COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Transcriptie

1 COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, COM(2004) 784 definitief MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD "VERSLAG OVER DE VERANTWOORDELIJKHEID IN VERBAND MET DE HERZIENING VAN DE GRIEKSE BEGROTINGSGEGEVENS" {SEC(2004) 1539} NL NL

2 INHOUDSOPGAVE 1. Inleiding Beschrijving van het huidige systeem Rechtsgrond Rol van Eurostat Rol van de lidstaten Tekortkomingen op alle niveaus van het systeem Terugkerende kwaliteitsproblemen bij de rapportering van de begrotingsgegevens door de Griekse autoriteiten Onvolkomenheden bij de levering van begrotingscijfers door Eurostat Huidige beperkingen van de systemen voor het rapporteren en verschaffen van begrotingsgegevens Voorgestelde maatregelen Voorstellen ten aanzien van het systeem Voorstellen ten aanzien van Eurostat Maatregelen ten aanzien van Griekenland... 8 NL 2 NL

3 1. INLEIDING Onlangs zijn de Griekse begrotingsstatistieken volledig herzien. Het begrotingstekort voor 2003, dat volgens de eerste meldingen 1,7% van het BBP zou bedragen, beliep volgens de kennisgeving van september ,6% van het BBP. Ook de aan de Commissie gemelde tekorten voor 2000, 2001 en 2002 werden met meer dan twee procentpunten van het BBP naar boven bijgesteld. Deze aanzienlijke verhogingen waren het resultaat van eerdere acties van Eurostat en van het initiatief tot een grondige fiscale audit dat in het voorjaar van 2004 door de nieuwe Griekse regering werd genomen. Dit initiatief leidde tot de kennisgeving in september en tot vervolgmaatregelen van de Griekse autoriteiten, in voortdurende, nauwe samenwerking met Eurostat, teneinde verbetering in de situatie te brengen. De omvang van de herzieningen heeft geleid tot vragen over de betrouwbaarheid van de Griekse statistiek van de overheidsfinanciën. De Ecofin-Raad van 21 oktober 2004 heeft kennisgenomen van de informatieve nota van de Commissie over de fiscale kennisgeving van Griekenland en zijn instemming betuigd met het initiatief van de Commissie om een gedetailleerde analyse te geven van de Griekse gegevens over het begrotingstekort en de overheidsschuld vanaf Het voorlopige Eurostat-verslag vond een goed onthaal bij de Ecofin-Raad van 16 november, die blijk gaf van zijn voornemen om op basis van een verslag van de Commissie terug te komen op de kwestie van de verantwoordelijkheid en van eventuele toekomstige maatregelen om te voorkomen dat iets dergelijks opnieuw gebeurt. Dit verslag, dat gebaseerd is op en gezien moet worden in combinatie met het definitieve verslag van Eurostat over het begrotingstekort en de overheidsschuld in Griekenland in het tijdvak van 1997 tot 2003, is het antwoord op het verzoek van de Raad. Uit een analyse van de gegevens over blijkt dat het begrotingstekort over deze periode gemiddeld met 2,1% van het BBP naar boven is bijgesteld, en dat het begrotingstekort voortdurend meer dan 3% van het BBP heeft bedragen. Verder blijkt Eurostat al sinds de jaren negentig grote druk op de Griekse statistische autoriteiten uit te oefenen om de rekeningen op basis van erkende, gemeenschappelijke normen op te stellen en de door de Griekse autoriteiten gemelde gegevens herhaaldelijk te hebben herzien. De Griekse autoriteiten hebben echter niet de voor een dergelijke taak hoogstnoodzakelijke samenwerking verleend. De laatste herziening, die plaatsvond tussen de kennisgeving van maart 2004 en die van september 2004, berust op een nauwkeuriger toepassing van het ESR 1995 en de beschikbaarheid van nieuwe gegevens. Deze herziening betrof vooral de volgende elementen: de te lage registratie van de militaire uitgaven, de te hoge schatting van het overschot van de wettelijke-socialeverzekeringsinstellingen en de correctie naar beneden van de geschatte belastinginkomsten (vooral BTW). Het herziene begrotingstekort in relatie tot het BBP bedraagt nu voor ,1%, voor ,7%, voor 2002 ook 3,7% en voor ,6%. Wat de rekeningen voor 1997, 1998 en 1999 betreft, wijken de cijfers vooral van die in eerdere kennisgevingen af wegens de registratie van militaire uitgaven en de behandeling van investeringen en EU-subsidies. Na de herziening blijkt er sprake te zijn van een begrotingstekort, ten opzichte van het BBP, van 6,6% in 1997, 4,3% in 1998 en 3,4% in NL 3 NL

4 Dit verslag is als volgt ingedeeld. In punt 2 wordt een korte beschrijving van het huidige systeem gegeven, waarbij gekeken wordt naar de wettelijke context en naar de rol van Eurostat en de nationale bureaus voor de statistiek. In punt 3 ligt de nadruk op hetgeen fout ging in Griekenland: er wordt een analyse gegeven van de zwakke punten van het systeem, zowel wat de Griekse autoriteiten en Eurostat als wat de andere betrokkenen betreft. Op basis van deze analyse wordt in punt 4 gekeken naar mogelijkheden om te voorkomen dat dergelijke problemen zich nogmaals voordoen. 2. BESCHRIJVING VAN HET HUIDIGE SYSTEEM 2.1. Rechtsgrond Ingevolge artikel 104 van het EG-Verdrag moeten de lidstaten buitensporige begrotingstekorten vermijden, ziet de Commissie toe op de ontwikkeling van de begrotingssituatie en de omvang van de overheidsschuld in de lidstaten, teneinde aanzienlijke tekortkomingen vast te stellen, en gaat zij na of de hand wordt gehouden aan de begrotingsdiscipline. In het aan het Verdrag gehechte Protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten (PBT) (hierna "het protocol") wordt onder meer bepaald dat de voor de toepassing van de procedure benodigde statistische gegevens door de Commissie worden verstrekt. Verder moeten de lidstaten ingevolge het protocol verslag uitbrengen over hun voorziene en feitelijke tekorten en over de omvang van hun schuld. Het protocol en de kennisgevingsprocedure worden uitgewerkt in Verordening nr. 3605/93 van de Raad. De in het protocol en de verordening gebruikte termen worden gedefinieerd overeenkomstig het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen (ESR 1995), dat ook bij een verordening van de Raad is vastgesteld (2223/96). Het ESR 1995 is het statistische referentiesysteem voor de normen, definities en registratieregels dat ervoor moet zorgen dat de door de lidstaten geleverde gegevens coherent en vergelijkbaar zijn. Verordening 3605/93 van de Raad bevat de procedure voor de kennisgeving van de begrotingscijfers door de lidstaten aan de Commissie, die regelmatig en binnen een bepaald tijdschema moet plaatsvinden. Op initiatief van de Commissie keurde de Ecofin-Raad op 18 februari 2003 een gedragscode voor de opstelling, indiening en bekendmaking van de PBT-gegevens goed, teneinde de procedures voor de lidstaten en de Commissie te verduidelijken Rol van Eurostat Volgens het protocol fungeert de Commissie als statistische instantie voor de PBT. Zij verstrekt de statistische gegevens die in de PBT worden gebruikt, nadat zij de kwaliteit van de door de lidstaten gemelde gegevens heeft geëvalueerd. Bovendien moet zij de registratieregels interpreteren wanneer er twijfel rijst over de classificatie van overheidstransacties en over de wijze waarop deze transacties van invloed zijn op het begrotingstekort en de overheidsschuld. Zo nodig kan zij de nationale statistische autoriteiten aanbevelingen doen over de registratie van specifieke transacties. NL 4 NL

5 Binnen de Commissie vindt de analyse van de rekeningen en de interpretatie van de registratieregels plaats bij Eurostat. Door deze taak bij Eurostat onder te brengen zorgt de Commissie ervoor dat de statistische en de registratieproblemen op onafhankelijke wijze worden behandeld door een onpartijdige en technisch deskundige instantie die objectieve criteria hanteert. Deze onafhankelijkheid en technische deskundigheid worden nog versterkt doordat Eurostat wordt bijgestaan door het Comité voor monetaire, financiële en betalingsbalansstatistiek, waarin, behalve statistici en opstellers van nationale rekeningen van de nationale bureaus voor de statistiek en de nationale centrale banken uit alle lidstaten, ook vertegenwoordigers van de Commissie en de ECB en waarnemers van het EFC zitting hebben. De gedragscode omschrijft de rol en het mandaat van Eurostat als statistische instantie namens de Commissie voor de evaluatie van de gemelde gegevens, hun eventuele wijziging en hun bekendmaking. In het kader van de evaluatie van de door de lidstaten gemelde gegevens controleert Eurostat de naleving van de registratieregels en de volledigheid, aannemelijkheid en samenhang van de gegevens. De evaluatie is gebaseerd op de tabellen die de lidstaten aan de Commissie verstrekken, op andere meegeleverde informatie en eventueel ook op andere gegevens, op de inventarisatie van procedures en basisstatistieken en op regelmatige contacten met de nationale bureaus voor de statistiek. Eurostat kan in het openbaar een voorbehoud maken bij de gemelde gegevens en er bij de publicatie van de feitelijke cijfers over het begrotingstekort en de overheidsschuld zo nodig wijzigingen in aanbrengen Rol van de lidstaten Ingevolge artikel 3 van het protocol zijn de lidstaten verantwoordelijk voor de berekening van het begrotingstekort en de overheidsschuld en voor de indiening van deze gegevens bij de Commissie. Zij moeten ervoor zorgen dat hun rekeningen in orde zijn. Dat Eurostat de gegevens evalueert, betekent niet dat de lidstaten van hun verantwoordelijkheid ontheven zijn. De gedragscode bepaalt dat de nationale bureaus voor de statistiek volledig wetenschappelijk onafhankelijk moeten handelen en de registratieregels in Verordening 3605/93 en het ESR 1995 nauwgezet in acht moeten nemen. Ook schrijft de gedragscode voor dat de lidstaten verplicht zijn herziene cijfers zo spoedig mogelijk aan de Commissie mede te delen, samen met documentatie ter verklaring van deze cijfers. Ingevolge artikel 10 van het Verdrag hebben de lidstaten bovendien de plicht de Gemeenschap de vervulling van haar taak te vergemakkelijken. Zij moeten alle algemene of bijzondere maatregelen treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. 3. TEKORTKOMINGEN OP ALLE NIVEAUS VAN HET SYSTEEM 3.1. Terugkerende kwaliteitsproblemen bij de rapportering van de begrotingsgegevens door de Griekse autoriteiten Uit het verslag van Eurostat over de herziening van de begrotingscijfers, dat op 16 november 2004 aan de Ecofin-Raad werd aangeboden, blijkt dat de diensten van de Commissie de NL 5 NL

6 belangrijkste registratieproblemen in de Griekse boekhoudregels correct hadden vastgesteld en dat de belangrijkste vragen al in 1997 aan de orde waren gekomen. Sindsdien werd Griekenland nauwlettender gevolgd dan enige andere lidstaat, wat onder meer blijkt uit het feit dat het aantal controlemissies in Griekenland aanzienlijk hoger was dan in de andere lidstaten 1. Deze intensieve actie leidde tot een aantal specifieke aanbevelingen aan de Griekse autoriteiten. Hoewel deze aanbevelingen duidelijk genoeg waren, werden ze niet, of slechts gedeeltelijk, uitgevoerd. Ten aanzien van sommige onderwerpen (zoals de militaire uitgaven en de gekapitaliseerde rente) gaven de Griekse autoriteiten Eurostat de verzekering dat de transacties correct waren geregistreerd, hoewel in 2004 aan het licht kwam dat dit niet het geval was. Een goede werking van het statistische kader is afhankelijk van een zekere mate van medewerking van de lidstaten. Uit de informatie die de Commissie onlangs heeft gekregen, blijkt dat vroegere verklaringen van de Griekse autoriteiten tijdens reguliere vergaderingen of in officiële correspondentie met Eurostat niet altijd volledig accuraat waren. Sinds 2002 heeft Eurostat systematisch een voorbehoud gemaakt ten aanzien van sommige Griekse cijfers. Hoewel de meeste landen nooit een voorbehoud kregen en in sommige gevallen slechts één, werd Griekenland maar liefst viermaal genoemd. De onvolkomenheden van de vroegere Griekse fiscale statistiek blijken voor een groot deel te wijten te zijn aan zwakke punten in het systeem, met name op het gebied van de nationale rekeningen en de overheidsrekeningen. Er is dus een zeker gebrek aan expertise op deze gebieden, wat, althans ten dele, kan verklaren waarom de aanbevelingen van Eurostat niet werden opgevolgd. Ook ontbreekt het aan de betrouwbare basisgegevens die nodig zijn om goede overheidsrekeningen te kunnen produceren. Bijgevolg maakt het Griekse bureau voor de statistiek gebruik van benaderingen, die geen betrouwbare resultaten opleverden. De herziene cijfers over de sociale zekerheid zijn hiervan een voorbeeld. De Commissie merkt op dat op grond van de kennisgeving van de Griekse autoriteiten in september en hun antwoorden op specifieke verzoeken van de Commissie sindsdien, het aantal gevallen waarin niet aan bovengenoemde wetgeving werd voldaan, aanzienlijk kon worden verminderd Onvolkomenheden bij de levering van begrotingscijfers door Eurostat Op grond van de huidige wetgeving kan Eurostat geen directe controle uitoefenen over de overheidsrekeningen van de lidstaten. De besprekingen tussen Eurostat en de nationale bureaus voor de statistiek zijn gebaseerd op samenwerking met de nationale autoriteiten. Eurostat kan niet aan de hand van de basisbronnen zelf statistieken opstellen, het kan de nationale autoriteiten niet verplichten de informatie te verstrekken die het noodzakelijk acht om de gemelde cijfers over de tekorten en schulden te controleren en ook kan het posten niet ter plaatse verifiëren, ook al wordt een nadere verduidelijking noodzakelijk geacht. Evenals in andere statistische systemen werkt Eurostat in zijn rol van bureau voor de statistiek van de Gemeenschap op basis van goed vertrouwen samen met de verstrekkers van de basisgegevens. 1 Zie voor een uitvoerige beschrijving het eindverslag van Eurostat over de herziening van de Griekse cijfers over het begrotingstekort en de overheidsschuld, 22 november NL 6 NL

7 Ondanks de zeer verantwoordelijke en moeilijke taak van Eurostat is het aantal personeelsleden dat de fiscale statistiek moet analyseren, relatief beperkt. Verscheidene taken die niet tot de kerntaken worden gerekend, worden uitbesteed. Eurostat ontbeert de noodzakelijke middelen om tot een echte inspectie van de PBT-statistieken te komen. Toch heeft Eurostat al in 2002 in persberichten publiekelijk twijfels geuit over registratieproblemen bij de Griekse cijfers. Eurostat zag niet in dat het de problemen direct op het juiste publieke niveau had moeten aankaarten in plaats van hierover alleen te discussiëren met andere statistici (die toen nog niet voldoende gevoelig waren voor de politieke discussies). Ook werd het niet nodig geacht prioriteiten te stellen en zich te concentreren op kernactiviteiten. Achteraf gezien had de Commissie het Economische en financiële comité en de Ecofin-Raad eerder en consequenter moeten rapporteren over de problemen die zich voordeden. Al bij de validering van de cijfers over het begrotingstekort over 1999 in maart 2000 had Eurostat te kennen kunnen geven dat er problemen in verband met de overeenstemming met het ESR 1995 zouden kunnen ontstaan. Het had ook een grondiger en systematischer analyse moeten maken van de onderlinge samenhang van de cijfers. In de convergentieverslagen van de Commissie en de ECB uit 2000 hadden vragen terzake aan de orde kunnen worden gesteld (de cijfers die toen beschikbaar waren, lieten voor 1999 een tekort van 1,6% van het BBP zien) Huidige beperkingen van de systemen voor het rapporteren en verschaffen van begrotingsgegevens De verslagen van de samen met DG Economische en financiële zaken en de ECB uitgevoerde missies werden de leden van het Comité voor monetaire, financiële en betalingsbalansstatistiek al in de jaren negentig ter beschikking gesteld. Herhaaldelijk waren er technische besprekingen over deze kwesties, waaraan alle lidstaten deelnamen. De lidstaten hadden via hun politieke instanties ook meer aandacht kunnen besteden aan de statistische herzieningen. De omvangrijke correctie van de cijfers in 2002 bleef onopgemerkt. De Commissie heeft herhaaldelijk gewezen op de zwakke basis van de statistische begrotingsgegevens uit Griekenland, wat ook tot uiting kwam in de door Eurostat verschafte gegevens. 4. VOORGESTELDE MAATREGELEN 4.1. Voorstellen ten aanzien van het systeem De Commissie werkt momenteel aan richtsnoeren om de governance op statistisch gebied te verbeteren. Er is behoefte aan Europese normen voor de onafhankelijkheid, integriteit en verantwoordelijkheid van de nationale bureaus voor de statistiek, teneinde gehoor te geven aan de opdracht van de Ecofin-Raad van 10 september De Commissie overweegt het kader op basis van een gedragscode te organiseren, eventueel door middel van een richtlijn. Verbetering van de governance impliceert onder meer ook dat de Commissie tijdig moet rapporteren wanneer zich problemen voordoen. Dit komt tot uiting in de gedragscode van februari 2003, waarin staat dat de Commissie binnen een maand na de uiterste rapporteringstermijn een overzicht moet geven van de belangrijkste kwesties of problemen in NL 7 NL

8 de door de lidstaten ingediende tabellen, teneinde oplossingen aan te dragen en de kwaliteit en actualiteit van de gegevens voortdurend te verbeteren. In het kader van de verbetering van de governance is het ook nodig de procedures voor de kennisgeving, verificatie en bekendmaking te versterken en het systeem stabieler, eenvoudiger en transparanter te maken. Ook moeten de lidstaten het systeem consequent ondersteunen Voorstellen ten aanzien van Eurostat De Commissie zal werken aan een voorstel om de bestaande regels aan te vullen door de mechanismen voor het toezicht op de gegevens te versterken. De huidige wetgeving biedt de Commissie niet de mogelijkheid de rekeningen van de overheid zelf te controleren. De bestaande regels moeten worden uitgebreid, zodat Eurostat als statistische instantie de door de lidstaten gemelde gegevens effectief kan controleren. Hierdoor wordt duidelijker wie waarvoor verantwoordelijk is. Verder zal de Commissie nadenken over een voorstel om haar capaciteiten voor het toezicht op en de inspectie van PBT-statistieken te vergroten. Dit betekent dat de diensten van de Commissie op dit gebied moeten worden versterkt en dat het mogelijk moet zijn een groter beroep te doen op expertise uit de lidstaten. Verder zijn een systematische planning van bestaande missies en langere en grondiger verificatiemissies noodzakelijk Maatregelen ten aanzien van Griekenland De Commissie heeft een inbreukprocedure tegen Griekenland ingeleid omdat de Griekse autoriteiten de Commissie nog steeds niet de statistische gegevens overeenkomstig artikel 3 van het aan het Verdrag gehechte Protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten, Verordening 3605/93 van de Raad en Verordening 2223/96 van de Raad inzake het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen leveren. Volgens de Commissie duidt deze situatie op aanhoudende systeemproblemen bij de betrokken diensten. NL 8 NL