Mobiliteit: betalen en beslissen in één hand

Transcriptie

1 P. 458 Mobiliteit: betalen en beslissen in één hand Chris Haakman Vijf strategieën om de mobiliteitsgroei het hoofd te bieden Strategie 1 Netwerken Strategie 5 Financiële en organisatorische randvoorwaarden Strategie 4 Leefbaarheid/veiligheid betrouwbaarheid BEREIKBAARHEID LEEFBAARHEID reistijd Strategie 2 Gebiedsbenadering VEILIGHEID Strategie 3 Beprijzen

2 P. 459 Een goede bereikbaarheid is een voorwaarde voor de ruimtelijke ontwikkeling van de Stadsregio Amsterdam, maar die bereikbaarheid staat behoorlijk onder druk. De snelwegen rondom de hoofdstad zijn vaste ingrediënten van de fileberichten op de radio. En de ruimtelijk-economische dynamiek maakt het steeds drukker in deze motor van de Nederlandse economie, zoals de Noordvleugel van de Randstad wel genoemd wordt. Kan de uitvoering van het regionaal verkeer- en vervoerplan daar iets in betekenen? De tijd dat mensen wonen, werken en recreëren in de eigen gemeente ligt al ver achter ons. De groei van de ruimtelijke activiteiten in de Stadsregio Amsterdam (ROA) leidde de afgelopen decennia tot een toename van het verkeer. Dat geldt voor zowel het personenvervoer als het goederenvervoer. Naar verwachting zal daar in de komende periode geen verandering in komen. Tot 2015 wordt in de regio een groei van het personenvervoer verwacht van 37 procent. Dit percentage ligt voor het goederenvervoer waarschijnlijk nog veel hoger. Hierbij is nog geen rekening gehouden met de uitbreiding van Schiphol en de Zuidas, extra woningen en zo n nieuwe banen tot Dit scenario voorspelt problemen voor het regionale verkeer en vervoer. Er is simpelweg te weinig wegcapaciteit om de groei van het autoverkeer het komende decennium op te vangen. Ook het bestaande openbaar vervoer schiet tekort om het aanbod aan reizigers te kunnen vervoeren. Als er niets gebeurt, zal de spits steeds langer duren en het aantal files fors toenemen. Vooral aan de zuidkant van de regio, naar de belangrijke nieuwe werklocaties in de Haarlemmermeer, op Schiphol, de Zuidas en Amsterdam Zuidoost, krijgt het verkeer te maken met overvolle wegen en openbaarvervoerlijnen. Los van het feit dat het lastig is als je werkplek slecht bereikbaar is, levert het ook de nodige leefbaarheidsen veiligheidsproblemen op. Waar grote verkeersstromen dichtbevolkte gebieden doorkruisen, komt de leefbaarheid en veiligheid onder grote druk te staan. Doordat de hoofdwegen overvol worden, neemt ook de druk op de onderliggende wegen verder toe. Decentralisatie Als we niets doen rijgt de ochtendfile zich in 2015 aan de avondfile. De overheden onderkennen dit probleem en werken aan oplossingen. Om de regionale verkeer- en vervoerproblematiek aan te pakken zijn bevoegdheden van de rijksoverheid sinds 2004 gedecentraliseerd naar de regionale overheden. Het uitgangspunt is betalen en beslissen in één hand. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft de verantwoordelijkheid voor de financiering van interregionaal verkeer- en vervoerbeleid overgedragen aan de provincies en de stadsregio s. Daardoor kunnen de afwegingen over de uitgaven voor het verkeer- en vervoerbeleid worden gemaakt op het niveau waar de problemen zich voordoen (Raven, 2006). Bovenstaande verklaart waarom verkeer en vervoer het grootste werkveld is van de Stadsregio Amsterdam. Binnen dit werkveld heeft zij formeel vier taken. De eerste taak is het ontwikkelen, vaststellen, moni-

3 P. 460 Druk op wegen en openbaar vervoer neemt toe toren en soms ook uitvoeren van het regionale verkeer- en vervoerbeleid. Ten tweede is zij opdrachtgever voor het regionaal openbaar vervoer: denk aan het aansturen, financieren en concessies verlenen voor al het stad- en streekvervoer. De Stadsregio Amsterdam telt vier concessiegebieden: Amsterdam, Zaanstreek, Waterland en Amstel-Meerlanden. De eerste drie zijn de afgelopen jaren aanbesteed, voor de laatste loopt het aanbestedingsproces nog. Als derde verkeer- en vervoertaak beheert de Stadsregio Amsterdam de gedecentraliseerde rijksmiddelen. Dit subsidiebudget is bestemd voor de aanleg van kleine en grote regionale infrastructuurprojecten tot een maximum bedrag van 225 miljoen euro per project. Komt het bedrag daarboven, dan moet de Stadsregio Amsterdam toch weer naar het Rijk om financiën en goedkeuring te vragen. De projecten variëren van kleine ingrepen in het regionale fietsnetwerk tot grote projecten als de omlegging van de N201 tussen Uithoorn en Haarlemmermeer. Bij sommige projecten neemt de Stadsregio Amsterdam nadrukkelijk de voortrekkersrol, zoals bij de Verkenning IJmeerverbinding, het doortrekken van de Zuidtangent van station Bijlmer naar IJburg en het doortrekken van de Noordzuidlijn naar Amstelveen en/of Schiphol. Tot slot is er het regionaal mobiliteits- en verkeersveiligheidsbeleid. Hieronder vallen onder andere verkeerseducatie en vervoersmanagement. Regionaal verkeer- en vervoerplan Om genoemde vier taken naar behoren uit te kunnen voeren, stelde de Stadsregio Amsterdam eind 2004 een regionaal verkeer en vervoerplan (RVVP) plus bijbehorend uitvoeringsprogramma vast. In het RVVP staan expliciete streefbeelden voor bereikbaarheid, leefbaarheid en veiligheid. Voor bereikbaarheid geldt dat de reistijden van en naar de belangrijkste woon- en werkgebieden en stedelijke centra binnen aanvaardbare normen moeten blijven. Ook moet helder zijn hoe lang de reis duurt, wat mogelijk is met goede dynamische reizigersinformatie. Voor het openbaar vervoer stelt de Stadsregio Amsterdam aanvullende eisen aan het basisniveau en de toegankelijkheid. Alle gebieden van een zekere omvang moeten verzekerd zijn van openbaar vervoer en dit openbaar vervoer moet toegankelijk zijn voor alle reizigers, ook minder valide, aldus het RVVP (ROA, 2004). Bij de verkeersveiligheid gaat het RVVP uit van het nationale streefcijfer voor reductie van het aantal verkeersdoden en ziekenhuisgewonden. Dit streefcijfer gaat uit van maximaal 800 verkeersdoden en ziekenhuisgewonden in Gezien de ontwikkelingen in 2004 en 2005 is de minister

4 P. 461 overigens voornemens het streefcijfer voor het aantal dodelijke slachtoffers terug te brengen naar 750. Voor sociale veiligheid is de doelstelling dat de situatie in en rond het openbaar vervoer niet onveiliger mag zijn dan elders in de openbare ruimte. Wat betreft leefbaarheid wordt gestreefd naar een veilige en gezonde leefomgeving voor de inwoners van de regio, waarbij de negatieve effecten van verkeer en vervoer zoveel mogelijk worden beperkt. Bij nieuwe regionale infrastructuur of aanpassingen van bestaande verkeerssituaties, wordt leefbaarheid nu standaard als randvoorwaarde meegenomen in de besluitvorming. Mix van maatregelen Om de mobiliteitsgroei het hoofd te bieden, is een samenhangende aanpak en een goede mix van maatregelen nodig. Om de eerder genoemde streefbeelden bereikbaarheid, leefbaarheid, veiligheid te bereiken zijn een viertal strategieën opgesteld. Die worden ondersteund door een vijfde strategie op het terrein van organisatie, samenwerking en financiering. In figuur 1 zijn deze vijf strategieën in samenhang opgenomen. Het idee achter het opstellen van de vijf strategieën is dat alleen vergroting van het aanbod niet voldoende effectief is. Naast de drie strategieën die gericht zijn op het verbeteren van de bereikbaarheid door de netwerken voor auto, openbaar vervoer en fiets te versterken, een gebiedsgerichte aanpak op basis van gebiedsspecifieke kenmerken en het invoeren van een prijsbeleid om de vraagkant naar mobiliteit te sturen, is er ook een strategie voor een pragmatische aanpak van de negatieve effecten van mobiliteit. De vijfde strategie ondersteunt de inhoudelijke strategieën organisatorisch en financieel. Op deze manier kan de problematiek integraal worden aangepakt. De Stadsregio Amsterdam neemt het RVVP serieus. Maar gemakkelijk is het niet. Mark van der Horst, voormalig lid van het College van B&W van de gemeente Amsterdam, sprak regelmatig over bestuurlijke spaghetti in Nederland (Van der Horst, 2006). Die spaghetti zorgt ervoor dat het moeilijk is om de strategieën uit het RVVP uit te voeren. Het adagium betalen en beslissen in één hand gaat namelijk lang niet altijd op. Zo is de Stadsregio Amsterdam bijvoorbeeld geen wegbeheerder maar slechts subsidieverlener om de regionale netwerken te verbeteren. Het besluit om het netwerk te verbeteren ligt bij de diverse wegbeheerders, te weten het Rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen. De Stadsregio Amsterdam kan verbeteringen stimuleren met behulp van een subsidie. Als de wegbeheerder op dat moment echter andere prioriteiten heeft, is het voor de Stadsregio onmogelijk om de verbetering te realiseren. Praktische problemen Als het gaat om het beprijzen van mobiliteit heeft de Stadsregio Amsterdam een beperkte bevoegdheid. Beprijzen is alleen mogelijk bij het openbaar vervoer. Met de nieuwe OV-chipkaart kan het tarief variëren naar plaats, tijd en kwaliteit, bijvoorbeeld een hoger tarief voor een metrorit dan een busrit. Kaartsystemen zoals die van bus en trein kunnen in elkaar overlopen zodat het eenvoudiger wordt om meerdere vormen van vervoer met elkaar te combineren voor mensen die zich nu alleen verplaatsen per auto of fiets. Voor het beprijzen van autoverkeer ligt de bevoegdheid op dit moment volledig bij het Rijk. De Noordvleugel wil graag als pilot fungeren voor het beprijzen van autoverkeer maar hierover zijn nog geen concrete afspraken gemaakt. Een ander probleem is het budget. De Stadsregio Amsterdam ontvangt jaarlijks een fors bedrag van het Rijk voor het aanpakken van regionale knelpunten; 320 miljoen euro, circa 23 procent van het totaal beschikbare budget. Het is echter de vraag of dit voldoende is om alle problemen in de regio aan te pakken. Grote infrastructuurprojecten vergen namelijk enorme investeringen. Voor openbaarvervoerprojecten geldt dat de Stadsregio Amsterdam bovendien de exploitatie voor haar rekening moet nemen. Bij regionale railverbin-

5 P. 462 dingen komen daar nog eens de kosten van beheer en onderhoud bij. Als de budgetten gelijk blijven, kunnen extra investeringen in het openbaarvervoernetwerk betekenen dat er elders bezuinigd moet worden. Realiseren we daarmee de doelstellingen van het RVVP nog? Die vraag wordt op dit moment nauwelijks meegenomen in de besluitvorming over infrastructuurprojecten. Dat zal de komende jaren nadrukkelijk wel moeten gebeuren. Infrastructuur ligt er niet voor even. Investeringen in infrastructuur worden daarom getoetst op robuustheid en toekomstvastheid. Dit staat soms haaks op de exploitatie van het openbaar vervoer. Vervoerders zijn vrij om hun route te kiezen en elke zes tot acht jaar is er een nieuwe aanbesteding van het openbaar vervoer, wat kan leiden tot nieuwe inzichten en nieuwe routes. Dat maakt investeren in infrastructuur voor het openbaar vervoer lastig. Het is immers niet zeker of het openbaar vervoer wel gebruik zal blijven maken van de aangelegde voorzieningen. Datzelfde dilemma geldt voor knooppunten van openbaar vervoer. Dat zijn geliefde locaties voor projectontwikkelaars die nogal eens andere ideeën hebben dan de vervoerders. Hoeveel ruimte moet gereserveerd worden voor het openbaar vervoer en hoe hard kan deze claim onderbouwd worden? Lastig is ook de verdeling van beschikbare middelen over verschillende onderdelen van het verkeer en vervoerbeleid. De Stadsregio Amsterdam is zelf verantwoordelijk voor de verdeling van de gedecentraliseerde rijksbijdragen die zij van het Rijk ontvangt. Zij kan echter niet geheel zelf bepalen waar het geld aan uitgegeven wordt. Zo moet 85 procent van het budget naar de exploitatie van het openbaar vervoer gaan, 10,6 procent naar investeringen in infrastructuur en 4,6 procent naar algemeen verkeer- en vervoerbeleid. De vraag of deze schotten moeten blijven zoals ze zijn, of dat er wellicht nieuwe moeten komen of wellicht geen enkele, kan een interessante discussie opleveren. Bij vrijlating van de besteding van het budget zou de Stadsregio Amsterdam kunnen kiezen voor acties waarmee de doelstellingen uit het RVVP het beste bereikt kunnen worden. De Stadsregio Amsterdam zou bijvoorbeeld kunnen kiezen om het openbaar vervoer drastisch te beperken om zo meer ruimte voor investeringen in infrastructuur te creëren. Kiezen we voor verdubbeling van het aantal metro s in Amsterdam of voor de aanleg van een regionale verbinding A6-A9? Geld kun je tenslotte maar één keer uitgeven. Fundamenteel probleem In het kleine Nederland moeten we zuinig met ruimte omgaan en het is duidelijk dat het oplossen van de verkeer- en vervoerproblematiek hier en daar op gespannen voet staat met ruimtelijke ontwikkelingen. In een ideale wereld lopen deze ontwikkelingen gelijktijdig en kan er een mooi integraal plan ontwikkeld worden. Dat is geen utopie. Een mooi voorbeeld hiervan is de Zuidelijke Randweg in Zaanstad, nodig om enerzijds de Kanaalzone in Zaanstad verder te ontwikkelen en anderzijds als ontbrekende schakel in het regionale wegennetwerk. De financiering van dit project komt daarom ook deels uit de gebiedsontwikkeling en deels uit infrastructuurbudgetten. De praktijk leert echter dat er in de regel een spanning zit tussen ruimtelijke ontwikkeling en verkeer en vervoer. Naast het Zaanse voorbeeld van geslaagde integratie zijn enkele voorbeelden te noemen waar integratie van ruimtelijke ordening en verkeer aanzienlijk moeizamer is. Voor het omleggen en verbeteren van de N201, waar al decennia over wordt gesproken en wat nu eindelijk geregeld is, was er een grote zoektocht naar financiële middelen. Naast een rijksbijdrage, een provinciale en een regionale bijdrage wordt een deel van het project (circa 80 miljoen euro van de benodigde 636 miljoen) gefinancierd uit de opbrengsten van nieuw te ontwikkelen bedrijventerreinen. Op het eerste gezicht is daar niets mis mee, maar het leidt wel tot meer verkeer en daar komt bij dat deze bedrijventerreinen moeilijk bereikbaar zijn per openbaar vervoer. Het

6 P. 463 Mobiliteitsgroei moet in goede banen worden geleid extra verkeer zal dus grotendeels autoverkeer zijn. Ook moeten we ervoor waken dat de bedrijventerreinen geen kantorenpark of detailhandelslocatie worden, want dat is vanuit ruimtelijk-economisch perspectief onwenselijk. Een integrale aanpak bij dergelijke vraagstukken is daarom wenselijk, maar blijft lastig. Een ander voorbeeld is IJburg. Bij de ontwikkeling van IJburg, de grootste vinex-locatie van Nederland met zo n woningen, is het onmogelijk een goed bereikbare wijk te realiseren zonder extra investeringen in de ontsluitingsstructuur. De Stadsregio Amsterdam heeft een bijdrage van bijna 60 miljoen euro gereserveerd om een tweede ontsluitingsweg aan de oostkant van IJburg te realiseren. De vraag die hier echter blijft spelen is welke investeringen in bereikbaarheid wel en niet behoren bij de gebiedsontwikkeling. Tot slot zijn sommige verbindingsprojecten wenselijk vanuit de ruimtelijk structurerende werking van dergelijke verbindingen, terwijl ze vanuit verkeer en vervoeroogpunt nog niet rendabel zijn. Een IJmeerverbinding, of het doortrekken van de Noordzuidlijn naar Schiphol zijn hier voorbeelden van. Amsterdam gedecentraliseerd, zodat beleidsmakers en -betalers dezelfde zijn. Dit lijkt een stap in de juiste richting. Het heeft geleid tot een regionaal verkeer en vervoerplan dat de komende jaren uitgevoerd moet gaan worden. Uit de knelpunten blijkt echter dat het betalen en beslissen nog niet écht in één hand zitten. Het belangrijkste om het RVVP uitgevoerd te krijgen is dan ook het organiseren van samenwerking met alle partners, zowel lokaal, regionaal als nationaal. Lukt dit niet, dan wordt het doemscenario van 2015 werkelijkheid en zal de stadsregio Amsterdam in de nabije toekomst nog veel grotere bereikbaarheidsproblemen kennen. Chris Haakman (chris@roa.nl) is werkzaam als beleidsmedewerker bij de Stadsregio Amsterdam. Literatuur Horst, M. van der (2006) Bestuurlijke Spaghetti, Lenthe Publishers, Amstelveen Raven, P. (2006) Functionele decentralisatie op het beleidsveld Verkeer&Vervoer. Effecten op infrastructuurbeleid in stadsregio s, scriptie Universiteit van Amsterdam, Amsterdam Regionaal Orgaan Amsterdam (2004) Regionaal Verkeer & Vervoerplan voor de stadsregio Amsterdam, Amsterdam Samenwerking noodzakelijk Het Rijk heeft een deel van het regionale verkeer- en vervoerbeleid van de Stadsregio