Private financiering van publieke investeringen: een begaanbare weg?

Transcriptie

1 Tijdschrift voor Bouwrecht Artikelen TBR 2008/156 Private financiering van publieke investeringen: een begaanbare weg? Mr. M.A. Moolhuizen en mr. G.J. Pijpers 1 1, Inleiding Op 19 juni 2008 heeft de commissie 'Private Financiering van Infrastructuur' onder voorzitterschap van de heer H.O.C.R. Ruding (hierna: 'commissie Ruding') het rapport 'Op de goede weg en hetjuiste spoor' gepresenteerd. 2 Het rapport bevat de weerslag van het onderzoek dat de commissie Ruding heeft uitgevoerd in opdracht van de Ministers van Verkeer en Waterstaat en van Financien. De opdracht aan de commissie Ruding bestond uit het in beeld brengen van mogelijke toepassingen van private financiering van infrastructuur, waarbij sprake is van 'value for money' voor de belastingbetaler/gebruiker, in de vorm van positieve maatschappelijke baten en/of een verbeterde dienstverlening. Daarbij diende de commissie Ruding inzicht te geven in de toe te passen arrangementen en de voorwaarden te schetsen waaraan zou moeten worden voldaan om private financiering voor infrastructuur mogelijk te maken. Belangrijke randvoorwaarde bij het onderzoek was dat de rijksbegroting niet extra (of vervroegd) belast mag worden. Bovendien moesten de aanbevelingen passen binnen het kabinetsstandpunt 'Anders betalen voor Mobiliteit(ABvM)'. 3 Aan de hand van een beknopte schets van de historie en de huidige stand van zaken rond private financiering en bekostiging van weg- en spoorinfrastructuur in Nederland en Europa, analyseert en beoordeelt de commissie Ruding de huidige situatie. De commissie Ruding komt met een flink aantal aanbevelingen en met een algemeen standpunt met betrekking tot de inzet van private middelen bij de ontwikkeling van infrastructuur: 'De commissie bepleit een actiever gebruik van private financiering van weg- en spoorinfrastructuur en vindt dat Nederland nu kansen laat liggen. Het is tijd voor een stroomversnelling. Daar profiteren overheid, markt en gebruikers van'. 4 De commissie Ruding heeft het advies overigens niet beperkt tot private financiering in de zin van het door private partijen beschikbaar stellen van financiele middelen die gedurende de looptijd van het project moeten worden terugbetaald. Ook heeft de commissie gekeken riaar private bekostiging via betal'ing door de gebruikers van de infrastructuur en/of via andere inkomsten zoals grond- en vastgoedexploitatie in het omliggende gebied. 5 Een en ander moet er toe leiden dat noodzakelijke infrastructuurprojecten sneller en efficienter kunnen worden gerealiseerd. In deze bijdrage zullen wij een aantal van de constateringen en aanbevelingen van de commissie Ruding bespreken vanuit onze ervaringen met private financiering. De invloed van private financiering op de rijksbegroting laten wij hier buiten beschouwing. Dit geldt tevens voor private bekostiging. Ook op de private financiering bij spoorinfrastructuurprojecten zullen wij niet separaat ingaan. Wei zullen wij de aanbevelingen van de commissie Ruding bespreken in verband met private financiering van andere projecten dan infrastructuurprojecten, namelijk huisvestingsprojecten. Hierbij valt te denken aan de gebouwen die de Rijksgebouwendienst en het ministerie van Defensie door middel van DB- FM-contracten laten realiseren (het gebouw van het ministerie van Financien, belastingkantoorgebouwen, penitentiaire inrichtingen en het hoofdkwartier van de Koninklijke Landmacht). Ook moet worden gedacht aan andere sectoren waarbij schoolgebouwen en ziekenhuizen kunnen worden gerealiseerd door middel van private financiering. 1 Mark Moolhuizen en Bart Pijpers zijn advocaat bij Van Doorne N.V. te Amsterdam. 2 Op de goede weg en hetjuiste spoor. Advies van de Commissie Private Financiering van Infrastructuur, mei Op de goede weg en hetjuiste spoor, bijlage 1 (Opdracht), p Op de goede weg en hetjuiste spoor, p Op de goede weg en hetjuiste spoor, p. 17.

2 Artikelen Tijdschrift voor Bouwrecht 2. Constateringen en aanbevelingen van de commissie Ruding 2.1 Nederland blijft achter?! De commissie Ruding constateert dat het denken over en toepassen van private financiering begin jaren negentig een grote vlucht heeft genomen met het Private Finance Initiative (PFI) in het Verenigd Koninkrijk. In Nederland vertaalde dat zich in het meer toepassen van publiek-private samenwerkingsvormen (PPS). In de jaren negentig zijn wat betreft de infrastructuur (slechts) twee projecten door middel van PPS, in de vorm van 'Design Build Finance Maintain' (DBFM) contracten tot stand gekomen. 6 Na de oprichting van het Kenniscentrum PPS zijn er wel meer rnfrastructuurprojecten privaat (mede)gefinancierd 7, maar in vergelijking met andere Europese landen slechts mondjesmaat. 8 / 9 De commissie Ruding meent dat dit (onder meer) komt door de te hoge grens aan de investeringssom waarboven projecten pas verplicht worden onderzocht op meerwaardepotentieel door toepassing van PPS in de vorm van een DBFM-contract. 10 Deze grens ligt nu op 112,5 miljoen. Boven dit bedrag komen infrastructuurprojecten in aanmerking voor rijksbekostiging uit het MIRT. 11 De commissie Ruding pleit voor een halvering van deze grens. Daardoor zullen meer projecten worden getoetst op het meerwaardepotentieel en dus (mogelijk) ook meer projecten door middel van PPS worden uitgevoerd. Het te weinig toepassen van de PPS in de vorm van DBFM-contracten bij infrastructuurprojecten (lage 'dealflow') draagt volgens de commissie Ruding bij aan een kennis- en ervaringsachterstand bij zowel private als publieke partijen. Dit heeft ondermeer weer een negatief effect op de hoogte van de transactiekosten bij de toepassing van PPS. De commissie onderschrijft in ieder geval het-huidige beleid om bij de keuze voor publieke of private financiering uit te gaan van de vraag of private financiering in specifieke gevallen per saldo meerwaarde creeert. De commissie Ruding ziet in private financiering en PPS een belangrijk voordeel in het streven naar het behalen van 'value for money': een betere prijs-kwaliteitverhouding. 12 De commissie Ruding meent overigens dat er bij de keuze tussen publieke en private financiering meer aandacht zou moeten zijn voor de juiste beprijzing en vergelijking van de risico's. Juist een evenwichtige risicoverdeling en -beprijzing kan een positieve bijdrage leveren aan de hoogte van de transactiekosten. De commissie meent verder dat de meerwaardepotentieeltoetsen - PPC en PSC - een goede basis leveren voor de keuze tussen PPS eri publieke vormen van projectrealisatie, maar constateert een voor hen niet te verklaren verschil tussen het aantal uitgevoerde PPC-toetsen met een positieve uitslag en het daadwerkelijk aantal afgesloten DBFM-contracten voor infrastructuurproj ecten.' 3 Bij de huisvestingsprojecten van de Rijksgebouwendienst en van Defensie is de grens voor het toepassen van de PPC overigens op 25 miljoen gesteld. 14 Vraag is of deze grens in de ogen van de commissie Ruding wel een juiste is of dat deze ook zou kunnen worden verlaagd net als bij infrastructuurprojecten. 15 Met name bij de Rijksgebouwendienst is al ruime ervaring opgedaan met het opstellen van PPC's. Net als bij infrastructuurprojecten kan ook hier worden geconcludeerd dat een e De Wijkertunnel en de tunnel onder de Noord. 7 HSL-Zuid Infraprovider, A59 en N31. 8 Op de goede weg en hetjuiste spoor, p. 25 e.v. 9 Zie in dit verband ook M.A. Moolhuizen en S.C. Brackmann, Publiek-private samenwerking en aanbestedingsrecht, BR2002, p. 775 e.v. 10 De meerwaardepotentieeltoetsen zijn a. Publiek-Private Comparator (PPC), dit is een vergelijkingsmethodiek orn voor- en nadelen op een rij te zetten en daaruit conclusies te trekken voordat het besluit valt al dan niet een DBFM-contract aan te besteden en b. de Publieke Sector Comparator (PSC), deze methodiek vergelijkt in de aanbestedingsprocedure, maar voordat de gunningsbeslissing wordt genomen, de concrete biedingen van private partijen met de kosten en risico's van uitvoering in publiek beheer. 11 Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte entransport. Daarin worden over een langere periode de beschikbare middelen vastgesteld. Het MIRTfungeert ook als instrument voor prioriteitsteiling op basis van nut en noodzaak van zowel de aanleg van infrastructuur als gebiedsontwikkeling (Op de goede weg en hetjuiste spoor, p. 29). 12 Dit betekent volgens de commissie Ruding dat niet in de eerste plaats aandacht is voor meer kilometers asfalt, maar juist voor een betere kwaliteit van de infrastructuur. Een ruimere toepassing van PPS-structuren biedt mogelijkheden om infrastructuur sneller en tegen een betere prijs-kwaliteitverhouding beschikbaar te krijgen. Op basis van de ervaringen is de kans bovendien aanzienlijk dat er ook financiele voordelen zijn te behalen. Die meerwaarde kan worden aangewend voor een hogere projectkwaliteit of versnelde uitvoering, maar ook voor vergroting van het aantal projecten, zolang dat past binnen het MIRT. De aanwending van de PPS-meerwaarde kan sectoroverstijgend zijn (Op de goede weg en hetjuiste spoor, p. 49). 13 Opde goede weg en hetjuiste spoor, p. 36 en Voortgangsrapportage PPS, Samen werken aan meerwaarde, 2008, p Ook kan de vraag worden gesteld of dit impliceert dat de PPC-grens voor infrastructuurprojecten nog lager kan worden vastgesteld dan de commissie Ruding thans bepleit.

3 Tijdschrift voor Bouwrecht Artikelen positief resultaat van een PPC er niet altijd toe leidt dat het project door middel van een DBFM-contract wordt uitgevoerd. De Rijksgebouwendienst heeft voor een aantal projecten verschillende redenen aangevoerd om geen gebruik te maken van een DBFM-contract. 16 In het verleden zijn ook voor niet-rijksprojecten wel PPC's uitgevoerd, maar hoewel meerwaarde aannemelijk werd geacht, is om verschillende redenen besloten om (nog) geen gebruik te maken van het DBFM-model. 17 In grote lijnen zijn de volgende argumenten gebruikt om, ondanks verwachte meerwaarde, geen DBFM-contract te gebruiken: 1. het ontwerp van het gebouw is al te vergevorderd en overdracht van dat ontwerp aan de marktpartijen brengt vertraging en risico's met zichmee 18 ; 2. het project is te complex want a) het gebouw is een monument, b) er zijn ook andere gebruikers of c) het gebouw moet flexibel zijn 19 en 3. de te verwachten concurrentie is te gering. 20 Wellicht dat er in deze specifieke gevallen redenen waren om van de toepassing van een DBFM-contract af te zien, feit is dat Nederland achterloopt op andere landen. Dat geldt niet alleen voor infrastructuurprojecten zoals de commissie Ruding aantoont, maar ook (of wellicht juist) voor huisvestingsprojecten. De Rijksgebouwendienst heeft echter wel weer nieuwe projecten aangekondigd, zodat op dat gebied voortgang wordt geboekt. 21 Echter, ervan uitgaande dat de toepassing van DBFM-contracten inderdaad meerwaarde biedt, zou toch ook bij andere opdrachtgevers dan het Rijk een (verdergaande) toepassing van DBFM-contract mogen worden verwacht. 22 Met name bij onderwijsinstellingen en gezondheidszorginstellingen ligt het voor de hand DBFM-contracten toe te passen, althans in ieder geval de mogelijkheden te verkennen. Dit gebeurt echter nog maar mondjesmaat. Scholen zijn autonoom in hun vastgoedinvesteringsbeslissingen en er is geen sprake van inbedding van publiek-private samenwerking in de organisatie van het ministerie van OCW. Om het gebruik van PPS te stimuleren hebben schoolbesturenorganisaties, de VNG, het ministerie van OCW en van Financien besloten tot de oprichting van een Servicecentrum Scholenbouw. 23 Zo hoopt men dat ook in het onderwijs gebruik zal worden gemaakt van de voordelen die DBFM-contracten kunnen bieden. Niet alleen in het primair en voortgezet onderwijs, maar juist ook bij ROC's, hogescholen en universiteiten speelt vastgoed en het beheer daarvan een belangrijke rol. Hier lijkt een belangrijke 'value for money'-slag gemaakt te kunnen worden. Voor de zorgsector lijkt de situatie complexer te zijn. Het nieuwe kapitaallastenregime, ingegaan per 1 januari 2008, heeft door de afschaffing van het bouwregime de investeringsvrijheid voor ziekenhuizen verder vergroot. De mogelijkheden voor toepassing van DBFM hi de zorgsector zijn daardoor toegenomen. Echter, ook hier kan het rijksbeleid bij huisvestingsproj ecten niet een op een worden doorgevoerd; de ziekenhuizen zijn autonoom. De rijksoverheid kan uiteraard wel een stimulerende rol vervullen, maar op korte termijn worden hier geen concrete projecten verwacht. 24 Ook hier lijken kansen te liggen voor de toepassing van DBFMcontracten, juist als gevolg van de recente stelselwijziging. 25 Overigens niet alleen bij ziekenhuizen, maar zeker ook bij andere zorginstellingen. Wie pakt hier de handschoen op? 3.1 Barrieres voor toepassing van private financiering Hoge transactiekosten Als een van de belangrijkste barrieres voor het (meer) toepassen van PPS/DBFM-constructies bij infrastructuurprojecten, worden de hoge transactiekosten gezien. 26 / 27 De commissie Ruding pleit er dan ook voor deze transactiekosten te verlagen. Dit 16 Voortgangsrapportage PPS, Werk in uitvoering, 2005, p. 10 e.v. 17 Onder andere: Rijnlands Lyceum (Wassenaar), het Groene Hart Ziekenhuis (Gouda) en Ziekenhuis Saxenburgh Groep (Hardenberg). 18 Het Groene Hart Ziekenhuis en renovatie/nieuwbouw rechtbank Zwolle. 19 Renovatie CBS Heerlen, renovatie kerndepartement Defensie, renovatie hoofdzetel ministerie van Economische Zaken. 20 Nieuwbouw gerechtshof Amsterdam, renovatie hoofdzetel ministerie van Economische Zaken. 21 Penitentiaire inrichting Noorderbocht te Rotterdam, justitieel complex Schiphol, penitentiaire inrichting Hoogtij te Zaanstad. De RGD heeft aangekondigd dat de aanbestedingsprocedures van deze projecten in augustus/september 2008 van start gaan. 22 Tot nog toe zijn er in de publieke sector slechts 3 DBFM-projecten door andere partijen dan het rijk aanbesteed: afvalwaterzuiveringsinstallatie Delfland (Hoogheemraadschap Delfland), Montaigne-lyceum en de A59 (provincie Noord-Brabant). 23 Brief van de minister van Financien aan detweede Kamer, 11 juni Voortgangsrapportage PPS, Samen werken aan meerwaarde, 2008, p Voortgangsrapportage PPS, Samen werken aan meerwaarde, 2008, p Onder transactiekosten worden verstaan de extra kosten van voorbereiding, aanbesteding en contractbeheer aan publieke en private zijde in vergelijking met de aanbesteding van traditionele contracten. Zie: Op de goede weg en op hetjuiste spoor, bijlage 9 (Transactiekosten bij Publiek-Private samenwerking). 27 Op de goede weg en op hetjuiste spoor, p. 37.

4 Artikelen Tijdschrift voor Bouwrecht speelt natuurlijk niet alleen bij infrastructuurprojecten, maar ook bij projecten in andere sectoren. De aanbevelingen die de commissie Ruding doet, liggen grotendeels voor de hand. De commissie bepleit verdere standaardisering van contracten en aanbestedingsdocumenten. Zowel Rijkswaterstaat als de Rijksgebouwendienst beschikken op dit moment over standaardcontracten. 28 Rijksbreed worden thans de ervaringen met deze standaardcontracten geevalueerd en verwerkt in nieuwe versies van deze contracten. 29 Het zou goed zijn om te zien dat de rijksoverheid thans een integrale slag maakt om de contracten verder te standaardiseren en acceptabel te maken voor de markt en overheid. Toch moet van deze verdere standaardisering geen wonderen worden verwacht. Naar ons oordeel is de grootste standaardiseringsslag al wel gemaakt. Bij de eerste projecten werden eerst alle risico's naar private partijen geschoven om deze vervolgens in de aanbestedingsprocedure weer voor een belangrijk deel bij de publieke opdrachtgever neer te leggen. Deze praktijken lijken grotendeels voorbij. Weliswaar kunnen de bestaande standaarden worden geperfectioneerd, maar de extra reductie van de transactiekosten zal relatief beperkt zijn. Bij dit soort projecten zal gedurende de aanbesteding immers altijd gesproken moeten worden over projectspecifieke zaken; risicoverdeling is er daar een van. Overigens is het in onze ervaring met recente projecten zo dat de kosten die gemoeid zijn met het opstellen en bediscussieren van de contractuele voorwaarden maar een (beperkt) deel van de totale transactiekosten vormen. Een van de kenmerken van dit soort projecten is dat meerdere marktpartijen zich inspannen om aan te tonen dat bun inschrijving aan het (technische) programma van eisen (of outputspeeificatie) zal voldoen. Dit gaat met grote inspanningen (maken ontwerp en allerlei deelplannen (facilitairplan, communicatieplan, etc.)) en dus kosten gepaard. Reductie van deze kosten zal wellicht meer effect hebben, zie ook hierna. De commissie Ruding stelt ter vermindering van de transactiekosten verder voor dat het aantal marktpartijen dat een 'Best and Final Offer' indient van drie naar twee wordt verminderd. 30 De transactiekosten zullen dan inderdaad dalen, zowel aan publieke als aan private zijde. Aan de private kant behoeven er immers nog maar door twee partijen volledige inschrijvingen te worden gemaakt. De aanbestedende dienst behoeft nog maar twee inschrijvingen te beoordelen. Bovendien is de winstkans van 33% naar 50% toegenomen, zodat (nog) serieuzere inschrijvingen mogen worden verwacht. Toch brengt het reduceren van het aantal inschrijvers een aantal risico's met zich mee. Allereerst is het de vraag of de toepasselijke regelgeving dit toestaat. 31 Bij de aanbesteding van DBFM-contracten wordt sinds de invoering van de Europese aanbestedingsrichtlijn, ge'implementeerd door het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao), gebruik gemaakt van de concurrentiegerichte dialoog. 32 Op grond van artikel 29 lid 4 Bao juncto artikel 44 lid 5 Bao, in combinatie met artikel 44 lid 3 Richtlijn en de Explanatory Note van de Europese Commissie 33, mag worden aangenomen dat de dialoog met minimaal drie gegadigden moet starten. 34 Dit wil echter niet zeggen dat de gehele aanbestedingsprocedure met deze drie gegadigden doorlopen dient te worden. Artikel 29 lid 4 Richtlijn (en artikel 29 lid 7 Bao) geeft namelijk de aanbestedende dienst de mogelijkheid de procedure zo in te richten dat gaande de procedure het aantal oplossingen aan de hand van de gunningscriteria wordt beperkt. Op grond van artikel 44 lid 4 Richtlijn (en artikel 44 lid 8 Bao) lijkt te mogen worden aangenomen dat de eis van drie gegadigden bij de overgang van de dialoogfase naar de inschrijvingsfase wordt losgelaten mits 'daadwerkelijke mededinging kan -warden gegarandeerd.' Bij twee inschrijvers lijkt ons in de meeste gevallen wel van een daadwerkelijke mededinging gesproken te kunnen worden. De regelgeving lijkt derhalve niet aan de aanbeveling van de commissie Ruding in de weg te staan. Toch is het de vraag of het verminderen van het aantal marktpartijen in de aanbestedingsprocedure altijd wenselijk is. Het gevolg van het reduceren van het aantal inschrijvers tot twee, is dat indien zich een marktpartij op eigen initiatief terugtrekt er dan plots nog maar een inschrijver over is. Van daadwerkelijke mededinging is dan geen sprake meer. Gebrek aan mededinging heeft in het verleden 28 RWS: en ROD: dan verder onder PPS en vervolgens onder Kennis en ervaring. 29 Hopelijk betekent dit het einde van de praktijk waarbij het ene ministerie het andere ministerie geen inzicht geeft in zijn contracten en ervaringen! 30 Op de goede weg en op hetjuiste spoor, p Op een voorlichtingsbijeenkomst over 3 nieuwe PPS-projecten op 4 juli 2008 gaf de Rijksgebouwendienst aan hierover te twijfelen. 32 Daarvoor werd gebruik gemaakt van de onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking (de mogelijkheid om van deze procedure gebruik te maken stond overigens wel ter discussie). Zie voor een beschrijving van de aanbesteding van DBFM-contracten met de onderhandelingsprocedure: M.A. Moolhuizen en S.C. Brackmann, Publiek-private samenwerking en aanbestedingsrecht, BFt 2002, p. 782 e.v. 33 Explanatory note - competitive dialogue - classic directive, CC/2005/04_rev 1, 5 oktober 2005, p De tekst van de Europese aanbestedingsrichtlijn geeft geen minimumaantal voor de concurrentiegerichte dialoog. Het Bao wel. Echter, in haar explanatory note, p. 4, lijkt de Europese Commissie voor de concurrentiegerichte dialoog ook een minimumaantal van 3 voor ogen te staan.

5 Tijdschrift voor Bouwrecht Artikelen (Wijkertunnel 35 en recentelijk het Rijksmuseum 36 ) al vaker tot ongewenste resultaten geleid. Het zich terug (moeten) trekken van marktpartijen gedurende een aanbesteding is (bij dit soort projecten) overigens bepaald niet denkbeeldig. Bij een (niet nader te noemen) recent PPS-project hebben belangrijke partijen in twee van de drie consortia zich (om verschillende redenen) teruggetrokken. Deze partijen zijn vervangen door andere partijen. Was het niet gelukt, de aanbestedende dienst convenierende, vervangende partijen te vinden, dan had dit tot terugtrekking dan wel uitsluiting van het consortium geleid. Wat langer geleden heeft zich bij het N31-project iets soortgelijks voorgedaan. Bij een mogelijk aanstaande overname van een partij in een aanbiedend consortium door een partij in een ander aanbiedend consortium, achtte de aanbestedende dienst belangenverstrengeling aanwezig en sloot een van de aanbiedende consortia uit. 37 In beide voorbeelden had het gevolg kunnen zijn dat het aantal gegadigden zo werd verminderd dat van daadwerkelijke mededinging geen sprake meer was. Duidelijk moge zijn dat de kans hierop bij twee inschrijvers groter is. Kortom: het terugbrengen van het aantal inschrijvers van drie naar twee leidt in eerste instantie tot een reductie in transactiekosten. De kans bestaat echter dat bij het afvallen, om wat voor reden dan ook, van een van de inschrijvers er geen sprake meer is van daadwerkelijke mededinging. Los van de vraag of dit aanbestedingsrechtelijk is toegestaan, immers artikel 44 lid 4 Richtlijn shut niet uit dat maar een oplossing of gegadigde overblijft, lijkt dit niet een situatie te zijn waarin een aanbestedende dienst terecht zou moeten komen. Een andere manier om de transactiekosten te beteugelen zou kunnen zijn niet (alleen) het aantal inschrijvers te beperken, maar de aanbestedingsprocedure te verkorten. De thans gebruikelijke aanbestedingsprocedures vragen van alle inschrijvers een voorlopig ontwerp alsmede een vergaand commitment van de banken. Dit leidt uiteraard tot hoge kosten. Een oplossingsrichting zou kunnen zijn om op basis van minder uitgewerkte biedingen te gunnen. Het ontwerp zou minder gedetailleerd kunnen zijn en ook de prijs (beschikbaarheidsvergoeding) zou een bepaalde bandbreedte kunnen hebben. Wij verwijzen hiervoor naar de Leidraad Aanbesteden van Geintegreerde Contracten waarin een interessante beschrijving van een dergelijke aanbestedingsprocedure is opgenomen. 38 De crux bij die aanbestedingsvorm is dat pas na het contracteren de ontwerpkeuzes worden gemaakt en de optimalisatie van de aangeboden oplossingsrichting plaatsvindt. Door in de aanbesteding kaders voor de nadere prijsvorming mee te geven, kan na contractering en parallel aan de verdere ontwerpwerkzaamheden de definitieve prijs gevormd worden. 39 Hier speelt natuurlijk wel een rol dat alhoewel er na contractering geen concurrentie meer is, voldoende transparantie in de nadere prijsvorming bevredigend zou kunnen werken. Ook het feit dat de financiering pas later geregeld kan worden, als het project voldoende is uitgedetailleerd, zou een serieus nadeel kunnen zijn. Toch is het wellicht een nader overwegen en verdere studie naar de toepassingsmogelijkheden bij DBFM-proj ecten waard. Of zouden we het misschien over een heel andere boeg" moeten gooien? Natuurlijk moeten de transactiekosten zoveel mogelijk worden beperkt. Alle hiervoor genoemde voorstellen kunnen daaraan een bijdrage leveren. Wellicht blijft de conclusie echter dat de transactiekosten bij aanbestedingen van DBFM-contracten altijd hoger zullen zijn dan bij traditionele contracten. 40 Als dat dan zo is, maar de te verwachten 'value for money' in een project tussen de 5% en 20% is 41, waarom worden de transactiekosten dan niet (gedeeltelijk) toegerekend aan het project? De transactiekosten van de aanbestedende dienst en de aan de marktpartijen betaalde ontwerpvergoedingen maken dan deel uit van de totale levensloopkosten van een object. De gerealiseerde meerwaarde zal daarmee (iets) dalen, maar als er dan nog steeds een (aanzienlijke) meerwaarde is, behoeft dit geen probleem te zijn. Wel dient natuurlijk te worden opgemerkt dat de (ontwerp)vergoeding aan de marktpartijen dan een reele vergoeding dient te zijn. De vergoedingen die thans worden betaald staan vaak niet ifi verhouding tot de daadwerkelijk gemaakte kosten. Artikel 29 lid 8 Richtlijn noemt een betaling aan de deelnemers van de dialoog zelfs expliciet, dus dat zou geen belemmering behoeven te zijn. 35 Op de goede weg en hetjuiste spoor, bijlage 5 (Commentaren Algemene Rekenkamer op Wijkertunnel en HSL-Zuid Infraprovider), p Opnieuw aanbesteding verbouwing van Het Nieuwe Rijksmuseum, persbericht ministerie van OCW, 26 februari Gesanctioneerd in Raad van Arbitrage voor de Bouw, 18 oktober 2002, BR 2003, p Leidraad Aanbesteden van Geintegreerde Contracten, CROW, publicatienummer 229, Leidraad Aanbesteden van Geintegreerde Contracten, CROW, publicatienummer 229, 2006, p. 26 e.v. 40 Hierbij kan de vraag worden gesteld of de transactiekosten per saldo - over de hele levensloop van een project - wel zoveel hoger zijn. Is dit wel eens onderzocht? 41 Op de goede weg en hetjuiste spoor, p. 32.

6 Artikelen Tijdschrift voor Bouwrecht Andere barrieres en vergroting dealflow De hoge transactiekosten zijn overigens niet de enige barriere voor toepassing van PPS bij infrastructuurprojecten die de commissie Ruding heeft geidentificeerd. De beeldvorming over private financiering en PPS en culturele aspecten werpen eveneens barrieres op. 42 Ook de trage publieke (ruimtelijke) procedures vormen een bottleneck. De barrieres veroorzaken overigens een vicieuze cirkel. Door de ervaren barrieres blijft de dealflow laag. Daardoor kunnen private en publieke partijen onvoldoende (rendabel) kennis, ervaring en capaciteit over het toepassen van private financiering en PPS bij infrastructuurprojecten vergaren en in stand houden. En daardoor blijven de transactiekosten relatief hoog. De aanbevelingen die de commissie Ruding doet om deze barrieres te slechten zijn beperkt. De commissie richt zich hier op continu'iteit bij het opbouwen van expertise bij de aanbestedende overheden en op meer bekendheid geven aan de optie van DBFM (onder andere door het Kenniscentrum PPS bij het ministerie van Financien te revitaliseren) bij decentrale overheden. Daarnaast wenst de commissie de dealflow te vergroten door de drempel voor de PPC te halveren (zie ook hiervoor). Toch menen wij dat een grote cultuuromslag bij de aanbestedende overheden nodig zal zijn om DBFMcontracten echt tot de standaard te maken voor daarvoor geschikte projecten. Bij verschillende projecten hebben wij al opgemerkt dat het voor de aanbestedende diensten lastig is om intern personeel te vinden voor dit soort projecten. Of ze worden niet (voldoende) vrijgemaakt voor deze projecten-of de kandidaten achten betrokkenheid bij een dergelijk project zelf een 'career limiting move'. Met deze 'mindset', en natuurlijk het feit dat mensen met ervaring in dit soort projecten geregeld overstappen naar het bedrijfsleven, valt het ook niet mee om expertise op te bouwen en te benutten voor nieuwe projecten. Bij de decentrale aanbestedende diensten (bijvoorbeeld scholen, universiteiten en ziekenhuizen) is het nog lastiger om DBFM-proj ecten van de grond te krijgen. De rijksoverheid zou hierin een prominente(re) rol moeten spelen. Het revitaliseren van het Kenniscentrum PPS is daartoe wellicht niet het middel; het momentum van het Kenniscentrum PPS is wel voorbij. Het hiervoor al genoemde Servicecentrum Scholenbouw zou hier wel een rol kunnen gaan spelen. Voor de gezondheidszorg is het nog wachten op een pionier op dit gebied die een voorbeeldproject realiseert. 3.2 Koppeling infrastructuurprojecten aan gebiedsontwikkeling Naast het verlagen van de transactiekosten, het verwijderen van (overige) barrieres en het verhogen van de dealflow, ziet de commissie Ruding kansen om private financiering van infrastructuurprojecten aantrekkelijk te maken, door het te koppelen aan gebiedsontwikkeling. De weginfrastructuur wordt dan ge'mtegreerd met de gebiedsontwikkeling in de buurt. Dit biedt onder meer de mogelijkheid om de mfrastructuur deels te bekostigen uit de grondverkoop en -exploitatie. De commissie pleit in dat kader voor het ontwikkelen van een extra standaardcontract 'DBFM inclusief gebiedsontwikkeling'. 43 Mogelijke voordelen van deze integratie liggen enerzijds in de synergic tussen infrastructuur en gebiedsontwikkeling en anderzijds in de vermindering van de publieke kosten voor de realisatie van infrastructuur, aldus de commissie Ruding. In de praktijk blijkt de combinatie tussen infrastructuur en gebiedsontwikkeling echter niet altijd een gelukkige. Doordat vaak meerdere overheden bij dergelijke projecten betrokken zijn, neemt de complexiteit exponentieel toe. Ook de bekostiging van infrastructuur uit de grondopbrengsten is geen sinecure. Zie wat dat betreft de berichtgeving rond het, door de commissie Ruding nog als voorbeeld genoemde, Zuidas-project. 44 Toch is het wel mogelijk om infrastructuur en gebiedsontwikkeling met elkaar te combineren. Die mogelijkheid lijkt vooral aanwezig als de aanbesteding zo wordt opgezet dat de markt wordt gevraagd te bieden op de combinatie van een DBFM-contract voor de infrastructuur en een koopprijs voor de grond (of de ontwikkelrechten). Deze combinatie kan meer opleveren dan de som der delen. Voorwaarde hiervoor is echter wel dat de markt de mogelijkheid heeft om het project te optimaliseren door onder andere infrastructuur en gebiedsontwikkeling op elkaar af te stemmen. Een al volledig uitgewerkt ruimtelijk kader past daar niet goed bij. Het door de commissie Ruding aanbevolen uitwerken en standaardiseren van een DBFM-contract inclusief gebiedsontwikkeling, zal als studeerkameroefening niet al te moeilijk zijn. Echter, bij toepassing in de praktijk zal waarschijnlijk blijken dat dit soort projecten zo complex is dat het 'confectiecontract' toch grondig tot maatwerk zal moeten worden omgebouwd. Desalniettemin kan het opzetten van zo'n standaardcontract en daaraan verbonden aanbestedingsdocumentatie stimulerend werken. 42 Op de goede weg en hetjuiste spoor, p. 28 en bijlage 11 (Barrieres bij toepassing private financiering) voor een volledig overzicht van de barrieres die de commissie Ruding heeft getdentificeerd. 43 Op de goede weg en hetjuiste spoor, p Onder andere: Laat NS en Schiphol Zuidas financieren, FD 25 juni 2008 en Overheid draait op voor infra Zuidas, Cobouw 3 juli 2008.

7 Tijdschrift voor Bouwrecht Artikelen 3.3 Oprichten PPS-fondsen Voorts zou het oprichten van een regionaal PPSfonds ten behoeve van de decentrale overheden een aantrekkelijke uitbreiding zijn van het DBFMconcept. In het kort komt de werking van het fonds op het volgende neer. 45 De rijksoverheid besteedt de gezamenlijke financiering van een cluster van DBFM-contracten aan. Dit resulteert in een contract tussen rijk, decentrale overheden en het fonds. Het fonds committeert zich om financiering te verschaffen voor een cluster van toekomstige DBFM-contracten. De financiele voorwaarden en risicoverdeling liggen vast. Voor specifieke kleine projecten besteedt een decentrale overheid in samenwerking met de rijksoverheid een afzonderlijk DBFMcontract aan. Anders dan bij een normaal DBFMcontract hoeft een private bieder voor het specifieke kleine project niet zelf een financier te zoeken. Hij dient de financiele middelen dan wel te betrekken bij het fonds. Het voordeel is dat de transactiekosten voor de financiering laag kunnen blijven door het combineren van verschillende kleine(re) projecten. De commissie Ruding acht een dergelijk fonds vooral kansrijk bij kleine(re) projecten (onder de PPC-grens, zie hiervoor). Bij grotere projecten zou het een beperking opleggen om de mogelijkheden om de creativiteit van de private sector bij het realiseren van individuele projecten te benutten. Een variant op dit fonds is het 'DBFM-fonds', dat de commissie Ruding vooral ziet als mogelijkheid om ook de institutionele beleggers te betrekken in de Nederlandse infrastructuur. De commissie meent dat de betrokkenheid van deze institutionele beleggers mogelijk aantrekkelijker voorwaarden kunnen bieden dan de huidige private financiers (banken). Op termijn zou het DBFM-fonds in de visie van de commissie Ruding kunnen leiden tot een Infrastructuur Realisatiefonds, welk fonds niet alleen financiele middelen zal gaan verstrekken maar ook verantwoording zou moeten gaan dragen voor het tot realisatie brengen van die projecten waartoe de politick heeft besloten. Het oprichten van fondsen kan in onze opinie zeker een bijdrage leveren aan een verdere opmars van het gebruik van DBFM-contracten. De kosten voor de financiering en de daarmee gepaard gaande transactiekosten zullen daardoor per project beperkt kunnen worden. Zo'n fonds zal echter alleen succesvol kunnen zijn indien er ook voldoende DBFMprojecten zijn. Voor Rijkswaterstaat, en wellicht in mindere mate voor de Rijksgebouwendienst, zou het toch mogelijk moeten zijn om een aantal kleine(re) projecten (althans onder de gehalveerde PPC-grens) te clusteren. Ook voor niet-infrastructuurproj ecten is fondsvorming, in eerste instantie hi theorie, een aantrekkelijke optie. Echter, in de praktijk zal het nog niet meevallen om voldoende projecten in onderwijs en gezondheidszorg bij elkaar te brengen om de schaalvoordelen te laten werken. De autonomie van de individuele school- en zorginstellingsbesturen werkt dit niet in de hand. 4. Conclusie De commissie Ruding heeft met het rapport 'Op de goede weg en hetjuiste spoor' een aanzet gegeven voor het vaker toepassen van PPS door middel van DBFM-contracten. Terecht constateert de commissie dat deze mogelijkheid om rnfrastructuurproj ecten te realiseren te weinig wordt benut. Dat is jammer, want in veel gevallen kan een dergelijke constructie meerwaarde opleveren voor Rijk en burger. De commissie Ruding doet een aantal interessante aanbevelingen om de hoeveelheid infrastructuurprojecten die plaatsvindt met gebruikmaking van private financiering te vergroten, hoewel het beoogde effect van sommige daarvan wat ons betreft wat genuanceerd dient te worden. Hoge transactiekosten worden door de commissie gezien als een van de belangrijkste barrieres om PPS/DBFM vaker toe te passen. Het verlagen van die kosten is dus de opdracht. De voorgestelde nadere standaardisering van contracten zal naar onze mening echter een relatief geringe winst opleveren. Het reduceren van het aantal inschrijvers dat tegen het einde van de aanbestedingsprocedure een 'Best and Final Offer' kan doen van drie naar twee, biedt wat dat betreft meer mogelijkheden, hoewel hier ook de geschetste nadelen aan verbonden zijn. Een alternatief hiervoor dat naar onze mening nadere studie waard is, is het gunnen op basis van minder uitgewerkte biedingen, bijvoorbeeld zoals beschreven in de Leidraad Aanbesteden van Geintegreerde Contracten. Een andere oplossingsrichting voor het wegnemen van de barriere van hoge transactiekosten, is het toerekenen van deze kosten aan het betreffende project waardoor ze deel uit gaan maken van de totale levensloopkosten. Dat drukt wellicht de meerwaarde van het toepassen van PPS/DBFM, maar uit de studie van commissie Ruding blijkt ook dat PPS/DBFM leidt tot een snellere realisatie van het project. 46 Ook dat is een belangrijke winst die te kapitaliseren is en die thans bij de gebruikelijke meerwaardeberekening niet wordt meegenomen. De commissie Ruding stelt verder voor om de ontwikkeling van infrastructuur te koppelen aan gebiedsontwikkeling. Het ontwikkelen van een 45 Op de goede weg en hetjuiste spoor, p Op de goede weg en hetjuiste spoor, p. 48.

8 Artikelen Tifdschrift voor Bouwrecht standaard DBFM-contract met optie 'gebiedsontwikkeling', zal zijn nut kunnen bewijzen. Echter, de koppeling van infrastructuur aan gebiedsontwikkeling maakt dergelijke projecten, zo leert de ervaring, zo complex dat grondig maatwerk noodzakelijk is. Tot slot oppert de commissie dat de vorming van PPS-fondsen ook een bijdrage kan leveren om transactiekosten te drukken en dealflow te generen. Een hoopvolle gedachte, maar wellicht voor projecten buiten de rijksoverheid nog niet direct te realiseren. Het rapport biedt nuttige gezichtspunten om het frequenter gebruiken van de PPS/DBFM-constructies bij infrastructuurprojecten te stimuleren. Wat ons betreft zouden de meeste aanbevelrngen van de commissie Ruding een op een kunnen worden toegepast op huisvestingsprojecten. Ook sectoren als onderwijs en gezondheidszorg kunnen van de PPS/DBFM-constructie profiteren en de 'value-formoney'-slag maken. Een prominentere rol van de overheid alsmede een (verdere) cultuuromslag bij aanbestedende overheden is evenwel onontbeerlijk om de PPS/DBFM-contracten echt tot de standaard te maken. Het rapport van de commissie Ruding is wat ons betreft de belangrijkste bijdrage aan de voortgang van PPS in jaren. Natuurlijk voorafgegaan door de in de afgelopen periode gerealiseerde projecten. 47 Alles overziend, is private financiering van publieke investeringen naar onze mening een begaanbare weg, niet alleen voor infrastructuurmaar ook voor huisvestingsprojecten Gerealiseerd in de zin van gebouwd en in gebruik genomen en in de zin van het bereiken van contract close en financial close. 48 Bij het afsluiten van dit artikel was er overigens geen enkel PPS/DFBM-project meer in aanbesteding.