De nieuwe Duitse kieswet: oud probleem niet opgelost, nieuw probleem gecreëerd?

Transcriptie

1 210 bij de buren De nieuwe Duitse kieswet: oud probleem niet opgelost, nieuw probleem gecreëerd? Ph. Kiiver* * Dr. Ph. Kiiver is universitair hoofddocent Europees en vergelijkend constitutioneel recht aan de Universiteit Maastricht. 1 De Bondsdag nam het wetsvoorstel op 29 september 2011 aan, de Bondsraad vroeg tijdens zijn zitting op 14 oktober 2011 niet om de instelling van een gemengde commissie zodat ook deze stap gehaald werd (de instemming van de Bondsraad was voor deze wet niet vereist), de kanselier voorzag de wet begin november van haar contraseign, de Bondspresident tekende de wet en zij trad in werking op 3 december 2011, BGBl. I 2011, p Bundesverfassungsgericht 3 juli 2008, 2 BvC 1/07, 2 BvC 7/07. 3 Zie Ph. Kiiver, Een nieuw kiesstelsel voor Duitsland, TvCR 2011, p BT-Drs. 17/6290. De Duitse wetgever heeft een nieuw kiesstelsel voor de Bondsdag ingevoerd. 1 De herziening was nodig nadat het Duitse Constitutionele Hof in juli 2008 het oude stelsel in strijd met de Grondwet had verklaard. 2 Het probleem was het negatieve stemgewicht, een wiskundige anomalie waarbij fracties meer zetels kunnen krijgen door minder stemmen te winnen. 3 Het Hof had de wetgever in zijn uitspraak een royale termijn van drie jaar voor een herziening van de wet gesteld: tot 30 juni Terwijl in Nederland een rechterlijk bevel tot wetgeving niet mag, is zoiets in Duitsland een relatief gebruikelijk alternatief voor een nietigverklaring van een ongrondwettig verklaarde wet. Dit middel laat echter de vraag onbeantwoord wat er gebeurt als de wetgever de termijn niet haalt. Het is namelijk geenszins zo dat de geldigheid van de wet dan automatisch uitloopt. In casu diende de regeringscoalitie haar wetsontwerp op 28 juni 2011 in. 4 De deadline gold evenwel niet voor het begin maar juist voor de afronding van het wetgevingstraject, en die afronding kwam vier maanden te laat. Gelukkig, zo zou men kunnen stellen, vonden er in de loop van de zomer geen verkiezingen op grond van het oude, reeds ongrondwettig verklaarde en toen nog steeds ongewijzigde stelsel plaats. Het nieuwe kiesstelsel is voorts op het randje, omdat het werd aangenomen met alleen de stemmen van de regeringscoalitie christendemocraten en liberalen en tegen de stemmen van de oppositie. Daarmee berust het stelsel niet op een fractieoverkoepelende consensus die normaliter, als het om zoiets wezenlijks als het kiesstelsel gaat, wenselijk wordt geacht. De sociaal-democratische SPD en de Groenen kondigden bovendien vrijwel meteen een klacht voor het Hof aan, en de vereniging Mehr Demokratie, met steun van de makers van de deskundigenwebsite wahlrecht.de, heeft er reeds een ingediend. Zij stellen allemaal dat ook de nieuwe wet in strijd is met de Grondwet, omdat zij de oude problemen niet zou oplossen en er zelfs nieuwe zou creëren.

2 TVCR april 2012 bij de buren Het nieuwe kiesstelsel Zowel het oude als het nieuwe kiesstelsel zijn gemengde kiesstelsels, met een combinatie van een meerderheidsstelsel in enkelvoudige districten en evenredige vertegenwoordiging, waardoor de kiezer op het stembiljet twee stemmen ter beschikking heeft. Evenredige vertegenwoordiging bepaalt het aantal zetels per politieke partij en per deelstaat, en beschikbare zetels worden eerst aan winnaars van districten toebedeeld en vervolgens door de partijen vanuit hun lijsten opgevuld. Als een partij in een bepaalde deelstaat meer districten wint dan zij op grond van evenredige vertegenwoordiging zetels heeft, krijgt zij overhangzetels erbij. Deze principes blijven allemaal ongewijzigd. De belangrijkste vernieuwing betreft het meest mathematische onderdeel van het hele proces, namelijk de evenredige verdeling tussen partijen en deelstaten. Vroeger werden de zetels in de Bondsdag allereerst naar evenredigheid tussen de partijen verdeeld, in principe min of meer zoals dat in Nederland gebeurt. Wie landelijk de helft van de stemmen wint, krijgt de helft van de zetels. Vervolgens werd bij elke partij gekeken waar de stemmen vandaan kwamen, en werden hun zetels wederom naar evenredigheid onderverdeeld. Als de helft van de stemmen voor de SPD uit Beieren afkomstig was, bestond ook de helft van de SPD-fractie uit Beierse sociaaldemocraten. Pas als laatste stap werden de op deze manier verdeelde en onderverdeelde zetels daadwerkelijk met leden opgevuld: in dit voorbeeld claimden eerst SPD-kandidaten die in Beieren districten hebben gewonnen hun zetels, en eventueel resterende Beierse SPD-zetels werden vanuit de lijst van de Beierse SPD opgevuld. Nu is echter de volgorde tussen de evenredige verdeling van zetels tussen partijen en de evenredige onderverdeling tussen deelstaatgeledingen omgedraaid. In het nieuwe systeem geldt dat zetels eerst tussen de deelstaten worden verdeeld, en vervolgens per deelstaat tussen de partijen. bij de buren Beginsel Oud Nieuw 1 2 Evenredige vertegenwoordiging Verdeling van zetels tussen partijen Onderverdeling van zetels van partijen tussen hun deelstaatsgeledingen Verdeling van zetels tussen deelstaten Onderverdeling van zetels van deelstaten tussen partijen in die deelstaten 3 Meerderheidsstelsel in kiesdistricten Opvulling van zetels door winnaars van kiesdistricten Opvulling van zetels door winnaars van kiesdistricten 4 Evenredige vertegenwoordiging Opvulling van resterende zetels vanuit lijsten Opvulling van resterende zetels vanuit lijsten

3 212 bij de buren 5 BT-Drs. 16/11885, ingediend reeds in februari BT-Drs. 17/ BT-Drs. 17/5896. De eerste verdeling, tussen deelstaten, geschiedt op grond van kiezersopkomst. Als de helft van de landelijk uitgebrachte stemmen in Beieren is uitgebracht, ongeacht op wie er gestemd werd en of de stemmen geldig waren of niet, krijgt Beieren de helft van de zetels toebedeeld. Als de Beierse SPD de helft van de in Beieren uitgebrachte stemmen heeft gewonnen, krijgt zij de helft van deze Beierse zetels. Die zetels vult zij, net zoals vroeger, op: eerst met SPD-kandidaten die Beierse districten hebben gewonnen, vervolgens met kandidaten vanuit haar lijst. Heeft de SPD in Beieren meer districten dan zetels, krijgt zij nog steeds overhangzetels erbij. Het komt min of meer op hetzelfde neer. Alleen beconcurreren afzonderlijke deelstaatgeledingen van een en dezelfde politieke partij elkaar niet meer. Immers: het aantal Beieren in de Bondsdag staat vast, de vraag is alleen nog welke politieke kleur zij hebben en in welke fractie zij terechtkomen. Vroeger was het omgekeerd: het aantal SPD-leden stond vast, en was de vraag of het Beierse of Saksische of Mecklenburgse sociaaldemocraten mochten zijn. Tot dusver is alles helder, alleen is dit pas het begin van het verhaal. De SPD, de Groenen en de Linkse partij hadden al in een eerder stadium tevergeefs eigen voorstellen ingebracht. De Groenen wilden simpelweg korte metten maken met overhangzetels: wie in een deelstaat meer districten dan zetels wint, moet in een andere deelstaat zetels inleveren, zodat de grootte van de fractie, en daarmee van de Bondsdag als geheel, gelijk blijft. 5 Overhangzetels leidden onder het oude stelsel, in combinatie met de regionale verdeling van zetels binnen partijen, tot het al genoemde fenomeen van het negatieve stemgewicht, maar zij worden ook op zichzelf vaak als problematisch gezien omdat zij de verkiezingsuitslag vertekenen en de zetelverdeling minder evenredig maken. De SPD stelde voor om overhangzetels te behouden, maar om hen door nog meer zetels aan de overige partijen te compenseren, zodat tenminste de relatieve sterkte tussen de fracties evenredig ten opzichte van de verkiezingsuitkomst zou blijven. 6 De Linkse fractie had een mix tussen deze twee stelsels voor ogen. 7 De regeringsfracties stelden uiteindelijk hun eigen model voor, met een eenvoudige doelstelling: het behoud van de status quo voor zover mogelijk, inclusief het behoud van overhangzetels, en alleen het voorkomen van een negatief stemgewicht. Met andere woorden, zij wilden een minimalistische uitvoering geven aan de uitspraak van het Hof. Toch is nog iets van een compensatiestelsel meegenomen, namelijk de idee van aanvullende zetels (Zusatzmandate). Dit is niet hetzelfde als overhangzetels (Überhangmandate), die gewoon gehandhaafd blijven, maar een nieuwe soort extra zetel bovenop de reguliere 598. Voor elke partij wordt namelijk nagegaan of zij wellicht restcapaciteit heeft bij haar

4 TVCR april 2012 bij de buren 213 aantal stemmen per behaalde zetel, en zij kan op deze grondslag kans maken op extra compensatiezetels. Bijvoorbeeld wordt het aantal in Beieren uitgebrachte stemmen gedeeld door het aantal Beierse zetels, om op die manier vast te stellen hoeveel stemmen men nodig zou hebben om één Beierse zetel te halen. Het kan zijn dat de SPD in Beieren meer stemmen heeft gewonnen dan zij mathematisch gezien nodig had voor het aantal aan haar in die deelstaat toegewezen zetels: zij heeft dan positieve reststemmen. Uit elke deelstaat worden de positieve resten van de SPD bij elkaar geteld, en hetzelfde gebeurt voor alle overige partijen. In de tussentijd wordt berekend hoeveel stemmen landelijk voor één zetel in de Bondsdag nodig zijn, en voor elke partij wordt de optelsom van hun net berekende positieve resten gedeeld door dat aantal. Voor elke hele cijfer krijgt de SPD één zetel erbij. Een voorbeeld. Stel de Bondsdag bestaat gemakshalve uit 100 leden. Eén miljoen stemmen zijn landelijk uitgebracht, waarvan in Beieren. Beieren krijgt 50 zetels toebedeeld. Iets meer dan de helft van de Beierse stemmen, bijvoorbeeld , gingen naar de SPD. Zij wint daarom in Beieren 25 van de 50 zetels, die zij vervolgens eerst met haar districts- en dan eventueel met haar lijstkandidaten mag opvullen. Alleen heeft zij in Beieren meer stemmen gehaald dan voor haar 25 zetels nodig waren: voor één Beierse zetel heeft men immers stemmen nodig ( /50) en voor 25 dus ( x 25). De SPD had, zoals gezegd, , en houdt daarmee een positieve rest van stemmen over. Haar positieve reststemmen uit Beieren en uit alle overige deelstaten worden bij elkaar opgeteld. Stel dat het er uiteindelijk zijn. Om één zetel in de Bondsdag te winnen, heeft men statistisch gezien stemmen nodig (één miljoen uitgebrachte stemmen gedeeld door honderd zetels) (de landelijke optelsom van positieve reststemmen van de SPD) gedeeld door (de landelijke kiesdeler) is 1,1. De SPD ontvangt één extra zetel. Waar gaat die extra zetel naartoe? De volgorde is in principe gebaseerd op het aantal reststemmen per deelstaat. De SPD-deelstaatsgeleding met de meeste reststemmen krijgt daarom in beginsel de eerste op die manier gegenereerde extra zetel. Alleen worden de extra zetels met voorrang aan deelstaatsgeledingen toebedeeld die overhangzetels hebben gegenereerd. De extra zetels worden daar met reeds gewonnen overhangzetels verrekend, en komen niet bovenop de overhangzetels. De logica is simpel: partijlijsten met overhangzetels krijgen niet meteen extra zetels erbij; partijlijsten zonder overhangzetels komen in het genot van aanvullende zetels. Daarmee wordt niet helemaal maar tenminste gedeeltelijk het fenomeen van overhangzetels door aanvullende zetels voor overige partijen gecompenseerd.

5 214 bij de buren 2. Kritiek op de nieuwe wet 8 Lid 2a, eerste volzin, spreekt voor zich: Den Landeslisten einer Partei werden in der Reihenfolge der höchsten Reststimmenzahlen so viele weitere Sitze zugeteilt, wie nach Absatz 2 Satz 3 und 4 zweiter Halbsatz ganze Zahlen anfallen, wenn die Summe der positiven Abweichungen der auf die Landeslisten entfallenen Zweitstimmen von den im jeweiligen Land für die errungenen Sitze erforderlichen Zweitstimmen (Reststimmenzahl) durch die im Wahlgebiet für einen der zu vergebenden Sitze erforderliche Zweitstimmenzahl geteilt wird. De klachten tegen de nieuwe kieswet berusten op een hele rij argumenten. Ten eerste is er de gebrekkige ambachtelijke kwaliteit van de wet. De formulering van de cruciale wetsbepaling die de berekening van het aantal zetels per deelstaat en partij regelt, 6 van de federale kieswet, was vroeger al voor de leek onbegrijpelijk. De nieuwe versie van deze bepaling is nog omslachtiger, nog cryptischer geformuleerd, en is zelfs voor de expert slechts met moeite te snappen. 8 Ook bekritiseert men de gebrekkige interne logica van het stelsel, waarbij lijstverbindingen tussen deelstaatgeledingen van partijen worden opengebroken maar voor de berekening van de vijfprocentsdrempel (die ook gehandhaafd blijft) en van de aanvullende zetels weer worden samengevoegd. De nieuw bedachte aanvullende zetels leiden zelfs dan tot een vergroting van de Bondsdag wanneer er geen enkele overhangzetel ontstaat. Het nieuwe stelsel zou voorts tot een vertekening van de wil van kiesgerechtigden leiden die géén stem uitbrengen, die een ongeldige stem uitbrengen, of die op een kleine partij stemmen. Als iemand op een partij stemt die landelijk de vijfprocentdrempel niet haalt, verhoogt hij daarmee toch de kiezersopkomst in zijn deelstaat; de hierdoor gegenereerde zetels voor zijn deelstaat gaan echter naar andere, grotere partijen, want alleen zij mogen meedoen aan de verdeling van zetels. Het vaak gebruikte voorbeeld: wie in Berlijn op de Piratenpartij stemt, wil waarschijnlijk niet dat hierdoor de CDU een extra zetel haalt. Dit had kunnen worden voorkomen door de verdeling van zetels tussen deelstaten niet op het totale aantal uitgebrachte stemmen te baseren maar bijvoorbeeld alleen op het aantal stemmen dat voor partijen is uitgebracht die wel degelijk de kiesdrempel hebben gehaald. Een ander alternatief zou zijn geweest om het aantal zetels per deelstaat van tevoren op basis van bevolkingsaantallen vast te stellen, en niet op basis van daadwerkelijke kiezersopkomst. Het nadeel van vaste aantallen zetels per deelstaat in feite is dan elke deelstaat een geheel afgesloten meervoudig kiesdistrict is natuurlijk weer dat dan een stem in een deelstaat met lage opkomst zwaarder weegt dan een stem uit een deelstaat met hoge opkomst. Dit is een fenomeen dat zich bijvoorbeeld in het Europees Parlement voordoet, waar het aantal zetels per lidstaat eveneens vaststaat, nog los van het feit dat grote lidstaten daar sowieso ondervertegenwoordigd zijn en de stemmen van hun kiesgerechtigden daarom al van begin af aan minder zwaar wegen. Maar dat terzijde.

6 TVCR april 2012 bij de buren Negatief stemgewicht Het meest frappante bij het nieuwe Duitse kiesstelsel is dat volgens de klachten het oorspronkelijk door het Hof gesignaleerde probleem, namelijk het negatieve stemgewicht, niet wordt opgelost. Niet eens de situatie die toen de aanleiding tot de uitspraak had gegeven, namelijk de verkiezingen in het kiesdistrict Dresden van 2005, zou er onder het nieuwe stelsel anders uitzien. Toen konden kiezers in Dresden bewust tactisch kiezen om paradoxale uitkomsten te bewerkstelligen, doordat de uitslagen voor de rest van het land al bekend waren toen zij naar de stembus werden geroepen. Onder het toenmalige stelsel had een geringer aantal stemmen voor de CDU in Dresden tot gevolg dat de Saksische CDU een regulier zetel minder en de Noordrijn-Westfaalse CDU een zetel meer kreeg toebedeeld. Aangezien de CDU in Saksen toch al overhangzetels had, maakte dat voor haar niets uit: het aantal Saksen in de CDU-fractie bleef gelijk. Door de aanwas in Noordrijn-Westfalen groeide de CDU als geheel evenwel met één zetel. CDU-kiezers in Dresden hielpen hun partij daarom door thuis te blijven: door op haar te stemmen zouden zij haar alleen maar hebben geschaad. In het nieuw ingevoerde stelsel zouden minder CDU-kiezers in Dresden echter eveneens tot extra CDU-zetels in de Bondsdag hebben geleid, alleen op een andere manier. Minder CDUkiezers in Dresden betekenen immers een geringere kiezersopkomst in Saksen. Hierdoor zou Saksen als deelstaat één zetel minder hebben gekregen. Die ene Saksische zetel zou van de Saksische CDU zijn afgetrokken, hetgeen voor haar dankzij haar reeds behaalde overhangzetels nog steeds geen verschil zou hebben gemaakt. De deelstaat Berlijn zou daarentegen één zetel meer hebben ontvangen, die daar (toevallig) naar de CDU zou zijn gegaan. En alweer wint de CDU er dankzij minder stemmen een zetel bij: het aantal Saksen in haar fractie blijft gelijk, maar er komt een christendemocraat uit een andere deelstaat bij. Wat wél nieuw is, is dat in het nieuwe stelsel een negatief stemgewicht zelfs dan kan ontstaan wanneer er helemaal geen sprake is van overhangzetels. Dit scenario ziet er als volgt uit: in Berlijn zouden minder kiezers op de Linkse partij hebben gestemd, door de verlaagde kiezersopkomst verliest Berlijn één zetel, hiervan worden toevallig de Groenen de dupe; de reguliere Berlijnse zetel gaat intussen naar Noordrijn-Westfalen, waar hij ten goede komt van de Linkse partij aldaar. Kortom: minder linkse kiezers in Berlijn, en daardoor een extra zetel gehaald, geheel zonder overhang.

7 216 bij de buren 4. Het Hof is weer aan zet 9 Bundesverfassungsgericht, uitspraak van 9 november 2011, 2 BvC 4/10, 2 BvC 6/10, 2 BvC 8/10. Nederland wordt door deze discussie zeer onrechtstreeks geraakt. De hier geldende d Hondt-methode produceert helemaal geen negatief stemgewicht zoals dat in Duitsland gebeurt omdat er naast evenredige vertegenwoordiging geen enkelvoudige districten bestaan. Het stelsel leidt wel, zoals zo n beetje elk kiesstelsel, tot onzuiverheden de volgorde van restzetelverdeling is bijvoorbeeld doorgaans gunstiger voor grotere dan voor kleinere partijen. Deze bijzonderheden zijn hier echter ten eerste minimaal, ten tweede is er geen rechter die de Kieswet in strijd met de Grondwet zou mogen verklaren, en het EVRM, waaraan wél zou kunnen worden getoetst, kent op dit gebied een brede appreciatiemarge. In Straatsburg kunnen nog veel gekkere kiesstelsels door de beugel. Het hierboven geschetste verhaal betreft dus een vrij specifiek Duitse zaak. Van het Hof in Karlsruhe verwacht men nu uiteraard een uitspraak of de oude en nieuwe anomalieën verenigbaar zijn met de Duitse Grondwet. Maar het zou ook interessant zijn om te horen hoe het er in het algemeen aankijkt tegen de verhouding tussen verkiezingsuitslag en zetelverdeling: hoeveel toevallige, en hoeveel stelselmatige afwijking van evenredige vertegenwoordiging is geoorloofd? Wie weet, zal er ook iets concreets worden gezegd over overhangzetels die, zo lijkt het, met elke nieuwe verkiezing steeds stelselmatiger en steeds minder uitzonderlijk worden. En ook de leesbaarheid van de wet zal wellicht behandeld worden: in zijn uitspraak van 2008 eiste het Hof een voor de burger begrijpelijke regeling, en daarmee had het zeker niet iets bedoeld als wat er nu staat. Het blijft, tenminste voor de liefhebber, spannend. Overigens, ook weer voor de liefhebber: het Hof deed op 9 november 2011 tevens uitspraak over de grondwettigheid van de kiesdrempel van vijf procent die voor Duitse verkiezingen van het Europees Parlement geldt of, beter gezegd, gold. 9 Die drempel is namelijk ongrondwettig omdat hij het gelijkheidsbeginsel bij verkiezingen schendt door (kiezers van) kleinere partijen te benadelen. Maar de uitspraak zal geen gevolgen voor de zaak rondom de Bondsdag hebben, waar eveneens een drempel van vijf procent geldt. In het geval van de Bondsdag is de drempel namelijk volgens de rechtspraak van het Hof gerechtvaardigd en voor het Europees Parlement niet, aldus de nieuwe uitspraak van het Hof. Hier kan immers niet worden gesteld dat het Europees Parlement door een versplintering zijn effectiviteit zou verliezen, aangezien het nu al, met in totaal 162 partijen, prima functioneert en de Duitse drempel sowieso slechts voor de groep Duitse Europarlementariërs gold. De kiesdrempel voor de Bondsdag staat dus niet onder druk; het negatieve stemgewicht, de onbegrijpelijke formulering van de wet en de overhangzetels eventueel wel.