Budgetbeheer in de minnelijke schuldhulpverlening

Transcriptie

1 Op weg naar effectieve schuldhulp Budgetbeheer in de minnelijke schuldhulpverlening Quickscan naar knelpunten en oplossingen

2 Gemeenten en Schuldhulpverlening Voorwoord De schuldhulpverlening is flink in beweging. Door de economische crisis raken meer mensen in financiële problemen en veranderen aard en omvang van de schulden. Schuldhulpverlening wordt hierdoor complexer, terwijl de uitvoering vaak beter kan en gemeenten naar verwachting de komende jaren over minder middelen beschikken. Zij staan voor de uitdaging om meer te doen met minder. Schulden zijn de afgelopen jaren hoger geworden en het aantal schuldeisers per schuldenaar is gestegen. Waren het voorheen vooral mensen met lage inkomens of een uitkering die tot de risicogroep behoorden, nu treft het ook hogere inkomensgroepen waarin mensen hun baan verliezen terwijl ze een hoge hypotheek hebben. Omdat meer dan 20% van de schuldenaren ouders met kinderen zijn, is de kans op sociale uitsluiting van kinderen groter geworden. Daar komt bij dat uit onderzoek is gebleken dat de uitvoering van schuldhulpverlening in veel gevallen voor verbetering vatbaar is. Al met al reden genoeg om schuldhulpverlening effectiever te maken. Tegen deze achtergrond is de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening ingediend. De wet omschrijft wat gemeenten moeten realiseren, maar niet hoe : het laat de vaststelling en de uitvoering van lokaal beleid over aan gemeenten. Zij zijn regisseur van het beleid en bepalen met ketenpartners wie welke rol heeft in de uitvoering. Om schuldhulpverlening effectiever te maken is het programma Op weg naar effectieve schuldhulp gestart. In het programma werken Nibud, VNG, Divosa, MOgroep, NVVK, Wijzer in geldzaken en SZW samen. Deze organisaties vertegenwoordigen het brede werkveld van gemeentelijke schuldhulpverlening. Het programma wil gemeenten en haar partners ondersteunen bij het ontwikkelen, vaststellen, uitvoeren en bijstellen van beleid. Daarvoor zijn onder meer handreikingen en onderzoeken beschikbaar. Het programma Op weg naar effectieve schuldhulp

3 brengt alle producten en activiteiten en verdere relevante informatie voor gemeenten en haar partners over schuldhulpverlening bij elkaar op de portal In de maandelijkse nieuwsbrief is ruimte voor opinie, inspiratie en nieuws rondom effectievere schuldhulpverlening en de voortgang van de behandeling van het wetsvoorstel. U kunt zich abonneren via de portal. Auteurs A.C. Kerckhaert MSc drs. L.S. De Ruig Een onderzoek in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

4 Inhoud Voorwoord 2 1 Samenvatting voor gemeenten 5 2 Waarom een onderzoek naar budgetbeheer? 8 3 Budgetbeheer: context en Wet financieel toezicht 11 4 Problemen bij budgetbeheerorganisaties 17 5 Oplossingsrichtingen: verkrijgen van een bank- of overheidsgarantie 24 6 Oplossingsrichtingen: openen van rekeningen op naam van de cliënt 27

5 1 Samenvatting voor gemeenten 1.1 Budgetbeheer Budgetbeheer 1 is een veelgebruikt instrument binnen de schuldhulpverlening. Bij budgetbeheer wordt iemand aangesteld die het budget van de cliënt beheert. Deze beheerder ontvangt het inkomen en verzorgt de noodzakelijke betalingen zodat geen nieuwe schulden ontstaan. Doel is het voorkomen van nieuwe schulden en het geven van tijd om de schuldenaar nieuwe (financiële) vaardigheden aan te leren of afgeleerde vaardigheden weer op te pakken. De organisatie die budgetbeheer uitvoert kan onderdeel zijn van een gemeente, in opdracht van de gemeente werken of geheel losstaan van de gemeente. In de laatste gevallen gaat het vaak om private organisaties die via een aanbestedingstraject door gemeenten zijn geselecteerd, om welzijnsorganisaties die een subsidierelatie met de gemeente hebben of om private organisaties waarnaar gemeenten cliënten verwijzen die niet bij de gemeente terecht kunnen. Ook zijn er budgetbeheerorganisaties die geheel buiten het kader van de gemeentelijke schuldhulpverlening werken. De Wet gemeentelijke schuldhulpverlening geeft gemeenten een regierol bij het uitvoeren van minnelijke schuldhulpverlening. Ook over de manier waarop budgetbeheer georganiseerd wordt, nemen gemeenten beslissingen. Gemeenten zijn zich nu aan het herbezinnen op de uitvoering van budgetbeheer. Ze willen budgetbeheer een meer tijdelijk karakter geven en cliënten sneller zelf de regie terug geven. Een organisatie die budgetbeheer uitvoert dient daarbij rekening te houden met de verbodsbepaling uit artikel 3:5 van de Wet op het financieel toezicht (Wft). Deze wet bevat het verbod om opvorderbare gelden aan te trekken, ter beschikking te krijgen of ter beschikking te hebben van het publiek. Doel hiervan is het beschermen van de eigendomsrechten van het publiek met betrekking tot de aan derden in ontvangst gegeven opvorderbare gelden. Het verbod van artikel 3:5 Wft is 1 Begrippen en definities staan toegelicht in paragraaf 2.5 van het rapport (hoofdstuk 2). onder andere niet van toepassing op banken en regionale of lokale overheden, zoals gemeenten. In de minnelijke schuldhulpverlening zijn budgetbeheeractiviteiten alleen mogelijk als: De gemeente of gemeentelijke kredietbank budgetbeheer zelf uitvoert. Het verbod van artikel 3:5 van de Wft is namelijk niet van toepassing op gemeentelijke instellingen. De private budgetbeheerder een ontheffing van artikel 3:5 van de Wft heeft verkregen van De Nederlandsche Bank (DNB). Hiervoor is een overheidsgarantie of een bankgarantie benodigd. Dat betekent dat de bank of de overheidsinstelling garant staat voor het beheerde geld van cliënten. De private budgetbeheerder gebruikmaakt van rekeningen op naam. Het beheerde geld blijft dan op naam staan van de cliënt en is bij faillissement van de budgetbeheerder dus niet opvorderbaar. 1.2 Knelpunten Veel private budgetbeheerorganisaties ervaren knelpunten bij de uitvoering van budgetbeheeractiviteiten. Ze kunnen niet of met moeite producten van banken afnemen voor de uitvoering van budgetbeheeractiviteiten. Banken openen bijvoorbeeld geen rekeningen op naam (zie boven: situatie 3) of verstrekken geen bankgarantie (zie boven: situatie 2). Hoe komt dat? Budgetbeheerorganisaties ervaren problemen bij het verkrijgen van een garantie, omdat de premie voor de bankgarantie volgens de organisaties financieel niet haalbaar is. Organisaties ervaren problemen bij het openen van rekeningen op naam omdat banken vanuit praktische, commerciële en juridische overwegingen terughoudend zijn bij het aanbieden van specifieke diensten aan budgetbeheerders. Deze problemen nemen toe, omdat het aantal cliënten in budgetbeheer stijgt en dus ook de som van het beheerde geld. Dit betekent dat budgetbeheerders vaker rekeningen op naam moeten openen en/of een grotere bank- of overheidsgarantie nodig hebben voor het beheerde geld. In deze situatie kiezen sommige budgetbeheerorganisaties

6 6 Gemeenten en Schuldhulpverlening voor financiële constructies waarmee het verbod van artikel 3:5 Wft wordt overtreden. Andere organisaties werken met constructies waarmee dat verbod niet wordt overtreden, maar die om andere redenen niet lang houdbaar zijn. Deze organisaties vallen onder het toezicht van DNB. Goed beschouwd moeten deze organisaties hun activiteiten staken, omdat zij in strijd met artikel 3:5 van de Wft opereren. Dit vormt een risico voor het aanbod van budgetbeheer door private budgetbeheerders en voor de effectiviteit van de minnelijke schuldhulpverlening. Als banken bovendien terughoudend blijven of terughoudender worden met het openen van rekeningen op naam, komt het aanbod van budgetbeheer door private budgetbeheerders die nu wel conform artikel 3:5 werken, ook onder druk te staan. In de gemeenten die private budgetbeheerorganisaties inhuren vormt dit een risico voor de effectiviteit van de minnelijke schuldhulpverlening. Als gemeenten en private budgetbeheerders geen alternatief vinden, moeten de budgetbeheeractiviteiten mogelijk worden stopgezet, waardoor de doorlooptijden in de schuldhulpverlening mogelijk toenemen, omdat het lastig wordt een financieel stabiele situatie bij schuldenaren te creëren. Ook kunnen sommige schuldeisers hun medewerking aan het minnelijke traject mogelijk staken. Een ander risico is dat er sneller wordt doorverwezen naar het veel kostbaarder en ingrijpender beschermingsbewind. 1.3 Oplossingen In de praktijk van budgetbeheer is een aantal oplossingsrichtingen aangetroffen voor de genoemde knelpunten. Deze oplossingsrichtingen bieden gemeenten inzicht hoe het aanbod van budgetbeheer is te garanderen. Openen van een derdengeldrekening De volgende manieren zijn in de praktijk beproefd om een bank- of overheidsgarantie te verkrijgen zodat een derdengeldrekening is te openen waarop het geld van cliënten wordt beheerd: Een groep gemeenten gaat borg staan voor het te beheren geld. Deze oplossing ligt voor de hand als de budgetbeheerorganisatie een subsidierelatie met deze gemeenten heeft. Gemeenten en private budgetbeheerorganisaties vinden het niet wenselijk als de gemeenten het ondernemersrisico van private partijen geheel overneemt. Een private budgetbeheerorganisatie heeft een ontheffing voor een derdengeldrekening voor enkel het beheer van gelden verkregen. De bankgarantie daarvoor is relatief laag, omdat er op beheerrekeningen minder geld staat dan op spaarrekeningen. Het sparen voor aflossing van schulden is ondergebracht bij een gemeentelijke instelling (vrijgesteld van het verbod op het aantrekken en aanhouden van opvorderbare gelden). Een andere oplossing geopperd door respondenten is bonafide budgetbeheerders net als Wsnp-bewindvoerders te ontheffen van artikel 3:5 van de Wft. Hiertoe dient een wettelijk toetsingskader ontwikkeld te worden en een landelijk register opgesteld te worden (zoals ook het geval is bij bewindvoerders in de Wsnp). Dit is een complex en langdurig traject waaraan politieke keuzes ten grondslag liggen. Daarmee ligt deze oplossing buiten het bereik van de individuele gemeente. Openen van rekeningen op naam De volgende manieren zijn in de praktijk beproefd teneinde rekeningen op naam te laten openen door banken: Onderhandelen en afspraken maken met banken. Het blijkt dat sommige budgetbeheerorganisaties met succes onderhandelen en afspraken maken met banken over de voorwaarden waaronder het openen van rekeningen op naam mogelijk is. Lidmaatschap van brancheorganisatie BPBI helpt sommige organisaties om beheerrekeningen te kunnen openen. Gemeente of brancheorganisatie stelt kwaliteitseisen aan de organisatie die budgetbeheer uitvoert. Denk aan eisen over de solvabiliteit, de eigendomsverhoudingen. De kwaliteitseisen zijn herkenbaar voor de bank. Dit wekt vertrouwen. Sommige oplossingen zijn nog niet beproefd, maar wel geopperd en mogelijk teneinde rekeningen op naam te laten openen door banken: Het convenant basisbankdiensten 2 stelt dat iedereen in Nederland kan beschikken over een basisbankrekening. Het convenant heeft echter geen betrekking op het openen van beheerrekeningen in het kader van budgetbeheer. Een oplossing die buiten het bereik van individuele ge- 2 Het recht op een basisbankrekening wordt in de toekomst opgenomen in de Wft. De streefdatum is dit per 1 januari 2013 in te laten gaan.

7 7 meenten ligt, maar wel relevant is voor gemeenten, is het uitbreiden van het convenant. Brancheorganisaties kunnen mogelijk afspraken maken over het openen van rekeningen op naam in het kader van budgetbeheer. Een andere oplossing die buiten het bereik van individuele gemeenten ligt, is het opstellen van een eenduidig kwaliteitskader voor budgetbeheer. Nu er geen heldere eisen zijn voor budgetbeheerorganisaties, kunnen banken een eigen afweging maken om geen producten aan te bieden aan budgetbeheerorganisaties. Met één duidelijk kader is er maar één manier om te bekijken of een bank met een bepaalde organisatie in zee gaat. 1.4 De rol van gemeenten en andere organisaties De oplossingen spelen zich op verschillende beleidsniveaus af. We zetten uiteen wie op welke niveaus wat kan doen om de oplossingen optimaal te laten werken. Gemeenten Het is van belang dat gemeenten kennisnemen van de hier geschetste problematiek rondom budgetbeheer en nagaan in hoeverre dit in de eigen gemeente een bedreiging vormt voor het aanbod van budgetbeheer en de effectiviteit van schuldhulpverlening. Dit vraagstuk past goed binnen de bredere strategische herbezinning op schuldhulpverlening en budgetbeheer waar veel gemeenten momenteel mee bezig zijn. Vooral gemeenten die private budgetbeheerorganisaties inzetten of willen gaan inzetten voor de uitvoering van budgetbeheer, zullen goed moeten nadenken of er gewerkt kan worden conform artikel 3:5 van de Wft en of lokale banken wel bereid zijn producten aan te bieden voor de budgetbeheerorganisatie. Door het stellen van kwaliteits- en solvabiliteitseisen aan budgetbeheerorganisaties kan de gemeente hier enige invloed op uitoefenen. Banken zijn dan eerder bereid om producten aan te bieden. Gemeenten kunnen er ook voor kiezen om (samen met andere gemeenten) borg te gaan staan voor het beheerde geld van de cliënten van een budgetbeheerorganisatie. Succesfactor voor deze constructie is accurate informatievoorziening van de budgetbeheerorganisatie richting gemeenten over prestaties en resultaten. Dit vergroot het draagvlak voor de borgstelling. Deze oplossing ligt met name voor de hand als de (semipublieke) budgetbeheerorganisatie als welzijnsinstelling een subsidierelatie met deze gemeenten heeft. Gemeenten en private budgetbeheerorganisaties vinden het niet wenselijk als de gemeenten het ondernemersrisico van private partijen geheel overneemt. Gemeenten willen liever geen nieuwe financiële risico s aangaan in tijden van bezuinigingen. Private budgetbeheerders verwachten dat het garant staan door gemeenten leidt tot toenemende invloed op het bedrijfsbeleid. Individuele budgetbeheerorganisatie Voor de individuele budgetbeheerorganisatie is het belangrijk samen te werken met banken en andere ketenpartners. Samenwerkingsafspraken zijn succesvol wanneer banken en ketenpartners inzicht krijgen in processen en prestaties van de organisatie. Brancheorganisaties Een mogelijke oplossing is het uitbreiden van het convenant Basisbankdiensten tot een convenant dat ook betrekking heeft op budgetbeheeractiviteiten. Partijen gaan met elkaar om tafel, zien elkaars belangen en zoeken naar een gedeeld belang. Het opstellen van een kwaliteitskader voor budgetbeheer kan onderdeel zijn van het convenant. Daarbij kan worden aangesloten bij de bestaande NEN-normen of Gedragscode die partijen hebben opgesteld. Een onafhankelijke derde houdt toezicht op naleving van de afspraken.

8 2 Waarom een onderzoek naar budgetbeheer? 2.1 Aanleiding Vanuit de zorgplicht voor hun inwoners helpen gemeenten bij het oplossen van problematische schulden. Gemeenten hanteren daarbij verschillende instrumenten. Een veelgebruikt instrument binnen de schuldhulpverlening is budgetbeheer, ook wel inkomensbeheer genoemd. Bij budgetbeheer wordt iemand aangesteld die het budget van de cliënt beheert. Deze beheerder ontvangt het inkomen en verzorgt de noodzakelijke betalingen zodat geen nieuwe schulden ontstaan. Budgetbeheer maakt vaak onderdeel uit van een schuldregeling of schuldsanering. Doel is het voorkomen van nieuwe schulden en het geven van tijd om de schuldenaar nieuwe (financiële) vaardigheden aan te leren of afgeleerde vaardigheden weer op te pakken. Organisaties die de budgetbeheerders vertegenwoordigen signaleren knelpunten bij het openen van rekeningen voor budgetbeheer bij banken. Banken openen om diverse redenen niet altijd beheerrekeningen voor deze cliënten. Bijkomend probleem is dat private budgetbeheerders alleen onder bepaalde voorwaarden gelden van derden in beheer mogen hebben. De organisaties kunnen vaak niet aan deze voorwaarden voldoen. Het gevolg is dat deze organisaties beperkt worden in het uitvoeren van budgetbeheer. Het aanbod van budgetbeheer komt mogelijk onder druk te staan. 2.2 Vraagstelling Om meer zicht te krijgen op aard en omvang van de knelpunten rond het uitvoeren van budgetbeheer en het openen van budgetbeheerrekeningen heeft het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) een onderzoek uit laten voeren waarvan dit rapport verslag doet. Naast een analyse van de problematiek biedt dit rapport ook oplossingsrichtingen voor gemeenten en budgetbeheerorganisaties binnen het huidige wettelijke kader. Uit de enquête onder budgetbeheerorganisaties is gebleken dat de meeste knelpunten worden ervaren rond het aantrekken van opvorderbare gelden. De nadruk in dit onderzoek ligt dan ook op deze problematiek. Samengevat is de volgende drieledige doelstelling voor het onderzoek geformuleerd: Inzicht in de aard, urgentie, omvang en oorzaken van problemen betreffende het beheer van middelen op een beheerrekening. Inzicht in mogelijke oplossingsrichtingen voor de verschillende problemen binnen het huidige wettelijke kader. Gemeenten/budgetbeheerorganisaties handvatten bieden om zelf aan de slag te gaan om oplossingen voor gesignaleerde problemen te vinden. Onderzoeksvragen Op basis van bovenstaande doelstelling zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: Welke problemen ervaren gemeenten en budgetbeheerorganisaties ten aanzien van budgetbeheer en het beheer van middelen op een beheerrekening? Hoe urgent zijn deze problemen? - Wat is de omvang van de problemen? Hoeveel gemeenten/schuldhulpverlenende instanties hebben hiermee te maken? - In hoeverre belemmeren deze problemen een effectieve en efficiënte uitvoering van schuldhulpverlening in het algemeen en budgetbeheer in het bijzonder? Welke oorzaken liggen ten grondslag aan de gesignaleerde problematiek? Welke oplossingen worden in de praktijk van schuldhulpverlening al toegepast of zijn bedacht? In hoeverre werken de gekozen oplossingen? Waardoor? Welke oplossingsrichtingen en handvatten voor gemeenten/schuldhulpverlenende zijn nodig gezien de (urgentie van de) problematiek en de ervaringen met de al toegepaste oplossingen?

9 9 2.3 Opzet van het onderzoek Het onderzoek is te kenschetsen als een quickscan, waarbij in een relatief beperkte tijd met een relatief eenvoudige onderzoeksopzet antwoord is gezocht op de onderzoeksvragen. Allereerst is een deskresearch uitgevoerd waarbij belangrijke documenten en wetteksten zijn bestudeerd. Ook zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van: de brancheorganisatie voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren NVVK de Branchevereniging van Professionele Bewindvoerders en Inkomensbeheerders BPBI de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) de vereniging van managers van sociale diensten Divosa de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) het ministerie van Financiën. Vervolgens is een enquête uitgezet onder leden van de NVVK, BPBI en de Maatschappelijke Ondernemers Groep (MOGroep). Aan de enquête hebben 55 organisaties meegedaan. De cliënten van deze organisaties zijn afkomstig uit 218 verschillende gemeenten. De uitkomsten van de enquête leverde cijfermatige informatie op over de omvang van de problematiek en de mate waarin gemeenten en schuldhulpverlenende organisaties oplossingen bedenken en toepassen. Vervolgens zijn bij zes organisaties die te maken hebben met de problematiek en/of interessante oplossingen hebben bedacht voor de knelpunten casestudies uitgevoerd. Er zijn gesprekken gevoerd met de beleidsverantwoordelijke van de gemeente (indien budgetbeheer plaatsvindt in het kader van de minnelijke schuldhulpverlening) en de budgetbeheerorganisatie. Hieruit is informatie verkregen voor het beschrijven van de oplossingsrichtingen en de handvatten voor organisaties. De volgende typen organisaties zijn opgenomen in het onderzoek: Twee welzijnsorganisaties/maatschappelijk werk die budgetbeheer in opdracht van één of meer gemeenten uitvoeren. Eén landelijk opererende private budgetbeheerorganisatie die budgetbeheer in opdracht van meerdere gemeenten uitvoert. Eén landelijke opererende private budgetbeheerorganisatie die geheel los van gemeenten budgetbeheer uitvoert. Eén lokaal opererende private budgetbeheerorganisatie die in opdracht van cliënten werkt die zijn doorverwezen door de gemeente. Eén gemeente die het budgetbeheer zelf uitvoert. 2.4 Begrippen en definities In dit rapport komt een aantal begrippen en definities voor die sommige lezers misschien niet goed kennen. Hieronder zijn ze opgesomd en gedefinieerd. Artikel 3:5 van de Wft. Artikel uit de Wet op het financieel toezicht dat regelt dat het verboden is om opvorderbare gelden van particulieren aan te trekken, ter beschikking te verkrijgen of ter beschikking te hebben. Het verbod geldt niet voor onder andere banken, gemeenten en gemeentelijke kredietbanken. Het doel van de Wft is het vastleggen van de verantwoordelijkheden van financiële dienstverleners ter bescherming van de consument. Bankgarantie. De bank staat garant voor (een deel van) de opvorderbare gelden die de budgetbeheerorganisatie in beheer heeft voor cliënten. Beheerrekening. De bankrekening waarop de budgetbeheerder de vaste lasten van de cliënt beheert. Bewindvoerder. Degene die is aangewezen om het vermogen, de schulden, de inkomsten en de uitgaven van een cliënt te beheren en erover te beschikken. Een bewindvoerder in het kader van de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) is aangewezen door de rechter en treedt gedurende de periode waarin de Wsnp voor de schuldenaar van kracht is op als bewindvoerder. Er zijn ook bewindvoerders die beschermingsbewind uitvoeren. De kantonrechter spreekt een dergelijk bewind uit als de betrokkene niet in staat is zelfstandig zijn vermogensrechtelijke belangen behoorlijk te behartigen. Budgetbeheerder. Degene die is aangesteld om namens de cliënt tijdelijk de inkomsten en uitgaven te beheren. De budgetbeheerder wordt ook wel inkomensbeheerder genoemd. Vaak vindt budgetbeheer plaats binnen de minnelijke schuldhulpverlening. Derdengeldrekening. Een bankrekening waarop de gelden van meerdere cliënten (derden) worden beheerd. Leefgeldrekening. De bankrekening waarop de cliënt

10 10 Gemeenten en Schuldhulpverlening (meestal) een beperkte hoeveelheid geld ontvangt om van te leven (voor boodschappen en dergelijke). Ontheffing. Een individuele toestemming van De Nederlandsche Bank om budgetbeheeractiviteiten uit te voeren. DNB verleent onder voorwaarden ontheffing van het wettelijke verbod op het aantrekken, ter beschikking verkrijgen of ter beschikking hebben van opvorderbare gelden van particulieren. Spaarrekening. De bankrekening waarop de budgetbeheerder geld van de cliënt stort om te sparen voor een schuldregeling met schuldeisers. Vrijstellingsregeling. Een categoriale regeling die bepaalde typen organisaties en personen (zoals Wsnpbewindvoerders) vrijstelt van artikel 3:5 van de Wft. 2.5 Leeswijzer Dit rapport beschrijft het wettelijk kader en de context van budgetbeheer (hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4 komen omvang en oorzaken van knelpunten aan bod waar gemeenten en budgetbeheerorganisaties mee te maken krijgen. De focus ligt op problemen bij het openen van derdengeldrekeningen en rekeningen op naam. Hoofdstuk 5 en hoofdstuk 6 staan in het teken van de in de praktijk beproefde oplossingsrichtingen voor de knelpunten.

11 3 Budgetbeheer: context en Wet financieel toezicht In veel gemeenten is budgetbeheer onderdeel van een minnelijk schuldhulpverleningstraject. Gemeenten kunnen budgetbeheer daarbij op verschillende manieren organiseren. Een belangrijk kader voor budgetbeheeractiviteiten is de Wet op het financieel toezicht. Bepalend voor het kader waarbinnen budgetbeheer wordt uitgevoerd zijn tevens ontwikkelingen in de context, zoals een groeiend aantal schuldenaren en een groeiende private markt voor budgetbeheer. 3.1 Organisatie van budgetbeheer Plaatsbepaling Budgetbeheer, ook wel inkomensbeheer genoemd, is een veelgebruikt instrument binnen de gemeentelijke schuldhulpverlening. Bij budgetbeheer wordt iemand aangesteld die het budget van de cliënt beheert. Deze beheerder ontvangt het inkomen en verzorgt de noodzakelijke betalingen zodat geen nieuwe schulden ontstaan. Doel is het voorkomen van nieuwe schulden en het geven van tijd om de schuldenaar nieuwe (financiële) vaardigheden aan te leren of afgeleerde vaardigheden weer op te pakken. Dat betekent dat budgetbeheer meestal een tijdelijk karakter heeft (maximaal drie jaar), om te bevorderen dat de schuldenaar weer zelfstandig zijn financiën kan regelen. Budgetbeheer is een belangrijk instrument in het effectiever maken van schuldhulpverlening. De effectiviteit is niet empirisch bewezen, maar het is wel aannemelijk dat budgetbeheer bijdraagt aan een grotere effectiviteit via de volgende wegen: 3 In de eerste plaats haken schuldenaren minder vaak af in het minnelijke traject omdat budgetbeheer rust brengt in hun financiële situatie. In de tweede plaats werken crediteuren vaker mee bij toepassing van budgetbeheer omdat ze zeker weten dat een schuldenaar zijn verplichtingen nakomt. Soorten budgetbeheer NVVK-leden bieden drie vormen van budgetbeheer aan. Ook veel andere organisaties volgen deze drie varianten: 3 Hiemstra & de Vries, Schulden? De gemeente helpt. Naar een effectievere gemeentelijke schuldhulpverlening, Budgetbeer Basis. De budgetbeheerder betaalt huur of hypotheek en ziektekosten. De andere rekeningen betaalt de cliënt zelf. Budgetbeheer Plus. De budgetbeheerder betaalt huur of hypotheek, ziektekosten en één andere betaling. De andere rekeningen betaalt de cliënt zelf. Budgetbeheer Totaal. De budgetbeheerder betaalt huur of hypotheek, ziektekosten en de andere rekeningen uit het budgetplan. Organisatievormen en gemeentelijke verantwoordelijkheid In de minnelijke schuldhulpverlening bestaan veel verschillende organisatievormen. Ook budgetbeheer is zeer verschillend georganiseerd. Het eerder beschreven onderscheid tussen private budgetbeheerders enerzijds en publieke budgetbeheerders (gemeenten en gemeentelijke kredietbanken) is in de praktijk te simpel. Aangezien gemeenten met de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening 4 verantwoordelijk zijn voor de lokale schuldhulpverlening, ligt het voor de hand om organisatievormen af te leiden van het opdrachtgeverschap van gemeenten. Tijdens het onderzoek is duidelijk geworden dat er vier organisatievormen zijn: De gemeente of de gemeentelijke kredietbank voert budgetbeheer zelf uit. In sommige gevallen werkt de gemeente hiervoor met ingehuurde (gedetacheerde) budgetbeheerders van private organisaties die gebruikmaken van de faciliteiten van de gemeente of gemeentelijke kredietbank. Budgetbeheer is hierbij een directe verantwoordelijkheid van de gemeente. De gemeente gaat als opdrachtgever een overeenkomst aan met een organisatie die voor die gemeente budgetbeheer uitvoert. Dat kan bijvoorbeeld maatschappelijk werk zijn die binnen een subsidierelatie al jaren hiervoor verantwoordelijk is, of het kan een private organisatie zijn die via een aanbestedingstraject is geselecteerd en voor een bepaalde periode het budgetbeheer uitvoert. Ook hierbij valt budgetbeheer onder directe verantwoordelijkheid van de gemeente. De gemeente kan in de overeenkomst bij- 4 Treedt per 1 juli 2012 in werking.

12 12 Gemeenten en Schuldhulpverlening voorbeeld prestatie- en kwaliteitseisen stellen. De gemeente verstrekt bijzondere bijstand aan een inwoner omdat deze inwoner budgetbeheer afneemt van een organisatie die budgetbeheer uitvoert, maar hiertoe geen opdracht van de gemeente heeft. Dit is een indirecte verantwoordelijkheid van de gemeente. Die indirecte verantwoordelijk is in de praktijk bijvoorbeeld te zien doordat sommige gemeenten een voorselectie maken van de budgetbeheerders waarvan inwoners gebruik kunnen maken. Een organisatie die budgetbeheer uitvoert, brengt hiervoor geld in rekening bij cliënten. Hiervoor wordt geen bijzondere bijstand verstrekt, de cliënt betaalt hier zelf voor (soms via eigen middelen, soms via de werkgever, een Persoonsgebonden budget (PGB) of een charitatief fonds). Dit is geen verantwoordelijkheid van de gemeente. Gemeenten hebben hierbij vaak wel een verwijsfunctie. Deze organisatievormen komen in één gemeente soms tegelijk voor. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de kredietbank budgetbeheer uitvoert (eerste organisatievorm), maar bijzondere of moeilijke gevallen die niet door de kredietbank zijn te helpen, doorverwezen worden naar een private organisatie (vierde organisatievorm). 3.2 Veranderingen in de omgeving Cliënten: toenemend gebruik en veranderende doelgroep Het gebruik van budgetbeheer neemt toe. Afgaande op de cijfers van de NVVK steeg het gebruik in de afgelopen jaren van lopende rekeningen op 31 december 2007 naar lopende rekeningen op 31 december 2010 (zie figuur 3.1). Figuur 3.1 Aantal budgetbeheerrekeningen lopend bij NVVK-leden op 31 december van het jaar Bron: Jaarverslagen NVVK Naast een toenemend gebruik signaleren schuldhulpverleners dat schuldenproblematiek niet slechts een probleem is van lage inkomensgroepen en uitkeringsgerechtigden. Steeds meer werknemers, ondernemers en mensen met een eigen woning melden zich. Voor deze groepen is het soms moeilijk om hun levensstijl aan te passen aan een structureel lager inkomen.

13 13 Problemen met budgetbeheer ontstaan bijvoorbeeld als cliënten geld opnemen dat voor aflossing van de schulden gespaard wordt. Gemeenten: effectiever werken en focus op zelfredzaamheid De economische crisis en de daaruit voortvloeiende bezuinigingen dwingen gemeenten en uitvoeringsorganisaties om hun budgetten te korten en de inzet van hun personeel te overwegen. Het is daarom onvermijdelijk dat zij kritisch kijken naar hun schuldhulpverlening, met als doel de dienstverlening efficiënter en effectiever in te richten. De introductie van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening versterkt dit proces. Deze wet is bedoeld om de gemeentelijke schuldhulpverlening effectiever te maken. Het wetsvoorstel voorziet vooral in een omschrijving van wat de gemeente moet realiseren. Het hoe bepaalt de gemeente zelf. Gemeenten staan voor een tweeledige uitdaging: meer schuldenaren effectieve hulp bieden en efficiënter omgaan met middelen. In gemeenten waarmee is gesproken gaat kostenbesparing op budgetbeheer vaak hand in hand met een inhoudelijke heroriëntatie, waarbij de financiële zelfredzaamheid van cliënten voorop staat. Gemeenten onderzoeken manieren om budgetbeheer een meer tijdelijk karakter te geven en cliënten sneller zelf de regie terug te geven of helemaal niet over te nemen. Private budgetbeheerorganisaties merken dat gemeenten vaker budgetbegeleiding willen inzetten naast het pure financiële stuk van budgetbeheer. Markt: private schuldbemiddeling gestimuleerd Schuldhulpverlening en budgetbeheer waren tot enkele jaren geleden vooral een aangelegenheid van gemeenten en gemeentelijke kredietbanken. De private markt is echter groeiende. De private markt bestaat onder andere uit organisaties die budgetbeheer aanbieden en vaak ook andere schuldgerelateerde activiteiten uitvoeren. Enkele wat grotere organisaties zijn Plangroep, Sociaal.nl, Modus Vivendi, SVF, Aktiva en Zuidweg & partners. Vaak zijn deze organisaties lid van de NVVK en/of van de BPBI. Verder zijn er organisaties die zich vooral richten op bewindvoering, maar daarnaast budgetbeheer aanbieden. Vaak zijn deze organisaties alleen lid van de BPBI. Ten slotte bestaat de markt uit een semipubliek deel waar maatschappelijke ondernemingen en welzijnsorganisaties actief zijn. Veelal zijn deze organisaties lid van de MOgroep. Minister Verhagen van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft maatregelen aangekondigd om private schuldbemiddelaars toe te staan tegen een vergoeding schuldbemiddeling te verrichten, mits zij voldoen aan enkele strikte voorwaarden. 5 De gedachte hierachter is dat de behoefte aan schuldbemiddeling toeneemt terwijl gemeenten waarschijnlijk niet alle schuldenaren (direct) kunnen helpen. Conclusie: de belangrijkste tendensen De belangrijkste tendensen zijn: Een toenemend aantal schuldenaren en een toenemende groep complexe gevallen uit de hogere inkomens. Efficiënter werkende gemeenten, wat vooral tot uiting komt in kostenbesparing en een inhoudelijke heroriëntatie. Gemeenten kijken kritischer naar de inzet van budgetbeheer. Een groeiende private markt en een debat over stimulering van private schuldhulpverlening. Door deze veranderingen in de omgeving zal het gebruik van budgetbeheer waarschijnlijk niet afnemen. Bovendien valt te verwachten dat de private markt groeit. 3.3 Budgetbeheer en de Wet op het financieel toezicht Artikel 3:5 van de Wft Budgetbeheeractiviteiten vallen meestal onder het verbod op het aantrekken van opvorderbare gelden zoals geregeld in artikel 3:5 van de Wet op het financieel toezicht (Wft).6 Het verbod geldt niet voor onder andere banken, gemeenten en gemeentelijke kredietbanken. Het doel van de Wft is het vastleggen van de verantwoordelijkheden van financiële dienstverleners ter bescherming van de consument. 5 Brief van 16 december 2011 Schuldbemiddeling door private partijen van de Minister van EL&I. 6 Deze paragraaf is gebaseerd op de Factsheet Budgetbeheeractiviteiten van DNB. Zie:

14 14 Gemeenten en Schuldhulpverlening Vrijstellingsregeling Bepaalde typen organisaties en personen zijn vrijgesteld van het verbod in artikel 3:5 van de Wft. Zo geldt er een vrijstelling voor één speciale categorie van schuldhulpverleners, namelijk bewindvoerders die de schuldsanering in het kader van de Wet schuldsanering natuurlijk personen (Wsnp) uitvoeren. Deze vrijstelling geldt alleen voor bewindvoerders die ingeschreven staan in het landelijk register dat wordt aangehouden door de Raad voor Rechtsbijstand. In de minnelijke schuldhulpverlening zijn budgetbeheeractiviteiten dus mogelijk als: de gemeente of gemeentelijke kredietbank deze uitvoert; de private budgetbeheerder een ontheffing aanvraagt bij DNB en daarvoor een overheids- of bankgarantie verkrijgt; de private budgetbeheerder gebruikmaakt van rekeningen op naam van de cliënt. Ontheffing Organisaties die geen gemeente of gemeentelijke kredietbank zijn en ook geen bewindvoerder in het kader van de Wsnp, kunnen bij De Nederlandsche Bank (DNB) een ontheffing aanvragen om toch budgetbeheeractiviteiten te kunnen uitvoeren. Voor het verkrijgen van een ontheffing is onder andere een garantiestelling nodig die garandeert dat de budgetbeheerder alle verplichtingen kan nakomen. Die garantie kan worden aangevraagd bij een bank of bij een overheid. Een overheidsgarantie houdt in dat de gemeente garant staat voor het saldo van het beheerde geld. Een bankgarantie houdt in dat een bank dit doet. Rekeningen op naam van cliënten Het verbod om opvorderbare gelden aan te trekken wordt niet overtreden als de rekeningen op naam van de cliënten staan. In dit geval machtigen de cliënten de budgetbeheerder om namens hen voor overmakingen zorg te dragen. Hierbij geldt dat al het financiële verkeer van een cliënt te allen tijde via de individuele bankrekening van de cliënt dient te geschieden. Mogelijkheden in de minnelijke schuldhulpverlening Uit het bovenstaande blijkt dat er een duidelijk onderscheid gemaakt moet worden tussen Wsnp-bewindvoerders enerzijds en budgetbeheerders anderzijds. Voor budgetbeheerders, die vaak in het minnelijke traject actief zijn, gelden andere regels dan voor geregistreerde bewindvoerders in het wettelijke schuldsaneringstraject. Daarnaast is er een duidelijk onderscheid te maken tussen gemeenten en gemeentelijke kredietbanken enerzijds en andere organisaties anderzijds. De laatste groep bestaat voornamelijk uit private organisaties die wel zijn onderworpen aan het verbod op het aantrekken van opvorderbare gelden.

15 15 De volgende figuur vat de mogelijkheden en gevolgen visueel samen. Figuur 2.2 Mogelijkheden budgetbeheer RISICO S VOOR CLIËNT EN NADELEN PRIVATE BUDGETBEHEERDER UITZONDERINGEN: WAT WEL MAG VOLGENS WFT Art. 3:5. Wft: verbod op het aantrekken, ter beschikking verkrijgen en hebben van opvorderbare gelden van anderen. WAT NIET MAG VOLGENS WFT Rekeningen op naam van de budgetbeheerder Derdengeldrekening Hoog risico: Faillissement of malversaties leiden tot verlies gelden cliënt Inzake rekening Overheidsorganisaties VOORBEELDEN Kredietbanken Gemeenten Laag risico Bankgarantie Bank staat garant voor (deel vh) het saldo vh beheerde geld Laag risico Organisaties die een ontheffing aanvragen bij DNB EISEN o.a. Garantiestelling Overheidsgarantie Overheid staat garant voor (deel vh) het saldo vh beheerde geld Nadeel: Hoge kosten voor budgetbeheerorganisaties Zelf garant staan Organisatie houdt zelf 1 op 1 geld aan Gemiddeld risico Rekening op naam EISEN Banken stellen kwaliteitseisen aan budgetbeheerder Malversaties leiden tot verlies gelden cliënten. Certificering/ branchelid biedt enige garantie Laag risico Organisaties die vallen onder de Vrijstellingsregeling (bewindvoerders Wsnp) Nadeel: Geen betrekking op minnelijk traject In de praktijk blijkt dat sommige private budgetbeheerorganisaties werken met constructies die zijn te plaatsen in het rode of oranje vak rechts. Dat wil zeggen dat ze gebruikmaken van een derdengeldrekening zonder ontheffing van DNB of van rekeningen op naam van de cliënt waarbij de budgetbeheerder is gemachtigd. Dit valt onder toezicht van DNB.

16 16 Gemeenten en Schuldhulpverlening 3.4 Kwaliteitseisen De brancheorganisaties de Vereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren (NVVK) en de Branchevereniging Professionele Bewindvoerders en Inkomensbeheerders (BPBI) hanteren aanvullende kwaliteitseisen voor budgetbeheerders. Deze eisen vormen een nadere uitwerking van de wet- en regelgeving, waaronder de Wft. Belangrijke eisen zijn uitgewerkt in de Gedragscode Budgetbeheer van de NVVK. Zo stelt de Gedragscode dat Aanvragers voor het lidmaatschap van de NVVK ( ) bij het aanbieden van budgetbeheer [dienen] te beschikken over een ontheffing van De Nederlandsche Bank voor het beheer van gelden van particulieren, of zij moeten budgetbeheer zo georganiseerd hebben dat zij deze gelden niet onder zich houden en deze ook niet toebehoren aan de organisatie. Voor budgetbeheerders die lid zijn van BPBI hebben de kwaliteitseisen niet alleen betrekking op de dienst budgetbeheer, maar ook op de organisatie zelf. De kwaliteitsverordening stelt eisen aan de organisatie, de bewindvoerder en het dossier. Het feit dat de BPBI jaarlijks een audit laat uitvoeren onder de leden wordt in de sector gezien als een extra kwaliteitsborging.

17 4 Problemen bij budgetbeheerorganisaties Aanleiding voor onderzoek waren signalen dat budgetbeheerorganisaties problemen ervaren bij het openen van rekeningen voor budgetbeheer en het aanvragen van een bank- of overheidsgarantie. Voordat deze knelpunten uitgebreid aan bod komen, schetsen we eerst een breed beeld van de problematiek die budgetbeheerorganisaties ervaren. 4.1 Algemeen beeld Knelpunten naar organisatievorm Door middel van een enquête onder leden van NVVK, BPBI en MOgroep is een beeld verkregen van de aard en omvang van problemen bij budgetbeheerorganisaties. Aan de enquête hebben 55 organisatie meegedaan. De cliënten van deze organisaties zijn afkomstig uit 218 verschillende gemeenten. In de enquête zijn de volgende problemen onderscheiden: Beperkte ondersteuning van budgetbeheeractiviteiten door banken, bijvoorbeeld bij het aanvragen van een bankgarantie, een derdengeldrekening of het openen van beheerrekeningen op naam. Medewerking van gemeenten tot het verkrijgen van een overheidsgarantie. Capaciteitsproblemen binnen de budgetbeherende organisatie. Medewerking van cliënten. Daling van het te beheren inkomen van cliënten. 7 Imagoproblemen door de aandacht voor frauduleuze organisaties. Tabel 4.1 laat zien hoeveel procent van de organisaties te maken heeft met deze knelpunten. De antwoorden zijn uitgesplitst naar organisatievorm, te weten: de gemeente voert het budgetbeheer zelf uit; de gemeente is opdrachtgever of indirect verantwoordelijk voor het budgetbeheer (cliënten betalen budgetbeheer uit de bijzondere bijstand); de gemeente is niet verantwoordelijk. De budgetbeheerorganisatie staat geheel los van de gemeente. Een belangrijke kanttekening is dat grote budgetbeheerorganisaties in de ene gemeente onder verantwoordelijkheid van de gemeente kunnen vallen en in de andere gemeente geheel los van de gemeente kunnen staan. Om een duidelijk uitsplitsing te kunnen maken, zijn we uitgegaan van de meest voorkomende organisatievorm. 7 Dit knelpunt is vooral relevant in het kader van schuldhulpverlening. Sommige responderende budgetbeheerorganisaties voeren ook schuldhulpverlening uit, daarom is deze antwoordcategorie toegevoegd.

18 Tabel 4.1 Ervaren knelpunten bij budgetbeheerorganisaties naar organisatievorm Gemeente is opdrachtgever of Gemeente voert indirect verant- Gemeente is niet budgetbeheer uit woordelijk verantwoordelijk Totaal Daling te beheren inkomen Ondersteuning door banken Medewerking van cliënten 62% 62% 67% 64% 15% 50% 56% 44% 46% 29% 39% 36% Capaciteitsproblemen 46% 46% 6% 33% Andere knelpunten 23% 25% 22% 24% Imagoproblemen. 24% 20% 18% Medewerking van gemeenten 8% 8% 11% 9% Geen knelpunten 8% 8 4% 6% 5% Totaal aantal org Bron: Internetenquête 8 Dit betreft slechts 1 organisatie. De meeste organisaties ervaren een daling van het te beheren inkomen van cliënten (64%). Vooral organisaties die niet onder gemeentelijke verantwoordelijkheid vallen, hebben hiermee te maken. Op nummer twee staat ondersteuning door banken (44%), wat vooral speelt bij organisaties die los staan van de gemeente of in opdracht van gemeenten werken. Ook relatief veelgenoemd zijn medewerking van cliënten (36%) en capaciteitsproblemen (33%). Medewerking van gemeenten bij het verkrijgen van een overheidsgarantie wordt relatief weinig genoemd (9%). Slechts 5% van de organisaties ervaart geen knelpunten. Op basis van deze cijfers valt te concluderen dat de specifieke problematiek die gerelateerd is aan het verbod op het aantrekken van opvorderbare gelden medewerking van banken en gemeenten niet unaniem als grootste probleem wordt ervaren. Verschillende (andere) problemen eisen net zo goed de aandacht op van budgetbeheerorganisaties. Hoewel de problematiek met opvorderbare gelden in omvang dus misschien niet het grootste is, is deze voor bepaalde private organisaties wel urgent. Vanaf paragraaf 4.2 komt dit uitgebreid aan bod. Gevolgen voor aanbod budgetbeheer en effectiviteit hulpverlening De gevolgen van de verschillende knelpunten wijzen in twee richtingen. Ten eerste denken organisaties dat budgetbeheer in het bijzonder en de minnelijke schuldhulpverlening in het algemeen lastiger zijn uit te voeren. Door een daling van het te beheren inkomen en gebrekkige medewerking van cliënten verwachten respondenten minder geslaagde schuldregelingen (54%) en minder vertrouwen van schuldeisers in de schuldhulpverlening (43%). Het toenemend aantal cliënten leidt tot capaciteitsproblemen bij organisaties waardoor doorlooptijden in de schuldhulpverlening toenemen (44%) en het aanbod van budgetbeheer beperkter wordt (37%). Het vergt goed doordacht gemeentelijk beleid en een slimme aansturing van de uitvoering om deze knelpunten zo veel mogelijk te voorkomen.

19 19 Ook vergt dit meer dan alleen het aanbieden van budgetbeheer. Ten tweede verwachten organisaties dat het aanbod van budgetbeheer op de private markt onder druk komt te staan. Door de beperkte ondersteuning van banken wordt budgetbeheer minder goed toegankelijk, aangezien cliënten niet of moeizaam een bankrekening kunnen openen en ook budgetbeheerorganisaties op terughoudendheid bij banken stuiten. Ook ontstaan mogelijk langere doorlooptijden in de schuldhulpverlening omdat het lange tijd duurt voordat een beheerrekening is te openen. Hieronder komt dit uitgebreider aan bod. 4.2 In focus: ondersteuning door banken De nadruk in dit rapport ligt op problemen met het aantrekken van opvorderbare gelden. Deze paragraaf gaat dieper in op de ondersteuning door banken, in het bijzonder bij het openen van rekeningen op naam. Welk type organisaties hiermee te maken heeft Alle soorten organisaties zeggen in de enquête dat zij ervaren dat banken beperkte ondersteuning verlenen bij het aanvragen van een bankgarantie, een derdengeldrekening of het openen van beheerrekeningen op naam. Voor gemeenten of gemeentelijke kredietbanken is dat op het eerste gezicht merkwaardig, omdat zij helemaal geen gebruik hoeven te maken van bancaire dienstverlening; ze mogen zelf geld aantrekken, verkrijgen of ter beschikking hebben. Dat 15% van deze organisaties toch zegt dat ze problemen ervaren, heeft te maken met het volgende: Gemeenten willen de zelfredzaamheid van cliënten stimuleren door hen na verloop van tijd weer op een normale bankrekening te laten bankieren. Bij sommige banken lukt het echter niet om voor bepaalde cliënten een basisbankrekening te openen. Aangezien cliënten hierdoor onder de hoede van de gemeente blijven, wordt loslaten lastiger voor gemeenten. Een paar gemeenten hebben enkele vragen beantwoord namens de organisatie die zij inhuren voor budgetbeheer. Organisaties die opereren in opdracht van gemeenten of onder indirecte verantwoordelijkheid van gemeenten vallen, ervaren ook problemen met banken. In totaal heeft 50% van deze organisaties dit probleem in de enquête aangegeven. Het gaat hierbij grotendeels om private budgetbeheerorganisaties (vaak NVVK-lid) en enkele semipublieke maatschappelijke organisaties (vaak lid van de MOgroep). Ook organisaties die geheel los staan van gemeenten zeggen dat banken vaak niet bereid zijn om diensten voor budgetbeheer aan te bieden. In omvang is het probleem bij deze groep het grootst (56%). Dat komt omdat deze organisaties op grotere afstand staan van gemeenten en/of relatief klein zijn, waardoor de kwaliteits- en solvabiliteitswaarborgen in de ogen van banken soms te beperkt zijn. Deze groep bestaat voornamelijk uit bewindvoerders die daarnaast budgetbeheer aanbieden (veelal BPBI-lid) en private budgetbeheerorganisaties (soms NVVK-lid, soms BPBP-lid). Wat de oorzaken zijn Private budgetbeheerorganisaties vallen onder het verbod van artikel 3:5 van de Wft. Wanneer zij gebruikmaken van rekeningen op naam zijn budgetbeheeractiviteiten wel mogelijk. Vaak maakt budgetbeheer onderdeel uit van schuldhulpverleningstraject. Naast de beheerrekening voor de lopende verplichtingen wordt er dan ook een spaarrekening geopend waarop de schuldenaar spaart voor de aflossing aan schuldeisers. Veel banken willen of kunnen echter niet zondermeer rekeningen op naam openen. Volgens budgetbeheerorganisaties verschilt het beeld per bank en per kantoor. Sommige banken zijn over de gehele linie bereid om onder bepaalde voorwaarden rekeningen op naam te openen (en hebben daar speciale diensten voor). Bij andere banken verschilt het beleid per kantoor. Sommige banken werken alleen onder strikte voorwaarden mee. Twee banken bieden geen diensten aan voor budgetbeheerders. Ook de bepalingen in het convenant Basisbankdiensten (die vanaf 1 juli 2012 in de Wft worden opgenomen) worden volgens budgetbeheerorganisaties niet altijd nageleefd. 9 Banken 9 Het convenant Basisbankdiensten voldoet niet voor budgetbeheerders, omdat budgetbeheer twee rekeningen vereist: een leefrekening voor de cliënt en een beheerrekening voor de betaling van de vaste lasten

20 20 Gemeenten en Schuldhulpverlening weigeren cliënten die op basis van een BKR-registratie of andere indicaties te risicovol worden geacht. Verder blijkt uit de enquête dat sommige banken alleen onder strikte voorwaarden meewerken. Volgens budgetbeheerorganisaties hanteren veel banken hierbij eigen procedures en afwegingen die niet altijd goed navolgbaar zijn voor cliënten en budgetbeheerders. Banken zijn niet verplicht om iedere potentiële cliënt of budgetbeheerder ook daadwerkelijk als cliënt te accepteren en een bankrekening aan te bieden. Een van de fundamenten van het Nederlandse verbintenissenrecht is immers het beginsel van contractsvrijheid, op grond waarvan men in beginsel mag contracteren wie men wil (contractsvrijheid) en men niet ongewild een contractspartij opgedrongen mag krijgen (contractsdwang). 10 Er zijn in Nederland geen wettelijke gronden om ten aanzien van bancaire relaties van dit beginsel af te wijken. Een uitzondering vormt het recht op een basisbankrekening dat in de Wft wordt opgenomen. Volgens budgetbeheerorganisaties en brancheorganisaties zijn banken vanuit praktische, juridische en commerciële overwegingen terughoudend met het verlenen van medewerking aan budgetbeheer. Als eerste de praktische overwegingen. Niet alle banken bieden diensten aan die geschikt zijn voor budgetbeheerders. Een paar banken bieden bewindvoerdersproducten aan die ook geschikt zijn voor budgetbeheer. De particuliere rekeningen zijn hierbij in een zakelijke beheeromgeving gevat. Banken eisen dan meestal dat de budgetbeheerder lid is van branchevereniging BPBI. Andere banken zijn bereid om separate rekeningen op naam te openen, mits budgetbeheerder en cliënt zich komen identificeren. Voor budgetbeheerders is dit niet de meest praktische oplossing. Belangrijker nog voor banken zijn juridische overwegingen. Banken zijn geen voorstander van het verstrekken van bewindvoeringsproducten aan particuliere schuldhulpverleners die geen ontheffing van DNB hebben verkregen. Aanleiding is dat het juridisch knelt dat schuldhulpverleners via rekeningen op naam verregaande beschikkingsmacht hebben terwijl de wettelijke waarborgen van een ontheffing ontbreken. Dat speelt door de budgetbeheerder. Het convenant voorziet in één bankrekening. 10 Mr. J.W. Achterberg, Het spanningsveld tussen een integere bancaire sector en laagdrempelige toegang tot het betalingsverkeer, in: Maandblad voor Vermogensrecht, nummer 2, vooral als de budgetbeheerder niet alleen de vaste lasten op naam van de cliënt beheert, maar ook een spaarrekening beheert waarop wordt gespaard voor het aflossen van schulden. Het te beheren bedrag is dan aanzienlijk. In dit kader wegen sommige banken de rechtsvorm van de budgetbeheerorganisatie mee. Stichtingen of charitatieve instellingen ondervinden geen problemen, maar organisaties met een winstdoelstelling wel. Budgetbeheerorganisaties krijgen de indruk dat banken ook een kosten-batenafweging maken. Het aanbieden van rekeningen in het kader van budgetbeheer is verlieslatend voor banken. De budgetbeheerder neemt meestal geen andere bancaire diensten af en de schuldenaar is minder kredietwaardig dan andere cliënten. Budgetbeheerorganisaties ervaren dat banken eerder rekeningen op naam willen openen indien de budgetbeheerorganisatie ook andere zakelijke diensten van de bank afneemt. 4.3 In focus: medewerking bij het verkrijgen van een bank- of overheidsgarantie Als private budgetbeheerders opvorderbare gelden willen aantrekken, kunnen ze bij DNB een ontheffing aanvragen van artikel 3:5 van de Wft. Ze hebben dan een bankgarantie of een overheidsgarantie nodig. Deze paragraaf gaat in op de knelpunten die daarbij optreden. Welk type organisaties hiermee te maken heeft In totaal ervaart 9% van de budgetbeheerorganisaties knelpunten bij het vragen van medewerking aan gemeenten tot het verkrijgen van een overheidsgarantie. 11 In de vorige paragraaf zagen we dat 44% van de organisaties knelpunten ervaart bij het aanvragen van een bankgarantie, een derdengeldrekening (of het openen van beheerrekeningen op naam). Het zijn logischerwijs vooral budgetbeheerorganisaties die niet onder verantwoordelijkheid van een gemeente vallen die iets 11 Merkwaardig is dat ook één gemeente zegt dat ze moeite heeft om een overheidsgarantie te verkrijgen. Dit is de 8% in de eerste kolom bij de categorie medewerking overheid. Waarschijnlijk heeft deze gemeente een ander soort garantie voor ogen gehad.