RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN

Transcriptie

1 RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN Bevoegd gezag: Stichting Islamitisch Onderwijs Utrecht School: Aboe Da oed Plaats: Utrecht BRIN-nummer: 24ZJ Nummer: AD/RS/10453 Datum vaststelling rapport: 26 september 2008

2 Vaststelling Dit rapport bevat de resultaten van een incidenteel onderzoek naar bestuurlijke praktijken dat heeft plaatsgevonden bij de stichting Islamitisch Onderwijs Utrecht. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) en de Auditdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: auditdienst) hebben dit onderzoek uitgevoerd in de maanden januari 2008 tot en met juni In verband met de bundeling van toezichttaken verricht de Inspectie van het Onderwijs ook het financiële toezicht op de onderwijsvelden. Met ingang van 1 september 2008 is de afdeling Rekenschap van de Auditdienst OCW daarom ingebed als Directie Rekenschap in de Inspectie van het Onderwijs. Het rapport is vastgesteld door dr. L.S.J.M. Henkens, hoofdinspecteur PO en drs. R. Loep RA, Auditmanager Rekenschap, te Utrecht/Den Haag op 26 september INCIDENTEEL ONDERZOEK Naast de uitvoering van onder andere kwaliteitsonderzoeken, zal de inspectie in staat moeten zijn te reageren op incidenten. Op grond van artikel 15 van de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) kan de inspectie daartoe uit eigen beweging dan wel op aanwijzing van de minister incidenteel onderzoek verrichten. De aanleiding kan bijvoorbeeld zijn berichtgeving in de media, Kamervragen of ernstige klachten van onderwijsdeelnemers of hun ouders. De auditdienst is op grond van artikel 175 van de Wet op het primair onderwijs en op grond van artikel 97 van de Wet op het voortgezet onderwijs bevoegd een onderzoek vanwege de minister in te stellen. Voor een incidenteel onderzoek worden onderzoeksvragen geformuleerd afhankelijk van de aard van het te onderzoeken incident. Ook de onderzoeksopzet en uitvoering volgen geen vast stramien, maar worden per geval bepaald. In beginsel worden de bevindingen naar aanleiding van een incidenteel onderzoek vastgelegd in een openbaar rapport, tenzij de aard van het onderzoek of de omvang daarvan zich daartegen verzet. 1 van 12

3 Inhoudsopgave 1 Managementsamenvatting 3 2 Opdracht en werkwijze Aanleiding Onderzoeksvragen en werkwijze Afbakening van het onderzoek 6 3 Aanstelling bestuurders en medewerkers Onderzoeksvraag Bevindingen 7 4 Besteding onderwijsbekostiging Onderzoeksvraag Bevindingen 10 5 Medezeggenschap Onderzoeksvraag Bevindingen 11 2 van 12

4 1 Managementsamenvatting Op verzoek van de Staatssecretarissen van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) hebben de inspectie en auditdienst, als onderdeel van een themaonderzoek naar bestuurlijke praktijken binnen het islamitisch onderwijs, een onderzoek verricht bij de stichting Islamitisch Onderwijs Utrecht en haar school Aboe Da oed. De stichting fungeert als bevoegd gezag voor de school. De aanleiding voor dit onderzoek zijn onregelmatigheden die de inspectie en auditdienst in 2006 en 2007 hebben geconstateerd in het kader van diverse incidentele onderzoeken bij islamitische schoolbesturen. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of deze onregelmatigheden breder spelen binnen het islamitisch onderwijs. Wij hebben bij uw bestuur (en school) een onderzoek verricht aan de hand van een drietal onderzoeksvragen. Hieronder geven wij de onderzoeksvragen aan met de belangrijkste bevindingen. 1) Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is er sprake van onrechtmatigheid bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers? Op de loonlijst van Aboe Da oed heeft in de periode van 1/1/02 tot 1/8/05 een persoon gestaan met als functieomschrijving benoemd in een ID-baan voor 1,0 fte met schaal 1.7 in het schooljaar 2004/2005. Vanaf 1/8/06 staat deze persoon als administratief medewerker voor 1,0 fte in schaal 6.11 op de loonlijst. Tevens heeft deze persoon vanaf 1996 tot 1/8/06 als penningmeester van de stichting Islamitisch Onderwijs Utrecht gefunctioneerd. In de tussenliggende periode 1/8/05-1/8/06 heeft deze persoon een tijdelijke arbeidsovereenkomst gehad met het administratiekantoor SOMN voor 1,0 fte in schaal 4.5 in de functie van administratief medewerker. Voor die periode is deze persoon voor zijn volledige betrekkingsomvang weer ingezet bij het bestuur van Aboe Da oed. Het bestuur heeft naast zijn salaris tevens een opslag betaald van 10% aan de SOMN. De auditdienst constateert in de periode 1/8/04-1/8/06 voor deze persoon een opmerkelijke salarissprong van schaal 1.7 via schaal 4.5 naar schaal Daarnaast zijn door het bestuur in de periode 1/8/05-1/8/06 extra kosten gemaakt (10% opslag) als gevolg van de detachering via de SOMN. De reactie van het bestuur op deze bevindingen is opgenomen onder van 12

5 Op de loonlijst van Aboe Da oed staat sinds 1/8/01 een directeur voor 1,0 fte in schaal DC. Vanaf 1/8/04 is de dienstomvang uitgebreid van zijn dienstomvang met 0,2 fte. Volgens bijlage A1 van de CAO PO geldt de inschaling voor een directeur in (maximumschaal) DC voor een basisschool met een leerlingenaantal van 400 t/m 899. Aboe Da oed heeft over de periode een constant leerlingenaantal dat ligt rond de 340. Gelet op de CAO PO dient de directeur ingeschaald te zijn in schaal DB. De auditdienst constateert dat de directeur ten onrechte is ingeschaald in schaal DC, gelet op de leerlingenaantallen van Aboe Da oed en dat bij scholen met een omvang als die van Aboe Da oed een directeur met 1,0 fte de norm is. Het bestuur heeft niet aannemelijk gemaakt dat voor de tijdelijke uitbreiding met 0,2 fte vanaf 1/8/04 sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden. De reactie van het bestuur op deze bevindingen is opgenomen onder Akten van benoeming De auditdienst heeft bij het onderzoek vastgesteld dat er akten van benoeming in meerdere personeelsdossiers niet aanwezig waren. Het bestuur heeft aangegeven dat het administratiekantoor SOMN, waar zij tot 1/6/06 bij aangesloten waren, deze akten van benoeming nooit heeft aangemaakt. Het administratiekantoor SOMN is inmiddels failliet. Het bestuur heeft onlangs deze akten van benoeming opnieuw aangemaakt en in de personeelsdossiers bij het nieuwe administratiekantoor OSG laten opnemen. 2) Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? Het uitgevoerde onderzoek heeft niet geleid tot bevindingen ten aanzien van deze onderzoeksvraag. 3) Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? Op de onderstaande onderdelen wordt de regelgeving op het terrein van de medezeggenschap gedeeltelijk nageleefd. De MR heeft gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 van het bevoegd gezag de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens niet tijdig ontvangen. Voor het jaarverslag is dit onduidelijk wegens het ontbreken van een duidelijke datering van de stukken. De school voldoet hiermee gedeeltelijk aan de betreffende voorschriften. 4 van 12

6 2 Opdracht en werkwijze 2.1 Aanleiding In 2006 en 2007 hebben de inspectie en auditdienst incidentele onderzoeken uitgevoerd bij een aantal islamitische schoolbesturen waarbij meerdere onregelmatigheden zijn geconstateerd. De staatssecretarissen van OCW hebben de inspectie en auditdienst daarom gevraagd een breder themaonderzoek uit te voeren naar bestuurlijke praktijken in het islamitisch onderwijs. Met brief PO/BB/07/35017 van 25 september 2007 hebben de staatssecretarissen de Tweede Kamer hierover geïnformeerd. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of de geconstateerde onregelmatigheden breder spelen in het islamitisch onderwijs. 2.2 Onderzoeksvragen en werkwijze De onderzoeksvragen zijn: 1. Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers? 2. Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? 3. Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? De vragen 1 en 2 behoren tot het onderzoeksdomein van de auditdienst en vraag 3 tot dat van de inspectie. Voor de uitvoering van het onderzoek hebben de inspectie en de auditdienst gebruik gemaakt van de volgende werkwijzen en instrumenten: (Administratief) onderzoek van de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007. Administratief onderzoek naar de geldstromen van de stichting en de school, die zichtbaar zijn in de financiële administratie van de stichting en toegespitst op de jaren 2006 en 2007 (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor). Documentenonderzoek en bevraging van bestuurders en/of directies en/of andere geledingen binnen de school, gericht op het vaststellen van naleving van regelgeving op het gebied van de medezeggenschap door het bevoegd gezag. Uitgangspunt voor de verzameling van gegevens en beoordeling van de bevindingen is de Wet medezeggenschap op scholen (WMS). Het onderzoek richt zich op de actuele situatie (schooljaar 5 van 12

7 2007/2008), in voorkomende gevallen uit te breiden tot het voorlaatste schooljaar (2006/2007). In februari 2008 heeft de inspectie bureauonderzoek uitgevoerd en de auditdienst het administratiekantoor bezocht waar de stichting Islamitisch Onderwijs Utrecht haar administratie heeft ondergebracht. Naar aanleiding van het onderzoek bij het administratiekantoor heeft de auditdienst het bestuur een aantal vragen voorgelegd met het verzoek deze schriftelijk te beantwoorden. Op 17 april 2008 hebben de inspectie en auditdienst een gesprek gevoerd met het bestuur van de stichting. Het bestuur heeft tijdens het gesprek de schriftelijke beantwoording aan de auditdienst overhandigd en een nadere toelichting daarop gegeven. Bij haar onderzoek heeft de inspectie de volgende bronnen van informatie geraadpleegd: de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens, het jaarverslag, het managementstatuut, het medezeggenschapsstatuut, het medezeggenschapsreglement, het schoolplan en het formatieplan. Het onderzoek van de auditdienst beperkte zich voor onderzoeksvraag 2 tot (de bankrekeningen opgenomen in) de (financiële) administratie van de stichting. Bij haar onderzoek heeft de auditdienst de volgende bronnen geraadpleegd: de financiële administratie (grootboek, bankrekeningen en facturen) over 2006 en over 2007, (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor), de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007 en de relevante personeelsdossiers aanwezig op het administratiekantoor. 2.3 Afbakening van het onderzoek Het onderzoek richt zich op de beantwoording van de bovengenoemde vragen. De auditdienst heeft voor de onderzoeksvragen 1 en 2 geen accountantscontrole uitgevoerd. Voor deze vragen is het onderzoek te kwalificeren als een onderzoek bedoeld in NV COS Op grond van deze voorschriften dient de accountant zijn rapportage te beperken tot feitelijke bevindingen en zich te onthouden van conclusies. Het is bij dit onderzoek de verantwoordelijkheid van auditdienst en inspectie te rapporteren over de vastgestelde feiten in het kader van de onderzoeksvragen 1 en 2. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van de bewindslieden van OCW om aan de bevindingen van de onderzoeksvragen 1 en 2 al dan niet consequenties te verbinden. Voor onderzoeksvraag 3, die door de inspectie is onderzocht, is de gebruikelijke werkwijze van de inspectie rond toezicht en handhaving van toepassing. 6 van 12

8 3 Aanstelling bestuurders en medewerkers 3.1 Onderzoeksvraag Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers? 3.2 Bevindingen Bestuursleden op de loonlijst Op de loonlijst van Aboe Da oed heeft in de periode van 1/1/02 tot 1/8/05 een persoon gestaan met als functieomschrijving benoemd in een ID-baan voor 1,0 fte met schaal 1.7 in het schooljaar 2004/2005. Vanaf 1/8/06 staat deze persoon als administratief medewerker voor 1,0 fte in schaal 6.11 op de loonlijst. In het personeelsdossier waren geen akten van benoeming aanwezig. Tevens heeft deze persoon vanaf 1996 tot 1/8/06 als penningmeester van de stichting Islamitisch Onderwijs Utrecht gefunctioneerd. In de tussenliggende periode 1/8/05-1/8/06 heeft deze persoon een tijdelijke arbeidsovereenkomst gehad met het administratiekantoor SOMN voor 1,0 fte in schaal 4.5 in de functie van administratief medewerker. Voor die periode is deze persoon voor zijn volledige betrekkingsomvang weer ingezet bij het bestuur van Aboe Da oed. Het bestuur heeft naast zijn salaris tevens een opslag betaald van 10% aan de SOMN. Het bestuur heeft, in reactie op deze bevindingen, het volgende aangegeven: de betreffende persoon heeft in de periode 1/8/05-1/8/06 een arbeidsovereenkomst bij de SOMN gehad om ervaring op te doen op het gebied van personele- en financiële administratie. Er is voor de functie van administratief medewerker wel een functiebeschrijving opgesteld, maar geen functiewaardering. Uit het bovenstaande blijkt dat deze persoon binnen het bestuur feitelijk twee functies vervulde; ID-baner/administratief medewerker en bestuurslid. Als bestuursleden bezoldigd worden in verband met werkzaamheden die zij naast hun bestuurstaak verrichten bij de school die is aangesloten bij dit bestuur, bestaat het risico dat verantwoordelijkheden en deugdelijke (interne) toezichtsverhoudingen vertroebelen. Immers: het bestuur wordt geacht toezicht te houden op het functioneren van de directeur en de directeur wordt op zijn beurt geacht toe te zien op het functioneren van de ID-baner/administratief medewerker, die dezelfde persoon is als één van de bestuurders. Er is dan 7 van 12

9 sprake van een moeilijk werkbare situatie, waarbij vragen te stellen zijn bij het (adequaat) functioneren in tenminste één van beide functies. Verder kan dit duiden op het niet in de volle omvang van het dienstverband uitvoeren van de werkzaamheden als ID-baner/administratief medewerker. Als laatste wordt de combinatie van een bestuursfunctie met een ondersteunende functie in strijd geacht met de code goed bestuur PO. De auditdienst constateert in de periode 1/8/04-1/8/06 voor deze persoon een opmerkelijke salarissprong van schaal 1.7 via schaal 4.5 naar schaal Daarnaast zijn door het bestuur in de periode 1/8/05-1/8/06 extra kosten gemaakt (10% opslag) als gevolg van de detachering via de SOMN. Het bestuur heeft in haar reactie van 13 september 2008 op het conceptrapport het volgende medegedeeld: Het bestuur stemt in met uw bevindingen voor zover het een constatering betreft. Het bestuur kan echter niet instemmen met de strekking die de auditdienst hieraan wil verbinden. Het bestuur heeft zo spoedig mogelijk na de vaststelling van de code goed bestuur door de Algemene Ledenvergadering van de ISBO een eind gemaakt aan deze dubbele functies. Tot die tijd was het niet verboden om zowel bestuurder als medewerker te zijn. Wat betreft de inschaling van bedoelde medewerker heeft het bestuur geconstateerd dat na afschaffing van de ID-regeling deze medewerker een meerwaarde heeft voor onze school. Dit is de reden waarom is besloten hem bij SOMN te detacheren ten einde zijn kennis en vaardigheden verder te kunnen laten ontwikkelen. De extra kosten die ten tijde van zijn detachering bij SOMN betroffen, hebben te maken met reiskosten, overwerk, aanschaf leermateriaal etc. Na zijn detacheringsperiode bij SOMN ging de medewerker op onze school meer administratieve taken uitvoeren. Aangezien hij heel lang een ID-functie bekleedde op onze school, hield in dat hij in feite werd ondergewaardeerd. Na vele malen aandringen van de medewerker heeft het bestuur, om een passende functie voor hem te creëren, een tussenweg gekozen door enerzijds hem tegemoet te komen aan zijn huidige takenpakket en anderzijds hem een compensatie te geven voor de te lage waardering in het verleden. Dit is gedaan middels een ingevoerde functiebeschrijving Omvang dienstverbanden in relatie tot verrichte werkzaamheden Op de loonlijst van Aboe Da oed staat sinds 1/8/01 een directeur voor 1,0 fte in schaal DC. Vanaf 1/8/04 is de dienstomvang uitgebreid van zijn dienstomvang met 0,2 fte. Volgens bijlage A1 van de CAO PO geldt de inschaling voor een directeur in (maximumschaal) DC voor een basisschool met een leerlingenaantal van 400 t/m 899. Aboe Da oed heeft over de periode een constant leerlingenaantal dat ligt rond de 340. Gelet op de CAO PO dient de directeur ingeschaald te zijn in schaal DB. Het bestuur heeft, in reactie op deze bevinding, het volgende aangegeven: de persoon leidt de school vanaf de oprichting in 1993 als éénmans directie. Er zijn derhalve geen andere normfuncties in het management ingezet. De hoeveelheid en inhoud billijken een inschaling in DC. De formatieve ruimte ingezet voor het management is procentueel laag. De hoeveelheid werk is door de managementstructuur gemiddeld 20% hoger dan de normjaartaak. Deze overschrijding wordt gecompenseerd met 0,2 wtf verhoging. De auditdienst constateert dat de directeur ten onrechte is ingeschaald in schaal DC, gelet op de leerlingenaantallen van Aboe Da oed en dat bij scholen 8 van 12

10 met een omvang als die van Aboe Da oed een directeur met 1,0 fte de norm is. Het bestuur heeft niet aannemelijk gemaakt dat voor de tijdelijke uitbreiding met 0,2 fte vanaf 1/8/04 sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden. Het bestuur heeft in haar reactie van 13 september 2008 op het conceptrapport het volgende medegedeeld: Hier is inderdaad sprake van een DC-inschaling. Dit is afwijkend van de CAO-PO. Het gaat hier om een afwijking in het voordeel van de directeur. Een afwijking van de CAO ten behoeve van de medewerker is toegestaan in het boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. De hoge inschaling alsmede de uitbreiding van de WTF is ingegeven door de aard van onze schoolorganisatie. De school is namelijk verdeeld over twee gebouwen. Aangezien het bestuur de schoolorganisatie op afstand bestuurt, is de directeur met vrijwel alle aspecten van de organisatie belast. Dit brengt met zich mee dat de directeur vaak moet overwerken. Ter compensatie hiervan is in het verleden besloten om hem op deze wijze te belonen. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de WTF-uitbreiding een tijdelijk karakter heeft. De school beschikt niet over een urenregistratiesysteem. De besluiten worden genomen uitgaande van het principe van goed werkgeverschap en goed werknemerschap. Akten van benoeming Bij het onderzoek heeft de auditdienst vastgesteld dat er akten van benoeming in meerdere personeelsdossiers niet aanwezig waren. Het bestuur heeft aangegeven dat het administratiekantoor SOMN, waar zij tot 1/6/06 bij aangesloten waren, deze akten van benoeming nooit heeft aangemaakt. Het administratiekantoor SOMN is inmiddels failliet. Het bestuur heeft onlangs deze akten van benoeming opnieuw aangemaakt en de ondertekende akten in de personeelsdossiers bij het nieuwe administratiekantoor OSG opgenomen. Wij hebben van deze toelichting kennis genomen. 9 van 12

11 4 Besteding onderwijsbekostiging 4.1 Onderzoeksvraag Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? 4.2 Bevindingen Het uitgevoerde onderzoek heeft niet geleid tot bevindingen ten aanzien van deze onderzoeksvraag. 10 van 12

12 5 Medezeggenschap 5.1 Onderzoeksvraag De centrale vraag wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? is uitgewerkt in twee deelvragen: 1) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die voldoet aan daarvoor geldende wettelijke randvoorwaarden, zoals blijkt uit de samenstelling van de medezeggenschapsraad en de tweejaarlijkse vaststelling van een medezeggenschapsstatuut? En: 2) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die functioneert volgens de geldende wettelijke voorschriften, zoals blijkt uit de toezending van belangrijke documenten zoals begroting, formatieplan en schoolplan, en de uitoefening van het advies- en/of instemmingsrecht naar aanleiding daarvan? Meer bepaald gaat het bij deze vragen om de volgende elementen: a) Uit hoeveel leden bestaat de MR? Uit welke geledingen zijn deze afkomstig? b) Zijn MR-leden verkozen via een geheime, schriftelijke stemming? c) Heeft de MR gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 (waar van toepassing) van het bevoegd gezag ontvangen: - de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens; - (voor 1 juli 2007) het jaarverslag; - (aan het begin schooljaar) het managementstatuut. d) Heeft het bevoegd gezag in de afgelopen twee jaar tenminste één maal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld? Heeft het bevoegd gezag een medezeggenschapsreglement vastgesteld? e) Heeft de MR instemming gegeven aan het thans geldende schoolplan? f) Heeft de personeelsgeleding van de MR instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan? 5.2 Bevindingen Samenstelling MR Bij de Aboe Da oed school bestaat de MR uit tenminste 4 leden. Daarvan is de helft afkomstig uit de geleding van het personeel en de andere helft uit de oudergeleding. De MR-leden zijn niet verkozen via een geheime, schriftelijke stemming Beschikbaarstelling stukken De MR heeft gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 van het bevoegd gezag de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens niet tijdig ontvangen. Voor het jaarverslag is dit onduidelijk, wegens het ontbreken van een duidelijke datering van de stukken. De school voldoet hiermee gedeeltelijk aan de betreffende voorschriften. 11 van 12

13 5.2.3 Instemmingsrecht De MR heeft instemming gegeven aan het thans geldende schoolplan. De personeelsgeleding van de MR heeft instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan. De school voldoet hiermee aan de betreffende voorschriften. 12 van 12