven dat tot doel heeft ongewilde facilitering door het openbaar bestuur van criminele activiteiten ten aanzien van een aantal vergunningen, subsidie en aanbestedingen te voorkomen. De Minister van Justitie, W. Sorgdrager Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 6