Multidisciplinaire categorisatie van evenementen

Transcriptie

1 Multidisciplinaire categorisatie van evenementen Een afstudeeronderzoek in opdracht van Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid N.K. van As 2009

2 Multidisciplinaire categorisatie van evenementen Een afstudeeronderzoek in opdracht van Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid Auteur: N.K. van As Schoolcoach: C. Kiffen Bedrijfscoach: M. De Laat Opleiding: Integrale Veiligheidskunde Instellingen: Saxion Hogeschool, Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid Deventer, juli

3 Samenvatting Door de herstructurering van de rampenbestrijding en crisismanagement is Nederland verdeeld in veiligheidsregio s. Op dit niveau wordt opnieuw gekeken naar de rampenbestrijding, crisismanagement en het voorkomen van (grote) incidenten. Om incidenten bij evenementen te voorkomen wordt in veiligheidsregio Gelderland-Zuid aandacht besteed aan de werkwijze bij evenementen. Door middel van een evenementenkalender en categorisatie van evenementen worden de risico s en belasting voor hulpdiensten bepaald. Dit bleek in de praktijk niet goed te werken, wat de aanleiding voor dit onderzoek is. Onderzoek In het onderzoek is onderzocht op welke wijze de categorisatie van evenementen verbeterd kan worden. Hierbij werd onderzoek verricht naar het risicogehalte van evenementen, de criteria bij en wijze van categoriseren, de werkwijze van de hulpdiensten en de ongewenste samenloop van evenementen. Door middel van een literatuurstudie konden de verantwoordelijkheden en wet- en regelgeving worden vastgelegd. Binnen en buiten de regio is gekeken naar beschikbare methoden en informatie over het categoriseren van evenementen. De criteria voor het categoriseren en de werkwijze van de instanties kon worden vastgesteld door interviews met de betrokken instanties (de hulpverleningsdiensten en de gemeenten). Uit de interviews kwam ook informatie met betrekking tot ongewenste samenloop van evenementen naar voren. Resultaten en conclusies Het doel van het onderzoek was de categorisatie van evenementen te verbeteren. Gedurende het onderzoek werd bij de interviews gesignaleerd dat wilde de categorisatie beter werken, ook andere zaken verbeterd moesten worden. Om deze reden is het onderzoek wat uitgebreid en is ook ingegaan op het evenementenbeleid en de evenementenkalender. Uit het onderzoek blijkt dat de wet- en regelgeving bij evenementen is vastgelegd, maar dat deze algemeen geformuleerd zijn. Hierdoor kunnen de hulpdiensten en de gemeenten zelf bepalen wat voor invulling zij er aan geven. Geconcludeerd kan worden dat andere methoden beschikbaar zijn. Deze moeten wel toepasbaar worden gemaakt op de betreffende veiligheidsregio. Uit de gesprekken met de hulpdiensten en gemeenten kan veel geconcludeerd worden. De belangrijkste conclusie is dat de hulpdiensten weinig hebben aan de huidige categorisatie. Zij hebben wel belang in de zogenoemde basisgegevens per evenement: het soort evenement (activiteit), de hoeveelheid en soort publiek en de locatiegegevens. Ook kan worden gesteld dat zij belang hebben bij de categorisatie van evenementen, waarbij onderscheid wordt gemaakt in wel óf niet regionaal belastend. Aanbevelingen Uit het onderzoek zijn diverse aanbevelingen voort gekomen. Ten eerste zullen de verantwoordelijkheden van de partners moeten worden vastgelegd. Hierbij is van belang dat de definities helder en duidelijk worden gesteld. De methoden die beschikbaar zijn, zouden toegepast kunnen worden in de veiligheidsregio. Deze moeten dan wel worden aangepast, zodat ze van toepassing kunnen zijn in de regio. Een up-to-date evenementenkalender moet zorgen voor het tijdig zien van ongewenste samenloop. Op de evenementenkalender moeten de basisgegevens beschikbaar zijn. Hierbij moet onderscheid worden gemaakt in regionaal wel óf niet belastende evenementen. Door verder onderzoek kan dit onderscheid worden gemaakt en worden toegepast in de veiligheidsregio. 3

4 Inhoudsopgave Voorwoord 6 Inleiding 7 1. Context onderzoek Situatie landelijk Veiligheidsregio Gelderland-Zuid Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid Evenementenbeleid Gelderland-Zuid Definitie evenement Evenementenkalender Categorisatie evenementen Samenvatting Het onderzoek Aanleiding onderzoek Probleemstelling, onderzoeksvragen en doelstelling Begrippen probleemstelling Onderzoeksvragen Doel Afbakening en onderzoeksmethode Desk research Partneronderzoek Betrouwbaarheid en validiteit Relevantie onderzoek Samenvatting Verantwoordelijkheden en wetgeving Organisator Gemeenten en burgemeester Brandweer GHOR Politie Veiligheidsbureau Subconclusie Onderzoek buiten de regio Veiligheidscyclus Onderzoek Nibra Leidraad Maatramp en Leidraad Operationele Prestaties Ram en Knoppenmodel GHOR risicoanalysemodel Methoden veiligheidsregio s Subconclusie Onderzoek binnen de regio Verbreding onderzoek Gemeente 38 4

5 5.2.1 Enquête gemeenten Interview gemeenten Brandweer GHOR Politie en Openbaar Ministerie Politie Openbaar Ministerie Subconclusie Onderdelen categorisering Selectiecriteria evenementen monodisciplinair Selectiecriteria evenement multidisciplinair Concept meetinstrument Subconclusie Conclusies Wettelijke eisen en verantwoordelijkheden Methoden van analyse Selectiecriteria en risico-inschatting van evenementen Instrument voor risicoanalyse Aanbevelingen Evenementenbeleid Kalender Categorisatie Verder onderzoek 51 Literatuurlijst 52 Bijlagen 54 Bijlage 1: De 25 veiligheidsregio s 55 Bijlage 2: Checklist voor evenementen en regionaal meldingsformulier 56 Bijlage 3: Brief aan veiligheidsregio s 58 Bijlage 4: Brief enquête gemeenten 59 Bijlage 5: Interview categorisatie evenementen 61 Bijlage 6: Opzet meetinstrument 64 Bijlage 7: Definitie van evenement bepalen 65 Bijlage 8: Afkortingen en verklarende woordenlijst 69 Bijlage 9: Verklaring gebruikte hulpmiddelen 70 5

6 Voorwoord Voor u ligt het onderzoeksrapport Multidisciplinaire categorisatie van evenementen. Het rapport is als scriptie geschreven voor het afstudeeronderzoek van de opleiding Integrale Veiligheidskunde aan Saxion Hogeschool te Deventer. Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid en richt zich op het onderwerp evenementen. Met name is gekeken naar de aanpak van de risico s bij evenementen en de samenwerking tussen de hulpdiensten en de gemeente bij een evenement. Het onderzoek was niet mogelijk geweest zonder de hulp van mijn bedrijfscoach Mark de Laat en schoolcoach Christiaan Kiffen. Voor beide mijn hartelijke dank. Daarnaast gaat mijn dank uit naar de werknemers van het Veiligheidsbureau en de GHOR van Gelderland-Zuid. Zonder hun medewerking was het onderzoek niet geworden tot wat het is geworden. Tevens gaat mijn dank uit naar de personen die hebben meegewerkt aan het onderzoek. Tot slot wil ik u meegeven het onderzoeksrapport te zien als een instrument om de aanpak van risico s bij evenementen te verbeteren. Mensen willen namelijk blijven genieten van spektakels. Hulpdiensten en gemeenten moeten er alleen voor zorgen dat de spektakels hen niet boven het hoofd groeien. Deventer, juli Niek van As 6

7 Inleiding Aanleiding De aanleiding van het onderzoek is de opdracht van Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid. Het onderzoek is uitgevoerd binnen veiligheidsregio Gelderland-Zuid en richt zich op de aanpak van risico s bij evenementen. Onderwerp Sinds enkele jaren is Nederland verdeeld in veiligheidsregio s. Hiermee wordt op regionaal niveau de rampenbestrijding en crisisbeheersing geherstructureerd. Een belangrijk punt voor de crisisbeheersing is hierbij het verminderen van risico s op grote incidenten. Een onderdeel van de aanpak van deze risico s binnen de regio is evenementen. Geen enkele gemeente of veiligheidsregio zit namelijk te wachten op een incident als Dance Valley Niemand wil veertig duizenden wandelaars naar huis sturen, zonder een uitgewerkt plan of procedure uit de kast te kunnen trekken. Zo ook in veiligheidsregio Gelderland-Zuid. In de veiligheidsregio wordt al veel uitgewerkt in de aanloop naar een evenement toe. De evenementen worden aan de hand van een categorisatie geplaatst op een evenementenkalender. De categorisatie heeft als doel de risico s per evenement in te schatten en vervolgens de hulpverleningsbehoefte te bepalen. Deze categorisatie blijkt echter niet te werken. Het onderzoek zal zich daarom met name richten op de categorisatie van evenementen. Hierbij zal worden gekeken naar de categorisatie zelf, maar ook naar de werkwijze en de samenwerking van de hulpdiensten. Doel Het doel van het onderzoek is om inzicht te krijgen in de werkwijze en de verantwoordelijkheden van de betrokken organisaties, de mogelijkheid van categoriseren van evenementen en hoe de huidige werkwijze bij evenementen verbeterd kan worden. Leeswijzer Om een beeld van de situatie te schetsen zal in hoofdstuk één aandacht worden besteed aan de context van het onderzoek. In een hoofdstuk wordt de lezer uiteengezet wat de startsituatie is voor het onderzoek. In het tweede hoofdstuk wordt het onderzoek besproken. Aan de hand van ondermeer de probleemstelling, onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden wordt een beeld geschetst van het onderzoek. In het derde hoofdstuk wordt de eerste onderzoeksvraag beantwoord aan de hand van een literatuurstudie naar de verantwoordelijkheden en wet- en regelgeving van betrokken instanties. In hoofdstuk vier wordt de volgende onderzoeksvraag beantwoord. Hier wordt ingegaan op mogelijke methoden en instrumenten die al beschikbaar zijn. Op deze wijze zal het onderzoek extra diepgang krijgen en zal geen informatie van vorige onderzoeken verloren gaan. In hoofdstuk vijf wordt ingegaan op de derde en vierde onderzoeksvraag. Hier wordt het onderzoek binnen de regio besproken. Aan de hand van de resultaten uit de interviews wordt een beeld geschetst van de situatie omtrent evenementen en de mening van betrokken instanties over ondermeer de categorisatie. In het zesde hoofdstuk wordt verder doorgegaan op de informatie van hoofdstuk vijf en wordt de vijfde en zesde onderzoeksvraag behandeld. Hier worden de gegevens van hoofdstuk vijf samengevoegd tot een concept meetinstrument van de categorisatie. In hoofdstuk zeven volgen de conclusies. In hoofdstuk acht worden de aanbevelingen uiteengezet en een aanzet gegeven voor de vernieuwing en verbetering van de categorisatie en evenementenbeleid. 7

8 1. Context onderzoek Voordat het onderzoek beschreven zal worden, zal eerst een beeld van de onderzoeksomgeving worden geschetst. Het hoofdstuk start met informatie over de landelijke invloed op het onderwerp evenementen. In de paragraaf daarop wordt ingegaan op het regionaal niveau. In paragraaf drie zal in worden gegaan op de opdrachtgever binnen de veiligheidsregio: Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid. In paragraaf vier zal het Evenementenbeleid worden besproken. Het hoofdstuk zal worden afgesloten met een samenvatting. 1.1 Situatie landelijk Bij het tot stand komen van evenementen zijn diverse overheidsinstanties betrokken. De overheidsinstanties spelen een belangrijke rol bij het zorg dragen voor de veiligheid van burgers. Bij een evenement is de situatie anders door de hoeveelheid mensen en activiteiten op een of meerdere locaties. Dit brengt vaak extra risico s met zich mee, wat een mogelijke bron van incidenten of rampen kan zijn. Als onderdeel van het takenpakket rampenbestrijding en crisisbeheersing wordt hier door de hulpdiensten extra aandacht aan besteed. Op landelijk niveau werd daar in 2007 vorm aangegeven met een concept Voorstel Wet op de Veiligheidsregio s (VWV). Het doel van dit voorstel is om ons land beter voor te bereiden op de bestrijding van ongevallen, rampen en crises en te zorgen voor een uniforme aanpak. Daarnaast structureert het voorstel de brandweerzorg, rampenbestrijding en crisisbeheersing op regionaal niveau (Minbzk, 2009a). Op het moment van schrijven (mei 2009) is een vernieuwd wetvoorstel goedgekeurd door de Tweede Kamer en ligt het wetsvoorstel bij de Eerste Kamer om goedgekeurd te worden (Minbzk, 2009b). In hoofdstuk drie zal het wetsvoorstel verder worden besproken. Om het verbeterproces van de rampenbestrijding geen halt toe te roepen, is de overheid al wel begonnen met de herstructurering van de rampenbestrijding. Onderdeel hiervan is het vaststellen van regio s, namelijk Veiligheidsregio s. Op dit niveau zal voortaan de rampenbestrijding plaatsvinden. Nederland is door deze herstructurering verdeeld in vijfentwintig veiligheidsregio s. Een overzicht hiervan is opgenomen in bijlage één. In de volgende paragraaf zal de desbetreffende veiligheidsregio worden besproken. 1.2 Veiligheidsregio Gelderland-Zuid De veiligheidsregio waar het onderzoek wordt uitgevoerd is Gelderland-Zuid. Deze zal verder worden genoemd Veiligheidsregio. De Veiligheidsregio valt onder de provincie Gelderland en beslaat achttien gemeenten (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p. 5): Beuningen; Buren; Culemborg; Druten; Geldermalsen; Groesbeek; Heumen; Lingewaal; Maasdriel; Millingen aan de Rijn; Neder-Betuwe; Neerijnen; Nijmegen; Tiel; West Maas en Waal; Wijchen; Ubbergen; en Zaltbommel. 8

9 De achttien gemeenten worden op het gebied van rampenbestrijding bestuurd door het Veiligheidscollege. Het Veiligheidscollege bestaat uit de burgemeesters van de genoemde gemeenten. Omdat het Veiligheidscollege samenwerkt met de hulpdiensten van het Veiligheidsbureau, politie en gemeente is het mogelijk een multidisciplinair beleid/plan op te stellen voor de rampenbestrijding (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2009, p. 7). Naast het Veiligheidscollege wordt de Veiligheidsregio per juni 2008 uitvoerend aangestuurd door de Directie van de Veiligheidsregio. De Directie bestaat uit de algemeen directeur Veiligheidsregio, tevens Regionaal Commandant Brandweer en plaatsvervangend algemeen directeur, tevens Directeur Geneeskundige Hulpverlening bij ongevallen en rampen. De algemeen directeur Veiligheidsregio legt verantwoording af aan het Veiligheidscollege (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2009, p. 7). De structuur van de Veiligheidsregio ziet er als volgt uit: Figuur 1.1: Organogram Veiligheidsregio (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008b, p. 6). Zoals weergegeven in het organogram wordt de Directie ondersteund door de afdelingen: beleid-, bestuur- en managementondersteuning; communicatie; en directiesecretariaat. De Directie stuurt de verschillende organisaties aan, die gezamenlijk de rampenbestrijding, crisisbeheersing en hulpverlening uitoefenen. Dit zijn de organisaties: de Gemeenschappelijke Meldkamer (GMK); de Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR); de Regionale Ambulancevoorziening (RAV); de Regionale Brandweer Gelderland-Zuid (RBGZ); en het Veiligheidsbureau (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008b, p. 5). Hierbij dient opgemerkt te worden dat de politie niet wordt benoemd. Zij is namelijk geen onderdeel van het Voorstel Wet op de Veiligheidsregio s. De politie behoudt haar eigen Politiewet en structuren. Zij maakt echter wel onderdeel uit van het Veiligheidsbureau. Het Veiligheidsbureau wordt in de volgende paragraaf besproken. 9

10 1.3 Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid De Veiligheidsregio heeft sinds 1 september 2006 een Veiligheidsbureau. Zij is een van de partners bij het bestrijden van rampen, crises en ongevallen. Het Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid (verder genoemd Veiligheidsbureau) is de opdrachtgever voor dit onderzoek. Het Veiligheidsbureau werkt naast de benoemde organisaties nauw samen met de achttien gemeenten en de regionale politie. Het Veiligheidsbureau bestaat uit eigen medewerkers en gedetacheerde medewerkers van de benoemde partners. Naast deze partners werkt het Veiligheidsbureau samen met externe partners als waterschappen, provincie en defensie. Deze organisaties hebben liaisons in het Veiligheidsbureau. De werkzaamheden van het Veiligheidsbureau richten zich vooral op Planvorming, Beleidsplan, Operationele informatievoorziening, Controle en Opleiden en oefenen. Deze processen zullen kort worden toegelicht aan de hand van de site van de brandweer van Gelderland-Zuid (Brandweer Gelderland-Zuid, 2009). Planvorming Het Veiligheidsbureau ondersteunt de gemeenten onder andere met modellen voor rampbestrijdingsplannen, rampenplannen en intergemeentelijke plannen. In deze plannen worden de diverse taken van de diensten beschreven en op elkaar afgestemd. Beleidsplan Naast de planvorming voor operationele situaties, stelt het Veiligheidsbureau ook beleidsplannen op. Het betreft het Regionaal Beheersplan Rampenbestrijding (RBR). Dit is een beleidsplan voor meerdere jaren, waarin wordt vastgelegd hoe de rampenbestrijding verbeterd kan worden. In het RBR worden ook de prestatienormen vastgelegd. Operationele informatievoorziening Informatievoorziening bij een ramp is van zeer groot belang. Indien de diensten niet genoeg informatie hebben (zoals slachtoffers, schade, materialen e.d.), kunnen zij hun beroep niet goed uitoefenen. Door van te voren al gegevens te verzamelen weten de diensten welke informatie ze nodig hebben en waar ze deze kunnen opvragen. Daarnaast wordt er door het Veiligheidsbureau gewerkt aan een informatievoorzieningstructuur, om de informatie gedurende de ramp snel uit te wisselen met de betreffende diensten en personen in functie. Controle De veiligheidsregio s worden één keer per vier jaar door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) gecontroleerd. Hierbij worden ze beoordeeld op de activiteiten die worden verricht om rampen in de regio te voorkomen, beperken en bestrijden. Daarnaast controleert het Veiligheidsbureau de voortgang van de RBR en verwoordt dit in een bestuurlijke rapportage aan het Veiligheidscollege. Opleiden en oefenen In geval van een ramp moeten de diensten die betrokken zijn bij de bestrijding van de ramp goed getraind en geoefend zijn om hun taken goed uit te kunnen voeren. Dit vereist een goede opleiding en oefenstructuur. Om dit goed op elkaar af te stemmen, organiseert het Veiligheidsbureau gezamenlijke oefeningen. Naast de verschillende beschreven processen hebben de medewerkers van het Veiligheidsbureau verschillende operationele functies. Dit is afhankelijk voor welke dienst ze uitkomen. Hierbij kan gedacht worden aan de functie Officier van Dienst van bijvoorbeeld de GHOR. 10

11 Als onderdeel van de processen Planvorming en Beleidsplan houdt het Veiligheidsbureau zich bezig met evenementen. Dit is vormgegeven in een regionaal Evenementenbeleid. In de volgende paragraaf zal hier op in worden gegaan. 1.4 Evenementenbeleid Gelderland-Zuid De geschiedenis van het regionaal Evenementenbeleid gaat maar enkele jaren terug. In december 2005 werd het ontwikkelen van een evenementenbeleid naar voren geschoven als een speerpunt van de Veiligheidsregio (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p. 6). Op 27 maart 2008 gaf het Veiligheidscollege haar goedkeuring aan het evenementenbeleid, genaamd Handreiking evenementenbeleid Gelderland-Zuid. Verder genoemd Evenementenbeleid. Deze trad regionaal in werking op 15 april Hierbij werd aanbevolen het Evenementenbeleid in elke gemeente te implementeren. Dit zou verwezenlijkt kunnen worden door het Evenementenbeleid als leidraad te gebruiken voor het vaststellen van een eigen evenementenbeleid (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p. 5). Het doel van het Evenementenbeleid is: vaststellen van een bestuurlijke visie; inzicht in ongewenste samenloop van evenementen; afstemming van hulpdiensten bij evenementen; een handreiking te zijn voor het lokale beleid; en transparantie en eenduidigheid voor de organisatoren te creëren (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p. 6) Definitie evenement Om deze doelen te realiseren is binnen het Evenementenbeleid een definitie van evenementen bepaald. De volgende definitie wordt beschreven: Voor publiek toegankelijke verrichtingen van grootschalig vermaak, welke zwaar belastend zijn voor de omgeving en/of waarbij grootschalig inzet van de hulpverleningsdiensten wordt gevraagd, dan wel verwacht. (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a p. 7). Uit de definitie blijkt dat binnen het Evenementenbeleid vooral wordt gekeken naar de evenementen die grootschalig en zwaar belastend zijn voor de omgeving en hulpdiensten. Deze definitie van evenementen zal ook in dit rapport worden aangehouden als de definitie van evenementen. Op de definitie wordt later nog terug gekomen, omdat veel definities van evenementen mogelijk zijn Evenementenkalender Onderdeel van het Evenementenbeleid is de evenementenkalender. Deze moet de samenloop van evenementen inzichtelijk maken. Hiervoor wordt een overzicht gecreëerd van alle geplande evenementen binnen de regio. Ongewenste samenloop van evenementen kan op deze manier voorkomen worden. In onderling overleg kunnen de hulpdiensten namelijk bepalen of bepaalde evenementen wel of niet in dezelfde periode kunnen plaatsvinden (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p. 6 en 9). De procedure bij de evenementenkalender is als volgt. De evenementen moeten door de gemeenten worden aangeleverd voor 1 december aan het Veiligheidsbureau. Dit is verplicht gesteld. Het Veiligheidsbureau stelt hierop de evenementenkalender samen en legt de kalender ter kennisgeving voor aan het 11

12 Veiligheidscollege. Bij ongewenste samenloop wordt dit doorgegeven aan de desbetreffende diensten. Bij ongewenste samenloop is het mogelijk nodig om bepaalde evenementen niet door te laten gaan. Dit wordt met de desbetreffende gemeente en diensten afgehandeld (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p. 10) Categorisatie evenementen Voordat de gemeenten de evenementen aanleveren voor de evenementenkalender categoriseren ze de evenementen eerst. De categorisatie wordt bepaald aan de hand van een checklist, die onderdeel uitmaakt van het Evenementenbeleid. De checklist en het aanmeldformulier van evenementen is opgenomen in bijlage twee. Uit de checklist kunnen vier categorieën voortkomen: zwaar belastende evenementen (A); belastende evenementen (B); minder belastende evenementen (C); en niet belastend evenementen (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p. 10). De categorieën worden aan de hand van verschillende vragen in de checklist bepaald. De vragen gaan in op de volgende onderwerpen: het aantal bezoekers; de kans op verkeerstremming; de duur van het evenement en tijdelijke bouwwerken; de aanwezigheid van verminderd zelfredzame personen; de risico s tot overlast; en de beperkingen van de locatie. De checklist bepaalt aan de hand van ja-/nee-vragen of het onderwerp wel of niet van toepassing is op een evenement. Door de vragen die beantwoord zijn met een ja op te tellen, kan worden bepaald wat voor categorie evenement het betreft. Bij de vragen zijn toelichtingen gegeven om de denkrichting te sturen. De toelichting is zo breed opgezet dat het aan de gebruiker wordt overgelaten hoe de toelichting (en daarmee de vraag) te interpreteren. Het hangt dus van de ervaring en expertise van de gebruiker af, hoe met de checklist wordt omgegaan en hoe het evenement wordt gecategoriseerd. Dit kan het mogelijke gevolg hebben dat meerdere personen eenzelfde evenement verschillend categoriseren. Aan de hand van het aantal vragen beantwoord met ja, wordt een categorie en daarmee een vervolgtraject bepaald. In het Evenementenbeleid wordt geen definitie of beschrijving gegeven van een niet belastend evenement en deze wordt ook niet opgenomen in de kalender. Hier zal dan ook niet verder op in worden gegaan. Categorie C wordt lokaal afgehandeld, omdat de plaatselijke hulpdiensten dit zonder aanpassingen van hun diensten kunnen afhandelen. Categorie B verdient extra aandacht. Hiervoor kan advies worden gevraagd bij de hulpdiensten. Bij categorie A gaat het om een zwaar belastend evenement. Deze wordt als volgt omschreven: Kenmerkend voor een grootschalig en/of een zwaar belastend evenement is, dat tijdens de voorbereiding en uitvoering een gecoördineerde aanpak van politie, GHOR, brandweer, gemeente en organisator noodzakelijk is. Een ander kenmerk is dat mogelijk een grote hulpvraag te verwachten is, bij een daadwerkelijke calamiteit of incident. (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p. 7). 12

13 De zwaar belastende evenementen (A) hebben vaak een zodanige impact dat regionaal moet worden samengewerkt. Om dit goed te laten verlopen, dient bij een A-evenement een multidisciplinair veiligheidsoverleg plaats te vinden. Hierin nemen de hulpdiensten, gemeente, organisator en andere betrokken organisaties plaats. Daarnaast dient een quickscan (potentieel risicoanalyse) te worden uitgevoerd om het risico van het evenement volledig te beoordelen. Uit het veiligheidsoverleg en de quickscan komt een multidisciplinair vergunningsadvies. Dit zal vorm worden gegeven in een (veiligheids)draaiboek betreffende het evenement (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p. 7). 1.5 Samenvatting Door middel van het Voorstel Wet op de Veiligheidsregio is op landelijk niveau een start gemaakt met het verbeteren van de samenwerking van de hulpdiensten bij incidenten en rampen. Als onderdeel van de veiligheidsregio werkt Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid aan de verbetering van multidisciplinaire samenwerking van de hulpdiensten en de gemeente. Met het regionale Evenementenbeleid is een start gemaakt met het reorganiseren van de aanpak bij evenementen. In het Evenementenbeleid is vastgelegd dat door gebruik te maken van een evenementenkalender inzicht wordt verkregen in de (ongewenste) samenloop van evenementen. De evenementen worden aangeleverd door de gemeenten aan de hand van een checklist. De uitkomst van de checklist verdeelt de evenementen in vier categorieën. Door het categoriseren van evenementen kunnen de hulpdiensten en de gemeenten bepalen welke stappen ondernomen moeten worden. 13

14 2. Het onderzoek In dit hoofdstuk zal het onderzoek worden beschreven. Hierbij zal in paragraaf één de aanleiding van het onderzoek worden besproken. In paragraaf twee de probleemstelling, de onderzoeksvragen en de doelstelling. In paragraaf drie komt de afbakening en de methode van onderzoeken aan bod. In paragraaf vier wordt ingegaan op de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek. Paragraaf vijf gaat in op de relevantie van het onderzoek en het hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvatting. 2.1 Aanleiding onderzoek De aanleiding van dit onderzoek is een probleem met de evenementenkalender van de Veiligheidsregio. De kalender blijkt namelijk na een jaar in gebruik niet goed te werken. De belangrijkste oorzaak hiervoor is de categorisatie van evenementen. Deze blijkt niet te werken. Gemeenten categoriseren namelijk gelijkwaardige evenementen heel verschillend. De categorisatie laat veel over aan persoonlijke interpretatie, waardoor de uitkomsten erg kunnen verschillen. Hierdoor komt het voor dat evenementen de zwaarste categorie toebedeeld krijgen, terwijl dit onterecht is. Of juist niet in de zwaarste categorie worden ingedeeld, terwijl dit wel zou moeten. Hierdoor krijgen evenementen niet altijd de aandacht die ze zouden moeten krijgen (Laat, 2009, p. 2). In de praktijk blijkt dit doordat een gemeente de evenementen categoriseert en door geeft aan het Veiligheidsbureau. Het Veiligheidsbureau plaatst deze na controle, op de evenementenkalender. Als tijdens de controle blijkt dat de categorisatie niet klopt, wordt dit voorgelegd aan de gemeente en gevraagd om een nieuwe categorisatie. Dit vergt veel controle en communicatie tussen het Veiligheidsbureau en de gemeente, maar ook extra werk bij het herindelen van het evenement. De evenementenkalender klopt hierdoor vaak niet en is al helemaal niet up-to-date. Daarnaast geeft het verwarring richting de hulpdiensten en de gemeenten, omdat wat (ongewenste) samenloop lijkt te zijn, het uiteindelijk niet hoeft te zijn. Dit heeft weer invloed op de inzet van het personeel, het vergunningverloop en het wel of niet verlenen van toestemming voor een evenement. Deze problemen werden naar voren gebracht in de gesprekken met medewerkers van het Veiligheidsbureau. 2.2 Probleemstelling, onderzoeksvragen en doelstelling Zoals in de vorige paragraaf is beschreven, werkt de categorisatie niet naar behoren. Het onderzoek richt zich dan ook op dit probleem. In het onderzoek zal een antwoord worden gezocht op de volgende probleemstelling: Op welke wijze kan in de veiligheidsregio Gelderland-Zuid gerealiseerd worden dat het risicogehalte van evenementen op goede wijze en aan de hand van de juiste criteria wordt gecategoriseerd, waardoor hulpdiensten een betere afweging kunnen maken in de vraag en aanbod van veiligheid en inzicht verwerven in ongewenste samenloop? Begrippen probleemstelling De probleemstelling zal beantwoord worden aan de hand van onderzoeksvragen. Deze worden in de volgende subparagraaf behandeld. In de probleemstelling komen verschillende begrippen aan bod. Deze zullen kort worden benoemd en uitgelegd. 14

15 Veiligheidsregio Gelderland-Zuid : Dit is de omgeving waar het onderzoek voor wordt uitgevoerd. Deze is beschreven in paragraaf 1.2. risicogehalte : Aan elk evenement zijn bepaalde risico s verbonden. Per evenement kunnen de risico s bij elkaar worden opgeteld en kan een totaalwaarde (gehalte) van risico worden toegekend. evenementen : In hoofdstuk één wordt evenement voor de veiligheidsregio en dit onderzoek gedefinieerd. In bijlage zeven wordt het begrip evenement verder uitgewerkt. juiste criteria : Dit zijn de criteria die door betrokkenen als goed zijn bestempeld. gecategoriseerd : Bepaalde informatie of cijfers in categorieën verdelen. de vraag en aanbod van veiligheid : De vraag van veiligheid is de behoefte aan veiligheid. Het aanbod van veiligheid is de veiligheid die geboden kan worden. ongewenste samenloop : Het samenkomen op een bepaald tijdstip van gebeurtenissen die ongewenst zijn Onderzoeksvragen Bij de probleemstelling zijn onderstaande onderzoeksvragen geformuleerd. Per onderzoeksvraag is aangegeven wat de werkwijze is bij de onderzoeksvraag en welk doel de vraag heeft. De volgende onderzoeksvragen zijn opgesteld: 1. Wat zijn de wettelijke eisen en criteria met betrekking tot de hulpverlening bij evenementen? De beantwoording van deze onderzoeksvraag zal gebeuren aan de hand van een literatuurstudie naar de wet- en regelgeving bij evenementen. Hierbij zal onderzoek worden verricht naar eerdere onderzoeken om geen wet- en regelgeving die van belang zijn te vergeten. Door beantwoording van de onderzoeksvraag zal inzicht worden verkregen in de rechten en plichten bij de hulpverlening van evenementen. Op deze manier zal duidelijk worden wie waar verantwoordelijk en betrokken bij is. 2. Welke meetinstrumenten (analyses) zijn al beschikbaar en wat kan hier van worden gebruikt voor de risico-inschatting van evenementen? Door middel van een literatuurstudie zullen eerdere onderzoeken worden bestudeerd om relevante informatie te gebruiken voor eigen onderzoek. Daarnaast zal informatie worden ingewonnen bij andere veiligheidsregio s, om hun relevante ervaring en informatie te gebruiken. Inzichtelijk maken van bestaande meetinstrumenten en analyses, zal zorgdragen voor het niet verloren gaan van expertise en gegevens. Door breed te oriënteren zal de onderzoeker niet alleen zijn eigen inzichten gebruiken, maar ook die van andere onderzoekers of experts uit het werkveld. Op deze manier kan een betere afweging worden gemaakt in mogelijke instrumenten en methoden. 15

16 3. Welke selectiecriteria hanteren de hulpdiensten van de veiligheidsregio bij de risicoinschatting van evenementen? Aan de hand van interviews zullen de criteria van de hulpdiensten in beeld worden gebracht. Indien in de gesprekken nog relevante documentatie naar voren komt, zal ook dit meegenomen kunnen worden in het onderzoek. Op deze manier zal vanuit het perspectief van de hulpdiensten per evenement bekend worden welke selectiecriteria noodzakelijk en welke van belang zijn. 4. Welke selectiecriteria hanteren de gemeenten bij de risico-inschatting van evenementen en werkt de huidige werkwijze? De gemeenten zullen door middel van een vragenlijst en enkele interviews hun mening kunnen geven over de categorisatie en werkwijze bij evenementen. Door op deze wijze te werk te gaan zal de rol van de gemeente duidelijk en meer volledig in kaart kunnen worden gebracht. Dit zal inzicht geven in de werking van de categorisatie en de gemeentelijke werkwijze omtrent evenementen. Daarnaast zal duidelijk worden hoe de gemeenten tegenover de categorisatie staan en of deze werkt (en aansluit) op gemeentelijk niveau. 5. Waar moet het gevalideerde meetinstrument aan voldoen? Een gevalideerd (gecontroleerd) instrument kan worden samengesteld door de inbreng van betrokkenen. In Babbie (2007, p. 146) wordt gesteld dat validatie betekend dat het instrument meet wat het behoort te meten. Door gesprekken met de hulpdiensten en gemeenten zal inzicht worden verkregen in wat zij willen en vinden. Uit deze informatie moet opgemaakt worden aan welke voorwaarden de categorisatie moet voldoen om te werken. Hierbij moet een afweging worden gemaakt in de inbreng van de hulpdiensten en de gemeenten. Aan de hand van de input kan worden bepaald waar het instrument aan zou moeten voldoen. 6. Hoe zou een concept meetinstrument eruit zien? Hierbij zal een afweging moeten worden gemaakt van de informatie die is verzameld bij de overige onderzoeksvragen. Aan de hand van beantwoording van de andere onderzoeksvragen kan worden bepaald of een eerste opzet gemaakt kan worden voor een categorisatieinstrument Doel Het doel bij het beantwoorden van de zes onderzoeksvragen is te achterhalen of een categorisatie ontwikkeld kan worden waarmee de risico s van evenementen bepaald kunnen worden. Door de huidige situatie te analyseren zal achterhaald kunnen worden waar de categorisatie/het evenementenbeleid verbeterd moet worden. Dit heeft als doel de aanpak omtrent evenementen te verbeteren. 2.3 Afbakening en onderzoeksmethode Het onderzoek zal zich richten op de categorisatie van evenementen. Hier zijn de selectiecriteria zelf en waar deze op gebaseerd zijn van belang. De nadruk in dit onderzoek zal daarom liggen op de input van de verschillende partners. Daarbij zal de vergelijking worden gemaakt met instrumenten van andere veiligheidsregio s. Door strikt te focussen op de 16

17 onderzoeksvragen, partners en evenementen zal de afbakening gewaarborgd blijven en zal er niet teveel worden afgedwaald. Het is een kwalitatief onderzoek. Het draait namelijk om het nauwkeurig in kaart brengen van de situatie en gegevens omtrent evenementen. Deze gegevens worden verzameld door middel van analyses van de huidige situatie, onderzoeken en gesprekken met betrokken partners. Hierbij wordt niet gevraagd naar aantallen, waarden of hoeveelheden en is het niet mogelijk om een statistische vergelijking te maken (Schreuder Peters, 2005, p. 13). Het kwalitatief onderzoek is verdeeld in twee fasen, welke in de volgende subparagrafen worden besproken: desk research; en partneronderzoek Desk research De fase desk research zal bestaan uit een literatuurstudie naar de wet- en regelgeving betreffende evenementen. Onderzocht zal worden wat de wettelijke basis/verplichtingen zijn voor de betrokken instanties (partners). Hierdoor zal inzichtelijk worden wie waar voor verantwoordelijk en aansprakelijk is. Naast de wet- en regelgeving zal ook informatie worden ingewonnen bij andere organisaties en onderzoeksinstellingen. Dit zal zowel binnen als buiten de regio plaatsvinden. Hierdoor zal breed georiënteerd worden op wat al bekend en onderzocht is. Daarnaast zullen mogelijk ook andere onderzoeksmethodes aan het licht komen die het onderzoek positief kunnen beïnvloeden. Deze fase zal ook bestaan uit het oriënteren bij andere veiligheidsregio s. Nederland is vijfentwintig veiligheidsregio s rijk, die mogelijk allemaal tegen hetzelfde probleem aanlopen. Door hen te benaderen kunnen zij onderdeel uitmaken van het onderzoek en zo mogelijk ondersteunen. Daarmee wordt hopelijk ook dubbel werk voorkomen. Door alle veiligheidsregio s te benaderen, zal de kans worden verkleind om eenzijdige informatie te ontvangen en daarmee te gebruiken. Doordat onderzoeksinstellingen en veiligheidsregio s (experts uit het werkveld) worden benaderd, zal een theoretisch kader naast praktijkervaring gelegd kunnen worden. Dit kan vervolgens direct met elkaar worden vergeleken Partneronderzoek Naast de literatuur en de mogelijke beschikbare ervaring binnen Nederland, is de mening van de betrokken partners van belang. Betrokken partners zijn politie, brandweer, GHOR, gemeenten en het Veiligheidsbureau. Zoals gezegd werkt de categorisatie niet. Het probleem is niet alleen op te lossen door een nieuw instrument te ontwikkelen, maar dit zal in overleg met betrokkenen tot stand moeten komen. Anders blijft de kans groot dat oude problemen zich blijven voordoen in het nieuwe instrument. Door middel van interviews zal per partner worden onderzocht waar de huidige problemen liggen. Dit zal gerealiseerd worden door minimaal twee interviews per partner. Omdat de gemeenten de categorisatie uitvoeren, is er voor gekozen deze ook te benaderen met een enquête bestaande uit openvragen. De enquête zal naar alle gemeenten binnen de veiligheidsregio worden verstuurd en zal meer informatie en inzicht verschaffen in hun rol en uitvoering van de categorisatie. 17

18 De personen voor de interviews zullen geselecteerd worden aan de hand van de volgende drie criteria: Elke partner dient vertegenwoordigd te zijn Door elke partner aan het woord te laten ontstaat een totaalbeeld, een multidisciplinair beeld van de situatie en heeft elke partner inbreng. Op werkgebied Per partner zal worden gekeken naar de grote van haar werkgebied. Hierbij zal een afweging worden gemaakt in grote en kleine werkgebieden. Op functie Per partner zal worden gekeken welke functies relevant zijn. Hierbij zal onderscheid worden gemaakt in beleids- en uitvoerende functies. Zodoende ontstaat een beeld van de uitvoeringsfase, maar ook van het management. Er zal bij de interviews gebruik worden gemaakt van een halfgestructureerd open interview. Dat wil zeggen dat de thema s (vragen) van te voren duidelijk zijn vastgesteld, maar genoeg ruimte blijft om door te vragen. In The practise of Social Research wordt dit aangegeven als een qualitative interview (Babbie, 2007, p. 306). Door te focussen op de thema s zullen in elk interview de verschillende onderwerpen aan bod komen. Omdat met thema s gewerkt zal worden, zal vooral de geïnterviewde praten en zal de interviewer reageren en door kunnen vragen. Op deze manier zal de interviewer het gesprek niet teveel beïnvloeden. Per interview zal een verslag worden geschreven. Onderdeel hiervan is een overzicht van de belangrijkste en meest relevante informatie, zodat dit in de analyse sneller verwerkt kan worden. Indien zaken onduidelijk zijn geworden, kan de interviewer weer contact opnemen met de geïnterviewde. In het verslag zal ook kort het interview worden geëvalueerd om leerpunten te verwerken in de interviews die nog volgen. Op deze manier brengt de interviewer het geleerde direct in de praktijk. Dit zal bevorderlijk zijn voor de kwaliteit van de interviews en daarmee voor de resultaten. De interviews zullen vertrouwelijk worden verwerkt, waardoor de geïnterviewde vrijer kan praten en niet inhoudt om zijn of haar ware mening naar voren te brengen. 2.4 Betrouwbaarheid en validiteit De kwaliteit van het onderzoek en de daar uit voortkomende resultaten zijn afhankelijk van de kwaliteit van de verzamelde gegevens. Deze dienen betrouwbaar en valide te zijn. In de literatuur wordt betrouwbaarheid omschreven als: als bij meerdere metingen dezelfde uitkomsten worden gemeten Dit zegt iets over de uitkomst van de meting, niet over de resultaten zelf (Babbie, 2007, p. 143). Validiteit wordt omschreven als de mate waarin je meet wat je wilt meten. Dit zegt iets over de resultaten (Schreuder Peters, 2005, p. 112). In het onderzoek is voor betrouwbaarheid gezorgd door gesprekken aan te gaan met meerdere personen van eenzelfde organisatie. Per organisatie is er voor gekozen om minimaal met twee personen te spreken. Op deze manier kan worden bepaald of zij eenzelfde mening hebben, waar mogelijke verschillen liggen en wat de reden voor deze verschillen kan zijn. Op deze wijze wordt aan de hand van verschillende metingen bepaald wat de mening is van de organisatie. Indien de uitkomsten verschillen kan hier of in de gesprekken zelf of achteraf op terug worden gekomen. Bij de gemeenten is naast de interviews ook een enquête uitgezet. Hierdoor zijn meerdere metingen verricht, waardoor de uitkomsten beter met elkaar vergeleken kunnen worden en een volledig beeld van de organisatie wordt gecreëerd. Dit is 18

19 bij de andere organisaties niet gedaan in verband met de korte onderzoeksperiode en het gevaar van teveel informatie. De validiteit in dit onderzoek is gewaarborgd door de vaste thema s in de interviews. Door gesprekken met medewerkers van het Veiligheidsbureau werd vastgesteld wat het probleem was. Hierop werd de probleemstelling vastgesteld en bepaald op welke wijze en aan de hand van welke onderzoeksvragen het onderzoek zou plaatsvinden. Aan de hand van deze informatie werd het interview met thema s opgesteld. Door te werken met thema s en de geïnterviewde te laten praten, kon worden doorgevraagd op wat werd verteld. Op deze wijze werd het probleem helder, kon worden doorgevraagd over dit probleem en kon overleg plaatsvinden over de mogelijke aanpak van dit probleem. 2.5 Relevantie onderzoek Het aantal evenementen neemt door de jaren heen steeds meer toe. Het komt vaker voor dat grote groepen mensen op een locatie zijn, die hier niet dagelijks geschikt voor is. Bezoekers en omstanders willen daarbij veilig zijn. Het is daarom van belang dat de hulpdiensten en de gemeenten hier op zijn ingesteld en hiervoor goed zijn voorbereid. Het onderzoek draagt mogelijk bij aan een verbetering van de aanpak omtrent evenementen. Indirect draagt dit bij aan de veiligheid van de bezoekers of omstanders van het evenement. Daarnaast zal het de hulpdiensten en de gemeenten mogelijk (meer) handvatten bieden om beter met elkaar samen te werken. Doordat het beleid regionaal is opgesteld, zal het ook de uniformiteit tussen de gemeenten kunnen bevorderen. Voor de organisators van evenementen, zal dit mogelijk zorgen voor verduidelijking van wat er van hun verwacht wordt. 2.6 Samenvatting In dit onderzoek zal onderzocht worden of het mogelijk is een meetinstrument te ontwikkelen wat de risico s van een evenement goed weergeeft. Het onderzoek zal zich richten op methoden die al ontwikkeld zijn binnen Nederland en de ervaring van de hulpdiensten binnen de regio bij evenementen. Op deze manier zal hopelijk geen informatie verloren gaan en zal ook de ervaring van andere veiligheidsregio s mee worden genomen. Door het onderzoek kan duidelijk worden wat voor gegevens de hulpdiensten nodig hebben om evenementen veiliger te maken. Bij het onderzoek is gelet op de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek. 19

20 3. Verantwoordelijkheden en wetgeving In dit hoofdstuk zal in worden gegaan op de eerste onderzoeksvraag: Wat zijn de wettelijke eisen en criteria met betrekking tot de hulpverlening bij evenementen?. Het antwoord zal geformuleerd worden aan de hand van de verantwoordelijkheden en wet- en regelgeving van de partners. In de eerste paragraaf zal de organisator worden besproken. In de tweede paragraaf zullen de gemeenten en de burgemeester aan bod komen. In de derde paragraaf zal de brandweer worden behandeld. In de overige paragrafen zullen de GHOR, politie en het Veiligheidsbureau worden besproken. In de paragraaf van het Veiligheidsbureau zal ook in worden gegaan op het Voorstel Wet op de Veiligheidsregio. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een subconclusie. Voordat echter wordt begonnen met de beschrijving zal eerst schematisch de procedure van vergunningaanvragen in Veiligheidsregio Gelderland-Zuid worden weergegeven. Het figuur laat de aanvraag van een zwaar belastend evenement zien. Het geeft inzicht wie verantwoordelijk zijn en wanneer zij bij de vergunningverlening worden betrokken. Figuur 3.1: Procedure aanvraag evenementenvergunning (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p.14). 20

21 3.1 Organisator In het Evenementenbeleid heeft de organisator de verantwoordelijk toebedeeld gekregen voor de organisatie, het treffen van veiligheidsvoorzieningen en het nemen van veiligheidsmaatregelen. De veiligheidsvoorzieningen richten zich op de onderdelen: verkeer en vervoer, medische zorg, brandpreventie en preparatie, toegangscontrole, voedselveiligheid, hygiënezorg en maatregelen ingeval het evenement wordt afgelast (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p. 8). De organisator heeft wettelijke verantwoordelijkheden op basis van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbo-wet) en de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). De organisator vraagt voor een evenement een vergunning aan. Hiermee is de organisator hoofdverantwoordelijke voor de gang van zaken en is verplicht om alle informatie te verschaffen die voor de beoordeling van de aanvraag noodzakelijk zijn (Nibra, 2002a, p. 19). Bij het evenement kan de organisator gebruik maken van werknemers en/of vrijwilligers. Voor beide heeft de organisator verantwoordelijkheden als werkgever op basis van de Arbowet. De werkgever moet op basis van artikel 3 lid 1A en 1B Arbo-wet ervoor zorgen dat gevaren en risico s voor de veiligheid of de gezondheid van de werknemers zo veel mogelijk voorkomen en beperkt worden. Deze maatregel zorgt vaak ook voor de veiligheid en de gezondheid van niet werknemers: het publiek (Nibra, 2002a, p. 15). Op basis van de Arbo-wet en de APV is de organisator verantwoordelijk voor de basiszorg van het publiek. Bij evenementen met toegangskaarten is er een gesloten overeenkomst tussen organisator en publiek. Bij evenementen zonder toegangskaarten is dit niet het geval, waardoor organisatie en publiek minder verplichtingen over en weer hebben. De organisator (en niet de gemeente) is verantwoordelijk voor het kunnen bestrijden van alle kleine voorzienbare calamiteiten. Onderdeel van de maatregelen hiervoor kan zijn een minimaal aantal aanwezige EHBO ers, BHV ers en beveiliging. In de evenementenvergunning kunnen daarover voorschriften worden opgenomen (Nibra, 2002a, p. 19). Bij partner bedrijven of onderaannemers geldt ook de wettelijke verplichting, aan de hand van artikel 11 en 19 Arbo-wet, om zorg te dragen voor de veiligheid van de werknemers en andere personen. Onder andere personen kan het publiek worden verstaan. Daarnaast is van de Arbo-wet de Risico Inventarisatie & Evaluatie (RI&E) van belang. De RI&E wordt verplicht gesteld in artikel 5 Arbo-wet. Aan de hand van de RI&E kan namelijk een analyse worden uitgevoerd naar de (on)veiligheid bij het evenement. 3.2 Gemeenten en burgemeester In het Evenementenbeleid wordt gesteld dat de gemeente primair verantwoordelijk is voor de vergunningverlening. Daarbij zijn zij verantwoordelijk voor de coördinatie van het veiligheidsoverleg en het proces van adviesvoorbereiding. De gemeente roept het veiligheidsoverleg samen en is technisch voorzitter van het overleg. Zij zijn ook procesverantwoordelijke voor de (operationele) voorbereiding en de uitvoering. De burgermeester is bestuurlijk verantwoordelijk voor de vergunningverlening en wint daarom advies in bij de hulpdiensten, verkeersdeskundigen en andere instanties die kundig zijn in hun werkveld (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p. 8). De manier van besturen en de rechten van burgers en overheden bij bestuurszaken zijn vastgelegd de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb). Voor de gemeente is vooral de Gemeentewet van belang. Deze wet geeft invulling aan de bestuurlijke macht en 21

22 bevoegdheden van ondermeer het gemeentebestuur. Op het gebied van evenementen is in de Gemeentewet (Gemw.) vooral de rol van de burgemeester van belang. De burgemeester is belast en bevoegd met de handhaving van de openbare orde binnen de gemeente. Dit is opgenomen in art 172 Gemw. Hierin wordt gesteld dat de burgemeester: belast is met de handhaving van de openbare orde; bevoegd is overtredingen die betrekking hebben op de openbare orde te beletten of te beëindigen d.m.v. van de politie; en bevoegd is bevelen te geven die noodzakelijk worden geacht voor de handhaving van de openbare orde. Hieraan wordt in artikel 174 Gemw. toegevoegd dat de burgemeester: belast is met het toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven; bevoegd is bij het uitoefenen van het toezicht de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van de gezondheid en veiligheid nodig zijn; en belast is met de uitvoering van verordeningen die betrekking hebben op de bij eerste punt genoemde samenkomsten en vermakelijkheden. Per gemeente wordt de Gemeentewet verder uitgewerkt in de plaatselijke APV (zie hiervoor art. 149 Gemw.). Deze wordt per gemeente vastgesteld, maar heeft wel het model-apv van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) als basis. Hierdoor kunnen de gemeente wel hun persoonlijke invulling er aan geven, maar blijven de structuren en de te benoemen zaken wel in elke gemeente terugkeren. Omdat de Veiligheidsregio uit diverse gemeenten bestaat en daarmee uit diverse APV s, is gekozen om wettelijk alleen te kijken naar het model-apv. In afdeling 7: Evenementen (model-apv) wordt ingegaan op lokale richtlijnen voor evenementen. Voor de volledigheid is het betreffende artikel in het geheel overgenomen. (Model-)APV Afdeling 7. Evenementen Artikel 2:25 Evenement 1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren. 2. Geen vergunning is vereist voor een klein evenement, indien: a. het aantal aanwezigen niet meer bedraagt dan personen; b. het evenement tussen. en uur plaats vindt; c. geen muziek ten gehore wordt gebracht voor uur of na uur; d. het evenement niet plaatsvindt op de rijbaan, (brom)fietspad of parkeerplaats of anderszins een belemmering vormt voor het verkeer en de hulpdiensten; e. slechts kleine objecten worden geplaatst met een oppervlakte van minder dan 10 m2 per object; f. er een organisator is; g. de organisator binnen werkdagen voorafgaand aan het evenement daarvan melding heeft gedaan aan de burgemeester. 3. De burgemeester kan binnen dagen na ontvangst van de melding besluiten het organiseren van een evenement als bedoeld in het tweede lid te verbieden, indien daardoor de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid of het milieu in gevaar komt. 4. Het verbod van het eerste lid geldt niet voor een wedstrijd op of aan de weg, voor zover in het geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 10 juncto 148, van de Wegenverkeerswet Artikel 2:26 (model-)apv sluit bij artikel 2:25 aan, door nogmaals te bevestigen dat het verboden is om bij een evenement de orde te verstoren. Mochten er alsnog openbare orde problemen ontstaan dan heeft de gemeente en de burgemeester het recht om hier tegen op te treden. 22

23 De gemeente heeft ook verplichtingen in de rampenbestrijding. Deze verplichtingen zijn opgenomen in de Wet rampen en zware ongevallen (WRZO). Deze wet verplicht de gemeente (het college van burgemeester en wethouders) zich voor te bereiden op rampen en zware ongevallen. Door middel van oefening, planning en totstandkoming van afspraken moet dit gerealiseerd worden (art. 2, WRZO). Onderdeel hiervan is de voorbereiding op evenementen. In de brandweerwet worden hun ook nog taken toebedeeld. Deze zullen in de paragraaf van de brandweer worden besproken. Naast de Gemeentewet, de APV en de Wet rampen en zware ongevallen, spelen bij de vergunning verlening ook de Wet milieubeheer, Woningwet en Arbo-wet een rol. Hier wordt echter niet op ingegaan, omdat deze weinig invloed hebben op werking van de gemeente en advisering van de hulpdiensten. De wetten zijn namelijk standaard toepasbaar op alle situaties en richten zich niet specifiek op evenementen. Om deze reden zijn deze wetten niet relevant voor het doel van het onderzoek en zullen deze niet worden uitgewerkt. 3.3 Brandweer In het Evenementenbeleid wordt onderscheid gemaakt in de lokale en regionale brandweer. De lokale brandweer adviseert de gemeenten tijdens de (operationele) voorbereiding en uitvoering op haar vakgebied. Onderdelen hiervan kunnen worden opgenomen in de vergunningverlening. De advisering is gericht op de preventie en preparatie van brand. De regionale brandweer adviseert de gemeenten (op verzoek) in vakspecifieke zaken. Daarnaast levert het gedurende het evenement de operationele leiding en indien nodig ook de Commando Plaats Incident (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p. 8). De wettelijke verplichtingen van de brandweer komen vooral voort uit de Brandweerwet. De brandweer voert de taak uit, maar de zorg ervoor is ligt bij de burgemeester en wethouders. Dit wordt weergegeven in artikel 1 lid 4 en 6 Brandweerwet: 4. Burgemeester en wethouders hebben de zorg voor: a. het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt; b. het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand. 6. De taak van de brandweer bestaat in elk geval uit de feitelijke uitvoering van werkzaamheden ter zake van de in het vierde lid genoemde onderwerpen alsmede ter zake van het beperken en bestrijden van rampen en zware ongevallen als bedoeld in artikel 1 van de Wet rampen en zware ongevallen. In artikel 4 lid 1e, 3a en 3b Brandweerwet wordt de regionale brandweer de volgende taken opgelegd: 1e. het voorbereiden van de coördinatie bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen; 3. het adviseren van de colleges van burgemeester en wethouders: a. op het gebied van de brandpreventie, b. ter zake van voorbereidende maatregelen op het gebied van de brandbestrijding en -beperking in bepaalde objecten, 23

24 Rampen en zware ongevallen wordt in artikel 1 lid b WRZO gedefinieerd, als zijnde: b. ramp of zwaar ongeval: een gebeurtenis 1. waardoor een ernstige verstoring van de openbare veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad, en 2. waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken. De weergegeven artikelen geven aan dat de brandweer betrokken is bij de preventie en de repressie van rampen en ongevallen. Hierbij is ook een taak voor hun weggelegd in de vergunningverlening door hun advisering aan de gemeente bij onder meer evenementenvergunningen. Verplichtingen inzake gebruikersvergunningen zijn opgenomen in Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (Staatsblad, 2008). 3.4 GHOR De GHOR adviseert de gemeenten vak inhoudelijk en coördineert de verschillende gezondheidsorganisaties: de GGD, ambulancediensten en het RAV-personeel (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p. 8). De GHOR dient rekening te houden met diverse wetgeving. In de Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen 2004 (Wghr) wordt in artikel 1 lid B aangegeven wat hun voornaamste taken zijn: Geneeskundige hulpverlening: het organiseren van de hulpverleningsactiviteiten op het gebied van de somatische en psychosociale zorg en de preventieve en openbare gezondheidszorg naar aanleiding van een zwaar ongeval of een ramp als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Wet rampen en zware ongevallen, de gewondenzorg door militairen daaronder niet begrepen;.. De functionarissen binnen de GHOR houden zich bezig met (artikel 5 lid 2 Wghr): De regionaal geneeskundig functionaris coördineert de voorbereiding van de spoedeisende medische hulpverlening op de geneeskundige hulpverlening en stemt de maatregelen ter voorbereiding van de geneeskundige hulpverlening af op de maatregelen van de andere bij de rampenbestrijding betrokken disciplines. De GHOR is voornamelijk bezig met het coördineren van de geneeskundige hulp. Zij overleggen met de disciplines en spelen een belangrijke rol bij de zorg voor de openbare gezondheidszorg in ondermeer de voorbereidingsfase. Onderdeel hiervan is de voorbereiding op evenementen. Hun belangrijkste taak bij evenementen is dan ook het op voorhand adviseren van de gemeente. Andere wetten die inzicht geven in de rechten en plichten van de geneeskundige hulp zijn onder andere Wet collectieve preventie volksgezondheid, Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding en Wet ambulancezorg. Daarnaast is er een nationaal visiedocument ontwikkeld voor de GHOR. In de wetgeving wordt niet ingegaan hoe om te gaan bij evenementen of wat hun precieze rol hierbij is. Mochten zij echter niet worden betrokken bij de voorbereiding/uitvoering van een evenement, dan zal de gezondheidszorg hier onder kunnen lijden. Als benoemd in art. 1 lid b Wghr dienen ze hier dus wel bij betrokken te worden. 24

25 3.5 Politie In het Evenementenbeleid wordt benoemd dat de politie, de gemeenten adviseert in haar vakgebied gedurende het voorbereidingsproces. Dit heeft betrekking op: handhaving openbare orde en veiligheid, verkeersmanagement en crowd control. Het Openbaar Ministerie kan bij de strafrechtelijke afhandeling worden betrokken (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p. 8). De politie is dagelijks bezig met haar taak om orde en veiligheid te scheppen en te behouden binnen haar district. Hun taak om toe te zien op de openbare orde komt voort uit de Politiewet. Dit wordt benoemd in artikel 2 Politiewet: De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven. Doordat zij de taak handhaving van de rechtsorde in hun takenpakket hebben, zijn zij vaak nauw betrokken bij de uitvoering van een evenement. Deze taak wordt nog verder uitgewerkt in artikel 12 Politiewet lid 1 en 2: 1. Indien de politie in een gemeente optreedt ter handhaving van de openbare orde en ter uitvoering van de hulpverleningstaak, staat zij onder gezag van de burgemeester. 2. De burgemeester kan de betrokken ambtenaren van politie de nodige aanwijzingen geven voor de vervulling van de in het eerste lid bedoelde taken. Politie, gemeente en burgemeester werken op het gebied van openbare orde nauw samen. Dit vindt plaats in de preventieve en de repressieve fase. De burgemeester zal zich dan ook laten adviseren door de politie om tot een goed besluit te komen. Hierbij moet nog wel worden opgemerkt dat in de Politiewet niet wordt ingegaan op evenementen. De definitie van evenement wordt hier ook niet benoemd. Dit is wel opgenomen in het Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing 2002 (RCCB 2002). Het RCCB 2002 is een vervolg op het Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing In het RCCB 2002 worden de korpsen verplicht een evenementenkalender te hebben die ondermeer de capaciteitsinzet weergeeft. 3.6 Veiligheidsbureau Het Veiligheidsbureau heeft de rol van faciliteren en het adviseren van de gemeenten en de hulpdiensten bij de voorbereiding op evenementen. Bij zwaar belastende evenementen kan het Veiligheidsbureau (ongevraagd) de burgemeester adviseren indien de voorbereiding bij evenementen te kort schiet. Daarnaast zorgen zij voor kennisoverdracht/deskundig advies op politionele, brandweertechnische en volksgezondheidskundige onderwerpen. Dit kan op aanvraag of op eigen initiatief (Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p. 8). In de vorige paragrafen zijn de wettelijke verplichtingen en verantwoordelijkheden genoemd van de partners en de organisator. Het wettelijk kader zal een andere vorm aannemen door het Voorstel Wet op de Veiligheidsregio (VWV). Waarschijnlijk zal over niet al te lange tijd de VWV worden aangenomen en zal deze de WRZO, Brandweerwet en Wghr vervangen (Art. 81 VWV). Om inzicht te geven in de nieuwe wet- en regelgeving zal in deze paragraaf aandacht worden besteed aan de veiligheidsregio en de uitvoerende tak, het Veiligheidsbureau. De partners en de relevante wetgeving zullen ook worden benoemd, omdat zij onderdeel uitmaken van het Veiligheidsbureau. 25

26 Allereerst wordt de regio zoals beschreven in hoofdstuk 1, aangestuurd door het Veiligheidscollege. Deze heeft in artikel 11 lid 1a en 1b VWV de zorg toegekend gekregen voor: 1a. het inventariseren van risico s op het terrein van branden, zware ongevallen, rampen en crises; 1b. het doen adviseren van het bevoegd gezag over risico s op het terrein van branden, zware ongevallen, rampen en crises in de bij of krachtens de wet aangewezen gevallen alsmede in de gevallen die in het beleidsplan zijn bepaald. Artikel 13 lid 2 en 2a sluit hierop aan: 2.Het risicoprofiel (van de veiligheidsregio) bevat in ieder geval: 2a. een overzicht van de risicovolle situaties binnen de veiligheidsregio die tot een ramp of crisis kunnen leiden. De risico s die evenementen met zich meebrengen dienen in kaart gebracht te worden, om de inventarisatie compleet te maken. Dit zal worden gedaan door het Veiligheidsbureau, onder andere door middel van de evenementenkalender. In de bovenstaande artikelen komen twee belangrijke begrippen aan bod, die opnieuw zijn gedefinieerd in de VWV. De beschrijving hiervan is opgenomen in artikel 1 VWV en luidt als volgt: Ramp of zwaar ongeval: een gebeurtenis waardoor een ernstige verstoring van de openbare veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken. Rampenbestrijding: het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat de overheid treft met het oog op een ramp, een mogelijke ramp, het voorkomen van een ramp en het beperken van de gevolgen van een ramp. De omschrijving van deze twee begrippen geeft weer dat de overheid en overheidsdiensten zich bezighouden met onder andere het voorkomen van een ramp door middel van voorbereiding en preventie. De gemeenten behouden hierbij nog steeds hun eigen wet- en regelgeving, maar krijgen in de VWV nog een specifieke taak toebedeeld. Zij krijgen namelijk in artikel 2 VWV de zorg toegewezen voor: de brandweer; de rampenbestrijding en de crisisbeheersing; de organisatie van de geneeskundige hulpverlening. Artikel 5 VWV lid 1 en 2 gaan hier op door: 1. de burgemeester heeft het opperbevel bij branden, bij ongevallen anders dan brand voor zover de brandweerorganisatie daarbij een taak heeft, bij rampen of crises of in geval van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. 2. de burgemeester is bevoegd in de gevallen, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op het voorkomen, beperken en bestrijden van gevaar nodig zijn. Bovenstaande artikelen laten zien dat er weinig veranderd aan de rol van de gemeenten. Wel wordt specifieker benoemd dat ook bij ernstige vrees de burgemeester het opperbevel heeft. Hierin wordt duidelijk naar voren gebracht dat de burgemeester verantwoordelijk is voor het voorkomen van rampen en crises. 26

27 De verantwoordelijkheden en taken van de brandweer (organisatie) wordt op een iets andere manier geformuleerd, maar blijft grotendeels hetzelfde. Dit wordt weergegeven in artikel 1 VWV: Brandweer: het geheel van activiteiten van de brandweerorganisaties ter voorkoming, beperking of bestrijding van rampen, branden, zware ongevallen of andere incidenten, alsmede de activiteiten in het kader van de rampenbestrijding. In artikel 17 lid 1E VWV wordt hier verder op ingegaan: Het adviseren van andere overheden en organisaties op het gebied van de brandpreventie, brandbestrijding en het voorkomen, beperken en bestrijden van ongevallen met gevaarlijke stoffen. Op het gebied van evenementen zullen zij een rol blijven spelen in de adviesfase. Zij zullen blijven adviseren op het gebied van brandpreventie, brandbestrijding en het voorkomen, beperken en bestrijden van ongevallen met gevaarlijke stoffen. De omschrijving van het takenpakket van de GHOR wordt in de VWV weergegeven in artikel 22 lid 2 VWV: De GHOR is belast met de coördinatie, aansturing en regie van de geneeskundige hulpverlening, en met de advisering voor het voorkomen, beperken en bestrijden van ongevallen met gevaarlijke stoffen. Voor de GHOR verandert er weinig in haar takenpakket. Er wordt echter niet meer benoemd dat bij de voorbereiding moet worden afgestemd met de andere disciplines. Als onderdeel van het Veiligheidsbureau en het multidisciplinair samenwerken zou dit echter een logisch gevolg moeten zijn. Bij de politie verandert er weinig omdat de politie haar eigen wet behoudt. De VWV gaat namelijk niet in op het takenpakket van de politie. 3.7 Subconclusie Bij evenementen zijn verschillende partijen verantwoordelijk. In de eerste onderzoeksvraag stond centraal de wettelijke eisen en criteria met betrekking tot de hulpverlening bij evenementen. In dit hoofdstuk is besproken: organisator, burgermeester, gemeente, veiligheidsbureau, brandweer, politie en GHOR. De organisator is verantwoordelijk voor het evenement en de basiszorg voor de werknemers en het publiek. De gemeente is verantwoordelijk voor de vergunningverlening binnen de gemeenten en dient de wet en de regelgeving te hebben vastgelegd in de APV. Daarnaast zijn zij verplicht gesteld zich voor te bereiden op rampen en zware ongevallen. De burgemeester is verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde en de veiligheid van de burgers in zijn gemeente. De brandweer richt zich met name op het voorkomen, het beperken en het bestrijden van brand, rampen en zware ongevallen. Onderdeel hiervan is de advisering van de gemeente en de voorbereiding van de coördinatie van de rampenbestrijding. De GHOR richt zich op de coördinatie van geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen, adviseert gemeente en diensten op geneeskundig vlak en treft maatregelen voor de multidisciplinaire samenwerking. De politie is verantwoordelijk voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en hulpverlening aan hulpbehoevende. Zij staan daarbij onder het gezag van de burgemeester. Daarnaast is vastgelegd dat de politie dient te werken met een evenementenkalender. 27

28 Het Veiligheidsbureau faciliteert en adviseert de gemeenten en de hulpdiensten bij de voorbereiding op evenementen. Als de Wet op de Veiligheidsregio s wordt aangenomen, dan zal het een en ander veranderen aan de wet- en regelgeving omtrent de hulpverlening. Het voornaamste wat verandert, is dat deze wet meer gefocust is op multidisciplinair samenwerking. De wet richt zich op de verschillende fasen: adviseren, voorkomen, beperken en bestrijden. Uit deze informatie kan geconcludeerd worden dat de verantwoordelijkheden/verplichtingen van de hulpdiensten zijn vastgelegd. Ze zijn alleen wel algemeen geformuleerd. Hierdoor hebben de diensten wel hun verantwoordelijkheden, maar is het aan henzelf hoe zij hier vorm aan geven in de uitvoering. Zo ook bij evenementen. 28

29 4. Onderzoek buiten de regio In dit hoofdstuk zal de volgende onderzoeksvraag aan bod komen: Welke meetinstrumenten (analyses) zijn al beschikbaar en wat kan hier van worden gebruikt voor de risico-inschatting van evenementen?. Gekeken zal worden naar welke methoden of informatie beschikbaar is in de regio en daarbuiten. In de eerste paragraaf zal in worden gegaan op de denkwijze bij veiligheidsvraagstukken aan de hand van de veiligheidscyclus. In de tweede paragraaf wordt het onderzoek van het Nibra besproken. Leidraad Maatramp en Leidraad Operationele Prestaties komen in paragraaf drie aan bod. In de vierde en de vijfde paragraaf zal in worden gegaan op het RAM en het Knoppenmodel en het GHOR risicoanalysemodel. Hierna zal worden ingegaan op het onderzoek bij de andere veiligheidsregio s. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een subconclusie. 4.1 Veiligheidscyclus Voordat in zal worden gegaan op de methoden en analyses, zal kort de denkwijze bij veiligheidsvraagstukken worden beschreven. De hulpdiensten kijken aan de hand van een veiligheidscyclus naar de vraagstukken. Aan de hand van de veiligheidscyclus bepalen zij in welke fase zij zich bevinden en wat voor stappen (nog) ondernomen moeten worden. De veiligheidscyclus wordt in het volgende figuur weergegeven. Figuur 4.1: Veiligheidscyclus (Minbzk, 2003, p. AI-4). In de cyclus komen vijf fasen aan bod: Proactie: het wegnemen van de structurele oorzaken van onveiligheid en het voorkomen van het ontstaan ervan; Preventie: het voorkomen en beperken van onveiligheid door het treffen van maatregelen; Preparatie: het treffen van maatregelen via plannen en oefeningen zodat het bestrijden van incidenten veilig, doelmatig en effectief kan plaatsvinden; Repressie: het daadwerkelijk bestrijden van incidenten; en Nazorg: het treffen van maatregelen ter beperking van de nadelige gevolgen van een incident en het bijdragen aan de hervatting van het maatschappelijk leven (Nibra, 2002b p.8). 29

30 Door de cyclus te blijven herhalen, kan continu op de vernieuwde situatie worden geanticipeerd. Bij de voorbereiding op evenementen zijn de hulpdiensten bezig in de fasen Pro-actie, Preventie en Preparatie. Door vooraf te anticiperen op mogelijke oorzaken en gevolgen kunnen negatieve gevolgen tot een minimum worden beperkt. Daarbij kan met behulp van een risicoanalyse worden bepaald waar de risico s precies liggen. Een risicoanalyse kan worden gesplitst in: een kwalitatieve methode (een schatting van de risico's) en een kwantitatieve methode (de risico s worden uitgedrukt in meetbare waardes). Bij een analyse van een evenement zullen beide methodes moeten worden gebruikt om een volledig beeld te creëren. In dit onderzoek draait het vooral om het risicoprofiel van een evenement. Het op voorhand bepalen wat voor evenement het is. De volledige analyse van een evenement volgt pas later. Deze volledige analyse is de kwantitatieve methode. Hierbij wordt namelijk alles gekoppeld aan bepaalde waarden (Lohmeijer, 2008, p. 8). 4.2 Onderzoek Nibra Het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (Nibra), draagt ondertussen een nieuwe naam: Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid (Nifv). De onderzoeken naar evenementen die in het rapport worden gebruikt, zijn uitgevoerd gedurende het Nibratijdperk. Daarom zal de naam Nibra ook nog in dit rapport worden gebruikt. Het Nibra heeft naar aanleiding van de problemen die ontstonden bij Dance Valley 2001, in opdracht van de gemeente Velsen, een onderzoek uitgevoerd naar publieksevenementen. Bij dit evenement ontstonden namelijk na afloop, grote verkeersproblemen en raakten veel bezoekers onderkoeld. Uit de achteraf gehouden evaluatie bleek dat noch de organisatie noch de hulpdiensten vooraf de risico s in kaart hadden gebracht (Nibra 2002a, p. 5). Dit evenement was de klokkenluider voor de onderzoeken naar de (on)veiligheid bij evenementen. Uiteindelijk werd het onderzoek van dit evenement verwoord in het rapport Leidraad Veiligheid publieksevenementen. In 2009 wordt dit rapport nog vaak aangehaald en gebruikt bij de risicoanalyse van evenementen. Het rapport is o.a. gebaseerd op gegevens van het rapport Relatie arbeids- en publieksveiligheid: regelgeving en praktijk (Nibra, 2002b). In de Leidraad voor publieksevenementen wordt ondermeer ingegaan op de risicoanalyse en de profielen van evenementen. Hierin stellen ze een vier-stappenaanpak voor risicoanalyse: 1. Benoem de bronnen van mogelijk gevaar (risicofactoren). 2. Beschrijf hoe ongewenste gebeurtenissen ontstaan uit de risicofactoren (scenario s). 3. Schat de kans en het effect in termen van gewonden en slachtoffers en selecteer scenario s. 4. Bedenk en beoordeel welke maatregelen noodzakelijk zijn (Nibra 2002a, p. 29). Het onderzoek van dit rapport richt zich op het risicoprofiel van evenementen. Dit is stap 1 van het vier-stappenaanpak. Daarom zal alleen worden ingegaan op stap 1 en niet verder worden ingegaan op de stappen 2, 3 en 4. Bij stap 1 wordt gekeken naar de mogelijke gevaren en factoren die een risico vormen voor het publiek. Deze risico s zijn te bepalen aan de hand van drie profielen: het publieksprofiel; het activiteitenprofiel; en het ruimtelijkprofiel (Nibra 2002a, p. 30). Elk profiel is uitgewerkt tot indicatoren. De indicatoren zullen puntsgewijs worden opgesomd. Achter elke indicator staat in kernwoorden genoemd waar aan gedacht dient te worden. 30

31 Het publieksprofiel Het publieksprofiel is een beschrijving van het publiek. Dit is op te splitsen in de volgende indicatoren: identificeerbaarheid (is het publiek bekend of anoniem); verblijfsduur (hoe lang is de verblijfsduur en is er sprake van stilstaand of stromend publiek); contractrelatie met publiek (duurzame, eenmalige of geen contractrelatie); publieksomvang (aantal personen en mate van fluctuatie van de omvang); samenstelling van het publiek (homogeen of heterogeen); eigenschappen van het publiek (gezondheid, leeftijd, gewoonten, cultuur, achtergrond); en groepsgedrag (gedrag op het moment zelf, als reactie op omstandigheden) (Nibra 2002a, p. 30 en 31). Het activiteitenprofiel Het activiteitenprofiel is een beschrijving van de activiteiten van het evenement. De risico s zijn meetbaar aan de hand van de volgende indicatoren: aard van de activiteiten (soort activiteit, extra risico s voor publiek door bijvoorbeeld een vuurwerkshow of installaties/bouwwerken); tijdsdimensie van de activiteiten (risico permanent of kort aanwezig, dagdeel, mogelijkheid tot uitloop/wijziging programma); relatie activiteit tot publiek (actief meedoen, rondlopend toeschouwer of passieve/stilstaande deelname); en eigenschappen personeel, organisatie (vaardigheden, eigenschappen, ervaring, omvang en samenstelling personeel) (Nibra 2002a, p. 32). Het ruimtelijkprofiel Het ruimtelijkprofiel is gericht op de locatie(s) van het evenement. De risico s die hier betrekking op hebben, zijn aan de hand van de volgende indicatoren meetbaar: bereikbaarheid, concentratie of spreiding (infrastructuur, beschikbaarheid openbaar vervoer, één of meerdere (aaneengesloten) locaties); toegankelijkheid (wel of niet openbaar toegankelijk, open of gesloten terrein); ruimtelijke omgeving (binnen of buiten locatie, inrichting terrein); meervoudig gebruik (gebruik locatie voor één of meerdere activiteiten, beïnvloeding van activiteiten en publiek); eigendomsstructuur privaat of publiek terrein (verantwoordelijkheden, aansprakelijkheden); en externe factoren (weersomstandigheden, uitval (nuts-)voorzieningen, ongevallen) (Nibra 2002a, p. 33 en 34). Deze drie profielen en bijbehorende indicatoren kunnen onderdeel zijn van de Risico Inventarisatie & Evaluatie (RI&E). Door middel van een beschrijving in concrete en specifieke eigenschappen van het evenement, kan de aard van het evenement worden vastgesteld (Nibra 2002a, p. 34; Nibra 2002b, p. 79). Het Nibra raadt dan ook aan om aan de hand van deze profielen een profielschets te maken. Aan de hand van de profielschets kunnen de stappen 2, 3 en 4 worden uitgevoerd. Door middel van de profielen en profielschets kan duidelijk worden om wat voor evenement het gaat. Hierin zou onderscheid kunnen worden 31

32 gemaakt in het risicogehalte van de evenementen en de hulpvraag aan de partners. Van de hulpvraag zou afgeleid kunnen worden wat de belasting voor de hulpdiensten is. In de Leidraad Veiligheid voor publieksevenementen wordt ingegaan op de hulpvraag. De hulpvraag wordt benoemd als capaciteitsbepaling van de hulpdiensten. Zij geven aan dat de volgende werkwijze gehanteerd dient te worden: 1. bepaal de capaciteit per organisatie voor de basiszorg aan de hand van de (gegeven) kentallen; 2. bepaal de minimaal benodigde capaciteit voor grootschalig optreden aan de hand van geselecteerde maatscenario s; en 3. bepaal in hoeverre extra beschikbaarheid of paraatheid gerealiseerd moet worden. (Nibra, 2002a, p. 45). De kentallen die worden genoemd bij stap 1 moeten als richtlijn worden gezien. Elk evenement heeft namelijk specifieke eigenschappen die de capaciteitsaanvraag kunnen veranderen. De kentallen verliezen hiermee niet hun waarde, maar dienen wel met zorg te worden behandeld. Op basis van ervaringcijfers kan worden gesteld dat de brandweer nauwelijks extra belasting ervaart bij een evenement. Preventieve maatregelen zullen mogelijk alleen zorgen voor verplaatsing van de materialen. Dit heeft als oorzaak dat door de openbare orde en verkeerscirculatie bij evenementen, de locatie mogelijk slechter bereikbaar is. Voor de politie kan worden gesteld dat de benodigde capaciteit aan basispolitiezorg 0.1 % van het totaal aantal bezoekers bedraagt. Dit houdt in dat bij een evenement van bezoekers, 10 politiefunctionarissen aanwezig dienen te zijn (Nibra, 2002a, p. 46). Voor de GHOR wordt op basis van ervaringscijfers uitgegaan dat 0.1% van het aantal bezoekers geneeskundige zorg nodig heeft. Hierbij draait het om lichte verwondingen. Bij de zwaardere verwondingen (T1/T2 slachtoffers) dient uitgegaan te worden van 0.01%. Een andere benadering komt van de Duitse Arbeiter-Samariter-Bund. Deze stellen dat een evenement met een regulier (normaal) profiel 1 medisch (bedrijfs) hulpverlener per 750 bezoekers nodig heeft en 1 ambulance per bezoekers (Nibra, 2002a, p. 46). De risico s per evenement kunnen worden bepaald door de profielen. Door middel van het risicoprofiel en de daaraan gekoppelde capaciteitsbepaling zou de belasting per hulpdienst kunnen worden berekend. 4.3 Leidraad Maatramp en Leidraad Operationele Prestaties Leidraad Maatramp (LMR) is in 2000 ontwikkeld door adviesbureau SAVE en Van Dijke. Leidraad Operationele Prestaties (LOP) is een rapport wat doorgaat waar LMR gestopt is. LOP is ontwikkeld door SAVE en Van Dijke, in samenwerking met de Nibra en Nederlands Instituut voor Urgentiegeneeskunde. De LMR en de LOP zijn gezamenlijk een systematiek die een vertaalslag kunnen maken van een risico bij een van de 18 ramptypen naar de benodigde operationele prestaties van hulpdiensten. De LMR geeft inzicht in de hulpbehoefte, waarna via de LOP de (potentiële) inzetbehoefte kan worden bepaald. Het volgende figuur geeft dit schematisch weer. 32

33 Figuur 4.2: schematisch weergave LMR en LOP (Minbzk, 2003, p. AII-3). Het rampentype uit de LMR en LOP wat het meest toepasbaar is op evenementen, is ramptype 12: paniek in menigten. Dit ramptype omvat de gevolgen van verdrukkingen door massale paniek en vluchtgedrag in menigten in voornamelijk de volgende situaties: grote festiviteiten/concerten, grote demonstraties, grote voetbalstadions en dergelijke objecten. Het gaat in deze gevallen om drie zaken: hoge dichtheid van aanwezigen op een bepaald grondoppervlak, een grote mate van ingeslotenheid van de aanwezigen (beperkte bewegingsruimte en vluchtwegen) en een trigger-incident waardoor de paniek wordt aangewakkerd. De LMR heeft aan de hand van de verschillende ramptypen de hulpvraag ingeschaald, door de maatscenario s in te delen naar het aantal slachtoffers. De hulpvraag kan worden bepaald door middel van een relatief niveau (0 t/m 5, waarbij 0 het laagst is en 5 de grootst gevraagde inzet) af te lezen uit de tabel. De tabel is in het figuur hieronder weergegeven (SAVE & Van Dijke, 2000, p. 72). Figuur 4.3: indicatie van de hulpvraag per discipline bij paniek in menigte, gecombineerd met een maatscenario vertaald naar aantal slachtoffers (SAVE & Van Dijke, 2000, p. 72 en 73). De maatscenario s worden bepaald aan de hand van het aantal (verwachte) slachtoffers en het aantal personen aanwezig op dat moment. De cijfers zijn afgeleid uit risico-inventarisaties en risicoanalyses. Deze zijn opgenomen in het document Leidraad Maatramp (SAVE & Van Dijke, 2000). Bijeenkomsten met minder dan 5000 bezoekers vallen onder maatscenario I. Hierbij moet nogmaals worden aangegeven dat het om een indicatie gaat van de hulpvraag van de verschillende disciplines. Deze indicatie is bepaald aan de hand van de meest arbeidsintensieve hulpverleningsprocessen. Het geeft hiermee dus een beperkte weergave van de vele variabelen die een rol spelen bij de hulpvraag. Daarnaast draait het om de operationele processen. De uitkomsten zijn toepasbaar als het evenement zich voordoet. Hiermee kan in de voorbereiding rekening worden gehouden, maar dit zegt niets over de fase van adviseren. 33

34 De LMR heeft geen andere functie dan aangeven hoe hoog de hulpvraag kan zijn voor de verschillende disciplines. De LOP geeft door middel van berekeningen en berekende kengetallen aan, wat de inzetbehoefte (prestatie) is bij het aangegeven aantal slachtoffers. De hulpvraag gecombineerd met de kengetallen geeft de inzetbehoefte weer. Aan de hand van de berekende resultaten wordt een overzicht verkregen van de regionale inzetbehoefte. Aan de hand van de inzetbehoefte kan worden gesproken over het bieden van een bepaald zorgniveau (Minbzk 2003, p. AII-3 & AII-4). Het LMR en LOP maken het mogelijk om een goede globale inschatting te maken van de hulpvraag en hulpinzet van de hulpdiensten. Deze methode geeft inzicht in de risico s en zet deze om in effecten bij rampen en de hulpbehoefte (aantal slachtoffers). De operationele inzetvraag kan worden bepaald aan de hand van voorgenoemde stappen. Het maakt de belasting voor de hulpdiensten inzichtelijk gedurende het moment zelf, maar niet wat de belasting op voorhand zal zijn. Een inschatting op specifiek het ramptype evenementen is nog niet gerealiseerd. 4.4 Ram en Knoppenmodel Het Risico Analysemodel Massabijeenkomsten (RAM) staat op naam van o.a. Hans van de Sande en Roel Popping. Hans van de Sande is een professor aan Universiteit Groningen, die in samenwerking met de stuurgroep Referentiekader Regionaal Crisisplan (RRC) het RAM heeft ontwikkeld. Dit was in opdracht van Politie Amsterdam-Amstelland, Bureau Openbare Orde en Veiligheid. De massabijeenkomst wordt geanalyseerd door het RAM, de capaciteit die hier aan wordt gekoppeld wordt berekend door het multidisciplinair Knoppenmodel, welke is weergegeven op regionaalcrisisplan.nl. De RAM is een wetenschappelijk analysemodel, dat sinds 2007 operationeel wordt gebruikt. In 2009 dient een terugkoppeling plaats te vinden om te controleren of het model werkt dan wel verbeterd dient te worden. Het RAM maakt een schatting betreffende de kans op geweld, gedrang en ongelukken. Het RAM is gebaseerd op ingebrachte kennis door deskundigen en ervaringen/feiten van eerdere evenementen. Daarnaast wordt op deze manier een grotere database verkregen, doordat de evenementen worden opgeslagen. Het RAM bepaalt de uitkomst aan de hand van verschillende variabelen: gegevens over het publiek; gegevens over de omgeving waar het evenement plaats zal hebben; gegevens over verwachtingen bij publiek, organisatoren en overheid; gegevens over de reputatie van evenement en artiesten; gegevens over de mate van maatschappelijke onrust; gegevens over de organisatie van organisatoren en overheid; en gegevens over de strategie die door de politie wordt gevolgd om de orde te handhaven. Na het evenement kan hier de variabele evaluatie nog aan worden toegevoegd. (Sande & Popping, 2007). Het Knoppenmodel is gebaseerd op het Referentiekader Regionaal Crisisplan Het bepaalt mono- en multidisciplinair de capaciteit van de diensten. Aan de hand van verschillende vragen kan monodisciplinair worden bepaald wat voor capaciteit nodig is in een bepaalde situatie. 34

35 De capaciteit van de verschillende monodisciplinaire diensten kunnen in het model worden verbonden aan een van de vijf GRIP-fases (Gecoördineerde Regionale Incidenten Procedure). Het model geeft hierop een overzicht van de inzet bij de bijbehorende GRIP-fase. Het geeft dus inzicht in de operationele inzet. Dit is weergegeven op de website: animatie.regionaalcrisisplan.nl. Het RAM bepaalt aan de hand van ondermeer de reputatie van publiek, locatie en organisatie wat voor risico s aan het evenement verbonden zijn op het gebied van geweld, gedrang en ongelukken. Het RAM is gericht op de politie en daarmee niet multidisciplinair. Het RAM gecombineerd met het Knoppenmodel bepalen aan de hand van verschillende variabelen wat de mono- of multidisciplinaire operationele inzet is bij incidenten. Het geeft de mogelijkheid om de capaciteitsvraag tijdens het evenement te bepalen. Het geeft geen inzicht in de bestuurlijke/adviserende inzet. 4.5 GHOR risicoanalysemodel De GHOR is zoals weergegeven in eerdere hoofdstukken betrokken bij de advisering en coördinatie van de geneeskundige tak van evenementen. Hierom heeft het overkoepelende orgaan, GHOR Nederland, enkele jaren geleden een risicoanalysemodel ontwikkeld, dat zij ontleend hebben aan het model van de Duitse Arbeiter-Samariter-Bund. De projectgroep Publieksevenementen van de Raad van Regionaal Geneeskundige Functionarissen heeft dit verder uitgewerkt in een Handreiking geneeskundige advisering publieksevenementen voor de GHOR regio s in Deze analyse is alleen gericht op de geneeskundige tak (Veiligheidsregio Hollands Midden, 2005 p. 6). Aan de hand van het risicoanalysemodel wordt berekend welke mate van inzet noodzakelijk is. De analyse heeft betrekking op drie onderdelen: het soort evenement; de samenstelling van het publiek; en de plaats en tijdstip van het evenement. Per onderdeel wordt aan de hand van verschillende indicatoren het risico uitgedrukt in een risicopunt. Deze risicopunten zijn gebaseerd op ervaringen van diverse regio s. In de praktijk moet echter blijken of deze risicopunten kloppen en werken (GHOR Nederland, 2004, p. 13 en 14). Op het moment van schrijven, wordt deze handreiking herschreven door een landelijke schrijversgroep van GHOR Nederland. Na recent onderzoek is namelijk gebleken dat het risicoanalysemodel van evenementen grondig moet worden herzien. Wanneer de vernieuwde versie klaar is, is nog onbekend (GHOR Nederland, 2009). In dit onderzoek is kort het oude risicoanalysemodel beschreven. Indien het vernieuwde model wordt gepubliceerd, wordt aangeraden dit mee te nemen in het proces binnen de veiligheidsregio. 4.6 Methoden veiligheidsregio s Nederland bestaat uit vijfentwintig veiligheidsregio s. Elk van deze veiligheidsregio s heeft te maken met evenementen. Per regio verschilt wel de hoeveelheid en de grote van de evenementen. Hierdoor is de ene regio meer ervaren op het gebied van evenementen, dan andere regio s. Door middel van het aanschrijven van alle veiligheidsregio s en verschillende GHOR-bureaus is geprobeerd een overzicht te creëren van methoden van evenementenbeleid en het classificeren van evenementen. De brief is opgenomen in bijlage drie. In deze paragraaf zal hier inzicht in worden geboden. 35

36 De veiligheidsregio s werden gevraagd naar de volgende zaken: werkwijze omtrent evenementen - categorisatie van evenementen; een categorisatiesysteem voor evenementen; achterliggende formules en waardes van het systeem; en aan categorisatie verbonden vervolg stappen. Hier kwamen verschillende reacties op terug. In de reacties kwam vaak naar voren dat de veiligheidsregio s zelf nog in een ontwikkelingsfase zitten. Hierdoor konden ze vaak weinig informatie of (nog) niet gevalideerde risicoanalyses aandragen. Dit omdat hun methoden werden gekleurd door de ervaringen die zijn opgedaan binnen de regio. De hoeveelheid evenementen verschilt per veiligheidsregio, maar ook de historie van evenementen en hulpverlening heeft invloed op de aanpak. De Veiligheidsregio s Zuid-Holland-Zuid, Noord-Holland-Noord en Flevoland hadden zich al verder ontwikkeld in deze materie en dit ook op papier uitgewerkt. Het kan daarom als goed voorbeeld fungeren voor dit onderzoek. Veiligheidsregio Brabant-Noord was vooral bezig met de evenementenkalender binnen hun regio. Deze bleek multidisciplinair goed te werken, alleen maakte ze hierbij geen gebruik van een risicoprofiel. De benoemde veiligheidsregio s maken veelal gebruik van dezelfde onderzoeksrapporten die in de vorige paragrafen zijn beschreven. Hierdoor hebben zij eenzelfde opzet/methoden toegepast, die vaak haar oorsprong heeft in de risicoanalysemethode van het Nibra. Veiligheidsregio Noord-Holland- Noord (NHN) heeft aan de hand van de analyse van het Nibra evenementen verdeeld in drie categorieën met daaraan gekoppeld de vervolgprocedure: risico-evenement: multidisciplinaire regionale risico-inventarisatie; aandacht-evenement: lokale afstemming; en regulier-evenement: vergunningverlening zonder voorwaarden (Veiligheidsregio NHN 2008). Op deze manier wordt in de benaming van het evenement al het soort evenement en niveau (regionaal, lokaal) van afhandeling duidelijk. Het categorisatiemodel van NHN werkt met gesloten vragen, die ingevuld kunnen worden in een Excel bestand. Aan de hand van de drie profielen worden verschillende kernvragen gesteld die beantwoord kunnen worden door een van de meerkeuzemogelijkheden. Aan de meerkeuzemogelijkheden zijn risicowaarden gekoppeld die voortkomen uit praktijkervaring. Door middel van een optelsom wordt bepaald welke categorie evenement het is. Een werkwijze als deze zorgt ervoor dat antwoorden gestandaardiseerd worden, waarden aan de antwoorden gekoppeld kunnen worden en relatief veel informatie duidelijk wordt over een bepaald evenement. Extra informatie van de andere veiligheidsregio s zijn als voorbeeld meegenomen in het onderzoek. De methoden van andere veiligheidsregio s werden vaak gekleurd door eigen ervaringen, waardoor deze wel mee konden worden genomen in de gedachtegang, maar niet als gevalideerd konden worden beschouwd. 4.7 Subconclusie In dit hoofdstuk is een antwoord geformuleerd op de onderzoeksvraag welke meetinstrumenten al beschikbaar zijn en wat hiervan gebruikt kan worden voor de risicoinschatting. De veiligheidscyclus zorgt ervoor dat bepaalde zaken bij veiligheidsvraagstukken niet vergeten worden. Hierdoor zal een evenement goed voorbereid kunnen worden, doordat de verschillende stappen van de cyclus worden meegenomen in het denkproces. 36

37 Het Nibra heeft met haar drie profielen een duidelijk handvat gegeven om een profielschets te maken van een evenement. Aan de hand van de profielen: publiek, activiteiten en ruimtelijk kan de belangrijkste informatie naar voren worden gebracht. Als aan deze informatie risicowaarden worden gekoppeld en de profielen zouden bij elkaar worden gevoegd, kan per evenement een totale risicowaarde worden vastgesteld. Aan deze risicowaarde zou een bepaald categorie evenement gekoppeld kunnen worden. De methode van NHN is hier een goed voorbeeld van. De overige methoden van het bepalen van de capaciteitsvraag en belasting voor de hulpdiensten zijn van belang bij de vervolgstap. Eerst zal bepaald moeten worden wat voor risicoprofiel het evenement heeft. Vervolgens kan worden bepaald wat de belasting is voor de hulpdiensten. Het Nibra en de LMR en de LOP geven hier goede methoden voor. Ook het RAM en het Knoppenmodel geven een goed voorbeeld hoe dit verder uitgewerkt kan worden. Hierbij moet wel worden benoemd dat deze methoden alleen inzichtelijk maken wat de operationele belasting op het moment zelf is. Het gaat niet in op de belasting op voorhand (vergunningverlening, advisering etc.). De capaciteitsvraag en belasting van de hulpdiensten zal in dit onderzoek niet verder worden behandeld, omdat dit niet ingaat op het onderzoek. Op basis van de resultaten van dit hoofdstuk kan geconstateerd worden dat er methoden bestaan en bruikbaar zijn. Zij moeten alleen wel worden uitgewerkt en toepasbaar worden gemaakt op de betreffende veiligheidsregio. Het zal dan ook aan de veiligheidsregio zijn hoever zij dit willen doorvoeren. 37

38 5. Onderzoek binnen de regio In dit hoofdstuk zal het onderzoek binnen de regio uiteenworden gezet. Het gaat in op de onderzoeksvragen welke selectiecriteria de hulpdiensten en gemeenten hanteren bij de risicoinschatting van evenementen en of de huidige werkwijze werkt. Ook zal een begin worden gemaakt met het beantwoorden van de onderzoeksvraag: waar moet het gevalideerde meetinstrument aan voldoen?. Per paragraaf zal één van de partners worden besproken, aan de hand van de informatie die is verkregen door de interviews. In paragraaf één zal in worden gegaan op verbreding van het onderzoek. Hier zal worden uitgelegd, waarom dit is gebeurd. In de paragrafen die daarna volgen worden de resultaten gesplitst in algemene, evenementenkalender gerelateerde en categorisatie gerelateerde resultaten. In de volgorde gemeente, brandweer, GHOR en politie zullen de verschillende partners aan bod komen. Tot slot zal de subconclusie worden beschreven. 5.1 Verbreding onderzoek Gedurende de interviews die werden afgenomen, kwam naar voren dat andere knelpunten ook invloed hebben op de werking van de categorisatie. De categorisatie bleek een onderdeel te zijn van een geheel aan procedures en beleid welke op bepaalde punten niet optimaal functioneerde. Doordat deze informatie in de gesprekken naar voren kwam is besloten het onderzoek binnen de regio breder uit te voeren dan in eerste instantie de bedoeling was. De interviews hebben zich daarom niet alleen gericht op de categorisatie, maar ook op de werkwijze bij evenementen. Door ook deze informatie te vergaren, ontstaat een breder en een meer volledig beeld van de situatie en mogelijke knelpunten. Als deze eenmaal naar voren zijn gebracht, kan de gehele situatie worden bezien en mogelijke verbeteringen in worden aangebracht. Hierdoor zullen mogelijke aanpassingen van de categorisatie niet tekort worden gedaan, omdat de rest van de procedure ook wordt aangepast. 5.2 Gemeente Bij de gemeente zijn interviews gehouden en is reactie gevraagd op een enquête met openvragen. De gemeente speelt namelijk een cruciale rol bij de categorisatie, omdat zij degene is die de categorisatie uitvoert en gebruikt. De gemeenten worden nog wel gecontroleerd door het Veiligheidsbureau maar blijven eerstverantwoordelijke voor wat er binnen hun gemeente gebeurd. In de volgende twee subparagrafen zullen de enquête en de interviews worden besproken Enquête gemeenten Om duidelijk inzicht te krijgen in de rol en mening van de gemeente is gekozen voor een extra informatiebron in de vorm van een enquête. Dit werd gedaan omdat hun belangrijke rol bij de categorisatie. De enquête werd verstuurd naar de achttien gemeenten van de Veiligheidsregio. De enquête gaf de gemeente de mogelijkheid te reageren op open vragen die betrekking hadden op de categorisatie van evenementen. Er werd gevraagd naar hun mening over de werking en toepassing van de categorisatie. Bijlage vier betreft de enquête. 38

39 Op de enquête zijn drie reacties gekomen. Van de achttien gemeenten is dit een klein gedeelte. Dit wekt de vraag op of gemeenten bezig zijn met de risico s bij evenementen. Blijkbaar heeft het beantwoorden geen prioriteit bij de meeste gemeenten. Of de lage respons te maken heeft met het onderzoek of met het onderwerp is verder niet onderzocht. Wel kan worden gesteld dat de gemeenten de mogelijkheid werd geboden om hun mening in dit onderzoek meer dan andere partijen naar voren te brengen. Hier werd dus weinig gebruik van gemaakt. De drie gemeenten die reageerden gaven alle drie duidelijk aan dat de categorisatie als richtlijn gebruikt dient te worden. Het huidige instrument categoriseert een evenement snel te zwaar. Het instrument gecombineerd met de lokale kennis en ervaring, geeft volgens hen het evenement de goede categorisatie. Hierbij wordt aangegeven dat het instrument de zwaar belastende evenementen beter categoriseert dan de minder/niet belastende evenementen. Het systeem werkt volgens hen wel maar dient verbeterd te worden, omdat het in de praktijk niet altijd werkt Interview gemeenten Voor de interviews zijn drie gemeenten benaderd en geïnterviewd. Dit waren andere gemeenten dan de respondenten van de enquête. Hierdoor hebben uiteindelijk zes gemeenten hun mening gegeven over het onderwerp. De interviews vonden plaats aan de hand van een interviewopzet, opgenomen in bijlage vijf. De uitkomsten van de interviews zullen hieronder worden beschreven. Algemeen 1. De gemeenten vinden het ten eerste soms onduidelijk wat precies van hen wordt verwacht, dan wel welke procedure zij moeten hanteren. Bij het doorvoeren van het Evenementenbeleid is in sommige gemeenten te weinig informatie doorgeven m.b.t. procedures/afspraken. 2. De gemeenten willen vaak lokaal de evenementen afhandelen. Zeker de kleine evenementen, kunnen door de (vaak) lokale korte lijntjes tussen brandweer politie gemeente snel worden afgehandeld. Indien het evenement intergemeentelijk wordt afgehandeld, dan hebben zij meer aan de kalender en de regionale procedure. 3. De gemeenten hebben vaak problemen met het aanleveren van de evenementen voor de datum 1 december. Dit heeft tot gevolg dat de kalender erg statisch is en veel organisatoren pas later in het jaar bedenken dat zij een evenement willen organiseren. Hierbij is het soms zo dat grote evenementen (bijvoorbeeld concerten) vaak direct antwoord willen en anders naar een locatie in een andere regio gaan. Doorverwijzen naar de datum van 1 december werkt dan niet. 4. De categorisatie en de aanmelding worden apart gedaan (zie bijlage twee). Dit geeft de gemeente meer (invul)werk en de diensten geen inzicht in de totstandkoming van de categorisatie. 5. De regionale procedure sluit niet altijd aan op de lokale procedure. Indien een gemeente een lokale procedure heeft ontwikkeld, voeren ze vaak de regionale checklist wel uit, maar maken ze er verder geen gebruik van. Kalender Bij de kalender kwam een duidelijke punt naar voren: één aanleverdatum in het jaar werkt niet. De aanleverdatum 1 december zorgt voor een statische kalender die met de dag verouderd. Indien de kalender dynamisch zou zijn, zou de kalender up-to-date kunnen blijven en daarmee functioneel voor de gemeente. Dit zou mogelijk gerealiseerd kunnen worden door het continue of anders een keer in de twee weken vernieuwen van de kalender. 39

40 Categorisatie Bij het onderwerp categorisatie kwamen verschillende onderwerpen naar voren die om aandacht vroegen. 1. De gemeenten gebruiken het instrument als leidraad en niet als eindoordeel. De categorisatie wordt uitgevoerd aan de hand van het model. Daarnaast wordt de lokale kennis en inzicht gebruikt om tot een eindoordeel te komen. 2. De gemeenten gebruiken de categorisatie om de regionale evenementenkalender aan te vullen. Van de categorisatie wordt binnen de regio s weinig gebruik gemaakt. Dit kan zijn doordat zij een eigen instrument hebben of het gewoon niet nodig vinden om het instrument te gebruiken. 3. Het instrument moet gebruiksvriendelijk zijn. Het dient niet te lang te duren en de vragen/antwoorden moeten helder geformuleerd zijn. Toelichting bij het instrument/vragen kan zorgen voor enige afbakening. 5.3 Brandweer Bij de brandweer is gesproken met drie personen van de korpsen Wijchen, Tiel, Nijmegen. De uitkomsten worden hieronder weergegeven. Algemeen In de gesprekken werden verschillende zaken benoemd betreffende evenementen. 1. De capaciteitsvraag verandert in de uitvoering niet. Hun normale bezetting/dienst regeling is voldoende om aan een mogelijke vraag met betrekking tot evenementen te voldoen. 2. Voor de brandweer is eigenlijk alleen van belang of het gebied bereikbaar is en blijft voor de hulpdiensten. Zolang de toevoer van materiaal en personeel mogelijk is, kan de brandweer haar taak uitvoeren. 3. De brandweer heeft gedurende het vergunningverleningtraject, door middel van gestelde verplichtingen in de APV invloed op de materialen/opzet van het evenement. Dit traject (advisering) wordt apart afgehandeld, naast het evenementenbeleid. 4. Het lokale evenementenbeleid komt niet altijd overeen met het regionale evenementenbeleid. Dit is niet altijd afgestemd op elkaar. 5. Bij de lokale brandweer wordt onderscheid gemaakt in melding van het evenement, advies aan APV (vergunning) en eigen vergunningverlening (gebruikersvergunning). 6. Het regionale evenementenbeleid en het instrument geven uniformiteit aan de procedures binnen de gemeenten. De brandweer bemerkt dat dit bevorderlijk is voor de multidisciplinaire samenwerking tussen de hulpdiensten en gemeenten. Kalender Over het onderwerp kalender werden de volgende zaken naar voren gebracht. 1. De brandweer heeft niets aan een statische kalender. Zij hebben een kalender nodig die upto-date is en aangeeft welke evenementen wel of niet vergund zijn. Hierbij wordt de opmerking gemaakt dat opgepast moet worden voor opkoopgedrag bij organisatoren. Het kan namelijk zo zijn dat organisatoren voor de zekerheid weekenden gaan aanvragen, om geen dupe te worden van ongewenste samenloop. Door alleen vergunde evenementen aan te geven op de kalender (voor buitenstaanders) voorkom je dit gedrag. 2. De brandweerkorpsen maken maar gedeeltelijk of niet gebruik van de kalender. Dit komt omdat de kalender niet relevant voor hen is (alleen lokale evenementen zijn van belang voor de lokale brandweer). Daarnaast houdt de brandweer een eigen lokale kalender bij en is de regionale kalender vaak niet up-to-date. 40

41 Categorisatie 1. De brandweer kijkt bij een evenement naar de volgende onderdelen: de bereikbaarheid; de activiteiten (wat voor gebouwen/systemen/ materialen worden gebruikt); en de hoeveelheid bezoekers (aantal en stroming). 2. De brandweer zegt zelf niets te hebben aan de categorisatie, omdat de capaciteitsinzet naar aanleiding van het evenement niet verandert. De analyse van het evenement voor de vergunning wordt per evenement uitgevoerd, de categorisatie heeft hier geen invloed op. Wel is van belang voor de brandweer dat zij op de hoogte is van het evenement en weet of het evenement wel/niet vergund is. 5.4 GHOR Bij de GHOR zijn twee interviews afgenomen. De personen die werden geïnterviewd zijn de personen die binnen de GHOR betrokken zijn bij evenementen. De uitkomsten van de interviews worden gesplitst in de onderdelen: algemeen, kalender en categorisatie. Algemeen De GHOR had verschillende opmerkingen met betrekking tot evenementen. 1. GHOR Nederland is bezig met het vernieuwen van hun categorisatie van evenementen. Dit is een risicoanalyse volledig gericht op de witte kolom. De oude analyse bleek niet volledig en goed te werken. 2. De GHOR heeft nog een imagoprobleem, omdat zij relatief nieuw is en in het begin geld vroegen voor hun adviezen. O.a. hierdoor vragen de gemeenten niet snel om advies bij de GHOR. Kalender 1. De GHOR heeft eigenlijk niets aan de kalender op dit moment. De beschrijving bij een evenement is te weinig voor de GHOR om te controleren of hun advies/coördinatie van belang is. De kalender heeft pas nut voor de GHOR als bij elk evenement wordt aangegeven: het soort evenement; het bezoekersprofiel (wie, hoeveel); de locatie/omgeving; en het tijdstip. 2. De GHOR heeft belang bij een dynamische kalender in plaats van de huidige statische kalender. De statische kalender geeft namelijk geen up-to-date overzicht, zodat de GHOR niet zeker weet of evenementen doorgaan en of geen evenementen worden vergeten. Categorisatie 1. De GHOR kan aan de hand van de evenementen met de daarbij behorende categorisatie, bepalen of er nog extra stappen nodig zijn. Bij het evenement kijken ze naar de onderdelen: het soort evenement; het bezoekersprofiel (wie, hoeveel, leeftijdscategorie, zelfredzaamheid); de locatie/omgeving; en het tijdstip. 41

42 Het onderdeel hygiëne/bacteriën (bijvoorbeeld wc s) is niet van belang bij de categorisatie. Dit komt namelijk pas bij de advisering. 2. Het zou verstandig zijn om de categorisatie te laten controleren door een expert. Gemeenten zijn namelijk geen experts op het gebied van geneeskundige zorg. Hierdoor wordt een extra controle ingebouwd. 5.5 Politie en Openbaar Ministerie Bij de politie is gesproken met meerder personen van het bureau CCB en zijn twee interviews afgenomen bij personen die betrokken zijn of waren bij evenementen. De informatie over het Openbaar Ministerie komt voort uit een beleidsdocument Politie In deze subparagraaf zullen de gesprekken met de politie uiteen worden gezet. Algemeen 1. De politie benoemd dat eerst moeten worden vastgelegd wat de definitie is van evenement en dat iedereen deze definitie erkent. Daarnaast moet de verantwoordelijkheidsverdeling worden vastgelegd. Dit dient te gebeuren tussen de partners (horizontaal), maar ook op de verschillende niveaus (vertikaal): veiligheidsregio, district en lokaal. 2. Over de rolverdeling en beleidsverhoudingen tussen het CCB en het Veiligheidsbureau is onduidelijkheid. Onduidelijk is namelijk of zij dezelfde definities, categorisatie en hetzelfde beleid hanteren. 3. De politie geeft aan dat de grote vraag bij de aanpak van evenementen is, wie waar verantwoordelijk voor is. Vooral moet worden gekeken naar de taken van de organisator en of deze niet meer taken op zich moet nemen. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld beveiliging en verkeerscirculatie buiten het terrein. 4. De evenementen worden afgehandeld op twee niveaus: district (regionaal) en korps (lokaal). De meeste evenementen worden geregeld door het CCB. Op dit moment handelen zij de A- en B-evenementen af en worden de C-evenementen op districtsniveau afgehandeld. 5. Op dit moment is onduidelijk wie het aanspreekpunt binnen de politie voor evenementen is en wanneer de politie wordt betrokken bij de advisering. Beide zaken zijn niet vastgelegd. De ideaalsituatie bij de advisering zou volgens hen zijn, dat advies wordt gevraagd bij de politie, de vergunning wordt opgesteld aan de hand van dit advies, de politie een controle uitvoert en dat dan pas de vergunning wordt verstuurd naar de organisator. Kalender De politie maakt geen gebruik van de kalender van de veiligheidsregio. Het CCB houdt zelf een kalender bij die de planning, capaciteits(aan)vraag en inzet weergeeft. Voor de politie zou de kalender een overzicht moeten zijn waar de belangrijkste evenementen uit worden gedestilleerd en waar wordt aangegeven op welk niveau het wordt afgehandeld: A-evenementen: veiligheidsregio; B-evenementen: district; en C-evenementen: lokaal (door gemeente en organisatie). De B- en C-evenementen kunnen hopelijk worden afgedaan met een advies en de politie zal zich dan richten op de A-evenementen door middel van een uitgebreide analyse en veiligheidsoverleg. Hierbij wordt aangegeven dat in andere regio s de volgorde van de benaming (A, B, C) precies het tegenovergestelde is. De categorisatie van voetbalwedstrijden door de KNVB is ook tegenovergesteld. Daar vormen namelijk A-evenementen/wedstrijden 42

43 een laag risico en C-evenementen/wedstrijden een hoog risico. Dit verschil geeft onduidelijkheid intern en naar de buitenwereld. Categorisatie Bij de analyse van een evenement is de historie van belang en wordt gekeken naar: het publiek; het soort evenement; de locatie bereikbaarheid; en de verkeerscirculatie Openbaar Ministerie In deze subgraaf zal het Openbaar Ministerie (OM) uiteen worden gezet. In de interviews met de politie werd namelijk aangeraden ook de kant van het OM te belichten. Aan de hand van een (concept) beleid van het OM bij evenementen zal een beeld worden geschetst welke informatie voor het OM van belang is en welke zaken daarbij een rol spelen. 1. Het OM geeft aan in hun beleid dat ze een evenementenkalender nodig hebben die zo volledig mogelijk is (OM parket Arnhem, 2009, p.2). Deze dient jaarlijks te worden aangeleverd in november/december voor het daaropvolgende jaar. Dit dient te gebeuren door de politieregio s. 2. Volgens het OM dient de politie contact met het OM op te nemen, indien het evenement voldoet aan de volgende onderdelen: van de zwaarste categorie; wanneer wordt besloten tot opschaling; en waarin tenminste een aantal van 30 OM-afdoeningen (straffen opleggen zonder tussenkomst van rechter) te verwachten is (OM parket Arnhem, 2009 p.2). In het document wordt niet uiteen gezet wat de zwaarste categorie inhoudt. 3. Het OM-personeel (verweringsofficieren) zal de volgende criteria hanteren bij de capaciteitsaanvraag: het aantal verwachte interventies (met een minimum van 50 zaken); het aantal te verwachten bezoekers evenement; de aard evenement; het aantal verwachte buitenlandse bezoekers bij evenement; de complexiteit van de te beoordelen misdrijven; en de historie van het evenement slecht is (aan de hand van historie kan lik-op-stukbeleid worden gevoerd) (OM parket Arnhem, 2009 p. 2 en 3). 5.6 Subconclusie De criteria die de hulpdiensten en gemeenten stellen zijn uitgewerkt in dit hoofdstuk. Daarbij werd aangegeven welke eisen zij stellen aan het instrument. Uit de resultaten blijkt dat naast het instrument ook andere knelpunten invloed hebben op de werking van de categorisatie. De categorisatie bleek een onderdeel te zijn van een situatie, die op meerdere punten niet optimaal functioneert. Uit de interviews kunnen per partner de onderstaande conclusies worden getrokken: 43

44 Gemeenten: de regionale procedure sluit niet altijd aan bij de lokale procedure en de gemeenten voeren de procedure vooral uit voor de Veiligheidsregio; de statische kalender werkt niet goed, een dynamische kalender zal beter werken; de 1 december deadline werkt alleen goed als de kalender dynamisch wordt; bij een categorisatie wordt meestal ook gebruik gemaakt van lokale kennis; en de categorisatie en de aanmelding zijn nu apart wat onduidelijkheid en extra werk oplevert voor gemeenten en hulpdiensten. Brandweer: de capaciteitsvraag verandert voor de brandweer niet bij evenementen; voor de brandweer is van belang of een evenement wel of niet vergund is en daarmee plaatsvindt; de brandweer heeft een dynamische, up-to-date kalender nodig, die mogelijk alleen de lokale evenementen kan laten zien; op de kalender dienen alleen vergunde evenementen zichtbaar te zijn voor buitenstaanders om opkoopgedrag te voorkomen; en de brandweer kijkt bij evenementen vooral naar bereikbaarheid, activiteiten (materialen hiervoor) en aantal bezoekers. GHOR: de kalender en de categorisatie hebben pas nut voor de GHOR als inzicht wordt gegeven in: het soort evenement, het profiel bezoekers, locatie/omgeving en tijdstip. de kalender dient dynamisch en up-to-date te zijn; en het zou verstandig zijn om de categorisatie te laten controleren door een expert (van bijvoorbeeld het Veiligheidsbureau). Politie: binnen de regio moet duidelijkheid ontstaan over de definitie van en de verantwoordelijkheidstoedeling bij evenementen; de taakverdeling bij evenementen (van organisatie en partners) moet worden onderzocht, mogelijk heringedeeld en vastgelegd; vastgelegd moet worden wie wanneer bij het evenement/advies betrokken wordt; duidelijk moet worden op welk niveau de evenementen worden afgehandeld: regionaal, district of lokaal; per evenement moet inzichtelijk zijn: het soort publiek, soort evenement en locatie. Aan de hand van deze informatie kan in worden gegaan op bereikbaarheid en verkeerscirculatie; en de uniformiteit met landelijk moet worden gezocht met betrekking tot de benaming van evenementen. Openbaar Ministerie: het OM heeft baat bij een volledige kalender, deze moeten zij rond december ontvangen; en voor het OM is van belang om ondermeer inzicht te hebben in: het aantal en aard van de bezoekers, en de aard en historie van het evenement. 44

45 Uit de gesprekken is veel naar voren gekomen. Een belangrijke uitkomst is dat de partners behoefte hebben aan bepaalde informatie, waarna zij zelf bepalen wat voor gevolgen dit heeft voor hen. Er dient vooral inzicht te worden geboden in bepaalde informatie om een evenement te kunnen verwerken. In het volgende hoofdstuk wordt hier verder op ingegaan. Daarbij kan worden gesteld dat de partners weinig tot niets doen met de huidige categorisatie van evenementen. Bij de categorisatie dient vooral duidelijk te zijn of het evenement zo groot is dat het extra (multidisciplinair) overleg en analyse verdient. Is het klein(er) dan kan dit evenement plaatselijk of via een standaardweg worden afgehandeld. Daarnaast is vooral van belang dat de gegevens up-to-date zijn en de informatie (categorisatie en overzicht evenementen) op eenzelfde locatie wordt aangeleverd. 45

46 6. Onderdelen categorisering In hoofdstuk vijf is uiteengezet welke mening de partners er op na houden met betrekking tot evenementen. Daarnaast is weergegeven waaraan het instrument zou moeten voldoen. In dit hoofdstuk zal verder worden ingegaan op de onderzoeksvraag: Hoe zou een concept meetinstrument eruit zien?. Hierbij zal kort worden ingegaan op de informatie uit hoofdstuk vijf, waarna de informatie wordt samengevoegd tot een mogelijk concept instrument. In de eerste paragraaf zal per discipline (partner) de criteria worden beschreven waaraan het instrument moet voldoen. In de tweede paragraaf zullen deze worden samengevoegd tot multidisciplinaire criteria. Nadat dit is vastgesteld zal in de derde paragraaf worden ingegaan op het concept meetinstrument. 6.1 Selectiecriteria evenementen monodisciplinair De gemeente zal niet worden benoemd, omdat deze geen hulpdienst is. De gemeente heeft wel een mening over de uitvoering/werkwijze van de categorisering, maar stelt geen eisen aan de inhoud. Per hulpdienst zullen hieronder de onderdelen worden opgesomd waar zij inzicht in willen hebben: Brandweer de bereikbaarheid; de activiteiten (wat voor gebouwen/systemen/ materialen worden gebruikt); en de hoeveelheid bezoekers (aantal en stroming). GHOR het soort evenement; het bezoekersprofiel (wie, hoeveel, leeftijdscategorie, zelfredzaamheid); de locatie/omgeving; en het tijdstip. Politie het publiek; het soort evenement; de locatie bereikbaarheid; de verkeerscirculatie; en de historie evenement. De hulpdiensten kunnen aan de hand van bovengenoemde criteria bepalen wat voor evenement het is en of deze extra aandacht verdient. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de bereikbaarheid voor de hulpdiensten van belang is, maar dat het evenement ook altijd bereikbaar moet zijn. De organisator zal hier dus altijd in moeten voorzien voordat het evenement mag plaatsvinden. De historie van een evenement dient per evenement bepaald te worden. Daarnaast geeft het extra informatie over een evenement. Een evenement wat nieuw is, dient namelijk op eenzelfde manier te worden bekeken als een terugkerend evenement en vice versa. De verkeerscirculatie zal per evenement worden bepaald en is locatie gebonden. Dit is dus per evenement verschillend. 46

47 6.2 Selectiecriteria evenement multidisciplinair Aan de hand van de benoemde criteria in paragraaf één, kan worden gesteld dat bepaalde basisgegevens bekend moeten zijn voordat over gegaan kan worden op een analyse van een evenement. Aan de hand van de gesprekken kan worden gesteld dat de volgende gegevens bekend moeten zijn: het evenement o het soort evenement (activiteit); o het tijdstip (datum en tijd); het publiek o het totaal aantal bezoekers; o het soort publiek; de locatie(s) o de locatie(s) gegevens (adres); Aan de hand van de basisgegevens bepalen de hulpdiensten ieder zelfstandig of het evenement extra aandacht, dan wel inzet vraagt. De (vervolg)analyse biedt mogelijk inzicht in de bereikbaarheid, verkeerscirculatie, materialen en middelen die worden gebruikt bij het evenement. 6.3 Concept meetinstrument Om bovenstaande gegevens op eenzelfde en juiste manier te verkrijgen dient de informatie te worden ingevuld aan de hand van gesloten meerkeuzevragen. Op deze wijze kan elke uitkomst met elkaar vergeleken worden. In hoofdstuk vier werd al aandacht besteed aan het categorisatie model van Noord-Holland-Noord. Dit model werkt aan de hand van een Excel bestand met gesloten meerkeuzevragen. Aan de hand van de drie profielen publiek, ruimte en activiteit bepalen zij het soort evenement. Per profiel worden enkele vragen gesteld, waarbij de antwoorden bepaalde waardes van risico zijn toegekend. Aan de hand van een optelsom wordt de totale waarde van het evenement vastgesteld en daarmee de vervolgstap (advisering). Deze manier is goed toepasbaar op het instrument. Het onderzoek heeft zich niet gericht op de (meerkeuze)antwoorden in het meetinstrument. Hierdoor kan alleen een eerste opzet worden gegeven, waarna in een vervolgonderzoek de precieze (meerkeuze)antwoorden en daaraan gekoppelde waardes kunnen worden bepaald. In bijlage zes is een eerste aanzet gegeven voor een conceptmeetinstrument en verzameling van de basisgegevens. 6.4 Subconclusie In dit hoofdstuk is aangetoond dat hulpdiensten aan de hand van de in paragraaf twee genoemde basisgegevens (evenement, publiek en locatie) bepalen wat voor evenement het is. Aan de hand van de basisgegevens en analyse (per hulpdienst) kunnen mogelijke vervolgstappen worden ondernomen. Er wordt dus duidelijk onderscheid gemaakt in de eerste stap, de basisgegevens die het onderscheid kunnen maken in wel of niet regionaal belastend evenement en de vervolganalyse die het gehele evenement analyseert. 47

48 7. Conclusies Dit onderzoek heeft tot doel om te achterhalen of een categorisatie ontwikkeld kan worden waarmee de risico s van evenementen bepaald kunnen worden en waar de categorisatie en evenementenbeleid verbeterd kunnen worden. Dit heeft ook ten doel de aanpak bij evenementen te verbeteren. Dit werd onderzocht door beantwoording van de onderzoeksvragen. De onderzoeksvragen luidden als volgt: Wat zijn de wettelijke eisen en criteria met betrekking tot de hulpverlening bij evenementen? Welke meetinstrumenten (analyses) zijn al beschikbaar en wat kan hier van worden gebruikt voor de risico-inschatting van evenementen? Welke selectiecriteria hanteren de hulpdiensten van de veiligheidsregio bij de risicoinschatting van evenementen? Welke selectiecriteria hanteren de gemeenten bij de risico-inschatting van evenementen en werkt de huidige werkwijze? Waar moet het gevalideerde meetinstrument aan voldoen? Hoe zou een concept meetinstrument eruit zien? Per hoofdstuk zijn al subconclusies getrokken. In dit hoofdstuk zal per hoofdthema uiteen worden gezet wat de conclusies zijn van het onderzoek. 7.1 Wettelijke eisen en verantwoordelijkheden De wettelijke eisen zijn voor de betrokken partners vastgelegd in verschillende wet- en regelgeving. Hierbij kan geconcludeerd worden dat de organisator verantwoordelijk is voor het evenementterrein. Voor de vergunning- en hulpverlening kan advies en hulp worden gevraagd bij de hulpdiensten. De hulpdiensten kunnen eisen stellen aan het evenement door deze op te laten nemen in de vergunning. De gemeente en de burgemeester zijn eindverantwoordelijken voor wat binnen de gemeente plaatsvindt en zullen daarom ook toezien op de veiligheid van de burgers. Indien het Voorstel Wet op Veiligheidsregio (VWV) wordt aangenomen zal de wet- en regelgeving worden gewijzigd, maar zullen de taken van de partners bijna hetzelfde blijven. Er zal wel meer aandacht worden besteed aan multidisciplinaire samenwerking en de adviserende rol van de hulpdiensten. Geconcludeerd kan worden dat verantwoordelijkheden en verplichtingen van de hulpdiensten zijn vastgelegd. Ze zijn wel algemeen en breed geformuleerd. Dit heeft tot gevolg dat het aan de hulpdiensten zelf wordt overgelaten hoe zij hier precies invulling aan geven. 7.2 Methoden van analyse De veiligheidscyclus kan zorgen dat bepaalde zaken bij veiligheidsvraagstukken niet vergeten worden. Hierdoor zal een evenement goed voorbereid kunnen worden, doordat de verschillende stappen van de cyclus worden meegenomen in het denkproces. Het Nibra heeft met haar drie profielen een duidelijk handvat gegeven om een profielschets te maken van een evenement. Aan de hand van de profielen: publiek, activiteiten en ruimtelijk kan de belangrijkste informatie naar voren worden gebracht en een begin worden gemaakt met de risico-inschatting van evenementen. 48

49 Aan de risico-inschatting zouden bepaalde categorieën evenementen gekoppeld kunnen worden. Daarnaast zijn verschillende methoden aangedragen die kunnen helpen bij het bepalen van de capaciteitsvraag van de hulpdiensten. Hierbij moet wel worden benoemd dat deze alleen inzichtelijk maken wat de operationele (uitvoering) belasting is. De methoden gaan niet in op de fase van adviseren en/of voorbereiden. Ook kan geconcludeerd worden dat andere veiligheidsregio s wel bezig zijn met dit onderwerp. Hier is echter (ook) sprake van een opstartfase, waardoor hun inbreng wel mee kan worden genomen in de gedachtegang, maar waarbij de informatie vaak nog niet gevalideerd is. Vergelijken van meetinstrumenten was dus niet echt mogelijk. 7.3 Selectiecriteria en risico-inschatting van evenementen Ingaand op de selectiecriteria bij de risico-inschatting van evenementen kan worden gesteld dat de partners weinig tot geen gebruik maken van de huidige categorisatie. Zij gebruiken de categorisatie vooral om een evenement van de categorie A te onderscheiden van de rest. Deze verdient namelijk regionale aandacht en overleg van ondermeer de hulpdiensten. De partners willen in ieder geval duidelijk hebben wat voor evenementen plaatsvinden en wanneer. Hierbij moeten ze inzicht hebben in de onderdelen: evenement (soort evenement/ activiteit en tijdstip), publiek (totaal aantal bezoekers en soort publiek) en locatie(s) (locatiegegevens/ adres). Daarnaast is zeer van belang dat de gegevens up-to-date zijn. Een kalender waar alle evenementen up-to-date op staan, is bruikbaar voor de hulpdiensten en gemeenten. Een verouderde kalender is niet bruikbaar. Nog benoemd moet worden, dat duidelijk onderscheid dient gemaakt te worden, tussen de analyse (eerste) voor de kalender en de volledige (tweede) analyse van een evenement. Een analyse voor een kalender kan een weergave zijn van de basisgegevens en een aanzet zijn voor vervolgstappen. Deze analyse is echter lang niet zo uitgebreid en volledig als een complete analyse van een evenement, welke later wordt uitgevoerd door de hulpdiensten. 7.4 Instrument voor risicoanalyse Aan de hand van de genoemde onderdelen in de vorige paragraaf kan een risico-inschatting worden gemaakt van een evenement. Het draait bij de risico-inschatting van evenementen vooral om inzicht te krijgen in de benoemde gegevens en in mindere mate wat voor categorisatie het evenement heeft gekregen. Uit de categorisatie moet blijken of een extra veiligheidsoverleg nodig is. De categorisatie moet onderscheid kunnen maken in regionaal belastend (wel veiligheidsoverleg) en niet regionaal belastend (geen veiligheidsoverleg). Om verschil te voorkomen, dient het instrument gesloten meerkeuzevragen te hebben. Het onderzoek heeft een opzet gemaakt voor een meetinstrument. Deze moet echter multidisciplinair verder worden uitgewerkt, om duidelijk te kunnen stellen wat wel en niet regionaal belastend is. 49

50 8. Aanbevelingen In hoofdstuk zeven heeft u de conclusies kunnen lezen van het onderzoek. Deze conclusies kwamen voort uit de resultaten. De conclusies hebben geleidt tot een aantal aanbevelingen. De probleemstelling in het onderzoek was: Op welke wijze kan in de veiligheidsregio Gelderland-Zuid gerealiseerd worden dat het risicogehalte van evenementen op goede wijze en aan de hand van de juiste criteria wordt gecategoriseerd, waardoor hulpdiensten een betere afweging kunnen maken in de vraag en aanbod van veiligheid en inzicht verwerven in ongewenste samenloop? In dit hoofdstuk zullen aanbevelingen worden gegeven als antwoord op de probleemstelling. De aanbevelingen zullen bijdragen aan een verbetering van de huidige situatie. Het hoofdstuk is opgesplitst in aanbevelingen gerelateerd aan het evenementenbeleid, de evenementenkalender en de categorisatie. Deze onderwerpen worden ook onderscheiden in de huidige situatie. Tot slot zal ook nog een aantal onderwerpen worden aangedragen, die verder onderzoek verdienen. 8.1 Evenementenbeleid Als wordt gekeken naar het beleid en de huidige werkwijze omtrent evenementen, blijken verschillende zaken niet volledig te werken. Deze zullen verbeterd moeten worden. De volgende punten moeten worden opgepakt en verbeterd: 1. De definitie van evenement moet regionaal worden vastgesteld. Hierbij moet onderscheid worden gemaakt in drie definities: de definitie van evenement; het niet regionaal belastend evenement; en het wel regionaal belastend evenement. Een opzet voor de algemene definitie van evenement is gegeven in bijlage zeven. 2. De verantwoordelijkheden en takenpakket moeten per partner worden vastgelegd. Op dit moment is vaak onduidelijk wat hun taak inhoudt. Voor de partners moet helder zijn wie waar en wanneer verantwoordelijk voor is. Op deze manier kunnen de taken beter worden verdeeld. 3. Om onderscheid in de praktijk te kunnen maken tussen wel en niet regionaal belastende evenementen, dienen richtlijnen (minimalen) te worden opgesteld. Dit kan in overleg met de hulpdiensten en gemeenten tot stand komen. 8.2 Kalender Als gekeken wordt naar het vastleggen van evenementen en een regionaal overzicht creëren, moeten bepaalde zaken verbeterd te worden. In de conclusies zijn niet alle zaken specifiek benoemd wat betreft de kalender. Wat duidelijk wordt gesteld is dat de kalender nu niet goed werkt. Voorgesteld wordt om de kalender te vernieuwen, dan wel compleet te veranderen. Vandaar dat in dit onderdeel ook punten naar voren komen die niet zijn benoemd in de conclusies, maar wel voort komen uit ondermeer de resultaten en eigen inzicht. 1. Het doel van de kalender moet worden vastgesteld. Als iedereen dezelfde verwachting heeft van de kalender zal dit voor duidelijkheid zorgen. 50

51 2. De kalender moet op één plek (website) beschikbaar worden, zodat het plaatsen, controleren en zien van de informatie voor de partners op één en dezelfde plek plaatsvindt. 3. De kalender moet inzicht geven in alle evenementen (volgens de definitie) en de basisgegevens van de evenementen. 4. De kalender zal up-to-date moeten blijven. De gemeenten zullen de gegevens moeten blijven vernieuwen, zodat de kalender blijft kloppen. 5. Het aanleveren van de evenementen dient voor 1 december te gebeuren. Na deze deadline kan de kalender (zoals bij punt drie benoemd) wel up-to-date worden gehouden. 6. De kalender dient onderscheid te kunnen maken in regionaal en niet regionaal belastende evenementen. Dit kan via een kleur of extra aanduiding worden aangegeven. 7. De kalender zal de optie moeten hebben voor evenementen op regionaal- en lokaalniveau te kunnen weergegeven. Hierdoor kunnen ook de lokale diensten de evenementen selecteren die in hun gebied plaats vinden. 8. Per evenement moet aangegeven worden of deze wel of niet vergund is. Dit moet alleen zichtbaar zijn voor de hulpdiensten en gemeenten. 9. Bij de kalender moet een duidelijke omschrijving van begrippen/procedure worden gegeven om onduidelijkheden bij (vooral) de gemeenten te voorkomen. 10. De verantwoordelijkheid voor de evenementen ligt bij de gemeenten. Wel wordt aangeraden de evenementen die op de kalender staan te laten controleren door iemand van het Veiligheidsbureau (een expert). Op deze manier blijft er controle over de inhoud van de evenementenkalender. 8.3 Categorisatie De categorisatie heeft betrekking op het risicogehalte van de evenementen. Aan de hand van wat in de conclusies naar voren kwam de volgende aanbevelingen: 1. Per evenement moeten de basisgegevens bekend te zijn. 2. In de evenementen moet onderscheid worden gemaakt in de categorie wel of niet regionaal belastend. 3. De basisgegevens moeten aan de hand van gesloten meerkeuzemogelijkheden worden beantwoord. Op deze manier blijven de evenementen vergelijkbaar met elkaar. 4. De meerkeuzemogelijkheden moeten vast worden gesteld. In een multidisciplinaire werkgroep zouden deze waarden bepaald kunnen worden. 8.4 Verder onderzoek Om de werkwijze bij evenementen meer te optimaliseren wordt aangeraden om bepaalde onderwerpen verder te onderzoeken en uit te werken. Verder onderzoek wordt aangeraden naar de volgende onderwerpen in de desbetreffende volgorde: 1. Definiëring van het begrip evenement, zoals benoemd in paragraaf één. Een opzet hiervoor is gegeven in bijlage zeven. 2. Richtlijnen (minimalen) voor een regionaal belastend evenement, zoals benoemd in paragraaf één. In een multidisciplinaire werkgroep moet hier binnen enkele bijeenkomsten resultaat kunnen worden geboekt. 3. De mogelijkheid tot het zorgen van landelijke uniformiteit in begrippen en categorisatie bij evenementen. 4. Capaciteitsvraag en inzet (belasting) voor de hulpdiensten. De koppeling van risico's aan capaciteitsinzet. De methoden uit hoofdstuk vier kunnen hiervoor worden gebruikt als opzet. 51

52 Literatuurlijst Berlonghi, A.E (1993). Understanding and planning for different spectator crowds. In: R.A. Smith & J.F. Dickie, Engineering for Crowd Safety: proceedings of the International Conference of Engineering for Crowd Safety in London on March Amsterdam: Elsevier Science Publishers, pag Brandweer Gelderland-Zuid (2009). Organisatie Veiligheidsbureau Gevonden op 23 maart 2009 op het internet: Christiaanse, J.C. (2008). Zorgcontacten bij grootschalige publieksevenementen: je kunt pas besluiten als je de cijfers kent. Plaats: onbekend. Uitgever: onbekend. COT, Schaap, S.D., Rosenthal, U. & Duin, M.J. van (2009). Veilige Evenementen: ontwikkelingen, risico s en maatregelen. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers Directie Bestuurstaf Veiligheid (2007). Informatiebrief ontwikkelingen Rampenbestrijding: 30 oktober 2007 Gemeente Nijmegen. Nijmegen: www2.nijmegen.nl IGZ & IOOV Inspectie (2008). Gezondheidsbescherming bij publieksevenementen onvoldoende geborgd. Den Haag: IGZ & IOOV Luijk, D.A. van (2007). Locatieprofielen: Voorbereiden is beter dan genezen : Een hulpmiddel voor de gestructureerde beoordeling van calamiteitenplannen voor publieksevenementen door gemeenten. Delft: TU Delft GHOR Nederland (2009). Nieuwsbrief GHOR Nederland - februari Gevonden op 23 mei 2009 op het internet: GHOR Nederland (2004) Handreiking geneeskundige advisering publieksevenementen. Plaats: onbekend. Uitgever: Raad van RFG-en Minbzk (2003). Handboek voorbereiding Rampenbestrijding: Deel A Rampenbestrijding. Plaats: onbekend. Uitgever: onbekend. Laat, M. de (2009). Regionale evaluatie jaarwisseling 2008/2009: Voorstel verbetertraject regionale evenementenkalender. Plaats: onbekend. Uitgever: onbekend. Lohmeijer, J. (2008). Regionale handreiking evenementenbeleid Flevoland (versie 1.0). Plaats: onbekend. Uitgever: onbekend. Minbzk (2009a). Veiligheidsregio s: Wetsvoorstel Gevonden op 23 maart 2009 op het internet: Minbzk (2009b). Wetsvoorstel veiligheidsregio s door Tweede Kamer, 23 april 2009 Gevonden op 25 april 2009 op het internet: en/118284/wetsvoorstel_0 Nibra (2002a). Leidraad Veiligheid Publieksevenementen: Een systematische aanpak voor risicoanalyse en voorbereiding. Arnhem: Nibra. Nibra (2002b). Relatie arbeids- en publieksveiligheid: regelgeving en praktijk. Arnhem: Nibra. OM parket Arnhem (2009). Beleid OM-inzet bij evenementen. Arnhem: Openbaar Ministerie van Justitie. Poppelaars, C. (2002). Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing 2002 (Versie ). Plaats: onbekend. Uitgever: onbekend. Sande, H. van de & Popping, R. (2007). Het Risico Analysemodel Massabijeenkomsten (model 2.0). Plaats: onbekend. Uitgever: onbekend. 52

53 SAVE & Van Dijke (2000). Leidraad Maatramp (versie 1.3) Den Haag: Ministerie van BZK SAVE, AVD, NIvU & Nibra (2001). Leidraad Operationele Prestaties (versie 4.0). Den Haag: Ministerie van BZK. Schreuder Peters, R.P.I.J. (2005). Methoden en Technieken van Onderzoek: Principes en Praktijk (2 e druk). Den Haag: Sdu Uitgevers bv. Staatsblad (2008). Besluit brandveilig gebruik bouwwerken. Jaargang 2008, nummer 327. Stol, W, Rijpma, J., Tielenburg, C., Veenhuysen, H. & Abbas, T. (2006). Basisboek Integrale Veiligheid. Bussum: Coutinho. Babbie, E. (2007). The practise of Social Research (11e editie). Belmont, USA: Thomson Wadsworth. Van Aalst, J.W. (2008). Overzicht Veiligheidsregio s. Gevonden op 5 mei 2009 op het internet: Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid (2008a). Handreiking Evenementenbeleid Gelderland- Zuid. Plaats: onbekend. Uitgever: onbekend. Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid (2008b). Organisatie Veiligheidsregio Gelderland-Zuid I.O. (versie 1.1). Plaats: onbekend. Uitgever: onbekend. Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid (2009). Jaarverslag 2008: Veiligheidsbureau Gelderland- Zuid. Plaats: onbekend. Uitgever: onbekend. Veiligheidsregio Hollands Midden (2005). Handreiking Inzet hulpverleningsdiensten bij evenementen (versie 1.3). Plaats: onbekend. Uitgever: onbekend. Veiligheidsregio NHN (2008). Risicoscan evenementenveiligheid (versie 1.6). Noord- Holland-Noord. Plaats: onbekend. Uitgever: onbekend. 53

54 Bijlagen 54

55 Bijlage 1: De 25 veiligheidsregio s Bron: Van Aalst, Aan de kaart kunnen geen rechten ontleend worden. Wel geeft het een goede indruk van hoe de veiligheidsregio s vorm zijn gegeven. 55

56 Bijlage 2: Checklist voor evenementen en regionaal meldingsformulier Bron: Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p

57 Bron: Veiligheidsbureau Gelderland-Zuid, 2008a, p