De verzelfstandiging van de positie van de leraar in Nederland

Transcriptie

1 360 De verzelfstandiging van de positie van de leraar in Nederland Frans Brekelmans en Marianne van Es* In het onderwijsbeleid onderscheiden we drie lijnen: de bestuurlijke, de kwaliteits- en de pedagogische lijn. De beschrijving van deze lijnen maakt duidelijk dat de leraar individueel en collectief een zwakke positie heeft. Het onlangs ingediende wetsvoorstel Lerarenregister en registervoorportaal omvat drie elementen: omschrijving van het beroep leraar, de erkenning van diens professionele ruimte in de school en het vereiste dat de leraar zich registreert. Deze drie elementen worden in de onderwijswetten Wet op het Primair Onderwijs, de Wet op de Expertisecentra, de Wet op het Voortgezet Onderwijs en de Wet Educatie en Beroepsonderwijs opgenomen. Dit wetsvoorstel heeft betrekking op circa leraren. De auteurs concluderen dat het wetsvoorstel de individuele professionele zeggenschap versterkt, maar niet de collectieve zeggenschap van de leraren (de invloed op het door het bestuur vastgestelde onderwijsbeleid). De auteurs geven aan hoe deze in het wetsvoorstel geregeld zou kunnen worden. I. Inleiding 1. Sinds september 2015 ligt bij de Raad van State het wetsvoorstel Lerarenregister en registervoorportaal (verder te noemen: het wetsvoorstel) 1. Dit wetsvoorstel omvat drie elementen: de omschrijving van het beroep leraar, de erkenning van diens professionele ruimte in de school en het vereiste dat de leraar zich registreert en zijn bekwaamheid bijhoudt. Het wetsvoorstel is een voorstel tot wijzing van verschillende onderwijswetten. Dit houdt in dat deze drie elementen in de onderwijswetten de Wet op het Primair Onderwijs (WPO), de Wet op de Expertisecentra (WEC), de Wet op het Voortgezet Onderwijs WVO) en de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) worden opgenomen 2. Dit wetsvoorstel heeft betrekking op circa personen. Alvorens de hoofdlijnen van het wetsvoorstel te bespreken, plaatsen we de zeggenschap van de leraar in de huidige besturingsfilosofie van de overheid. * Marianne VAN ES is juriste en Frans BREKELMANS jurist en filosoof. Beiden werken bij de Algemene Onderwijsbond (AOb) in Utrecht als senior stafmedewerkster, respectievelijk als bestuursadviseur. Ze werken samen aan een proefschrift over het beroep leraar. De tekst van het artikel is afgesloten op 15 oktober De internetconsultatie van het wetsvoorstel heeft plaatsgevonden in januari Over belangrijke wet- en regelgeving die door het kabinet of het parlement wordt voorbereid vindt via internet een consultatie plaats. In april 2016 is het wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gestuurd (Kamerstukken II ). 2 Voor het personeel dat valt onder de Wet op hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hogeschool en universiteit) geldt de academische vrijheid. Zie J. GROEN, Academische vrijheid en wetenschappelijke integriteit. Een onderzoek naar de vrijheid en verantwoordelijkheid in wetenschappelijk onderwijs en onderzoek in M.T.A.B. LAEMERS (ed.), Academische vrijheid: een voorbeeld voor professionele autonomie?, (serie Onderwijsrecht, nr. 35), Den Haag, SDU, 2015,

2 ARTIKELEN Artikel 23 van de Grondwet (Gw.) 3 bepaalt dat het onderwijs een voorwerp van aanhoudende zorg der regering is. Deze aanhoudende zorg komt tot uitdrukking in de besturingsfilosofie van de overheid. Deze bevat de denkbeelden hoe het onderwijs het beste kan worden aangestuurd. De besturingsfilosofie van het onderwijs hangt samen met de brede gedachte die er op dat moment heerst over de verhouding overheid samenleving. Zo zagen we in de jaren zeventig van de vorige eeuw de gedachte van een maakbare samenleving. Dit leidde tot het constructieve onderwijsbeleid. Voor het onderwijs betekende dat het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs vanuit een centrale regie, de overheid, door middel van landelijke innovatieplannen. Eind jaren tachtig van de vorige eeuw wijzigde deze besturingsfilosofie drastisch. De scholen moesten in staat zijn een eigen onderwijsbeleid te voeren. Hierdoor maakte de centrale regie plaats voor beleidsruimte en een grotere autonomie voor de scholen. De bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs zijn door deze besturingsfilosofie grondig gewijzigd. Zo is de schaalgrootte van onderwijsinstellingen toegenomen en is het aangrijpingspunt van de overheidssturing verschoven naar het niveau van de schoolbesturen 4. De opbouw van het artikel ziet er als volgt uit. Na de bespreking van de positie leraar in de huidige besturingsfilosofie gaan we na hoe in de onderwijsrechtelijke literatuur in Nederland dit onderwerp is besproken. Daarna bespreken we het wetsvoorstel en de vraag of de professionele zeggenschap van de leraar in de sectorwet of in een aparte wet geregeld moet worden, waarna we de tekst afsluiten met enkele conclusies. II. De positie van de leraar in de huidige besturingsfilosofie A. Huidige onderwijsbeleid: drie lijnen 5 In het onderwijsbeleid onderscheiden we drie lijnen. De eerste lijn is de bestuurlijke lijn, de tweede de kwaliteitslijn en de derde de pedagogische lijn. 1. Bestuurlijke lijn 3. De eerste lijn waar de leraar mee te maken krijgt, is de bestuurlijke lijn. In 2005 verschijnt de belangrijke beleidsnotitie Governance in het onderwijs 6. De volgende onderdelen uit deze beleidsnotitie raken de positie van de leraar. De beleidsnotitie gaat in de eerste plaats in op de verhouding overheid en schoolbestuur. De verantwoordelijkheden van de overheid hebben betrekking op de wettelijk geborgde aspecten van toegankelijkheid, doelmatigheid/doeltreffendheid, kwaliteit en continuïteit. Voor alle overige aspecten is het bestuur verantwoordelijk. Het bestuur moet de ruimte krijgen om deze verantwoordelijkheid te kunnen dragen. Daarom is en blijft deregulering het speerpunt. Dit betekent dat het bestuur van de onderwijsinstelling de eerst aangesprokene is voor de kwaliteit van het onderwijs aan de instelling. In de tweede plaats wordt in de notitie de positie van de leraar in algemene bewoordingen besproken. Zo dient het bestuur de onderwijskundige professionals meer ruimte te geven om hen in staat te stellen hun vak uit te oefenen. In de derde plaats wordt gesproken over de prestaties van de onderwijsinstellingen. Ruimte voor het nemen van beslissingen, biedt immers meer keuzemogelijkheden voor het bestuur. Hierdoor ontstaan mogelijk meer verschillen in resultaten of prestaties. Deze prestaties kunnen dan 3 Artikel 23 Grondwet. 1. Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering. 2. Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid en, voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en ander bij de wet te regelen. 3. Het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging, bij de wet geregeld. 4. In elke gemeente wordt van overheidswege voldoend openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal openbare scholen. Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven, al dan niet in een openbare school. 5. De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting. 6. Deze eisen worden voor het algemeen vormend lager onderwijs zodanig geregeld, dat de deugdelijkheid van het geheel uit de openbare kas bekostigd bijzonder onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd. Bij die regeling wordt met name de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers geëerbiedigd. 7. Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd. De wet stelt de voorwaarden vast, waarop voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hoger onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend. 8. De regering doet jaarlijks van de staat van het onderwijs verslag aan de Staten-Generaal. 4 Zie over deregulering en autonomievergroting: R. VAN SCHOONHOVEN, Behouden beleid. Naar decentrale arbeidsvoorwaarden in het voortgezet onderwijs, Den Haag, Elsevier, 1999; F.H.J.G. BREKELMANS en R. VAN SCHOONHOVEN, Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid: op weg naar niemandsland, School en Wet, december 1999, 2-4; D. MENTINK, Naar een nieuw wetgevingsbeleid in het primair en voortgezet onderwijs: ontwikkelingen rond deregulering, autonomievergroting en kwaliteitszorg, NTOR-Jaarboek Onderwijsrecht 1997/2011, Den Haag, SDU, 2002, De drie lijnen die beschreven worden zijn ontleend aan: D. MENTINK, De leraar als professional. Over onderwijsbeleid, professionele verzelfstandiging en de vereniging als nieuwe bestuursvorm voor openbaar onderwijs in W.T.G. DRESSCHER e.a. (eds.), Langzaam maar zeker, maar wel zeker! (Brekelmansbundel), Utrecht, AOb, 2012, Kamerstukken II, , nr. 1. Governance in het onderwijs. Deze notitie is uitgemond in de Wet Goed Onderwijs, Goed Bestuur (Stb. 2010, nrs. 80 en 282), die geldt voor het primair en voortgezet onderwijs.

3 362 met elkaar worden vergeleken. Vervolgens kunnen deze vergelijkingen een rol gaan spelen bij het maken van keuzes door het bestuur. Tot slot geeft de beleidsnotitie aan dat het noodzakelijk is dat de positie van de leerlingen, ouders en personeel door de medezeggenschap wordt versterkt. De beleidsnotitie en later de Wet Goed Onderwijs, Goed Bestuur hebben ertoe geleid dat de positie van het personeel (als werknemers), ouders, leerlingen (in het primair en voortgezet onderwijs), studenten (in het middelbaar beroepsonderwijs) in wetgeving is vastgelegd door middel van de Wet Medezeggenschap op Scholen (WMS), de Wet op de Ondernemingsraden (WOR), de WEB (medezeggenschap studenten) en het klachtrecht in de onderwijswetten. In deze lijn heeft de leraar individueel en collectief een zwakke positie. We wijzen erop dat de bestuurlijke lijn gerelativeerd wordt door zowel netwerkvorming in het onderwijs, zoals de samenwerkingsverbanden passend onderwijs 7, als door netwerkvorming buiten het onderwijs, zoals de samenwerking tussen schoolbesturen met besturen van jeugdzorg of kinderopvang. Door deze netwerkvorming vindt namelijk een verschuiving plaats van besluitvorming van het niveau van het bestuur naar het bovenbestuurlijk niveau. Deze verschuiving, de volgende fase in het schaalvergrotingsproces, heeft gevolgen voor de professionele zeggenschap van de leraar aan de school De kwaliteitslijn 4. De tweede lijn waarmee de leraar te maken krijgt, is de kwaliteitslijn. Via deze lijn zet de overheid in op de positie van de leraar. Dit merkt de leraar in zijn dagelijkse werk doordat er steeds meer regels zijn en nog steeds komen die bepalen hoe het onderwijs inhoudelijk moet worden ingericht en welke resultaten minimaal moeten worden behaald. Een voorbeeld hiervan is de invoering van de referentieniveaus taal en rekenen voor het primair, voortgezet en middelbaar onderwijs. In de wet is vastgelegd wat de minimumresultaten op het gebied van de Nederlandse taal en het gebied van rekenen moeten zijn 9. Naast de inhoudelijke regulering van het onderwijs in wetgeving zien we dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW) de laatste jaren met de Raden zogenoemde bestuursakkoorden sluit, die afspraken bevatten met betrekking tot het verhogen van de kwaliteit en de eindopbrengsten van het onderwijs 10. Ook dit merkt de leraar in zijn dagelijks werk omdat de afspraken meestal door hem moeten worden uitgevoerd. Zo staat in het Bestuursakkoord Primair Onderwijs dat het percentage zittenblijvers in 2020 wordt teruggebracht naar 2 %. In alle Bestuursakkoorden staat als speerpunt dat alle leraren in staat moeten zijn opbrengstgericht te werken en het onderwijs af te stemmen op verschillen binnen de klas. Ook zien we dat een term als onderwijs-op-maat erg populair is. Een deel van de financiële middelen dat beschikbaar wordt gesteld via het bestuursakkoord wordt uitgekeerd op basis van gerealiseerde resultaten. Er wordt dus niet alleen afgesproken hoe het moet, maar er valt voor het behalen van sommige resultaten ook iets te verdienen voor de schoolbesturen. Bij het sluiten van deze bestuursakkoorden wordt eraan voorbijgegaan dat het de leraren zijn die de afgesproken onderwijsprestaties moeten waarmaken. Het is dan ook van het grootste belang dat de beroepsgroep van leraren, de Onderwijscoöperatie, betrokken wordt bij het maken van de dergelijke afspraken. In de kwaliteitslijn speelt de onderwijsinspectie een zeer belangrijke rol. Op grond van de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) (2002) heeft de inspectie ruime bevoegdheden gekregen om de kwaliteit van het onderwijs in de ruimste zin van het woord te beoordelen 11. In de WOT is bepaald dat de onderwijsinspectie de kwaliteit van het onderwijs beoordeelt op basis van het verrichten van onderzoek naar de naleving van bij of krachtens de onderwijswetgeving gegeven voorschriften, maar ook op andere aspecten van kwaliteit 12. Deze aspecten zijn niet beperkt tot het toezicht op de naleving van de wettelijke deugdelijkheidseisen, maar betreffen ook het beoordelen van andere, niet in deugdelijkheidseisen neergelegde aspecten van kwaliteit. Met betrekking tot het onderzoek naar deze andere aspecten van kwaliteit dient de onderwijsinspectie haar werkwijze vast te leggen in een toezichtskader, dat de goedkeuring van de minister behoeft. Een voorbeeld. De onderwijsinspectie betrekt in haar toezicht onder meer een eigen visie op het didactisch handelen van de leraar. Hiermee treedt de onderwijsinspectie in de beleidsvrijheid van de leraren. We zien hiermee dat het overheidsbeleid zich via beleidsregels in toenemende mate met de inhoud is gaan bemoeien, met 7 Passend onderwijs beoogt leerlingen die behoefte hebben aan extra ondersteuning passend onderwijs te geven. Schoolbesturen in het primair en voortgezet onderwijs moeten verplicht samenwerken in regionale samenwerkingsverbanden, die verantwoordelijk zijn voor de vormgeving van de extra ondersteuning. De ondersteuning in de vorm van extra hulp in het regulier onderwijs of een voorziening voor speciaal onderwijs moeten de samenwerkende schoolbesturen bekostigen uit een vast budget dat afhankelijk is van het aantal leerlingen in het samenwerkingsverband. 8 P.W.A. HUISMAN, M. VAN ES en F.H.J.G. BREKELMANS, De leraar in bovenbestuurlijke netwerken. Een juridisch-beleidsmatige verkenning ten behoeve van de AOb, Utrecht, AOb, 2013, Wet Referentieniveaus Nederlandse Taal en Rekenen, Stb. 2010, De Raden zijn de PO-, VO- en MBO-Raad. Zij vertegenwoordigen de besturen in de betreffende sectoren. De volgende bestuursakkoorden zijn afgesloten: Bestuursakkoord voor de sector primair onderwijs 2014, Sectorakkoord VO en Bestuursakkoord MBO Zie over kwaliteit van het onderwijs en deugdelijkheidseisen: D. MENTINK, De kwaliteitsnormerende functie van deugdelijkheidseisen, waarborg voor goed onderwijs. (Essay geschreven in het kader van het advies van de Onderwijsraad Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief), Den Haag, Deugdelijkheidseisen zijn verplichtingen die aan het bekostigde onderwijs worden opgelegd. De deugdelijkheidseisen zijn aan de orde in het tweede, vijfde zesde en zevende lid van artikel 23 Grondwet. Bij overtreding van de aspecten van kwaliteit wordt de school niet met een wettelijke sanctie van inhouding of stopzetting van de bekostiging getroffen. Maar deze aspecten werken wel alleszins normerend in de richting van de scholen.

4 ARTIKELEN 363 als gevolg een inperking van de pedagogische ruimte, in dit geval de didactische ruimte van de leraar 13. Het vorenstaande geeft aan dat de kwaliteitslijn direct doorwerkt in het primaire proces en dus op de professionele zeggenschap van de leraar. 3. De pedagogische lijn 5. De derde lijn waarmee de leraar te maken krijgt, is de pedagogische lijn. Deze lijn heeft te maken met legitimatie van het bestuursbeleid ten opzichte van de school en de keuzevrijheid van de ouders. In de pedagogische lijn gaat het om de versterking van de positie van de ouders en de leerling, niet om de professionele zeggenschap van de leraar. Deze lijn is verwoord in de brief van de bewindslieden aan de Tweede Kamer uit In deze brief stellen de bewindslieden dat de school gestoeld moet zijn op een menselijke maat. De grote zorg die de overheid in de brief uit is dat de schaalvergroting in het onderwijs te ver is doorgeschoten. De schaalvergroting heeft ertoe geleid dat het vrijwilligersbestuur is geprofessionaliseerd en dat de participatie van de ouders is afgenomen. De inzet van de overheid is om het bestuur dicht bij de ouders te brengen. Maar ook dat ouders en leraren zich weer eigenaar weten van de organisatie waar ze deel van uitmaken. Zo moet er een verplichting komen voor besturen om zich zowel voor- als achteraf expliciet te verantwoorden aan de ouders, leerlingen en personeel. Ook de toezichthouders moeten zich verantwoorden aan de ouders, leerlingen en het personeel. Met betrekking tot de leraar geeft de brief aan dat er een professioneel statuut komt dat de positie van de leraren verbetert. In het professioneel statuut moet de professionele ruimte van de leraar gewaarborgd worden en moeten er afspraken gemaakt worden over het overleg binnen de instellingen tussen leraren enerzijds en bestuur en management anderzijds, bijvoorbeeld in een lerarenraad of onderwijsteams. B. De professionele lijn: zeggenschap van de leraar 6. De bovenstaande drie lijnen maken duidelijk dat de leraar individueel en collectief een zwakke positie heeft. Met name de kwaliteitslijn noodzaakt tot het ontwikkelen van een nieuwe lijn, de professionele lijn, waarin het beleid gericht is op professionele zeggenschap, die ertoe leidt dat de leraar ruimte heeft in relatie tot zijn bevoegd gezag om zijn vak goed uit te kunnen oefenen. Deze professionele lijn is langzamer ontwikkeld. We zullen hierna deze lijn zoals die zich tot nu toe in wetgeving heeft ontwikkeld beschrijven. In de Memorie van Toelichting op de Onderwijsbegroting wordt aangegeven dat de vraag of er een wet op het leraarschap moet komen nader zal worden verkend. In dit verband wordt verwezen naar de beroepsbeoefenaren in gezondheidszorg. De wet Beroepen in het Onderwijs (Wet BIO, 2004) is het resultaat van deze verkenning. In 2007 publiceerden wij een kritische commentaar op de Wet BIO 16, waarin wij concludeerden dat de positie van de leraar door de invoering van deze wet niet is verbeterd. Deze wet en het daarop gebaseerde Besluit Bekwaamheidseisen Onderwijzend Personeel is een instrument om de arbeidsmarktproblematiek (door het kiezen van brede bekwaamheidseisen) op te lossen en om het onderwijspersoneel beter te kunnen beoordelen. De vernieuwing van de bekwaamheidseisen beperkt zich ertoe dat de kennis van de leraar bij de tijd moet zijn. Hiermee wordt de zelfstandige positie van de leraar niet juridisch erkend. De Wet BIO verandert de positie van de leraar niet: hij blijft in pedagogische of didactische aangelegenheden formeel in een ondergeschiktheidsrelatie staan tot het bevoegd gezag. Met andere woorden, de overheid zet via de kwaliteitslijn (de Wet BIO) in op de positie van de leraar, maar de wet heeft geen professionele zeggenschap voor de leraar opgeleverd, individueel noch collectief. In 2008 kwamen de minister van OCW en de sociale partners in het onderwijs het zogenoemde convenant-leraar overeen 17, dat aangeeft dat een sterkere positie van de leraar in de school begint bij de erkenning dat de leraar in de dagelijkse onderwijspraktijk over professionele ruimte moet beschikken om zijn werk goed te kunnen doen. Het convenant is een uitwerking van het in 2007 verschenen 13 Op dit moment ligt er in het parlement het initiatief wetsvoorstel van de leden BISSCHOP, VAN MEENEN en ROG (Kamerstukken II ). Volgens de Memorie van Toelichting behoort centraal te staan dat de leraren ruimte krijgen om het vak uit te oefenen. De kern waar het de indieners om te doen is, is dan ook een eind maken aan het in de WOT neergelegde systeem dat de inspectie een oordeel geeft over de kwaliteit van het onderwijs op aspecten van kwaliteit. Zie ook: de brief van de minister van OCW van 11 september 2015, Kabinetsreactie op het initiatiefwetsvoorstel van de leden BISSCHOP, VAN MEENEN en ROG in verband met een doeltreffender regeling van het onderwijstoezicht, Kamerstukken II , nr. 14. Zie over het initiatiefwetsvoorstel: P.J.J. ZOONTJENS, Toezicht op de snijtafel. Grote verschillen van opvatting over de rol van de inspectie in po en vo, School en Wet, september 2015, Kamerstukken II , nr Kamerstukken II 1996/97, 25000, VIII, nr. 2, onderdeel 2.1. en p De eisen waaraan een docent moet voldoen, staan in de Wet op de Beroepen in het Onderwijs (wet BIO, Stb. 2004, 344). Dit worden bekwaamheidseisen genoemd. De school moet kunnen aantonen dat de leraren daar aan voldoen. Daarnaast moet de school een goed personeelsbeleid voeren om de bekwaamheid van de leraren op peil te houden en verder te ontwikkelen. Daarom houdt de school een bekwaamheidsdossier bij van iedere leraar. De onderwijsinspectie kan het bekwaamheidsdossier gebruiken bij de inspecties naar de kwaliteit van de school; zie over de Wet BIO: F.H.J.G. BREKELMANS en M. VAN ES, Een wet voor de werkgever of voor de leraar? De Wet Beroepen in het onderwijs in het voortgezet onderwijs, School en Wet 2007, nr. 2, april 2008, ministerie OCW, 1-29.

5 364 Advies van de Commissie Leraren 18 en Rapport van de Commissie-Dijsselbloem 19. Als uitvloeisel van het convenant wordt in 2010 het wetsvoorstel Versterking van de positie van personeel dat is belast met het geven van onderwijs naar de Tweede Kamer gestuurd. Hiermee wordt de zeggenschap van de leraar over het onderwijs voor het eerst voorwerp voor wetgeving. In het wetsvoorstel zijn uitsluitend procedureregels vastgelegd 20. In antwoord op vragen uit de Kamer stelt de staatssecretaris dat het wetsvoorstel tot doel heeft, binnen het systeem van checks and balances binnen een onderwijsinstelling en binnen de wettelijke kaders, de leraar meer zeggenschap over het primaire proces te geven en hem in de juiste positie te brengen ten opzichte van het bevoegd gezag en management. Het geven van onderwijs is, aldus de staatssecretaris een gezamenlijke verantwoordelijkheid van bevoegd gezag, management en onderwijsgevenden, niet een zaak waarop een van deze drie actoren het alleenrecht heeft. Uit dit antwoord komt duidelijk naar voren dat het wetsvoorstel niet tot doel heeft minimumnormen vast te leggen voor de professionele zeggenschap van de leraren. MENTINK wijst erop dat de professionele zeggenschap de verhoudingen binnen de (confessioneel) bijzondere school raken en dat dus artikel 23 Grondwet aan de orde is 21. Geheel in lijn met het advies van de Raad van State op het wetsvoorstel is het uitgangspunt van de regering dat de vrijheid van de leraar, voor zover het bijzondere scholen betreft, wordt begrensd door artikel 23 Grondwet (Gw.). In reactie op vragen tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel onderstreept de regering opnieuw dat de zeggenschap van de leraar sterk afgebakend wordt door artikel 23 Gw., op grond waarvan de vrijheid ten aanzien van de inrichting en vormgeving van het onderwijs bij het bevoegd gezag berust. Uiteindelijk liep het wetsvoorstel dan ook vast op artikel 23 van de Gw., waarmee de professionele lijn ondergeschikt werd gemaakt aan artikel 23, lid 2 Gw., het primaat van het bevoegd gezag. De Wet BIO en het wetsvoorstel laten zien dat het regelen van de professionele zeggenschap (de relatie bevoegd gezag leraar) via de kwaliteitslijn steeds is terug te voeren tot artikel 23 lid 2 Gw. Hierdoor is deze lijn tot nu toe niet goed van de grond gekomen. In het middelbaar beroepsonderwijs zijn sociale partners in 2009 een professioneel statuut op het niveau van de sector overeengekomen. Dit statuut is een uitwerking van artikel WEB 22. Het statuut is aansluitend als bijlage bij de cao-bve gevoegd en bevat onder meer de bepaling dat in de instellingen afspraken worden gemaakt over de wijze waarop de betrokkenheid van de professionele medewerkers en het team bij de totstandkoming van het beleid wordt geregeld. Het commentaar van ZOONTJENS op dit statuut is terecht dat bestaande verhoudingen volstrekt niet aangetast worden. Het bevoegd gezag blijft in alles de baas, de eigen beslissingsmacht van de professional wordt in het statuut niet erkend Wanneer we de balans tot nu toe, 2015, opmaken zien we dat de professionele lijn in het onderwijs ondergeschikt is gemaakt aan artikel 23, lid 2 Gw. (het primaat van het bevoegd gezag) en dat de overheid daardoor gedwongen wordt via de kwaliteitslijn de positie van de leraar te regelen. 18 De commissie bracht in 2007 het advies Leerkracht! uit (OCW, Den Haag, 2007, 1-139). De commissie (voorzitter: RINNOOY KAN) is door OCW ingesteld omdat een dramatisch tekort aan kwalitatief goede leraren dreigt. De commissie beveelt onder meer aan dat er een sterke beroepsgroep moet komen die de belangen van de leraren op landelijk niveau behartigt als het gaat om de kwaliteit van het leraarschap en hen steunt bij kwaliteits- en deskundigheidsbevordering. Deze beroepsgroep houdt een publiekrechtelijk register van zijn leden bij, waarin hun werkervaring en scholing wordt geregistreerd. Dit advies heeft geleid tot het instellen van de Onderwijscoöperatie, de beroepsgroep van leraren. 19 Kamerstukken II , nr. 6. Het rapport concludeerde dat de overheid haar kerntaak het zeker stellen van deugdelijk onderwijs ernstig verwaarloosd heeft. Zo werden veel beleidskeuzes alleen maar ingegeven door financiële overwegingen. Didactische vernieuwingen als het nieuwe leren waren niet wetenschappelijk onderbouwd en werden door scholen soms ten onrechte als verplicht ervaren. Politiek draagvlak was belangrijker dan draagvlak onder docenten, ouders en leerlingen. Sommige vernieuwingen hadden een averechtse werking. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen de overheid en de scholen moest opnieuw helder worden geformuleerd, oordeelde de commissie. De overheid zou moeten gaan over het wat (de onderwijsinhoud, examens en toezicht) en de scholen over het hoe (de pedagogisch-didactische aanpak). Zie ook: P.J.J. ZOONTJENS en D. MENTINK, Omstreden onderwijsvernieuwingen. De parlementaire besluitvorming inzake de invoering van basisvorming, leerwegen en profielen tweede fase in het voortgezet onderwijs in Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, Tijd voor onderwijs, deelrapport III, Kamerstukken II 2007/08, , nr. 8 ( Onderwijsjuridisch deelrapport), 1-154; P.W.A. HUISMAN, De fata morgana van Dijsselbloem, School en Wet, 2008 (april), 4. (column); ONDERWIJSRAAD, Onderwijspolitiek na de commissie-dijsselbloem, Den Haag 2014, De volledige tekst van het wetsvoorstel luidt (Kamerstukken II ): 1. De leraar beschikt over zeggenschap binnen de school, waaronder ten minste wordt verstaan de zeggenschap van de leraar over het ontwerp en de uitvoering van het onderwijskundig beleid en het beleid met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs. 2. De leraar geeft in samenwerking met de andere leraren en in overleg met het bevoegd gezag vorm en inhoud aan de zeggenschap, bedoeld in het eerste lid. 3. Het bevoegd gezag stelt na overleg met de leraren een regeling voor het werkoverleg vast met betrekking tot de wijze waarop de zeggenschap van leraren wordt georganiseerd. 21 D. MENTINK in W.T.G. DRESSCHER e.a. (eds..), a.w., De tekst van dit artikel luidt: Met het oog op de voortdurende verbetering van de professionaliteit van het personeel, wordt door of namens de bevoegde gezagsorganen in overeenstemming met vakorganisaties van overheids- en onderwijspersoneel een professioneel statuut vastgesteld. 23 P.J.J. ZOONTJENS, De leraar centraal in W.T.G. DRESSCHER e.a. (eds..), a.w.,

6 ARTIKELEN 365 III. Onderwijsrechtelijke literatuur In de onderwijsrechtelijke literatuur wordt de laatste jaren in toenemende mate aandacht besteed aan de positie die de leraar in de school moet innemen. Wij geven hieronder een overzicht van de belangrijkste literatuur. 8. In 2006 schrijft RIETVELD 24 naar aanleiding van de voorstellen van de hierboven onder 3 genoemde notitie Governance, dat deze notitie de ondergeschikte positie van de leraar intact laat. Wensen we de leraar medeverantwoordelijk te maken voor de inhoud en de inrichting van het onderwijs, staan er, volgens Rietveld, twee wegen open: of zij dienen met een beroep op het subsidiariteitsbeginsel voor de onderwijssector het delegatieverbod te omzeilen, of zij dienen de leraar uit zijn ondergeschikte positie te bevrijden, korter gezegd te emanciperen. In 2007 was het NVOR-jaarsymposium gewijd aan de vraag in hoeverre er sprake is van een recht op professionele autonomie van de onderwijsgevende en hoe een dergelijk recht het beste geborgd zou kunnen worden. Om de interne positie van de individuele leraar als professional te versterken, zien de preadviseurs HUISMAN en VERMEULEN 25 het meest in het professionele statuut als vorm van zelfregulering. Maar zij plaatsen daar de kanttekening bij dat zowel in het geval van het professioneel statuut als ook in het geval dat de positie van de leraar wettelijk wordt gewaarborgd afbreuk wordt gedaan aan de idee van de school als gemeenschap. Verder wijzen zij erop dat het professioneel statuut procedurele inspraakrechten van een vertegenwoordiging van de professionals bevat en bijgevolg deze vertegenwoordiging al snel in het vaarwater van de medezeggenschapsraad van de school komt. BREKELMANS en VAN ES schreven voor dit preadvies een coreferaat, waarin zij concluderen dat de Wet BIO weliswaar vernieuwend is, in zoverre deze wet de bekwaamheidseisen op een andere wijze regelt, maar tegelijkertijd concluderen zij dat de wet op geen enkele wijze de positie van de leraar regelt 26. Zij zijn van mening dat de wet de leraar een eigenstandige gekwalificeerde positie tegenover de overheid dient te geven, een gedachte die honderd jaar geleden al werd omhelsd. De minister stelde namelijk in 1905 bij het afzonderlijke wetsvoorstel tot wijziging van de pensioenaanspraken van de bijzondere onderwijzer: dat alle verplichtingen, aan een onderwijzer opgelegd, de strekking moeten hebben om deugdelijk onderwijs te bevorderen en dat ook het opleggen van de verplichting tot pensionering geen andere strekking mag bezitten, dan om van het onderwijs als zodanig het karakter te verhogen door verbetering van de positie der onderwijzers. De regering verdedigde die deugdelijkheidseisen in de rechtstreekse (rechts)verhouding tussen overheid en onderwijzer op een tweetal gronden. Allereerst mocht de overheid de verplichting tot het betalen van pensioenbijdragen opleggen, omdat onderwijzers in het maatschappelijk leven een gekwalificeerde positie tegenover de overheid innamen. Het waren, evenals medici, license holders : ze hadden, door de ontvangen bevoegdheid tot het geven van onderwijs, een soort monopolie waarbij de overheid hen door middel van het strafrecht beschermde 27. ZOONTJENS stelt in de Brekelmansbundel 28 dat in het PO, VO en MBO in bestuurlijk en juridisch opzicht alleen het bevoegd gezag in beeld is. De Onderwijswet verklaart in pedagogische aangelegenheden vrijwel altijd het schoolbestuur exclusief bevoegd. Of, en zo ja, in welke mate de leraar iets kan of mag is in de bestaande verhoudingen mede afhankelijk van de dienstverhouding tussen leraar en bevoegd gezag. Vervolgens wijst hij erop dat de school gaandeweg vermaatschappelijkt is, wat tot gevolg heeft dat taken als de verantwoordelijkheid voor veiligheid, de bestrijding van taalachterstand, de bevordering van maatschappelijke integratie en het tegengaan van voortijdig schoolverlaten er allemaal naast het primaire proces zijn bijgekomen. De vermaatschappelijking van de school heeft de plaats van de leraar centraal gesteld. Voortdurend wordt de leraar door de buitenwereld ter verantwoording geroepen. Veel anderen van buiten de educatieve sfeer spreken over de inhoud van het werk van de leraar mee. Jarenlang ligt de nadruk op de bescherming van de positie van ouders en leerlingen. Van de andere kant wijst ZOONTJENS erop dat, wat de overheid ook mag verzinnen aan maatregelen tot bevordering van de kwaliteit van het onderwijs, de kwaliteit van de leraren daarbij een doorslaggevende rol speelt. Daarom is het zaak dat nagedacht wordt over hoe, en in welke mate, ruim baan kan worden gegeven aan professionaliteit in de schoolorganisatie. De erkenning en ondersteuning van professionele autonomie is de beste voorwaarde tot het bevorderen van professionaliteit. De erkenning van het principe van autonomie van de leraar geeft zijn werk en positie betekenis. HUISMAN kiest in de Brekelmansbundel 29 voor een aparte Wet op het Leraarschap, in enigermate vergelijkbaar met de Wet op de Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg 24 Emancipatie van de docent als sleutel tot deregulering, School en Wet 2006, nr. 1, 5 e.v. 25 P.W.A. HUISMAN en B.P. VERMEULEN, De juridische positie van de leraar in balans in B.P. VERMEULEN en J.J.M. VAN DER VEN (eds..), De docent: onderdaan of autoriteit? (serie Onderwijsrecht, 27), SDU: Den Haag 2007, F.H.J.G. BREKELMANS en M. VAN ES, De Wet op de beroepen in het onderwijs (Wet BIO) in B.P. VERMEULEN en J.J.M. VAN DER VEN (eds.), a.w., We hebben dit ontleend aan: D. MENTINK, Orde in onderwijsbeleid. De wettelijke regeling van deugdelijkheidseisen als grondwettelijk probleem, Kluwer, Deventer, 1989, 76/ A.w. 29 P.W.A. HUISMAN, Over de ongeregelde en geregelde ruimte van de docent: naar een wet op het leraarschap in W.T.G. DRESSCHER e.a. (eds.), a.w.,

7 366 (Wet BIG) 30. Een dergelijke wet kan wellicht de geregelde ruimte voor de leraar zijn en een bescherming tegen een al te uitgebreid wetgevings- en toezichtkader van het didactisch handelen, zowel ten opzichte van de wetgever, de onderwijsinspectie, maar ook regulering vanuit bestuur, interne toezichthouder en management. Een Wet op het Leraarschap dient meer te omvatten dan alleen een set van bekwaamheidseisen. De leraren moeten ook bepaalde geattribueerde bevoegdheden en verantwoordelijkheden krijgen, zoals ontwerp van didactiek en uitgangspunten voor toetsing en beoordeling. Bij eigenaarschap hoort volgens HUISMAN ook een handhavende component. Zo wijst hij erop dat tuchtrecht als sluit- en toetssteen kan gelden voor de minimale professionele standaard die de beroepsgroep zelf handhaaft. In plaats van een sluipende handhaving door externen (onderwijsinspectie, rechter of klachtencommissies) is het dan de beroepsgroep zelf die in zeer evidente gevallen van tekortschietende professionaliteit de lijn trekt. Wanneer er een Wet op het Leraarschap komt dan is er geen plaats meer voor aanvullende (beleids)regelgeving vanuit de onderwijsinspectie. MENTINK kiest in de Brekelmansbundel voor verzelfstandiging van de positie van de leraar in de wet, een gedachte die hij samen met BREKELMANS en VAN ES uitwerkt in het zogenoemde AOb-wetsvoorstel 31. De reden van het AOb-wetsvoorstel was dat in 2011 de Kamer is gevraagd de behandeling van het wetsvoorstel Versterking van de positie van personeel dat is belast met het geven van onderwijs aan te houden. De sociale partners gaven op dat moment aan zelf aan de slag te zijn of te gaan om een professioneel statuut te ontwikkelen. In 2012 werd het duidelijk dat er geen professioneel statuut tot stand zou komen en ook bleek dat het professioneel statuut MBO (middelbaar beroepsonderwijs) de positie van de leraar in het MBO niet merkbaar verbeterd had. Dit was aanleiding voor het bestuur van de AOb om een commissie bestaande uit MENTINK, VAN ES en BREKELMANS, te vragen een wetsvoorstel te schrijven waarin de zeggenschap van de leraar ten opzichte van het bevoegd gezag wordt vastgelegd 32. De commissie kiest ervoor de positie van de leraar te verankeren in de wet, waardoor de posities van alle belanghebbenden, dus ook van de leraar, in het kader van goed bestuur geordend zijn. Deze ordening geeft duidelijk aan wie waarvoor staat en aanspreekbaar is. Hiermee blijft de gedachte onderschreven dat de onderwijsinstelling een onderwijsgemeenschap is waaraan anderen, zoals ouders en leerlingen/studenten dan de leraar deelnemen. Maar dat betekent niet dat alle leden van deze gemeenschap eenzelfde verantwoordelijkheid, taak en rol hebben. Een leraar is niet gelijk aan een leerling of een ouder. Als inhoudelijk beroepsbeoefenaar heeft hij een eigen verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het te geven onderwijs en is hij daarop aan te spreken. De commissie kiest voor de structuur van de universiteiten, want de onderwijssector levert geen argument op om de beroepsbeoefenaar werkzaam in een bepaalde onderwijssector meer zeggenschap toe te kennen dan zijn collega werkzaam in een andere onderwijssector. In de voorstellen van de commissie blijft het bevoegd gezag eindverantwoordelijkheid voor de onderwijskwaliteit. Op deze wijze past de nadere concretisering van de positie van de leraar binnen artikel 23, vijfde en zesde lid van de Gw. Het gaat immers om nadere deugdelijkheidseisen of bekostigingsvoorwaarden die de wetgever stelt aan de inrichting van het onderwijs. IV. Het wetsvoorstel lerarenregister en het registervoorportaal A. Inleiding 1. Hoofdlijnenbrief lerarenregister 9. In 2012 is door de beroepsgroep het vrijwillig lerarenregister opgezet om het bekwaamheidsonderhoud van de leraren te stimuleren en te borgen. Het beleidsvoornemen om te komen tot een wettelijke verankering van het lerarenregister is in het voorjaar van 2013 besproken in de Tweede Kamer 33. Op 4 oktober 2013 stuurt de staatssecretaris de hoofdlijnenbrief lerarenregister naar de Tweede Kamer, die in november 2014 in de Tweede Kamer is besproken 34. In deze brief schrijft de staatssecretaris onder meer dat de leraar in hoge mate bepalend is voor de onderwijskwaliteit en de prestaties van leerlingen. Om de kwaliteit van leraren op een hoger niveau te brengen, is het noodzakelijk dat leraren permanent aan de ontwikkeling van hun bekwaamheid blijven werken en daarbij ondersteund worden door hun school. Het voornemen is dat in 2017 alle leraren in het lerarenregister zijn opgenomen. Tot zover de brief van de staatssecretaris. In de brief en in het Algemeen Overleg in november 2013 heeft de staatssecretaris aangegeven dat hij over het register het gesprek wil aangaan met de beroepsgroep van leraren. Dat gesprek heeft plaats gevonden door het instellen van een Expertgroep, bestaande uit deskundigen van de Onderwijscoöperatie (de beroepsgroep van leraren) en het ministerie van OCW. Deze groep heeft geadviseerd aan het bestuur van de Onderwijscoöperatie en aan de staatssecretaris van OCW. 30 Zie over deze wet: A.C. DE DIE en E.M. HOORENMAN, De wet BIG. De betekenis van de wet voor de beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg, Den Haag, SDU, 2008, zesde druk, A.w. 32 D. MENTINK, M. VAN ES en F.H.J.G. BREKELMANS, Wetsvoorstel versterking positie leraren, Utrecht, AOb, 2012, Kamerstukken II , nr Werken in het onderwijs (Verslag van een Algemeen Overleg). 34 Kamerstukken II , nr. 172 en 182.

8 ARTIKELEN Advies 10. De insteek van het advies van de Expertgroep is de vraag op welke wijze in andere beroepen het register functioneert en of deze wijze, eventueel aangepast, kan worden overgenomen door het onderwijs. De Expertgroep constateert dat kwaliteitsontwikkeling van andere beroepen die een register kennen zoals fysiotherapeuten, advocaten, verpleegkundigen langs een bepaalde keten en wel de volgende is georganiseerd. Deze beroepen hebben een beroepsprofiel opgesteld waarin de essentiële aspecten van het beroep worden beschreven. De beheerder van dit profiel is de betreffende beroepsgroep. Het beroepsprofiel kent bekwaamheidseisen, die omschrijven wat een beroepsbeoefenaar moet kennen en kunnen. De beroepsgroep is mede verantwoordelijk voor het vaststellen van de bekwaamheidseisen. De aspirant-beroepsbeoefenaar volgt een opleiding om aan de genoemde bekwaamheidseisen (kwalificatie-eisen) te voldoen. De opleiding wordt afgesloten met het behalen van het diploma, dat de voorwaarde vormt om het beroep in de praktijk te mogen uitoefenen. Van de professional wordt geëist dat hij zijn bekwaamheidseisen bijhoudt, in de vorm van bijvoorbeeld werkervaringseisen en/of eisen ten aanzien van professionele ontwikkeling. De instelling, waar de professional werkt, draagt bij tot het realiseren van die onderhoudseisen. Het bekwaamheidsonderhoud wordt bijgehouden en geregistreerd. De verplichting om te registreren vloeit voort uit de bijzondere verantwoordelijkheid die het beroep met zich meebrengt. De beroepsgroep is eigenaar van dat kwaliteitsregister. Aan het bijhouden van de bekwaamheid kunnen negatieve of positieve sancties zijn verbonden, bijvoorbeeld het vervallen van het recht op beroepsuitoefening (negatief) of het in aanmerking komen voor een salarisopslag (positief). Uit het vorenstaande blijkt dat het register bij andere beroepen het sluitstuk vormt van de professionele keten. Voor die beroepen waarvoor het register wettelijk verplicht is, zien we dat de beroepsbeoefenaar zich dient te houden aan een professionele standaard, en dat de werkgever/ instelling de professional in staat stelt conform die standaard te handelen. B. Het wetsvoorstel lerarenregister en het registervoorportaal 11. De vraag of de professionele keten toepasbaar is in het onderwijs beantwoordt het wetsvoorstel positief. Want in het wetsvoorstel wordt een omschrijving van het beroep van leraar opgenomen en het beginsel vastgelegd dat de leraar in zijn beroepsuitoefening voldoende professionele ruimte toekomt. Voorts wordt opgenomen dat leraren die aan de bekwaamheidseisen voldoen, zich registreren in het lerarenregister en door middel van professionaliseringsactiviteiten moeten voldoen aan de herregistratiecriteria. In de bijlage hebben we de teksten uit het wetsvoorstel opgenomen, waarin de professionele keten tot uitdrukking komt. Deze teksten bespreken we hierna. 12. In het wetsvoorstel wordt het beroep van leraar omschreven. Deze omschrijving benoemt, gegeven het onderwijskundig beleid van de school, de verantwoordelijkheid van de leraar voor het pedagogischdidactisch en vakinhoudelijk proces. Daaronder valt in het bijzonder het beoordelen van de onderwijsprestaties van leerlingen, binnen de kaders van wet- en regelgeving. In lijn met de omschrijving van het beroep van leraar wordt met dit wetsvoorstel bepaald dat leraren beschikken over voldoende pedagogisch, didactisch en vakinhoudelijk zeggenschap. Onder deze zeggenschap wordt begrepen, aldus de Memorie van Toelichting: (a) de inhoud van de lesstof, (b) de wijze waarop de lesstof wordt aangeboden en de middelen die daarbij worden gebruikt, (c) de te hanteren pedagogisch-didactische aanpak op de school en de wijze waarop daar uitvoering aan wordt gegeven, waaronder wordt begrepen de begeleiding van de leerlingen en de contacten met de ouders en (d) het in samenhang met de onderdelen a, b en c onderhouden van de bekwaamheid van de leraren als onderdeel van het team. Uit de omschrijving van het beroep leraar blijkt duidelijk dat de leraar de regie voert op het pedagogisch, didactisch en vakinhoudelijk terrein. Deze verantwoordelijkheid oefent de leraar uit binnen de kaders van het onderwijskundig beleid van de instelling, dat wordt vastgesteld door het bestuur. De omschrijving van het beroep leraar is noodzakelijk, omdat het anders niet duidelijk is wie in het lerarenregister moet worden opgenomen. Deze omschrijving is ook noodzakelijk gelet op (toekomstige) ontwikkelingen in het onderwijs. Vanaf 2008 zijn er veel initiatieven vanuit de praktijk (scholen, kinderopvang en lokale overheid) geweest om te komen tot meer samenwerking tussen het primair onderwijs en de kinderopvang. Deze beweging heeft, vanuit de gedachte dat meer samenhang in de pedagogisch-educatieve voorzieningen voor kinderen van 0 t/m 12 jaar bijdraagt aan de ononderbroken ontwikkeling van alle kinderen, tot de gedachte geleid om te komen tot kindcentra. De decentralisatie van de jeugdzorg (kindnabije zorg, preventie en vroegsignalering) vormt een extra argument om tot deze centra te komen. Binnen het kindcentrum zal het dan wel duidelijk moeten zijn wie leraar is en welke professionele zeggenschap hij heeft Zie over de kindcentra: G. VAN ROZENDAAL en M. VAES (eds.), Kindcentra 2020, een realistisch perspectief, GDS Cross Media Group, Hoofddorp, 2015,

9 De leraar beschikt over voldoende zeggenschap om, binnen de kaders van het onderwijskundig beleid van de school, zijn werk goed te kunnen doen. Over de afstemming tussen de professionele ruimte en het schoolbeleid worden in overleg tussen het schoolbestuur en de leraren afspraken gemaakt, die worden verwoord in een professioneel statuut 36. Bij het maken van die afspraken wordt de professionele standaard van de beroepsgroep gerespecteerd. Leraren kunnen in het professioneel statuut met hun bestuur afspreken dat de school een lerarenberaad kent. Ook kunnen leraren met hun bestuur afspreken dat een vertegenwoordiging van leraren uit het beraad regelmatig overlegt met het bestuur of de leiding van de school. Het schoolbestuur blijft eindverantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs, voor het functioneren van de school en voor het personeelsbeleid. 14. Richtsnoer voor het handelen van de leraar zijn algemeen aanvaarde normen omtrent verantwoord leraarschap, bijvoorbeeld als het gaat om de omgang met en bejegening van leerlingen en ouders. Deze normen of regels zijn grotendeels ongeschreven, doch breed maatschappelijk erkend en in de beroepsgroep geaccepteerd. Met dit wetsvoorstel wordt aangegeven dat dit geheel van normen door de beroepsgroep wordt geëxpliciteerd in een professionele standaard, zodat leraren daar in de beroepspraktijk houvast aan kunnen ontlenen. De normen in deze standaard zijn ontleend aan de wetenschap en aan algemeen aanvaarde uitgangspunten die betrekking hebben op het onderwijs en specifieke categorieën van leerlingen. In feite stellen leraren zo zichzelf de wet door de professionele standaard net zoals we in de zorg zien dat de wet die medici zichzelf stellen de professionele standaard wordt genoemd 37. Deze wet mag door medici en in dit wetsvoorstel nu ook door leraren zelf worden gesteld omdat het voor anderen (dat wil zeggen: niet-professionals) nu eenmaal niet goed mogelijk is professionals te zeggen hoe ze hun werk moeten doen. De professional moet zelf een afweging maken hoe te handelen. De arts, de verpleegkundige, de leraar moet steeds het beste doen voor patiënten, leerlingen en studenten. De gedachte is dat zij dat zonder professionele autonomie niet kunnen doen. Bij de omschrijving van de professionele standaard gaat het om een algemene omschrijving. Naast de professionele standaard zien we in de zorg dat individuele artsen zich meer en meer geconfronteerd zien met regelgeving die ontwikkeld wordt door de eigen beroepsgroep. Deze regelgeving protocollen/richtlijnen biedt de professional hulp bij het nemen van een beslissing. Handelen volgens een protocol betekent niet dat de professional in alle omstandigheden verplicht is op een bepaalde manier te handelen, gemotiveerd afwijken kan en moet soms. In de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel staat: Leraren werken bij het verzorgen van onderwijs vanzelfsprekend samen in teams. In de standaard wordt daarom uitwerking gegeven aan het professionele beginsel van samenwerking in teamverband. De leraar moet keuzes maken en zich voor die keuzes verantwoorden. Maar dit betekent niet dat er niet in teamverband wordt gewerkt. In de gezondheidszorg wordt ook gewerkt in teams, vaak multidisciplinaire teams. Dit betekent echter niet dat de verpleegkundige beslist hoe de arts moet opereren. Dit geldt ook voor het onderwijs: de instructeur en de onderwijsassistent maken onderdeel uit van het team, maar het is de leraar die gaat over de genoemde aspecten van zijn beroep. De professionele standaard regelt de professionele relatie tussen de leraar en het team. Bijvoorbeeld zorgvuldigheidsregels, die inhouden in welke gevallen een leraar moet doorverwijzen of in welke situaties een andere leraar of leraren mee moet(en) kijken. Collega-leraren die bijvoorbeeld samen een vaksectie vormen in het voortgezet onderwijs hebben in onze ogen evenveel te zeggen over de onderwijskundige besluiten die het team neemt. Een standaard opstellen betekent dat deze standaard ook nageleefd moet worden. Bij eigenaarschap van de beroepsgroep, de Onderwijscoöperatie, die de standaard opstelt, hoort ook een handhavende component door de beroepsgroep. Tuchtrecht geldt vaak als toetssteen voor de minimale professionele standaard die de beroepsgroep zelf handhaaft. Het tuchtrecht geeft een nadere invulling van de algemene normen neergelegd in de standaard. Kiest men niet voor tuchtrecht dan betekent dit dat de handhaving geschiedt door externen, onderwijsinspectie, rechter of klachtencommissie. In onze ogen moet het 36 In het middelbaar beroepsonderwijs zijn sociale partners in 2009 een professioneel statuut op het niveau van de sector overeengekomen. Dit statuut is een uitwerking van artikel WEB (zie hierboven onder 6). Het statuut bevat onder meer de bepaling dat in de instellingen afspraken worden gemaakt over de wijze waarop de betrokkenheid van de professionele medewerkers en het team bij de totstandkoming van het beleid wordt geregeld. Wanneer de werkgever en de leraren van mening zijn dat de uitwerking voldoet aan het bepaalde in het wetsvoorstel, dan dient het professioneel statuut niet te worden aangepast. Mocht de werkgever of de leraren daartegen van mening zijn dat de aan hun instelling geldende uitwerking niet voldoet aan het bepaalde in het wetsvoorstel, dan dient de werkgever met de leraren in overleg te treden om te komen tot een uitwerking van het in de sector overeengekomen professionele statuut dat voldoet aan het wetsvoorstel. 37 Deze wordt omschreven (HANDBOEK GEZONDHEIDSRECHT, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2014, 58 65) als: zorgvuldig volgens de inzichten van de medische wetenschap en ervaring handelen als een redelijk bekwaam arts van gelijke medische categorie in gelijke omstandigheden met middelen die in redelijke verhouding staan tot het concrete behandelingsdoel. De kwalificatie redelijk bekwaam arts geeft aan dat de arts niet aan de hoogste normen hoeft te voldoen. De eisen zijn hoger naarmate de arts zich in bijzondere situaties begeeft. Zie ook: M.A.J.M. BUIJSEN, De autonomie van de dokter in B.P. VERMEULEN en J.J.M. VAN DER VEN (eds.), a.w.,