Gerechtshoven oordelen verschillend over chipknipbetaling bij parkeerbelasting

Transcriptie

1 Gerechtshoven oordelen verschillend over chipknipbetaling bij parkeerbelasting MR. M.P. VAN DER BURG Vennoot bij Groenewegen & Van der Burg B.V. te Rotterdam, advies- en detacheringsbureau voor lokale overheden.

2 De invoering van de parkeerbelastingen in 1990 betekende een aanzienlijk aantal extra belastingprocedures. Inzake veel onderwerpen op het feitelijke vlak is echter inmiddels wel duidelijk hoe de rechter zal kunnen gaan beslissen. Wat de meer juridische procedures betreft, zijn echt principiële stellingen van belanghebbenden feitelijk niet gesanctioneerd door de Hoge Raad, terwijl daarvoor in mijn optiek best wat voor viel te zeggen. 1 Minder vergaande stellingen, waarmee ik bedoel dat ze niet het hele systeem als zodanig bedreigden, hebben soms echter wel doel getroffen, en wel op formele gronden. Ik noem het bekende arrest waarin is beslist dat het niet conform de voorschriften hebben voldaan op aangifte door het kaartje niet leesbaar achter voorruit te plaatsen, niet doorslaggevend is voor een rechtmatige naheffing. 2 Deze beslissing van de Hoge Raad wordt opgehangen aan het systeem in de Awr. Dit systeem (en dus ook de regeling inzake naheffing) is van toepassing op de gemeentelijke belastingheffing waarvan in de Gemeentewet geen afwijkende regeling is getroffen. Aangifte en betaling vormen afzonderlijke verplichtingen, zoals uit eerdere jurisprudentie (inzake de loonbelasting) is gebleken. 3 De Hoge Raad refereert in zijn argumentatie aan het feit dat de wetgever bewust moest zijn geweest van deze jurisprudentie en aan de wetsgeschiedenis. De staatssecretaris gaf bij de beantwoording van een vraag van een lid van de Tweede Kamer, of niet expliciet moest worden neergelegd dat bij het niet voldoen op aangifte of op andere wijze een naheffingsaanslag verschuldigd is, aan dat hij daartoe niet de noodzaak zag. Het feit dat men ervoor gekozen heeft iets niet expliciet te regelen, wil mijns inziens nog niet zeggen dat het tegenovergestelde is bedoeld. Men kan zich verder afvragen of bij het betalen van parkeerbelastingen als bijzondere regulerende belastingen niet een aantal voorschriften in acht moeten worden genomen teneinde te laten blijken dat is betaald. 4 En voorts, als er toch geen sluitende regeling is bedoeld, waarom dan wel deze voorschriften in het begrip voldoening op aangifte integreren? PARKEERBELASTING Hof Arnhem neemt in twee gelijksoortige uitspraken 5 een eveneens principiële stelling in, ditmaal inzake de elektronische betaling van de feitelijke parkeerbelasting (chipknip). Vergelijken we dit met genoemd arrest dan valt op het eerste gezicht op een aantal punten overeenkomsten te bespeuren: zo gaat het in beide gevallen om het vanwege een formele onjuistheid ter zijde stellen van een technische regeling welke is bedoeld om de doelmatigheid te bevorderen. Een van de verschillen is echter dat de twee zaken van Hof Arnhem niet primair handelen over de status van de wet in formele zin maar over de verbindendheid van een wet in materiële zin (Besluit gemeentelijke parkeerbelasting). Motieven regeling elektronisch betalen De parkeerbelasting vormt een belangrijk regulerend onderdeel van het parkeerbeleid met aanzienlijke opbrengsten. Gemeenten worden echter in ernstige mate geconfronteerd met diefstal en vernieling bij het innen van parkeergelden. Ruim éénderde van het totale aantal parkeerautomaten bevindt zich ten tijde van invoering van de regeling in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. Niet alleen betekenen de problemen een grote kostenpost voor gemeenten, in sommige gemeenten staat dagelijks een kwart of meer van alle automaten buiten gebruik. Hieruit kan worden afgeleid dat de parkeerregulering hierdoor in het gedrang zou kunnen komen. Redenen voor invoering van de regeling inzake elektrische betalen zijn kostenbeperking en parkeerregulering. Een andere reden voor invoering van de regeling betrof de invoering van de euro. Aangezien alle parkeerautomaten uiterlijk in januari 2002 gereed dienden te zijn voor betalingen in euro, lag het tevens voor de hand om investeringsbeslissingen voor het elektronische betalen en voor de euro te koppelen. Dit leverde kostenvoordelen op diende het invoeringsproces van de euro te bevorderen en te bespoedigen. Wettelijke regeling In de Gemeentewet is bepaald dat als voldoening op aangifte uitsluitend wordt aangemerkt het bij de aanvang van het parkeren in werking stellen van een parkeermeter of parkeerautomaat op de daartoe bestemde wijze en met inachtneming van de door het college van burgemeester en wethouders gestelde voorschriften. 6 Gemeenten hebben in 2001 de mogelijkheid gekregen om te bepalen dat betaling van parkeerbelasting uitsluitend nog langs elektronische weg kan geschieden. 7 Het betreft hier de mogelijkheid tot een aanvullend voorschrift op basis van artikel 1a van het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen (hierna: het Besluit) inzake de wijze van de voldoening op aangifte. Volgens de nieuwe regeling in het Besluit gaat het college hiertoe slechts over indien de belastingplichtigen voldoende praktische middelen voor de voldoening op aangifte ten dienste staan. Bovendien zal de belastingplichtige moeten kunnen kiezen tussen een rekeninggebonden chipkaart en een niet-rekening gebonden chipkaart met landelijke dekking. Tevens dienen in de lokale situatie voldoende oplaad- en verkooppunten beschikbaar te zijn. In de toelichting merkt de regelgever op dat het een absolute voorwaarde is dat zowel banken als overheden bijdragen aan een ruime distributie van de niet-rekeninggebonden chipkaarten. Het is aan gemeenten zelf om te beoordelen of de lokale omstandigheden het elektronisch incasseren van parkeergelden toelaten dan wel de mogelijkheid voor chartale betaling wordt opengehouden. Bevoegdheid tot stellen nadere regels De nadere regel(s) van artikel 1a van het Besluit is gebaseerd op artikel 257 van de Gemeentewet. Dit laatste artikel bepaalt dat bij of krachtens AmvB inzake de belastingen, als bedoeld in artikel 220, nadere, zo nodig afwijkende, regels kunnen worden gegeven inzake de heffing en invordering, alsmede inzake alle gemeentelijke belastingen andere in het kader van deze paragraaf passende nadere 30 B&G FEBRUARI 2004

3 regels ter aanvulling van de in deze paragraaf geregelde onderwerpen. Hieruit kan worden opgemaakt dat ter zake van de feitelijke parkeerbelasting geen afwijkende maar slechts passende nadere regels kunnen worden gegeven ter aanvulling van de in de vierde paragraaf van de Gemeentewet geregelde onderwerpen. Betalingswijze (parkeer)belastingen De AWR en de Invorderingswet 1990 via artikel 231 van de Gemeentewet van toepassing op de heffing en invordering van gemeentelijke belastingen kennen geen bepalingen over de wijze van betalen. Nu de Gemeentewet evenmin aanvullende of afwijkende bepalingen bevat, is volgens de toelichting op artikel 1a van het Besluit artikel 6:112 van het Burgerlijk Wetboek van toepassing, inzake de voldoening van verbintenissen. De hoofdregel hiervan is dat met gangbaar geld moet worden betaald. Dit houdt chartaal geld in, doch volgens dit artikel wordt de mogelijkheid opengelaten tot het beperken tot andere vormen van betaling via een wettelijke regeling, een rechtshandeling of redelijkheid en billijkheid. Een andere vorm van gangbaar geld is de girale betaling, zoals bedoeld in artikel 6:114 van het Burgerlijk Wetboek. Blijkens de toelichting op het Besluit rekent de regelgever de chip- en pinbetalingen tot de girale betaling. In algemene zin omschrijft de regelgever het begrip elektronisch betalen als een op een elektronische drager opgeslagen monetaire waarde die algemeen kan worden gebruikt voor betalingen aan andere partijen dan de uitgever ervan, zonder dat bij die transacties noodzakelijkerwijs sprake is van een toegang tot een rekening op naam bij een financiële instelling, maar fungerend als een vooruitbetaald betaalmiddel aan toonder. Uitspraken gerechtshoven inzake elektronische betalingparkeerbelasting Gerechtshof Arnhem De gemeenten Nijmegen en Apeldoorn hebben geregeld dat het in werking stellen van parkeerapparatuur uitsluitend mogelijk is via de zogenoemde chipkaart. 8 In de hofuitspraken 9 m.b.t. deze gemeenten wordt, in navolging van de regelgever, gesteld dat voor de wijze van betaling van gemeentelijke belastingen de artikelen 6:111 e.v. van het Burgerlijk Wetboek van toepassing zijn, nu de AWR noch de Invorderingswet 1990 hieromtrent iets regelen, en de Gemeentewet zelf geen aanvullende of afwijkende bepalingen kent. Volgens Hof Arnhem is het elektronische geld van de chipknip geen gangbaar geld en is het in de literatuur geen uitgemaakte zaak dat zoals de regelgever stelt de chipbetaling tot girale betaling kan worden gerekend. Aangezien de regeling in het Besluit niet het gangbare geld of de zuivere girale betaling behelst, kan deze volgens het hof niet meer als passend in de zin van de laatste zinsnede van artikel 257 van de Gemeentewet worden beschouwd. Een belastingplichtige wordt door een dergelijke regeling immers niet op toereikende wijze in de gelegenheid gesteld de door hem verschuldigde belasting te voldoen. Nu de Gemeentewet zelf geen, dus ook de laatste volzin van in artikel 257 genoemde paragraaf ( 4), bepalingen behelst over de wijze van betaling, kan het Besluit op die grond niet als nadere regeling ter aanvulling als bedoeld in artikel 257 van de Gemeentewet worden aangemerkt. De regelgever is daardoor buiten het kader van artikel 257 van de Gemeentewet getreden, waardoor artikel 1a van het Besluit verbindende kracht mist. Het hof oordeelt verder nog dat indien de bevoegdheid tot het stellen van het gewraakte voorschrift rechtsreeks voort zou vloeien uit artikel 234, tweede lid, onderdeel a, van de Gemeentewet, de gemeente buiten het kader van de Gemeentewet is getreden. Gerechtshof s-gravenhage Het oordeel van Hof s-gravenhage over de voorgeschreven (elektronische) betaalwijze van de gemeente Rotterdam is bondig: hiervoor bestaat een wettelijke grondslag. 10 Aan dat oordeel kan niet afdoen dat degene die het voertuig heeft geparkeerd niet op de hoogte was van het gewijzigde betaalwijze. Van een automobilist die in een voor hem vreemde gemeente terechtkomt, mag immers worden verwacht dat hij zich ter plekke oriënteert op de aldaar geldende regels. Nu belanghebbende geen andere argumenten heeft aangevoerd, is het hof van oordeel dat de naheffingsaanslag terecht is opgelegd, zodat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Commentaar Aanvullende of afwijkende regeling inzake betaling in Gemeentewet? Voor de vraag of nu de Gemeentewet of het Burgerlijk Wetboek van toepassing is op de wijze van betaling, dienen we de reikwijdte van de definitie in de Gemeentewet van het begrip voldoening op aangifte te bezien. Als voldoening op aangifte wordt uitsluitend aangemerkt het bij de aanvang van het parkeren in werking stellen van een parkeermeter of een parkeerautomaat op de daartoe bestemde wijze en met inachtneming van de door het college gestelde voorschriften. 11 De wetgever geeft aan dat hier de meest voor de hand liggende wijze van voldoening op aangifte wordt geregeld, te weten de inwerkingstelling van parkeermeter of -automaat door middel van inworp van geld. 12 Met de zinsnede inzake de voorschriften heeft de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis bedoeld tot uitdrukking te brengen dat, indien voorschriften zijn gesteld ten aanzien van de wijze van voldoening op aangifte, de belastingplichtige naast de betaling van het verschuldigde tarief die voorschriften in acht dient te nemen wil er sprake zijn van de vereiste voldoening op aangifte. De wetgever noemt als voorbeeld in dit verband het duidelijk leesbaar plaatsen van het betaalbewijs. Mijn conclusie op dit punt is dat de wetgever het bij voldoening op aangifte heeft gehad over inworp van (munt)geld als meest voor de hand liggende wijze van betaling, en met genoemde aangiftevoorschriften andere regels dan de betaling heeft willen overlaten aan gemeenten (parkeerkaartje). 13 Dit impliceert dat de wijze van betaling door de Gemeentewet wordt geregeld. Nu het kenne- 31 B&G FEBRUARI 2004

4 lijk niet de bedoeling van de wetgever is geweest ook giraal geld onder het begrip voldoening op aangifte te laten vallen (dit kunnen we immers niet inwerpen), kan mijns inziens van een eigen regeling worden gesproken. Het lag ten tijde van de totstandkoming van de regeling van parkeerbelastingen ook nog niet voor hand aan iets anders te denken dan muntgeld bij betaald parkeren. De opstellers van het toegevoegde artikel 1a hebben dit waarschijnlijk over het hoofd gezien, door in de toelichting hierop naar het Burgerlijk Wetboek te verwijzen. Art. 1a Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen en art. 257 Gemeentewet Het moge duidelijk zijn dat gelet op de conclusie in de vorige paragraaf, ik de opvatting huldig dat nu de tijden zijn veranderd, er een nadere regel moest komen inzake de elektronische betaling van parkeerbelasting. Het zal ook niemand verrassen dat ik het vervolgens niet eens ben met het standpunt van Hof Arnhem, dat geen sprake is van een passende nadere regeling ex. 257 van de Gemeentewet. Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven, handelt de bepaling inzake voldoening op aangifte blijkens de bedoeling van de wetgever over betaling via inworp van (munt)geld. Artikel 1a van het Besluit kan daarom dienen ter aanvulling van het in de vierde paragraaf van de Gemeentewet geregelde onderwerp, en moet gezien worden als passend aangezien maatschappelijke opvattingen nu eenmaal kunnen evolueren. Zo is de chipknip een meer voor de hand liggende betaling geworden en willen we diefstal, vernieling en fraude tegengaan, mede in het licht van de parkeerregulering. Zou men overigens de regeling in de Gemeentewet niet als een (expliciete) eigen regeling kwalificeren, dan nog ben ik van mening dat artikel 1a van het Besluit als een passende nadere regeling kan worden aangemerkt, ter aanvulling van het geregelde onderwerp in de vierde paragraaf van de Gemeentewet. Wanneer men aanneemt dat de betaling als zodanig niet zou zijn genoemd maar gelet op gememoreerde bedoeling van de wetgever een onderdeel vormt van het begrip voldoening op aangifte, zou namelijk eveneens van een geregeld onderwerp ex artikel 257 van de Gemeentewet kunnen worden gesproken. Er is vervolgens behoefte ontstaan tot een aanvullende regeling met voldoende waarborgen. Een ander standpunt valt dan echter ook te verdedigen indien de betaling als zodanig niet het geregelde onderwerp is. Pas dan zou moeten worden teruggevallen op het Burgerlijk Wetboek, hetgeen naar de huidige maatschappelijke opvattingen zou moeten worden uitgelegd. Gelet op de lengte van mijn beschouwing zal ik hierop verder niet ingaan. Consequenties Een praktisch punt voor diverse gemeenten zal zijn of de parkeerapparatuur na een beslissing van de Hoge Raad moet worden aangepast. Dit zou tot een behoorlijke kostenpost kunnen leiden. Bovendien zitten deze gemeenten dan weer met vernieling, fraude en diefstal, tenzij de aanpassing slechts een girale betaalmogelijkheid zou betreffen. Tot die tijd kan men zich afvragen of bezwaar tegen de voldoening op aangifte van de parkeerbelasting mogelijk is. Bravenboer wijst erop dat deze parkeerders slechts toegang tot de rechter hebben indien een naheffingsaanslag met kosten wordt opgelegd (een veelvoud van de verschuldigde belasting) en vraagt zich af of hierdoor de rechtspositie van de burger niet wordt geschaad. 14 Hoewel de mogelijkheid tot bezwaar tegen de aangifte in de Gemeentewet is uitgezonderd voor de parkeerbelasting 15, is de bedoeling hiervan blijkens de wetsgeschiedenis geweest te voorkomen dat bezwaar mogelijk is in de situatie waarin achteraf bezien een te hoog bedrag aan parkeerbelasting is betaald, bijvoorbeeld doordat de feitelijke parkeerduur korter is gebleken dan waarvoor is betaald. In die situatie, waarin men vrijwillig kiest voor een voldoening van een achteraf te hoog bedrag, achtte de wetgever het te ver gaan om bezwaar toe te staan. 16 Men kan uiteraard bezwaren verwachten indien de uitzondering, gelet op het bovenstaande, niet voor dit geval zou gelden. Zouden we er van uitgaan dat de uitsluiting van bezwaar ook voor dit geval geldt, dan zit er voor parkeerders niets anders op dan eventueel bewust het risico gaan lopen een naheffingsaanslag te ontvangen, zodat bezwaar mogelijk wordt. Tot slot zij gewezen op de recente mogelijkheid voor gemeenten van collectieve uitspraak op massaal bezwaar. 17 Conclusie Nu de bepaling inzake voldoening op aangifte blijkens de bedoeling van de wetgever handelt over betaling via inworp van geld, kan artikel 1a van het Besluit dienen ter aanvulling van het in de vierde paragraaf van de Gemeentewet geregelde onderwerp, dat een eigen regeling omvat. Deze nadere regeling moet worden gezien als passend aangezien maatschappelijke opvattingen nu eenmaal kunnen evolueren. Zou men de regeling in de Gemeentewet niet als een (expliciete) eigen regeling inzake betaling kwalificeren, dan nog ben ik van mening dat artikel 1a van het Besluit als een passende nadere regeling moet worden aangemerkt, ter aanvulling van het geregelde onderwerp in de vierde paragraaf van de Gemeentewet. Men zou gelet op de bedoeling van de wetgever, wat betreft het begrip voldoening op aangifte, van een geregeld onderwerp ex artikel 257 van de Gemeentewet kunnen spreken. Ten aanzien hiervan is de behoefte ontstaan tot een aanvullende regeling met voldoende waarborgen. Tot slot heb ik enkele praktische consequenties geschetst, welke door gemeenten niet moeten worden uitgesloten. Noten 1 Hoge Raad 18 oktober 1995, nr , Belastingblad 1995, blz. 793, BNB 1996/38 (Amsterdam, inzake karakter naheffingsaanslag). Hoge Raad 10 april 1996, nr , Belastingblad 1996, blz. 305 (Amsterdam, inzake karakter wielklem), BNB 1996/12. 2 Hoge Raad 8 januari 1997, nr , III, Belastingblad 1997, blz. 277, BNB 1997/68c (Amsterdam). 3 Hoge Raad 22 februari 1984, nr , BNB 184/233 en nr , BNB 1984/ Zie in dit verband Oderkerk en Lagerweij, Meer wielklemmen wapen tegen fraude met parkeerkaartjes, B&G, maart 1997, blz Hof Arnhem 21 oktober 2003, nr. 02/04139, NTFR 2003/1947 (Apeldoorn) en Hof Arn- 32 B&G FEBRUARI 2004

5 hem 7 oktober 2003, nr. 02/03664, Belastingblad 2003, blz (Nijmegen). 6 Artikel 234, tweede lid, onderdeel a, van de Gemeentewet. 7 Artikel 1a is geïntroduceerd in het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen als gevolg van het Besluit van 20 juni 2001, houdende wijziging van het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen door het stellen van nadere regels over de wijze van heffen van de belasting, bedoeld in artikel 225, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet (Stb. 2003, 303). 8 Blijkens de hofuitspraak kan in Nijmegen, bij parkeerapparatuur die daarvoor geschikt is, eveneens gebruik worden gemaakt van betaling door middel van een creditkaart. 9 Zie zevende voetnoot hiervoor. 10 Hof s-gravenhage 10 september 2003, nr. BK- 02/04947, Belastingblad 2003, blz Artikel 234, tweede lid, onderdeel a, van de Gemeentewet. 12 Tweede Kamer, vergaderjaar , 19405, nr. 13, blz Men kan zich nog afvragen of op de daartoe bestemde wijze wel op de betaling zou kunnen zien. In elk geval is op dit punt geen mogelijkheid genoemd voor gemeenten tot het stellen van voorschriften. Ik ga er maar van uit dat het hier zal gaan om het drukken op bepaalde knoppen en het inwerpen van bepaald geld, e.e.a. blijkend uit de apparatuur. 15 NTFR 2003/1947, blz Via artikel 234, derde lid, van de Gemeentewet, is ten aanzien van de voldoening op aangifte, bedoeld in het tweede lid, onderdeel a, bezwaar op grond van artikel 24 van de AWR niet mogelijk. 17 Tweede Kamer, vergaderjaar , 19405, nr. 13, blz Wet tot invoering in de Algemene wet inzake rijksbelastingen van de mogelijkheid tot collectieve uitspraak massaal bezwaar, Stb. 2003, 10. Artikel 25a van de AWR is niet uitgezonderd voor de gemeentelijke belastingheffing. 33 B&G FEBRUARI 2004