Samen Toekomst Maken Met Techniek

Transcriptie

1 Samen Toekomst Maken Met Techniek Ben Dankbaar Theo van den Berg (redactie)

2 Aangeboden aan Willem van der Stokker Ter gelegenheid van het Vierde Nationale Industriedebat Utrecht 2 oktober 2013 Stichting Industriebeleid en Communicatie ISBN Omslagfoto Sander Morel, Beeldbank TechniekTalent.nu Druk Rikken Print, Gendt de auteurs

3 Voorwoord Dit boek verschijnt ter gelegenheid van het Vierde Nationale Industriedebat. Op 2 oktober 2013 heeft de Stichting Industriebeleid en Communicatie (SIC) voor de vierde keer vertegenwoordigers van overheid, sociale partners, ondernemers en wetenschappers uitgenodigd om te discussiëren over het belang van industrie voor de Nederlandse economie en acties die van de kant van alle betrokkenen nodig zijn om de Nederlandse industrie ook in de toekomst concurrerend te laten zijn. Eerdere nationale industriedebatten vonden plaats in 2004, 2007 en Dit keer wordt het debat georganiseerd in samenwerking met de Stichting TechniekTalent.nu en VNU Exhibitions. VNU Exhibitions organiseert al enige tijd jaarlijkse summit bijeenkomsten voor de industrie, waar 50 tot 60 vooraanstaande vertegenwoordigers van industriële bedrijven reflecteren op recente ontwikkelingen in de sector en zijn omgeving. De Stichting TechniekTalent.nu is een samenwerkingsverband van bedrijfsleven, opleidingsfondsen, koepelorganisaties en scholen met als belangrijkste doel: meer instroom en behoud van (jonge) mensen in de techniek. SIC werd opgericht in 2000 met als doel meer aandacht te vragen voor de industrie bij beleidsmakers van de overheid, ambtenaren en politici, bij de sociale partners, in onderwijs en wetenschap en niet in de laatste plaats ook bij de media. SIC verzette zich nadrukkelijk tegen de gedachte dat de industrie in Nederland op sterven na dood was, onvermijdelijk naar het buitenland zou verdwijnen en ook niet nodig was voor het behoud van onze welvaart. Sinds die tijd is er veel veranderd. Er is in brede kring nieuwe aandacht voor het belang van industrie; er wordt zelfs gesproken over een terugkeer ( reshoring ) van de industrie uit het buitenland; en de industrie wordt gezien als onmisbaar voor het oplossen van grote maatschappelijke uitdagingen als energievoorziening, milieuverontreiniging, klimaatverandering en duurzame productie van voedsel en drinkwater. In dit andere klimaat heeft het bestuur van SIC besloten om de activiteiten in de huidige vorm te beëindigen. Enige onderdelen, waaronder de Industriemonitor en de Strategische Advies Commissie, bestaande uit hoogleraren en lectoren, gaan over naar TechniekTalent.nu. Het Vierde Nationale Industriedebat is daarom een moment waarop het nodig is om stil te staan bij de verdiensten van de drijvende kracht achter SIC, Willem van der Stokker. Willem heeft sinds 2000 tot ver voorbij de pensioengerechtigde leftijd geduwd, gesleurd en getrokken, geld binnengehaald, studies in opdracht gegeven, vergaderingen geleid en velen enthousiast gemaakt voor de Nederlandse industrie. Daarom is dit boek niet zomaar iii

4 een conferentiebundel, maar een vriendenboek dat aan Willem van der Stokker wordt aangeboden. Het boek bevat 11 hoofdstukken en 18 columns. De hoofdstukken behandelen industriebeleid vanuit verschillende perspectieven. Ze zijn voor het overgrote deel geschreven door leden van de Strategische Advies Commissie. De columns reflecteren de omvang en diversiteit van het netwerk dat Willem van der Stokker door de jaren heen heeft opgebouwd en onderhouden. De columns richten zich soms direct tot Willem; de hoofdstukken eren Willem door hun inhoudelijke diepgang in de traditie van een academisch liber amicorum. De columns zijn verspreid door het boek geplaatst, zoveel mogelijk bij hoofdstukken waarmee zij enige verwantschap vertoonden. De eerste drie hoofdstukken gaan over de ontwikkeling van het industriebeleid. Dankbaar en Velzing schetsen de grote lijnen van de afgelopen 150 jaar. Jacobs en Velzing richten zich op het sectorspecifiek beleid van de afgelopen decennia en Van den Toren kijkt naar de dynamiek van sectoren. Daarna volgen drie hoofdstukken over arbeid, arbeidsorganisatie en scholing. Pot en Van Rhijn bespreken de vele initiatieven om door slimmer werken organisaties effectiever te maken en tegelijkertijd de kwaliteit van het werk te verhogen. Cordia sluit hierop aan met een betoog over arbeidsproductiviteit en concurrentievermogen. De Koning belicht de problematiek van het tekort aan technisch opgeleiden en de motieven die een rol spelen bij het kiezen van een opleiding. De volgende drie hoofdstukken gaan over het ontstaan van nieuwe dynamiek. Jacobs bespreekt de betekenis van creativiteit en de creatieve sector voor de ontwikkeling van de industrie. Dankbaar belicht het ontstaan van nieuwe bedrijven uit bestaande bedrijven. Sol bepleit het systematisch opbouwen van nieuwe grote bedrijven, die de plaats kunnen innemen van de huidige industriële leiders. De laatste twee hoofdstukken gaan over de institutionele omgeving van de industrie. Goodijk benadrukt het belang van het Rijnlands model van ondernemingsbestuur voor de industrie. Van Beers bespreekt naar aanleiding van het zgn. hoofdkantorenbeleid de betekenis van handel voor de Nederlandse economie. Voeg aan deze hoofdstukken nog de columns toe met hun uiteenlopende perspectieven en dan ligt hier een veelzijdig boek over industriebeleid, dat Willem van der Stokker heeft verdiend. Ben Dankbaar Theo van den Berg iv

5 Inhoud (zie de volgende pagina voor een overzicht van de columns in dit boek) Industriebeleid in Nederland sinds 1850 Ben Dankbaar & Evert-Jan Velzing Sectorspecifiek beleid Dany Jacobs & Evert-Jan Velzing Van oude en nieuwe sectoren Jan Peter van den Toren Slimmer werken in het MKB van de maakindustrie Frank Pot & Gu van Rhijn Arbeidsproductiviteit en concurrentiepositie Anneloes Cordia Arbeid, onderwijs en industrie Jaap de Koning De kansen van de creatieve economie Dany Jacobs Waar komen nieuwe industriebedrijven vandaan? Ben Dankbaar Nederland 2028 en onze keuzen in 2013 Egbert-Jan Sol Ondernemingsbestuur en overleg op z n Rijnlands Rienk Goodijk Hoofdkantoren in Nederland Cees van Beers Over de auteurs v

6 Columns Guido Landheer & Jelle Wijnstok - De verankering een feit Thomas Grosfeld & Jan Klaver - SIC: Doel bereikt? Joop Hylkema & Kitty de Hey - Stimulering van industriële sectoren vraagt om een langere adem en vastheid in beleid Martin Overbeeke - De scheepswerf van Grave en het Nederlandse industriebeleid Bert Woltheus - Continuïteit is belangrijk Henk van der Kolk - Dankzij crisis herwaardering van de industrie! Aart van der Gaag - Uitzenden is weer blue collar Hans van der Steen - Wie niet maakt Wim Groot & Henriette Maassen van den Brink - Het stromende industriebeleid Rob van Engelenburg - Industriebeleid werkt en is katalysator Ronald Schuurmans - Creaneuten en vaderlandse industrie Theo Lenssen - Ons industriebeleid is niet recessiebestending! Eric van der Oest - De staalsector als deel van de industriële hoofdstructuur Tom van der Horst - De stem van de maatschappij voor de industrie Paul Schut - Het gaat om de mensen, niet om het instituut Ton de Bruine - Een SIC na SIC? Jaap Jongejan - Trots op de relatie met SIC Paul van Roon - Willem is SIC en SIC is Willem vi

7 Industriebeleid in Nederland sinds 1850 Industrialisatie, de-industrialisatie, reïndustrialisatie Ben Dankbaar Evert-Jan Velzing Re-industrialisatie is tegenwoordig in binnen- en buitenland een gevleugeld woord. President Obama spreekt van re-industrialisatie en wijst op de redding van General Motors en de terugkeer van industriële bedrijvigheid naar de Verenigde Staten. President Hollande pleitte ook tijdens zijn verkiezingscampagne voor reindustrialisatie en kijkt bezorgd naar ontwikkelingen in de Franse automobielindustrie, die niet bepaald de goede kant op gaan. Iedereen kijkt met bewondering naar de Duitse industrie, die de Europese export leidt. De Duitse Minister van Economische Zaken schreef al in 2008 een nota over de renaissance van de industrie en het industriebeleid. Hoewel de Duitse industrie natuurlijk ook in belangrijke mate steunt op de automobielindustrie, is het Duitse industriebeleid niet bepaald bezig met het redden van oude, bijna failliete bedrijven. Er wordt veel geld gestoken in technische ontwikkeling, niet alleen in de automobielindustrie, maar ook in de machinebouw, de chemie en in toenemende mate de biotechnologie. Industriebeleid is in een modern land in de eerste plaats innovatiebeleid: er voor zorgen dat bestaande bedrijven concurrerend blijven door vernieuwing en dat nieuwe technologieën en bedrijven de ruimte krijgen om zich te ontwikkelen. Ook in Nederland is industriebeleid sinds het einde van de jaren 70 in de eerste plaats innovatiebeleid. De notie re-industrialisatie voegt daar het inzicht aan toe, dat onderzoek, ontwikkeling, engineering, ontwerp en fabricage niet ongestraft uit elkaar gehaald kunnen worden. Vooral wanneer de fabricage wordt uitbesteed aan andere bedrijven, verliest de productontwikkeling de aansluiting met productie en is de kans groot dat de producent op termijn zelf concurrerende producten gaat ontwikkelen (Dankbaar 2007). Het begrip re-industrialisatie geeft ook aan, dat er eigenlijk geen of steeds minder reden is om productie voor de eigen markt in andere landen te doen plaatsvinden. Schaalvoordelen zijn door technologische ontwikkeling minder belangrijk geworden; transporttijden zijn lang en transportkosten nemen tendentieel toe; coördinatiekosten tussen verschillende locaties zijn verre van verwaarloosbaar; de bescherming van intellectuele eigendommen is niet eenvoudig en soms ook kostbaar. De industrie die terugkomt 1

8 of hier zich nieuw ontwikkelt is natuurlijk niet dezelfde als de industrie die hier verdwenen is. Tegelijkertijd is er in de economische geschiedenis van ieder land sprake van veel meer continuïteit dan men wellicht door de hijgerige verhalen over technologische revoluties zou verwachten. In dit hoofdstuk kijken we eerst terug naar de industrialisatie en deindustrialisatie van Nederland en het overheidsbeleid dienaangaande. Vervolgens belichten we de ontwikkeling van het industriebeleid als innovatiebeleid sinds We sluiten af met een korte balans. I. INDUSTRIALISATIE EN DE-INDUSTRIALISATIE Het begin Wanneer is Nederland geïndustrialiseerd? We zouden kunnen teruggaan naar de 17 de eeuw, toen er op verschillende plaatsen sprake was van tamelijk omvangrijke productieactiviteiten, bijvoorbeeld in de scheepsbouw en de bijbehorende nijverheid, maar denk ook aan de molens die een vroege vorm van mechanisatie opleverden in het malen van graan, het zagen van hout en natuurlijk in het bemalen van polders. De komst van een technologie die energie kon leveren op plaatsen waar geen waterkracht beschikbaar was, wordt tot de kern van de industriële revolutie gerekend. In Nederland bestond zo n technologie dus al eeuwen voor de industriële revolutie, maar de windenergie had toch minder impact dan de stoommachine. Niet alleen kon stoomenergie op nog veel meer plaatsen en zonder afhankelijkheid van weersomstandigheden beschikbaar worden gesteld, maar ook andere componenten van de industriële revolutie zoals een grootschalige en gemechaniseerde textielindustrie waren in het 17 de eeuwse Holland nog niet aanwezig. Hoewel Nederland dus in de 17 de eeuw in vele opzichten vooropliep, hobbelde het land bij de eerste echte Industriële Revolutie achteraan. De Jonge (1976) plaatst in een uitvoerige studie de industrialisatie van Nederland tussen 1850 en Interessant om te zien aan welke bedrijfstakken hij aparte hoofdstukken wijdt: de suikerraffinaderij, de tabaksnijverheid, de leerlooierij en schoenmakerij, de textiel en kledingnijverheid, scheepsbouw en scheepvaart, de metaalnijverheid en het bouwvak. De graanmolens, maar ook de chemie en de grafische industrie vallen onder overigen. Tussen 1850 en 1890 groeide de industrie slechts langzaam en produceerde vrijwel uitsluitend voor de binnenlandse markt. De enige echt belangrijke exportsector was de agrarische sector. Pas na 1890 nam de huisnijverheid (textiel, kleding, schoenen) duidelijk af en kwamen arbeiders steeds meer in fabrieken te werken. Toen kwam ook de 2

9 elektrotechnische industrie op gang (die steeds tot de metaal wordt gerekend). In 1849 werkten in de totale nijverheid rond de personen. In 1909 waren dat er Het aandeel van de nijverheid in de totale beroepsbevolking steeg in deze periode slechts langzaam: van 27,7% in 1850 naar 33,4% in In Duitsland, maar ook in België werkte in 1910 al meer dan 50% van de beroepsbevolking in de industrie. De Jonge concludeert dat Nederland waarschijnlijk pas aan het begin van de 20 ste eeuw zodanig geïndustrialiseerd was, dat men ook hier gevolgen ondervond van internationale conjunctuurschommelingen. In een latere studie betogen Van Zanden en Van Riel (2000) dat de overgang naar een dynamische moderne economie al in de jaren 1860 en 1870 plaats vond. Vooral vanaf 1870 nam het aandeel van de investeringen in het BNP sterker toe dan De Jonge had berekend. De Jonge had het echter vooral over de industrie en Van Zanden en Van Riel constateren ook dat de eerste investeringsboom tussen 1866 en 1882 vooral gedragen werd door investeringen in spoorwegen en huizenbouw, terwijl de tweede hausse tussen 1894 en 1913 veel sterker werd bepaald door investeringen in machines (en opnieuw huizenbouw). Dat Nederland een laatkomer was, kwam misschien ook tot uitdrukking in het feit dat alle sectoren tegelijk langzaam groeiden. De textiel en later de metaal groeiden wel wat sterker dan de andere bedrijfstakken, maar niet zodanig dat je ze als leidende sectoren in het proces van industrialisatie zou kunnen aanduiden. De Vries (1979) constateert: Wat bij een eerste aanblik van Nederlands economie tussen 1900 en 1914 in het oog valt, is de evenwichtigheid in de ontwikkeling. Noch nijverheid, noch landbouw, handel en scheepvaart, of bank- en verzekeringswezen overheersen sterk in het beeld. (267) Deze evenwichtigheid is tot op de dag van vandaag kenmerkend gebleven voor de Nederlandse economie, in die zin dat bijvoorbeeld de uitgaven voor research en ontwikkeling in Nederland niet sterk geconcentreerd zijn in één of twee bedrijfstakken, maar verdeeld zijn over meerdere pieken, die overigens in belangrijke mate samenvallen met de grote multinationale ondernemingen die het beeld van de industrie in de loop van de 20 ste eeuw zijn gaan bepalen: Philips, Shell, Akzo-Nobel, Unilever en DSM (van den Toren 2012). Vrijhandel en protectionisme In het register van het boek van De Jonge komt het begrip industriebeleid niet voor. Wel is er een hoofdstuk over overheidsbeleid, waarin vooral aandacht wordt 3

10 besteed aan belastingen (die in deze periode in zeer belangrijke mate uit accijnzen bestonden en eerder een regressief dan een progressief effect hadden op de inkomensverdeling) en op de handelspolitiek. Op het gebied van de handelspolitiek ontstond er in die periode een politieke tweedeling tussen de sectoren handel en scheepvaart enerzijds en de industriële sectoren anderzijds. De Nederlandse overheid koos er in de jaren vijftig voor om de Engelsen te volgen in de richting van vrijhandelsbeleid. Dat was in het belang van handel en scheepvaart, maar het was in die tijd niet vanzelfsprekend, want er waren veel landen die hun eigen industrie nog beschermden, niet in de laatste plaats tegen de Engelsen, door het belasten van invoer. De Duitse econoom Georg Friedrich List had daar een theoretische fundering voor gegeven, namelijk dat je jonge, opgroeiende bedrijfstakken de tijd moest geven om zich te ontwikkelen en aan te sterken voordat je ze blootstelde aan de concurrentie uit landen die al eerder tot industriële ontwikkeling gekomen waren. Hij was in zijn denken overigens sterk beïnvloed door Amerikaanse denkers zoals Alexander Hamilton en hij woonde zelf ook enige tijd in de VS, waar de binnenlandse industrie werd afgeschermd. De verschillen in belangen tussen het industriële Noorden, dat belang had bij protectie, en het agrarische Zuiden, dat belang had bij vrijhandel, speelden een niet onbelangrijke rol in de Amerikaanse burgeroorlog. De vrijhandelstheorie verschafte de vertegenwoordigers van handel en scheepvaart de argumenten om zoals De Jonge het uitdrukt hun zienswijze [te] verdedigen onder voorgeving van het algemeen belang te dienen. (321) De industriëlen waren bang door de vrije concurrentie uit het buitenland te worden verpletterd. De Amsterdamse Kamer van Koophandel en Fabrieken traditioneel een woordvoerder van de belangen van handel en scheepvaart wakkerde die angsten aan door botweg te argumenteren dat wanneer toch enig fabrikaat hier te landen onder zoodanig (vrijhandels) regt de buitenlandsche mededinging niet kan blijven volhouden, dan valt het dadelijk in het oog dat die tak van nijverheid bij ons niet te huis behoort, ( ) niet tot het produktief vermogen der natie bijdraagt en het algemeen belang dus ook bij het vervallen dier industrie geen schade zoude lijden. (321). De industriëlen, die zoals gezegd nog maar een bescheiden plaats innamen in de Nederlandse economie, slaagden er niet in het beleid sterk te beïnvloeden en tussen 1850 en 1877 werden de tariefmuren praktisch volledig geslecht. Excessief hoog waren die muren overigens niet: de invoerrechten kwamen zelden boven de vijf procent van de invoerwaarde uit en meestal waren ze lager. Pogingen om de vrijhandelspolitiek terug te draaien toen in andere 4

11 Europese landen na 1880 het protectionisme weer sterker werd, mislukten, mede omdat de landbouw en de katoenindustrie de zijde van de vrijhandelaars kozen. 1 Pas rond de eeuwwisseling had de nijverheid een zodanig gewicht gekregen in de economie dat er ook meer overheidsaandacht naar uitging, zonder dat dat overigens voor de Eerste Wereldoorlog leidde tot protectionistische maatregelen. Het economisch beleid werd in 1905 samengebracht in één departement voor landbouw, handel en nijverheid. De tegenstellingen tussen de verschillende fracties van werkgevers werden naar buiten toe overbrugd door de creatie van de Vereeniging van Nederlandsche Werkgevers in De sigarenindustrie vormde in de periode na 1850 een geval apart. Zij floreerde achter tamelijk hoge tariefmuren (voor de duurdere sigaren), terwijl de import van grondstoffen (uit Nederlands Indië) vrijwel onbelast was. Dat was echter een uitzondering. Die bescherming droeg er dan wel weer toe bij dat de industrie zeer ambachtelijk bleef. Volgens de gegevens van de zgn. patentbelasting waren er in ondernemers werkzaam in de sigarenindustrie, daarvan 300 met 10 of meer werknemers, en dan waren de vele van deze belasting vrijgestelde en voor eigen rekening werkende thuiswerkers niet meegerekend. Bij een dergelijke structuur viel er weinig te bereiken op het gebied van onderlinge prijsafspraken iets waar andere bedrijfstakken wel gebruik van maakten om de concurrentie niet al te scherp te maken. Het maken van prijsafspraken en het beperken van het aanbod om de prijs op te drijven was niet verboden, maar het lukte maar zelden om voldoende aanbieders op één lijn te krijgen en hogere prijzen (en winsten) te realiseren. Succesvol waren in dit verband onder andere de suikerfabrikanten en de leerlooiers, terwijl de schoenenfabrikanten en de steenfabrieken het wel probeerden, maar zonder resultaat. Prijsafspraken waren natuurlijk gemakkelijker wanneer een handjevol bedrijven de markt beheerste, maar dat was in Nederland voor de Eerste Wereldoorlog nog nauwelijks het geval. Moderne vindingen, zoals de elektrotechniek, de verbrandingsmotor, ontwikkelingen in de chemie en de olieraffinage, die de schaalgrootte in de industrie opstuwden en de opkomst van grote ondernemingen bevorderden, waren in Nederland nog niet zo ver doorgedrongen. Maar er was wel een begin gemaakt. 1 De katoenindustrie profiteerde tot in de jaren 1870 van het feit dat men in Nederlands Indië op producten uit Nederland lagere invoerrechten hief dan op producten uit andere landen. Deze indirecte bescherming leidde er overigens toe dat de Nederlandse industrie zich sterk specialiseerde op eenvoudige effen weefsels, waarmee men in Europese markten geen voet aan de grond kreeg. Dat werd in de laatste decennia van de 19 de eeuw een probleem, toen de voorrechten voor Nederlandse bedrijven in Nederlands Indië waren opgeheven en Nederlandse bedrijven ook op andere markten actief moesten worden. 5

12 De ondernemingen van Jurgens en Van den Berg concurreerden al sinds begin jaren 1870 op de margarinemarkt (ze fuseerden pas in 1927), Shell werd in 1890 opgericht en Philips in Overheidsinterventie door oorlog en crisis De Eerste Wereldoorlog bracht de industrialisatie van Nederland in een stroomversnelling. Door het wegvallen van internationale handel en schaarste aan grondstoffen werd het land gedwongen om de opbouw van de eigen industrie krachtig ter hand te nemen. Zelfs de traditioneel op handel gerichte banken toonden zich in deze periode bereid om industriële bedrijven van financiering te voorzien. Onmiddellijk na de oorlog ontstond met aanzienlijke deelname van de overheid het bedrijf Hoogovens in IJmuiden, waardoor voor het eerst op grote schaal staal kon worden geproduceerd in Nederland. De Wet op de Staatsmijnen van 1901 had de weg vrij gemaakt voor grootschalige kolenmijnbouw in Zuid Limburg. Tijdens de oorlog werd de derde staatsmijn (Hendrik in Brunssum) in gebruik genomen. Tegelijkertijd verloor Duitsland door de annexatie van Elzas- Lotharingen een groot deel van zijn kolenmijnen, waardoor het zijn dominante positie op de Nederlandse markt kwijt raakte. Zodra oorlog en naoorlogse depressie achter de rug waren, werd de overheidsbemoeienis met de economie echter weer sterk verminderd. Daar drong enerzijds het traditionele bedrijfsleven (handel en scheepvaart) op aan, anderzijds waren de regerende christendemocratische partijen ook niet geneigd om actief economisch beleid te voeren. Een uitzondering vormden de katholieke industriële werkgevers (en werknemers) uit Brabant, maar ook die konden in de twintiger jaren weinig veranderingen bewerkstelligen. Waar beide vleugels van het bedrijfsleven elkaar uiteindelijk konden vinden was in de constatering dat de Nederlandse regeringen weinig interesse voor de private economie toonde en ook niet over het apparaat beschikte dat nodig was om effectief stelling te nemen, bijvoorbeeld tegenover het toenemende protectionisme in andere landen. Versterking van dat apparaat kwam er door de Grote Depressie die in 1930 ook de Nederlandse economie bereikte. De Nederlandse regering hield lang vast aan de gouden standaard, met als gevolg dat de gulden sterk in waarde steeg, waardoor wederom de exporten werden bemoeilijkt. Men reageerde daarop met een beleid gericht op deflatie (loon- en prijsdalingen) en ook in toenemende mate met invoerbeperkende maatregelen. Voor een groot aantal producten werd de invoer beperkt door contingentering. Daardoor werd het marktaandeel van de binnenlandse producenten beschermd. Keesing (1978) meldt dat het binnenlands 6

13 marktaandeel voor de betrokken bedrijfstakken (bijvoorbeeld damesbovenkleding, leren schoenen, rijwielbinnenbanden, kunstzijden weefsels) door de contingentering tussen 1931 en 1935 aanzienlijk steeg. De werkgelegenheid in sommige door contingentering beschermde industrieën vertoonde sedert 1932 een langzame stijging, terwijl de totale industriële werkgelegenheid haar daling tot 1936 voortzette. (185) Waar contingentering niet mogelijk was (bijvoorbeeld omdat de betrokken handelspartner Nederlandse uivoeren zou gaan belemmeren), werden andere maatregelen getroffen om de concurrentie te verminderen en winstgevendheid van bedrijven op peil te houden, zoals het verplicht aan alle bedrijven opleggen van kartelovereenkomsten tussen leidende bedrijven en de creatie van een vergunningenstelsel voor het oprichten van nieuwe bedrijven, waardoor toetreding van nieuwe bedrijven kon worden tegengegaan. In zijn uitgebreide studie van deze periode beschrijft De Hen hoe de werkgeversorganisaties aanvankelijk sceptisch stonden tegenover het overheidsactivisme, maar aan het eind van de jaren 30 namen ambtenaren van het ministerie van Economische Zaken soms zelfs deel aan kartelbesprekingen. Intussen pleitten zowel katholieken (met een industriële achterban in Brabant, Limburg en soms Twente) als sociaaldemocraten voor krachtige ondersteuning van verdere industrialisatie, maar tot een regeringscoalitie tussen die twee partijen zou het voor de Tweede Wereldoorlog niet meer komen. Ondertussen was de overheid tijdens het hele Interbellum wel actief op het gebied van infrastructuur. Er werd begonnen aan de drooglegging van de Zuiderzee, wegen en bruggen aangelegd en kanalen gegraven (Wilhelminakanaal 1923, Maas- Waalkanaal 1927). In 1927 werd het Waterloopkundig Laboratorium opgericht. Wat tegenwoordig de kennisinfrastructuur genoemd wordt, werd verder versterkt door de oprichting en financiering van onderzoeksinstituten: de Rijksstudiedienst voor de Luchtvaart (1919, tegenwoordig NLR), het Nederlands Scheepsbouwkundig Proefstation (1929, tegenwoordig MARIN) en de Nijverheidsorganisatie TNO (1930). Na de Tweede Wereldoorlog Na de Tweede Wereldoorlog veranderde de houding ten aanzien van de rol van de overheid in de economie. Terwijl de overheid na de Eerste Wereldoorlog zich al snel weer had teruggetrokken, bleef zij na de Tweede Wereldoorlog nadrukkelijk aanwezig in het economisch leven. Hoewel ideeën over een echt planmatige aanpak (onder andere bij de eerste naoorlogse minister van Economische Zaken Vos, die in de jaren dertig een belangrijk bijdrage geleverd had aan het Plan van de 7

14 Arbeid van de sociaaldemocraten en sprekend uit de benaming van het Centraal Plan Bureau, dat in 1945 onder zijn regie werd opgericht) al snel in de ijskast verdwenen, werd nu wel in brede kring aanvaard dat de overheid een verantwoordelijkheid had voor de werkgelegenheid en daarmee voor het algemene niveau van bedrijvigheid, dat onder andere door fiscaal beleid beïnvloed kon worden. Een herhaling van de ervaringen van de jaren dertig, toen de werkloosheid een ongekende omvang van bijna 20% van de beroepsbevolking bereikte en door velen bittere armoede geleden werd, moest te allen tijde vermeden worden. Op de achtergrond speelde daarbij ook mee dat de Sovjet Unie, succesvol bondgenoot in de strijd tegen Duitsland, een reëel werkend alternatief voor het kapitalisme leek te bieden. De veranderde politieke verhoudingen vormden evenals elders de basis voor sociale wetgeving, die naast de stijgende arbeidsproductiviteit door de introductie van nieuwe technieken en Amerikaanse methoden bijdroeg aan vermindering van onzekerheid en uiteindelijk tot stijging van de koopkracht. Dat laatste duurde echter wel enige tijd, omdat men in eerste instantie koos voor een door zowel vakbonden als werkgevers gesteunde loonmatiging. Nederland werd daardoor een goedkoopte-eiland, waardoor de export snel kon groeien. Pas midden jaren vijftig gingen de lonen enigszins stijgen. In eerste instantie greep men na de oorlog terug op het instrumentarium dat al voor de oorlog ontwikkeld was. Loon- en prijspolitiek worden gecombineerd met een productie- en distributiebeleid en een gecontroleerd in- en uitvoerbeleid plus een bewaking van de deviezenvoorraad. Door de in 1947 aangekondigde Marshall-hulp kon Nederland over de deviezen beschikken, die nodig waren om de importen te bekostigen waarmee het herstel van de economie werd bespoedigd. Rond 1950 wordt dit herstel als min of meer afgesloten beschouwd, althans in die mate dat overheidsingrijpen in distributie en prijzen wordt beëindigd. Echter: De versnelde naoorlogse bevolkingsgroei en het verlies van Nederlands-Indië nopen spoedig tot een bezinning op de schepping van werkgelegenheid. Met de structurele daling der beroepsbevolking in de landbouw en de momenteel begrensde vooruitzichten voor handel en verkeer doemt dan als enig redelijk alternatief de industrialisatie op (De Vries 1979, p. 295). In september 1949 lanceerde Minister van den Brink zijn eerste industrialisatienota. Eerste berekeningen van het CPB lieten zien dat in de industrie zo n tot arbeidsplaatsen geschapen zouden moeten worden om in 1952 volledige werkgelegenheid te bereiken (De Liagre Böhl 1981, p. 185). Van den Brink was bepaald geen plansocialist. Hij gebruikte het begrip schema in plaats van plan en richtte zich vooral op de randvoorwaarden voor de 8

15 industrie. Veel aandacht besteedde hij bijvoorbeeld in zijn nota aan het lage aanzien van het ambachtsonderwijs in Nederland. Hij beklaagde dat ouders en onderwijzers nog te weinig bekend zijn met de mogelijkheden, die de industriële beroepen tegenover de administratieve en commerciële bieden. Tevens worden zij nog te veel geïmponeerd door het maatschappelijk aanzien, dat de administratieve beroepen verschaffen en hechten zij te grote betekenis aan de accumulatie van kennis tegenover kunde. (geciteerd in De Liagre Böhl 1981, p. 274) Goede voorlichting voor ouders en leerkrachten was dringend gewenst. Of daar veel aan gedaan is en of het geholpen heeft, is niet bekend, maar de industrialisatie kwam niettemin op gang onder invloed van een reeks maatregelen in de randvoorwaardelijke sfeer: intrekking van het nog uit de jaren dertig daterende bedrijfsvergunningenbesluit; het ontsluiten van industrieterreinen en de aanleg van wegen; investeringen in de energievoorziening; investeringspremies voor investeringen in ontwikkelingsgebieden (regio s met een agrarische structuur en hoge werkloosheid); dollar-bonussen voor exporteurs naar dollargebieden; verschillende belastingfaciliteiten. Het één en ander leidde tot herstel van winsten en kapitaalreserves in bedrijven, van waaruit de industrialisatie in belangrijke mate gefinancierd kon worden. Onder het ministerschap van Van den Brink en zijn opvolger Zijlstra verscheen vervolgens jaarlijks een industrialisatienota als bijlage van de begroting van Economische Zaken. Vanaf 1953 werd de frequentie lager. Hoewel het aantal nieuwe arbeidsplaatsen de beoogde in 1952 nog niet bereikt had, werd de industrialisatie toch als een groot succes gevierd. Er was stevig geïnvesteerd in de industrie, de werkgelegenheid had zich gunstig ontwikkeld en de betalingsbalans was in 1952 voor het eerst sinds de bevrijding weer positief. Tussen 1952 en 1963 liet de industrie een vrijwel onafgebroken groei zien. In 1963 werd de achtste (en laatste) industrialisatienota gepubliceerd. Daarin werd tevreden teruggekeken op het gevoerde beleid. De-industrialisatie In feite was in 1963 het tijdperk van de-industrialisatie al aangebroken. Rond 1960 begon het aandeel van de industriële werknemers in de totale beroepsbevolking af te nemen. Het percentage dat in de tertiaire sector werkte nam navenant toe: Nederland werd een diensteneconomie. Hierboven vermeldden we al dat in Duitsland en België al voor de Eerste Wereldoorlog meer dan 50% van de beroepsbevolking werkzaam was in de industrie. Dat percentage is in Nederland nooit gehaald. Het steeg van zo n 35% in 1930 naar rond 41% in 1960 om daarna 9

16 terug te vallen naar rond de 30% in In absolute aantallen groeide het aantal werknemers in de industrie nog door tot halverwege de jaren zestig (1,8 miljoen manjaren) om daarna ook te gaan dalen (1,4 miljoen manjaren in 1978) (Messing 1981, p. 13). Als in Nederland over de-industrialisatie wordt gesproken, denken we in de eerste plaats aan de textielindustrie en de scheepsbouw. Hoewel ook in de traditioneel wat meer ambachtelijke bedrijfstakken als de schoenenfabrieken en de sigarenfabrieken veel bedrijven verdwenen, kreeg deze neergang nooit de aandacht die textiel en scheepsbouw kregen, wellicht omdat in die bedrijfstakken een aantal grotere bedrijven voor flinke aantallen arbeidsplaatsen zorgden en dus de aandacht van vakbonden en politiek trokken. Het overheidsbeleid voor beide sectoren was overigens niet identiek. De textiel kreeg relatief weinig en relatief laat steun van de overheid. Enerzijds vroegen de textielbaronnen niet om steun; anderzijds hadden zij niet de verbindingen met de Haagse politiek, die snelle steun had mogelijk gemaakt. De traditionele vrijhandelslobby in de Randstad verzette zich tegen protectionistische maatregelen ook toen duidelijk werd dat de Italiaanse overheid wel degelijk steun gaf aan de eigen textielindustrie. De vrijhandelsargumenten werden bovendien in dit geval ondersteund door tal van groeperingen die opkwamen voor de rechten van ontwikkelingslanden. Men moest deze landen toch ook wat gunnen. In de jaren zeventig werd zelfs een expliciet beleid ontwikkeld om zwakke delen van de industrie te verplaatsen naar ontwikkelingslanden (MinEZ 1975). In brede kringen had de overtuiging post gevat dat de concurrentie van de textielbedrijven vooral uit lagelonenlanden kwam. In werkelijkheid kwam zij echter tot ver in de jaren zeventig uit andere Europese landen als Duitsland en Italië. Er werden wel middelen beschikbaar gesteld voor mechanisering en rationalisatie, maar daar bleef het bij. In een late fase werd nog in 1978 met steun van de overheid Spinnerij Nederland gevormd om de katoenspinnerij te redden, maar na een paar jaren was al weinig meer van dit initiatief over. Tussen 1960 en 1980 verdwenen in Enschede meer dan van de arbeidsplaatsen in de textiel en bekledingsindustrie; in Tilburg bleven van de banen in 1960 nog zo n 1250 over in 1980 (Vissers & Dankbaar 2013). De scheepsbouw was een ander verhaal. De concurrentie kwam uit het verre oosten, Japan en Zuid-Korea, en werd vooral in de eerste helft van de jaren 70 moordend. Mede onder druk van de overheid werd in 1971 door samenvoeging van verschillende scheepsbouwers en machinefabrieken het scheepsbouwconcern Rijn-Schelde-Verolme Machinefabrieken en Scheepswerven NV gevormd. In 1971 leek het concern nog wel levensvatbaar, maar door de 10

17 oliecrisis 1973 zakte de markt verder in. Lange tijd was sluiting van het bedrijf voor de regering onaanvaardbaar. Uiteindelijk ging het bedrijf in 1983 failliet met een schuld van 2,25 miljard gulden, nadat het in totaal 2,7 miljard gulden aan financiële steun had ontvangen. Dit debacle en de daarna volgende parlementaire enquête in 1983 en 1984 zijn van grote invloed geweest op het beleid in de volgende decennia. Ambtenaren noch politici wilden hun vingers nog branden aan het steunen van verliezers. Mede daardoor is waarschijnlijk in 1996 ook geen steun verleend aan het noodlijdende Fokker. DAF maakte in 1993 een doorstart na zeer omvangrijke publieksacties, die de regering onder druk zetten; anders was die doorstart er wellicht ook niet gekomen. Met name de ondergang van een technologisch hoogwaardig bedrijf als Fokker paste eigenlijk niet in het beleid dat vanaf 1980 op gang was gekomen. In plaats van het ondersteunen van krimpende bedrijfstakken werd steeds meer aandacht besteed aan vernieuwende activiteiten. Industriebeleid maakte plaats voor innovatiebeleid. II. RE-INDUSTRIALISATIE of INNOVATIEBELEID 1 Tussen 1976 en 2010 werd het innovatiebeleid steeds belangrijker voor het ministerie van Economische Zaken (EZ). Het budget voor innovatie groeide gestaag en er werden steeds meer instrumenten ontwikkeld. Hieronder worden in vijf hoofdlijnen de belangrijkste ontwikkelingen van het beleid beschreven: 1. Van defensief naar offensief beleid 2. Van technologiebeleid naar innovatiebeleid 3. Constante en bijna exclusieve aandacht voor R&D 4. Zoeken naar een balans tussen een generieke en een specifieke aanpak 5. Toenemende nadruk op samenwerking Op basis van deze hoofdlijnen schetsen we een totaalbeeld van het EZinnovatiebeleid in deze 35 jaar en proberen we de vraag te beantwoorden in hoeverre het al of niet beter is geworden. Van defensief naar offensief beleid Aan het eind van de jaren 70 stond het oude industriebeleid van EZ dus ter discussie. De combinatie van defensief beleid en herstructureringsbeleid bood geen soelaas voor de problemen van de Nederlandse industrie. De Nederlands economie 1 Het navolgende deel bouwt voor een belangrijk deel voort op E.-J. Velzing (2013) Innovatiepolitiek Een geschiedenis van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010 (publicatie proefschrift verwacht in de herfst van 2013). 11

18 stagneerde en raakte in het begin van de jaren 1980 in een recessie. De werkloosheid steeg in iets meer dan tien jaar van minder dan drie procent in het begin van de jaren 70 tot meer dan tien procent in Om uit de economische recessie te komen bepleitte men offensief beleid gericht op het stimuleren van innovatie. In de komende jaren verschenen verschillende adviezen en nota s over dit innovatiebeleid en ontwikkelde EZ diverse maatregelen. Figuur 1 geeft hiervan over de periode 1976 tot en met 2013 een overzicht. Minister Lubbers gaf in de Economische Structuurnota van 1976 voor het eerst aandacht aan innovatiebeleid (MinEZ 1976). Drie jaar later kreeg dit een vervolg in de Sectornota (MinEZ 1979). Het onderwerp kwam vervolgens echt aan bod in de Innovatienota die eveneens in 1979 verscheen (MinWB 1979). Deze kwam tot stand op basis van een intensieve samenwerking tussen de ministeries van EZ en Onderwijs & Wetenschappen (O&W), een proces dat werd gecoördineerd door een speciale minister voor Wetenschapsbeleid. 1 Het beleid van de Innovatienota was voornamelijk gericht op het stimuleren van nieuwe technologische ontwikkelingen en valt te typeren als een technology pushbenadering, die ook terug is te zien in het beleid dat later werd gevoerd. Tot een omslag leidden deze pakken papier over innovatie echter nog niet. Daarvoor waren achtereenvolgens nog de WRR, de commissie Wagner en vooral de voornoemde RSV-enquête nodig. In 1980 presenteerde de WRR het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (WRR 1980). Daarin werd uitgebreid ingegaan op de problematiek van de verouderde Nederlandse industrie. De auteurs bepleitten een op innovatie gericht beleid, dat zou worden toegesneden op de verschillende sectorkenmerken. Het rapport wordt nog altijd beschouwd als een goede analyse van de Nederlandse sectoren. Destijds konden met name SG Frans Rutten en zijn directie Algemene Economische Politiek (AEP) zich evenwel niet vinden in de sectorgerichte oplossingen. Het rapport viel daarentegen juist goed bij de industriële werkgevers en hun vertegenwoordigers (VNO en NCW). De industrie had namelijk al lange tijd te lijden onder een negatief imago. EZ zag zichzelf daarom genoodzaakt de kabinetsreactie een positieve draai te geven. Het belangrijkste gevolg was de instelling van de befaamde commissie Wagner. EZ voerde het secretariaat van deze commissie en had op die manier de hand in de stukken die in 1981 leidden tot het rapport Een nieuw industrieel elan. 1 Tussen 1971 en 1981 kende Nederland een minister voor Wetenschapsbeleid die verantwoordelijk was voor de coördinatie van het onderzoeksbeleid van de verschillende departementen. 12

19 13

20 Het rapport Wagner adviseerde onder andere een aandachtsgebiedenbeleid. De steun aan individuele bedrijven (defensief beleid) duurde echter voort, van 1976 tot en met 1985 werd er nog ruim 6 miljard euro (prijzen van 2012) aan besteed. Het was in de praktijk kortom niet eenvoudig om de rol van het machtige DG Industrie te veranderen. Dat werd bovendien gesteund door bedrijven die zichzelf in leven wilden houden en door het parlement dat de werkgelegenheid in stand wilde houden. Pas na de negatieve aandacht omtrent de RSV-enquête ging EZ overstag. Dit gaf ruimte aan de ontwikkeling van innovatiebeleid, maar zette het gehele industriebeleid, inclusief de aanbevelingen van de WRR en de commissie Wagner, voor lange tijd in een negatief daglicht. Het eens oppermachtige DG Industrie kwam steeds verder in de verdrukking en verloor in de loop van de jaren negentig met het verdwijnen van de sectordirecties gaandeweg veel expertise. Het hield zich eerst nog wel bezig met dossiers van grote multinationale bedrijven en bedacht nog een aantal constructies voor Philips, Fokker, Hoogovens en NedCar. De weigering van minister Wijers om in 1996 Fokker niet meer te steunen, betekende echter de definitieve nekslag. Van technologiebeleid naar innovatiebeleid Innovatiebeleid veroverde dus niet zonder slag of stoot de positie van het industriebeleid. Dat was niet zozeer omdat de aanpak werd tegengewerkt, maar vooral omdat het departement en externe partijen er belang bij hadden de bestaande manier van werken te behouden. Toch werd innovatiebeleid de nieuwe insteek. In eerste instantie, in de jaren tachtig, via technologiebeleid en daarna nam in de jaren negentig de relatieve aandacht voor innovatie verder toe. Uiteindelijk kwam er in 2001 zelfs een DG Innovatie, dat later werd samengevoegd tot een DG Ondernemen en Innovatie (DG O&I). Van 2004 tot en met 2010 bestond er zelfs een Innovatieplatform onder voorzitterschap van de ministerpresident. Innovatiebeleid bleef binnen het gehele overheidsbeleid evenwel constant een ondergeschikt thema. Het nieuwe beleid kwam op twee manieren naar voren. Ten eerste werd in plaats van O&W het ministerie van EZ vanaf 1983 verantwoordelijk voor de coördinatie van het technologiebeleid, wat er ook toe leidde dat een aantal ambtenaren van het DG Wetenschapsbeleid overging naar de nieuwe directie Algemeen Technologiebeleid (ATB). Het technologiebeleid moest zo meer marktgericht worden. Ten tweede riep EZ-minister Van Aardenne op basis van een advies van de commissie Wagner de Projectgroep Technologiebeleid in het leven. Die publiceerde in 1984 een rapport over het onderwerp, waarna het project een 14