Ons kenmerk Q400/ Aantal bijlagen 1

Transcriptie

1 Directie Bestuur & Organisatie Ingekomen stuk B 37-1 Directie Algemeen Stadscontroller Gemeente Nijmegen t.a.v.raadsgriffier Postbus HG Nijmegen Korte Nieuwstraat PP Nijmegen Telefoon (024) Telefax (024) gemeente@nijmegen.nl Postadres Postbus HG Nijmegen Datum Datum uw brief Ons kenmerk Q400/ Contactpersoon Bert van Deurzen Onderwerp Rapport toezichtfunctie gemeenschappelijke regelingen betreffende de tactische planning van activiteiten < Breed > Geachte mevrouw Scholten, Aantal bijlagen 1 Direct telefoonnummer Bijgaand ontvangt u het rapport van de toezichtfunctie gemeenschappelijke regelingen betreffende de tactische planning van activiteiten < Breed > Het concept-rapport is besproken met de directie van < Breed > en aan de hand van de reactie van < Breed > is het rapport op een aantal punten aangepast. Het definitieve rapport is in het kader van hoor en wederhoor opnieuw aan de directie aangeboden. De directie heeft hierop aangegeven geen behoefte te hebben aan een reactie. Het rapport wordt tevens toegezonden aan de Colleges van Burgemeester en Wethouders van de deelnemende gemeenten, het Dagelijks Bestuur van < Breed > en in afschrift aan de gemeenteraden. Indien hieraan de behoefte bestaat zijn de medewerkers van de bereid het rapport toe te lichten. Hoogachtend, H. Danner Stadscontroller Gemeente Nijmegen a.i. Bijlage: Rapport nav tactische planning van activiteiten < Breed > Nijmegen, de oudste stad van Nederland. Kijk op brief aan AB Breed inzake rapport tactische planning Breed.doc

2 Rapport < Breed > Programmabegroting < Breed > 2006 en aanvullende informatie beoordeeld Opstellers :Bruno Steiner/Bert van Deurzen Afdeling :Stadscontrol; :Toezichtfunctie Gemeenschappelijke Regelingen Datum :

3 Inhoudsopgave 1. Inleiding en samenvatting Inleiding Samenvatting 4 2. Aanvullende informatie van < Breed > bij begroting De vraag aan < Breed > om aanvullende informatie De reactie van < Breed > 6 3. Normenkader ter toetsing van de informatie < Breed > Bestaande en aanvullende normen Bestaande normen: BBV en informatieprotocol Aanvullende normen: uitwerking van strategische doelen 9 4. Bevindingen - toetsing aan het normenkader Bestaande normen: BBV en informatieprotocol Aanvullende normen: uitwerking van strategische doelen Reactie directie < Breed > Algemene conclusies en aanbevelingen conclusies Aanbevelingen 14 Bijlage 1. Geraadpleegde documenten

4 1. Inleiding en samenvatting 1.1 Inleiding De jaarrekening 2004 van < Breed > bevatte een voorstel voor de uitbreiding van het eigen vermogen. Op 26 april 2005 presenteerde < Breed > ook zijn begroting Na beoordeling van de begroting 2006 en de jaarrekening 2004 hebben enkele gemeenten, waaronder toetsgemeente Nijmegen (raadsvoorstel 143/2005), verzocht om aanvullende informatie te verschaffen bij de begroting ten behoeve van evaluatie en accorderen van het geheel. In navolging heeft Breed daarop de tactische planning activiteiten Breed 2006 in oktober 05 aangeboden (AD /2 EvK). In deze notitie beoordelen we de begroting 2006 en de aanvulling erop in onderlinge samenhang. We komen tot een oordeel door ten eerste de verstrekte informatie te vergelijken met bestaande normen en ten tweede uit aanvullende normen die naar onze mening logisch uit de strategische doelen van < Breed > voortvloeien. In hoofdstuk 3 gaan we hierop in. Bij voorbaat echter, wijzen we op het statusverschil tussen oordelen op basis van bestaande normen en van onze aanvullende normen. Een toets van de geleverde informatie van < Breed > aan de bestaande en door betrokkenen overeengekomen normen ligt voor de hand. Een formele beoordeling aan normen die niet zijn overeengekomen is niet billijk. De beoordeling aan de hand van de aanvullende normen moet dan ook worden gezien als een suggestie tot betere monitoring van de door < Breed > geformuleerde strategische doelen. De notitie is geschreven in opdracht van R. Hindriks, stadscontroller a.i. gemeente Nijmegen, in zijn hoedanigheid van hoofd van het onderdeel toezichtfunctie gemeenschappelijke regelingen. Ze is gebaseerd op bestudering van de in bijlage 1 vermelde documenten en uit overleg tussen dhr. B. van Deurzen vanuit de gemeente Nijmegen, de directie van < Breed > en de externe opsteller, dhr. B. Steiner

5 1.2 Samenvatting Hoofdstuk 2 geeft kort de reactie van deelnemende gemeenten op de begroting van < Breed > weer en de vraag om aanvullende informatie die daaruit volgde. Dan volgt een korte beschrijving van de reactie van < Breed >. Hoofdstuk 3 schetst het normenkader waaraan wij de informatie van < Breed > toetsen, dat uit een valt in bestaande en aanvullende normen. De bestaande, formeel geldende zijn: Het Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies (BBV), Het informatieprotocol < Breed >, De BRN-richtlijnen. De aanvullende normen baseren wij op: Het strategische plan < Breed >. Hoofdstuk 4 behandelt de vraag hoe de begroting 2006 (inclusief de eerste begrotingswijziging over 2006) van < Breed > zich verhoudt tot dit normenkader. Hoofdstuk 5 bevat de algemene conclusies en de aanbevelingen. De conclusies over de informatie in de begroting Deze stemt over de gehele linie gezien overeen met de bestaande normen. 2. Wat betreft de aanvullende normen die direct voortvloeien uit de strategische doelen van < Breed > zijn verbeteringen noodzakelijk. De aanbevelingen luiden: I. Vernieuw in overleg met de toezichthouder de bestaande afspraken over te leveren informatie door aanpassing van het informatieprotocol. II. Inhoudelijk zouden de volgende punten deel uit moeten maken van die afspraken: a) Inzicht in de realisatie van de strategische doelen, niet alleen bij jaarrekening maar ook tussentijds (de 1 e begrotingswijziging 2006 van december 2005 gaat enigszins in deze richting). b) Verbetering van de helderheid en samenhang binnen een en hetzelfde document en zoveel mogelijk tussen opeenvolgende documenten. De helderheid kan ook verbeteren door informatie weg te laten, die niet (meer) nodig is voor de deelnemende gemeenten. c) Meer aansluiting bij het Besluit Begroting en Verantwoording, te beginnen bij de (verplichte) paragraaf bedrijfsvoering

6 III. IV. Neem de onder de aanvullende normen genoemde informatie op in de begroting In te stemmen met de tactische planning als aanvulling op de begroting 2006 onder verwijzing naar I, II en III - 5 -

7 2. Aanvullende informatie van < Breed > bij begroting De vraag aan < Breed > om aanvullende informatie De verwachting van de deelnemende gemeenten, in het bijzonder de toetsgemeente Nijmegen, was dat < Breed > in de begroting 2006 een verdergaande uitwerking zou geven van zijn in november 2004 gepresenteerde strategische plan Dit leidde tot de goedkeuring van de begroting 2006 onder voorwaarden door toetsgemeente Nijmegen en enkele regiogemeenten. Deze gemeenten gingen verder akkoord met een door < Breed > in de jaarrekening 2004 voorgestelde toevoeging aan de algemene reserve van ,- uit de verkoop voortvloeiende voordelen van het complex in Wijchen onder voorwaarde dat: Breed voor 14 oktober 2005 in een aparte bijlage bij de begroting 2006 een vertaling en een transparante uitwerking geeft van de in het strategische plan opgenomen doelstellingen en een uitwerking geeft in hoofdlijnen in de meerjarenraming De door < Breed > geleverde tactische planning < Breed > reageert bij brief van 12 oktober 2005, met als bijlage tactische planning activiteiten Breed 2006 (AD /2 EvK) van 4 oktober Zonder een systematische samenvatting te maken, noemen we nu enkele zaken die hier van belang zijn. In het voorwoord stelt < Breed > dat het tactische plan geen specifiek details weergeeft, omdat klantgegevens, details en dergelijke weggelaten zijn omdat wij niet willen dat deze informatie overal bekend zijn. Wat volgt is een procesbeschrijving van hoe in de dagelijkse praktijk aan realisatie van de strategische planning wordt gewerkt. Dit proces wordt jaarlijks doorlopen en maakt het mogelijk voortdurend bij te sturen om onder wisselende omstandigheden de strategische doelen te kunnen realiseren. In die omstandigheden, onzekerheden zo men wil, zijn drie factoren van belang: De (veranderende) wet- en regelgeving, die zowel de sociale en financiële doelen beïnvloed, als de wijze van realisering ervan. De markt, waarop < Breed > zijn goederen en diensten afzet en die ook zeer in beweging is

8 De mensontwikkeling, d.w.z. de wijze waarop het zittende en het nieuw instromende WSW-personeel zich ontwikkelt in wisselwerking met de andere factoren. Gegeven deze doelstelling en deze situatie, aldus betoogt < Breed >, is sturen op alleen financiële doelen onmogelijk en onwenselijk. Veeleer is < Breed > gegeven het wettelijke kader gefocust op de kansen en bedreigingen die voortvloeien uit de combinatie van mens en markt. Dit leidt tot min of meer concrete activiteiten en doelstellingen voor het betreffende jaar. Twee voorbeelden uit een lange reeks: Bij de activiteit groenvoorzieningen worden er extra inspanningen verricht om in de winterperiode meer werk binnen te halen. Binnen de RVE 1 Documentconversie de resultaten van de activiteit digitaal scannen substantieel verbeteren. Deze activiteit is strategisch binnen de RVE. Dit wil overigens niet zeggen dat financiën geen criterium zou zijn. In de voorbereidende analyse voor de activiteiten spelen financiële kengetallen een belangrijke rol. 1 RVE = resultaat verantwoordelijk eenheid - 7 -

9 3. Normenkader ter toetsing van de informatie < Breed > 3.1 Bestaande en aanvullende normen Het normenkader waartegen wij de informatie van < Breed > afzetten bestaat, uit een bestaand en een aanvullend deel. De bestaande normen zijn neergelegd in de volgende documenten: Het Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies (BBV), dat ook van toepassing is op gemeenschappelijke regelingen zoals < Breed >. Het Informatieprotocol dat op initiatief van <breed > is opgesteld in samenwerking met alle betrokkenen en dat door de deelnemende gemeenten is bekrachtigd. De aanvullende normen baseren wij op: Het strategische plan , dat < Breed > in november 2004 opstelde en dat bestuurlijk is geaccordeerd. We zullen de bestaande en aanvullende normen nu in afzonderlijke hoofdstukken toelichten. 3.2 Bestaande normen BBV Dit besluit regelt sinds 2004 de inrichting van het financiële beheer en beleid van de lagere overheid. Het bestaat uit een uitgebreid stelsel van voorschriften, dat we hier kortheidshalve onbesproken laten. Bij de toets komen we hierop terug. Informatieprotocol Dit protocol richt zich op meerdere doelgroepen die elk hun eigen informatie krijgen. Wij beperken ons in dit onderzoek tot de begroting en daarop volgende documenten. Het protocol onderscheidt sociale en financiële verantwoordingsinformatie. Tot de sociale verantwoordingsinformatie behoren: aantal personen op de wachtlijst, verdeeld naar gemeente van herkomst en o.v.v. gemiddelde wachttijd. gerealiseerde instroom WSW gerealiseerde leerwerktrajecten uitstroom naar regulier werk uitstroom naar begeleid werken Tot de financiële informatie rekent het protocol: - 8 -

10 Subsidieresultaat NettoToegevoegdeWaarde-resultaat Exploitatieresultaat gemeenten Gemeentelijke bijdrage per SE (=standaardeenheid), in tijd uitgezet en met landelijk gemiddelde vergeleken. BRN-richtlijnen De huidige BRN-richtlijnen zijn conform een afspraak van het bestuur van < Breed > niet van toepassing voor < Breed >. Met de oprichting van de toezichtfunctie hebben de raden van de regio Nijmegen besloten om nieuwe begrotingsrichtlijnen op te stellen. 3.3 Aanvullende norm voor < Breed > Dit is het strategische doel zoals < Breed > het formuleerde in november 2004 en herhaalt in de begroting Onder het leidende beginsel van binnen naar buiten, luidt dit doel dat einde 2008 van de WSW-geïndiceerden: 30% begeleid werkt (BW) en/of individueel is gedetacheerd, 45% geplaatst is in groepsdetachering of externe dienstverlening 25% geplaatst is in interne beschutte werkplekken. Dat betekent dat méér mensen dan in 2004/05 dichterbij regulier werk zijn geplaatst. Dat wil niet zeggen dat ze ook regulier werk doen of zouden kunnen of moeten doen; de uitstroom naar regulier werk is vrij beperkt. In het strategische plan heeft < Breed > dit doel uitgewerkt door per type werkomgeving een tijdspad uit te zetten waarin voor elk jaar de aantallen (en daarmee impliciet de percentages) worden aangegeven. De door ons gehanteerde aanvullende norm voor sociale verantwoordingsinformatie behelst een toets op de jaarlijkse voortgang richting het strategische doel. In onderstaand overzicht worden jaarlijks en tussentijds de als doel gestelde percentages en aantallen beschut, groepsgedetacheerd en individueel gedetacheerd met de realisatie vergeleken. JAAR doel (tussen)stand jaar doel (tussen)stand in % in % in aantallen in aantallen beschutte werkplek a % d % A D groepsdetachering b % e % B E indiv. detachering c % f % C F Totaal 100 % 100 % (A+B+C+) (D+E+F) - 9 -

11 Een aanvullende norm voor financiële verantwoordingsinformatie moet eveneens op het strategische plan zijn geïnspireerd en dus focussen op de financiële kant van de sociale doelen. In het onderstaande overzicht wordt de gemeentelijke bijdrage per type werksituatie gepresenteerd. Deze keuze geeft gemeenten inzicht in de ontwikkeling van de kosten van het gekozen beleid. De aan dit overzicht toegevoegde toelichting behoort een nadere analyse te geven van de voortgang van risico s en kansen over de te behalen doelstellingen. De hieronder liggende (bedrijf)informatie behoeft niet verder gepubliceerd te worden. De toezichtfunctie dient deze informatie wel in de toets te betrekken voor een goed oordeel over de geboden informatie. JAAR jaar doel jaar (tussen)stand jaar doel jaar (tussen)stand gemeentelijke bijdrage per SE gemeentelijke bijdrage per SE totale gemeentelijke bijdrage totale gemeentelijke bijdrage beschutte werkplek.. /.... /.....,--...,-- groepsdetachering.. /.... /.....,--...,-- indiv. detachering.. /.... /.....,--...,-- Gewogen gemiddelde.. /.... /.....,--...,-- Voor de volledigheid: de eerste begrotingswijziging van < Breed > over 2006 gaat uit van een negatief resultaat per SE van Dit is de bijdrage voor de deelnemende gemeenten. Het uitgangspunt is dat vanaf 2008 de bijdrage voor de gemeenten per SE is teruggebracht tot 850,-. Gelijktijdig wordt ingezet op een doelstelling van: beschutte werkplek 25% groepsdetachering 45% individuele detachering 30% Totaal 100% We plaatsen hierbij nog twee opmerkingen: a. De aanvullende normen passen goed in de letter en geest van het BBV, dat focust op maatschappelijke doelen, het bereiken ervan en de ermee verbonden kosten

12 b. Het is niet onze bedoeling ijzeren Hein -ig aan een ooit opgesteld doel vast te houden, ongeacht wat er in de wereld gebeurt. En juist daarom is de hier voorgestelde normen heel nuttig. Verschillen tussen begrote en gerealiseerde aantallen moeten dan wel leiden tot een inhoudelijke analyse ervan. Hierop kan een beleidsmatig en bestuurlijk oordeel volgen. Dat oordeel kan luiden doel bijstellen, minder middelen inzetten, inspanningen vergroten of wat ook. Echter, wat het oordeel ook is, het staat of valt met informatie die een vergelijking van doelstelling en doelbereik mogelijk maakt. Vanwege het wijzigen van de omstandigheden is het ook raadzaam de stand van zaken niet alleen bij begroting en rekening op te nemen, maar ook in de tussenrapportages

13 4. Bevindingen - toetsing aan het normenkader 4.1 Bestaande normen: BBV, informatieprotocol en BRN-richtlijn BBV Het Besluit Begroting en Verantwoording omvat een groot aantal voorschriften. Sommige zijn betrekkelijk eenvoudig toe te passen, zoals voorschriften rond reserves en voorzieningen. Andere zijn lastiger, zoals de paragraaf bedrijfsvoering. Echter in Het Besluit Begroting en Verantwoording staat vrij nauwkeurig beschreven waaraan de programma s en paragrafen moeten voldoen. Informatieprotocol Wat betreft de sociale informatie constateren wij, dat de begroting (plus aanvulling) gegevens bevat over de gerealiseerde instroom, de uitstroom naar begeleid werken en over het totale personeelsbestand. Niet of beperkt is de informatie over aantal personen op de wachtlijst (naar gemeente van herkomst en met gemiddelde wachttijd), de gerealiseerde leerwerktrajecten en de uitstroom naar regulier werk. Kijken we naar de financiële informatie, dan zien we dat < Breed > aan alle vereisten van het protocol voldoet. BRN-richtlijnen De BRN-richtlijnen sluiten op onderdelen aan op het Besluit Begroting en Verantwoording. Deels geven de BRN-richtlijnen aanvullende voorwaarden. Indien van toepassing voldoet < Breed > aan deze voorwaarden. 4.2 Aanvullende normen: uitwerking van strategische doelen Uitwerking strategische doelen Sociale verantwoordingsinformatie De begroting 2006 (inclusief eerste begrotingswijziging 2006) voldoet enigszins aan deze aanvullende norm. Ze bevat een overzicht van medewerkers per type werkomgeving; dit overzicht is gebaseerd op de verwachtingen van de managers van < Breed >. Wel moeten we twee kritische kanttekeningen plaatsen. Ten eerste wordt geen vergelijking gemaakt met de aantallen (en percentages) uit het strategische plan. Onvermijdelijk ontbreekt dus een inhoudelijke analyse van eventuele verschillen tussen beide. Een oordeel over het behalen van de strategische sociale doelen is dus evenmin mogelijk

14 Ten tweede bevat de begroting verschillende ramingen voor het totale aantal medewerkers in Het scheelt een slordige 4%. Dat roept algemene twijfel op over de kwaliteit van de ramingen, zowel voor het totaal als voor de aantallen per onderdeel. Financiële verantwoordingsinformatie De begroting 2006 (inclusief eerste begrotingswijziging 2006) voldoet te weinig aan deze aanvullende norm. Onvoldoende wordt informatie gegeven over de financiële kant van de strategische doelen. Dat is een gemis. De 1 e begrotingswijziging bevat wel een passage die hier wellicht als voorbeeld kan dienen. Daar wordt 9 (blz. 10) inzicht geboden in de kosten van Begeleid Werken per werkplek. Wellicht is deze informatie ook voor andere typen werkplek te leveren. Dat vereist natuurlijk eerst een oordeel over het nut en noodzaak van dit type informatie. 4.3 Reactie directie < Breed >. De directie heeft aangegeven geen behoefte te hebben aan het geven van een reactie

15 5. Algemene conclusies en aanbevelingen 5.1 conclusies De conclusies over de informatie in de begroting 2006 van < Breed >, inclusief de aanvulling in de vorm van tactische planning van activiteiten < Breed > 2006: 1. Deze stemt over de gehele linie gezien met de bestaande normen overeen. 2. Wat betreft de aanvullende normen die direct voortvloeien uit de strategische doelen van < Breed > zijn verbeteringen noodzakelijk. 5.2 Aanbevelingen De aanbevelingen luiden: I. Vernieuw in onderling overleg de bestaande afspraken over te leveren informatie door aanpassing van het informatieprotocol. II. Inhoudelijk zouden volgende punten deel uit moeten maken van die afspraken: a) Inzicht in de realisatie van de strategische doelen, niet alleen bij jaarrekening maar ook tussentijds. b) Verbetering van de helderheid en samenhang binnen een en hetzelfde document en zoveel mogelijk tussen opeenvolgende documenten. De helderheid kan ook verbeteren door informatie weg te laten die niet (meer) nodig is voor de deelnemende gemeenten. c) Meer aansluiting bij het Besluit Begroting en Verantwoording, te beginnen bij de (verplichte) paragraaf bedrijfsvoering. III. Neem de onder de aanvullende normen genoemde informatie op in de begroting IV. In te stemmen met de tactische planning als aanvulling op de begroting 2006 met verwijzing naar I, II en III genoemde punten. Tenslotte merken wij op dat de 1 e begrotingswijziging van < Breed > al enigszins in de richting gaat van aanbeveling II, punt a)

16 Bijlage 1. Geraadpleegde documenten < Breed > Informatieprotocol BRN-richtlijnen t.b.v. begroting 2006 < Breed > < Breed > Strategisch plan , Nijmegen, november 2004 < Breed > Jaarrekening 2004, Nijmegen, april 2005 < Breed > Begroting 2006, Nijmegen, april 2005 raadsvoorstel Nijmegen met analyse Jaarrekening 2004 en Begroting 2006 < Breed >, Gemeente Nijmegen, 31 mei 2005 Tactische planning van activiteiten Breed 2006, Nijmegen, 4 oktober 2005 < Breed > 1 e Begrotingswijziging 2006, Nijmegen, december 2005 Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag, 17 januari