Democratische legitimiteit Stadsregio Amsterdam

Transcriptie

1 Democratische legitimiteit Stadsregio Amsterdam Aanleiding Op 23 oktober 2007 heeft de regioraad het dagelijks bestuur verzocht om een notitie over de democratische legitimiteit van de stadsregio. Aanleiding was de wens van de regioraad om de inhoudelijke ambities van de samenwerking te versterken. Inleiding De regio Amsterdam als centrale stad met omliggende gemeenten kent indringende problemen die een vorm van bovenlokaal bestuur vragen, maar kent ook door zijn diversiteit en samenhang gemeenschappelijke mogelijkheden voor een sterke en evenwichtige verdere ontwikkeling. Al lange tijd is daarom gezocht naar een goede vorm voor de bestuurlijke samenwerking. Elke vorm heeft eigen mogelijkheden en bezwaren. De geschiedenis van de Stadsregio Amsterdam is dan ook een zoektocht naar de goede vorm. De huidige inrichting van de samenwerking, gebaseerd op de WGR-plus, is niet aan de tekentafel ontstaan, maar heeft zijn vorm gekregen op basis van bestaande praktijk en afwegingen van de vele belangen en dilemma s die zich bij zo n vormkeuze voor doen. Het onderwerp van de gebrekkige democratische legitimiteit van de samenwerking kwam in die ontwikkeling van de samenwerking vaak op tafel. De stadsregio is niet de enige die met dit vraagstuk worstelt. Overal waar bestuurlijk wordt samen gewerkt komt de vraag naar de democratische legitimiteit naar boven: noordvleugeloverleg, veiligheidsregio s, gezondheidsregio s, recreatieschappen, waterschappen. Zelfs reguliere organen als gemeenteraden, provinciale staten, parlement, maar ook politieke partijen worstelen met het vraagstuk. Naarmate in de samenwerking meer gepresteerd wordt en er meer ambities zijn wordt de vraag indringender. De formule van de stadsregio s, waarbij inzet en draagvlak van gemeenten wordt gekoppeld aan het stedelijk regionale schaalniveau en aan een fors rijksbudget, heeft terecht tot gevolg dat juist hier de vraag naar de democratische legitimiteit wordt gesteld. Het ontbreken van directe verkiezingen voor een bestuur van de stadsregio lijkt vooral bepalend voor de kwalificatie beperkte democratische legitimiteit. Dit vraagt een voortdurend besef bij organisatie en deelnemers dat andere instrumenten die het democratisch gehalte versterken optimaal moeten worden ingezet. Het vraagstuk van de democratische legitimiteit van de stadsregio heeft onder meer een belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van de huidige wetgeving. Ook specifiek voor onze stadsregio is er in de voorgaande jaren op diverse momenten aanleiding geweest om aanpassingen in de werkwijze van de stadsregio door te voeren of maatregelen te nemen die de transparantie van het regionale beleid of de betrokkenheid van raadsleden kunnen verhogen. In deze notitie wordt de huidige stand van zaken beschreven als basis voor discussie, en eventuele besluitvorming, over de vraag of we er voldoende aan doen om het democratisch gehalte op een aanvaardbaar peil te brengen. 1

2 Democratische legitimatie: verlengd lokaal bestuur De democratische legitimiteit van de stadsregio is wettelijk geregeld in de Wet Gemeenschappelijke Regelingen Plus (nu: hoofdstuk Xl van de WGR). Bij de behandeling van de wet in de Tweede Kamer is de democratische legitimiteit uitgebreid aan de orde geweest. In de Memorie van Toelichting bij de wet staat dat het Kabinet een rechtstreekse democratische legitimatie voor het pakket taken en bevoegdheden in de WGR-plus niet noodzakelijk vindt. Rechtstreekse verkiezingen werden afgewezen omdat de stadsregio dan een vierde bestuurslaag zou worden. Het zou tevens het einde betekenen van de gemeentelijke samenwerking en van de directe eigen gemeentelijke invloed op het regionaal bestuur. Het gaat in de gekozen oplossing van de WGR-plus om samenwerking van gemeenten. Stadsregio s als verlengd lokaal bestuur, waarbij gemeenten samen verantwoordelijk zijn voor de intergemeentelijke bestuursvoering: legitimatie van onderaf. Gemeenten, met als hoogste orgaan de gemeenteraden, dragen dus wettelijk de verantwoordelijkheid voor de regionale samenwerking en leggen daarover verantwoording af aan de kiezer. Om deze verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken is in de wet de representatieve vertegenwoordiging van gemeenten in de samenwerking geregeld en zijn controleinstrumenten opgenomen. De vertegenwoordiging door gemeenten is in de Stadsregio Amsterdam als volgt geregeld: - de regioraad bestaat uit bindend door de gemeenteraden voorgedragen leden van gemeenteraden en/of colleges - de regioraad bestaat in de praktijk voor het overgrote deel uit leden van gemeenteraden (direct gekozen volksvertegenwoordigers) - gemeenten zijn in de regioraad naar inwonertal vertegenwoordigd en zorgen voor afspiegeling van de verkiezingsresultaten - de leden van de regioraad zitten er namens hun gemeenteraad: zij binden zich aan de mening van de eigen gemeenteraad. De gemeenteraden hebben daarbij de bevoegdheid hun vertegenwoordiger te vervangen. Aanvullend aan de gemeentelijke vertegenwoordiging vormen bij de Stadsregio Amsterdam de regioraadsleden ook politieke fracties. Enerzijds leidt dit tot een zekere spanning omdat binnen één fractie meerdere lokale belangen samen komen waaraan raadsleden zich gebonden voelen. Anderzijds bevordert dit ook de kans dat regionaal beleid meer is dan de optelsom van lokale standpunten. Het dagelijks bestuur, gekozen uit de raad, legt op verzoek van de regioraad verantwoording af over het gevoerde bestuur. De regioraad kan een lid van het dagelijks bestuur ontslaan als deze niet meer het vertrouwen bezit van de raad. In de wet is een aantal controle-instrumenten opgenomen die invulling geven aan de verantwoordelijkheid van gemeenteraden. Er is een informatieplicht van het regionaal bestuur naar alle gemeenteraden. In het Statuut van de Stadsregio Amsterdam is opgenomen dat het dagelijks bestuur bij een ontwerp van een plan overlegt met de colleges van burgemeester en wethouders van de aangesloten gemeenten en met in aanmerking komende besturen, instellingen, diensten en personen. Het dagelijks bestuur legt hiervan verantwoording af in een bijlage. Het dagelijks bestuur zendt het ontwerpplan aan de raden van de deelnemende gemeenten die hun beschouwing binnen 3 maanden ter kennis brengen van de regioraad. 2

3 In het Statuut van de Stadsregio Amsterdam is ook een overleg van portefeuillehouders van de deelnemende gemeenten opgenomen. Deze bespreken ontwikkelingen op hun terrein en adviseren de bestuursorganen van de stadsregio. Tevens is er een informatieplicht van het individueel regioraadslid naar de eigen gemeenteraad en de gemeenteraad kan het aangewezen regioraadslid ter verantwoording roepen. Het afleggen van verantwoording gebeurt volgens door de betrokken gemeenteraden te stellen regels. Voor de controle op de financiën zijn artikelen uit de Gemeentewet en het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) op de stadsregio s van toepassing waardoor stadsregio s inzicht geven in het gevoerde beleid op een wijze die herkenbaar is voor de raadsleden (Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat gaat dat kosten?) Het dagelijks bestuur zendt de ontwerpbegroting 6 weken voordat zij aan het algemeen bestuur wordt aangeboden, aan de raden van de deelnemende gemeenten. De raden van de deelnemende gemeenten kunnen hun zienswijze naar voren brengen. Het dagelijks bestuur voegt deze zienswijzen bij de ontwerpbegroting zoals die aan het algemeen bestuur wordt aangeboden. Aanvullend hierop is de voorbereiding van besluiten van de stadsregio gericht op het verkrijgen van draagvlak bij de gemeenten en hun besturen. Zo krijgt de gemeentelijke inbreng ook vorm via de ambtelijke voorbereiding waarbij het ambtelijk apparaat van de stadsregio gebruik maakt van werkgroepen van ambtenaren van de deelnemende gemeenten. Democratische legitimatie: de praktijk Hiervoor is gewezen op de formeel wettelijke basis, op het feit dat de gemeenteraden aan de knoppen draaien, en op het feit dat de samenwerking niet achter maar vóór de schermen plaatsvindt en dat er geen besluiten kunnen worden genomen zonder breed draagvlak bij de gemeenten. Waar het daarbij ook om gaat is hoe de stadsregio in de praktijk werkt en of raadsleden zich betrokken voelen bij de besluitvorming. Enerzijds heeft dat betrekking op het handelen van de stadsregio: is er sprake van transparante besluitvorming, van een goede informatievoorziening, en de inzet van instrumenten om de betrokkenheid van raadsleden actief te organiseren. Anderzijds op dat van raadsleden zelf: spelen zij actief in op informatievoorziening, nemen zij voldoende deel aan processen van beleidsvoorbereiding, en spreken zij elkaar en de eigen bestuurders aan. De Minister van BZK verwoordde dit laatste punt in 2005 bij de behandeling van de Wgr-Plus als volgt: In beide Kamers is de democratische legitimatie van de plusregio s een belangrijk discussiepunt geweest. In de notitie Democratische legitimatie intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, die ik op 13 oktober naar beide Kamers heb gestuurd, staat de verhouding tussen de gemeenteraden en de samenwerkingsverbanden centraal. Het uitgangspunt van deze notitie is dat samenwerkingsverbanden hun taakopdracht en hun democratische legitimatie primair aan de gemeenten ontlenen. In mijn begeleidende brief bij de notitie kondig ik daarom maatregelen aan om de gemeenteraden te stimuleren meer werk te maken van hun verantwoordelijkheid in dit opzicht. In de door de Minister genoemde notitie worden de volgende knelpunten genoemd: - onvoldoende prioriteit en interesse bij raadsleden voor de regionale samenwerking (ver-van-mijn-bed): Ze vinden de regelingen onzichtbaar en ondemocratisch. Opmerkelijk is echter dat de raadsleden die deze mening uitdragen nauwelijks gebruik maken van de democratische controle- 3

4 instrumenten die de wet hen biedt. Ze vragen geen informatie, roepen nooit een AB-lid ter verantwoording en ze controleren de begroting niet. - tijdgebrek doordat het raadslidmaatschap vaak wordt vervuld naast een (al dan niet fulltime) baan - onbekendheid met de instrumenten, die ter beschikking staan om de regionale samenwerking te controleren en betrokken te raken bij de besluitvorming - onvoldoende ambtelijke ondersteuning Van raadsleden wordt verwacht dat zij actief participeren in de regionale samenwerking. Niet uit hobby, maar omdat zij er voor verantwoordelijk zijn. In de verkiezingsprogramma s worden de burgers beloften gedaan, die een regionale inzet vereisen (betere bereikbaarheid, beter openbaar vervoer, versterking van de economie, meer woningbouw, meer recreatie, behoud van het mooie landschap etc.). Van raadsleden wordt verwacht dat zij zowel lokaal als regionaal actief zijn ten behoeve van de burgers van de eigen gemeente en daarover verantwoording afleggen. In relatie tot de samenwerking in de stadsregio betekent dat ten minste: lezen van stukken, bezoeken van regionale vergaderingen (sessies, informatie- en thema bijeenkomsten), aanspreken van het eigen regioraadslid, in de gemeenteraad voorbespreken van de agenda van de regioraad, de wethouder aanspreken op zijn of haar mandaat en terugkoppeling achteraf, regelmatig consulteren van de website van de stadsregio. De werkwijze van de stadsregio Wat doet de stadsregio naast de wettelijke verplichtingen om de democratische legitimiteit van haar handelen te verbeteren? Gemeenschappelijke Agenda: Aan het eind van elke bestuursperiode wordt de samenwerking geëvalueerd en wordt een inhoudelijke (meerjaren)agenda opgesteld voor de samenwerking in de volgende bestuursperiode. In de gemeenten kan deze agenda worden gebruikt voor de invulling van de regionale samenwerkingscomponent in verkiezings- en collegeprogramma s. Aan het begin van elke bestuursperiode wordt de regionale agenda (al dan niet geamendeerd) vastgesteld en als basis gehanteerd voor de daarop volgende jaarbegrotingen en programma s. Introductie: Aan het begin van elke bestuursperiode wordt een dag georganiseerd voor alle raadsleden om kennis te maken met elkaar en met de organisatie en de activiteiten van de stadsregio. Tevens worden in de afzonderlijke gemeenteraden presentaties verzorgd over de opzet en de activiteiten van de stadsregio. Transparantie: Een hoofddoelstelling van het communicatiebeleid is informatie verstrekken aan raadsleden die het mogelijk maakt om invloed uit te oefenen op de besluitvorming van de stadsregio. Dit betekent onder andere: Agenda s, verslagen en stukken verschijnen tijdig op de website en kunnen worden gedownload. Ook alle regelgeving over de stadsregio is op de website te vinden. Alle raadsleden krijgen via de griffiers tijdig zowel de agenda van de eerstkomende regioraad als de termijnagenda (ongeveer 1 jaar vooruit de in de regioraad te nemen besluiten). Alle raadsleden krijgen maandelijks een nieuwsbrief van de stadsregio, waarin een actueel overzicht wordt gegeven van de lopende activiteiten. 4

5 De stadsregio stimuleert dat het handelen van de stadsregio regelmatig op de agenda verschijnt in gemeentelijke beraadslagingen en verleent hiertoe de nodige faciliteiten (website, toezenden van agenda s en verslagen naar raadsleden via de griffiers, leveren van maatwerk, secretariaat altijd bereikbaar en snel/adequaat reagerend op vragen). Na elke vergadering van dagelijks bestuur en regioraad verschijnt een bulletin met nieuws uit dagelijks bestuur en raad. Griffiers en secretarissen worden regelmatig geïnformeerd over de komende agenda s. Via persberichten, nieuwsbrieven, kennisgevingen en website worden burgers en organisaties geïnformeerd. Beleidsvoorbereiding: Raadsleden worden vooraf actief betrokken bij het tot stand komen van belangrijke, kaderstellende besluiten. Visies en kaderstellende nota s komen tot stand middels themabijeenkomsten en werksessies, waarbij gemeenteraadsleden worden uitgenodigd en deze nota s worden actief in discussie gebracht bij de gemeenteraden (bijv. de woonvisie, het regionaal verkeer- en vervoersplan en de openbaar vervoersvisie ). Belangrijke, kaderstellende besluiten komen twee keer in de regioraad: 1 keer verkennend/meningsvormend en 1 keer besluitvormend. In december 2005 heeft de regioraad de inspraakverordening vastgesteld waarin geregeld is hoe belanghebbenden zich kunnen uitspreken over het beleid dat door de stadsregio wordt ontwikkeld. Zowel dagelijks bestuur als regioraad kunnen over de eigen bevoegdheden besluiten dat ze onderwerp van inspraak zullen zijn. Werkwijze Regioraad: Om de betrokkenheid van raadsleden te vergroten zijn de commissies vervangen door parallelle sessies die aan de regioraad voorafgaan. Ook burgers en lokale raadsleden kunnen deelnemen aan de discussie. Hiertoe verschijnt o.a. een advertentie in de dagbladen met de oproep Praat mee met de regioraad. Het vaste agendapunt mondelinge vragen is in de regioraad een expliciete uitnodiging om actuele zaken naar voren te brengen. Ter versterking van de controlefunctie van de raad is in 2007 een discussie gevoerd over de rekenkamerfunctie die is uitgemond in de aanstelling van een rekeningcommissie ter controle van het gevoerde (financieel) beleid. Deze commissie heeft tevens de mogelijkheid in voorkomende gevallen evaluaties van gevoerd beleid te initiëren. Democratische legitimatie: verdere verbeteringsmogelijkheden? Stadsregio en gemeenteraden dienen zich continu bewust te zijn van hun verantwoordelijkheid om het democratisch functioneren van de samenwerking te verbeteren. De werkwijze van de stadsregio zal permanent gericht moeten zijn op het ondersteunen van raadsleden bij het sturen en controleren van de stadsregio. Aanvullend op eerder genoemde punten die het democratisch gehalte van de stadsregio verhogen, zijn nog de volgende aandachtspunten te benoemen: - prikkelende en tot discussie uitnodigende agendering van vergaderingen, het organiseren van themasessies e.d. 5

6 - compacte, heldere stukken (soms is een dikke nota niet te vermijden, maar dan ligt er op z n minst een heldere annotatie boven op) - tijdige toezending, zodat er tijd is voor voorbereiding en overleg - faciliteiten bieden aan raadsleden om informatie en betrokkenheid te krijgen (bij de stadsregio, maar ook bij verder weg gelegen processen, bijvoorbeeld op Noordvleugel- en Randstadniveau) - daar waar het handelen van de stadsregio de burger direct raakt zorgdragen voor betrokkenheid en heldere informatie - in voorkomende gevallen formeren van discussie(kop)groepen van geïnteresseerde en betrokken raadsleden rondom bepaalde thema s (bv. de metropolitaine ambitie) - meer interactieve website, bijvoorbeeld in de vorm van een discussieforum voor raadsleden over relevante kwesties, en het (al dan niet live) kunnen volgen van de regioraadsvergadering via de website - het binnen de ambtelijke organisatie van de stadsregio aanwijzen van een persoon die de werkzaamheden van de regioraad ambtelijk ondersteunt (griffierfunctie) en tevens als aanspreekpunt dient voor de griffiers in de regio - het verder stimuleren van beleidsevaluaties. Alle bovengenoemde mogelijkheden ter vergroting van de democratische legitimiteit blijven binnen de huidige structuur van de samenwerking. Meer structurele wijzigingen, variërend van afschaffen regioraad of het invoeren van referenda over regioraadsbesluiten tot het omzetten van het samenwerkingsverband in een eigenstandige bestuurslaag (agglomeratiegemeente, stadsprovincie) zijn niet in beschouwing genomen. Oproep tot debat Met het schrijven van deze notitie wordt de democratische legitimiteit van de stadsregio niet vanzelf beter. De manier om dat wel te doen is het organiseren van meer betrokkenheid van gemeenteraden in de praktijk. Gemeenteraadsleden hebben daarbij in hoge mate de sleutel in handen. Daarom is deze notitie eerst en vooral bedoeld als oproep tot debat, te voeren in de regioraad(sessie) tussen raadsleden over de democratische legitimiteit van hun samenwerking in de regio en tussen regioraadsleden en hun collega s in de lokale raden. ************** 6